宋月萍 彭可余 吳昕陽(yáng)

一、引 言

人口老齡化是一個(gè)全球性難題，在導(dǎo)致養(yǎng)老金等福利支出上升、社會(huì)保障稅基減少的同時(shí)，還會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)力人口萎縮和老化，為公共財(cái)政可持續(xù)性及經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)帶來(lái)較大沖擊，需要各國(guó)政府制定有效的公共政策予以應(yīng)對(duì)。①李朋波、白奔、張超：《國(guó)內(nèi)老年人力資源開(kāi)發(fā)的研究述評(píng)與展望》，《中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)》，2016（8）。2002 年世界衛(wèi)生組織正式提出“積極老齡化”理念，其基本含義是“提高老年人的生活質(zhì)量，并創(chuàng)造健康、參與、保障（安全）的最佳機(jī)遇”，從減少老年人疾病、鼓勵(lì)老年人社會(huì)參與、支持家庭和社區(qū)促進(jìn)老年人照料三個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)老年人和其他年齡群體的權(quán)益平衡與社會(huì)均衡發(fā)展。②鄔滄萍、彭青云：《重新詮釋“積極老齡化”的科學(xué)內(nèi)涵》，《中國(guó)社會(huì)工作》，2018（17）。其中，為形成“老有所為”的老年人社會(huì)參與格局，幫助有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的老年人繼續(xù)留在勞動(dòng)力市場(chǎng)，既在微觀(guān)意義上有助于老年人身心健康和自我保障能力的提升，又在宏觀(guān)意義上關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展能力與社會(huì)保障制度的可持續(xù)性。因而促進(jìn)勞動(dòng)力持續(xù)就業(yè)的年齡管理戰(zhàn)略成為各國(guó)政府應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要方式，也成為實(shí)現(xiàn)積極老齡化的重要一環(huán)。①柳清瑞、孫宇：《人口老齡化、老年就業(yè)與年齡管理——?dú)W盟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2018（1）；Li, Dan.Study on the Strategy of Young Retirees’ Human Resource Development.Proceedings of the 2013 International Academic Workshop on Social Science,2013, p.182-185.

在老齡化程度加深加快的人口新發(fā)展格局下，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》明確提到實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)要將老年人作為家庭、社區(qū)與國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。如何將這一老齡社會(huì)治理的新理念有效融入我國(guó)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略，融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程，已成為新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要面向。近年來(lái)，我國(guó)老年人口中低齡老年人口占比高且受教育程度明顯提升，相當(dāng)一部分老年人仍具有工作意愿和能力②據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)60歲及以上老年人口就業(yè)的約有0.57億人，僅占60歲及以上老年人口總數(shù)的21.57%，我國(guó)60歲及以上人口占全國(guó)人口總數(shù)的18.9%，60歲到69歲的低齡老年人口占到60歲及以上老年人口的半數(shù)以上，在60周歲及以上老年人口中，擁有高中及以上文化程度的人口比重為13.90%，較2010年提高了4.98個(gè)百分點(diǎn)；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，https://www.gov.cn/xinwen/2022-02/28/content_5676015.htm，2022年2月28日；老齡健康司：《2020年度國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》，http://www.nhc.gov.cn/lljks/pqt/202110/c794a6b1a2084964a7ef45f69bef5423.shtml，2021年10月15 日。，而目前以“延遲退休”為主要內(nèi)容和思路的老年就業(yè)政策體系仍停留在“解綁”思維，還未轉(zhuǎn)向“賦能”，與積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略?xún)?nèi)涵相匹配的老年就業(yè)政策，應(yīng)更側(cè)重激發(fā)我國(guó)老年人就業(yè)意愿、增進(jìn)老年人的就業(yè)能力。老年人就業(yè)不僅是人力資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題，更是保障老年群體發(fā)展權(quán)益的“積極老齡化”的有機(jī)組成部分。因而，擺脫僅將老年勞動(dòng)者作為人力資源的工具性研究取向與政策思維，從老年人需求出發(fā)、實(shí)現(xiàn)老年就業(yè)政策的供需適配顯得尤為重要。

各國(guó)都基于本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)情，制定、優(yōu)化老年人勞動(dòng)參與的政策框架。自20 世紀(jì)70 年代起，日本老齡化水平便位于世界前列，基于自20 世紀(jì)50 年代開(kāi)始逐步出臺(tái)與調(diào)整的老年勞動(dòng)就業(yè)政策，日本在促進(jìn)老年人勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)參與上成效卓著，積累了大量制度建設(shè)與政策實(shí)踐的豐富經(jīng)驗(yàn)③《2021年版老齡社會(huì)白皮書(shū)：70至74歲老年人就業(yè)率超30%》，日本網(wǎng)，https://www.nippon.com/cn/japan-data/h01055/，2021年8月24日。，有效緩解了老齡化難題?；诖?，本文初步建立了一個(gè)基于助推理論的老年就業(yè)政策分析框架，從助推實(shí)現(xiàn)的三個(gè)步驟，探究日本老年就業(yè)政策內(nèi)涵及特征，旨在對(duì)日本老年就業(yè)“助推型”政策及其機(jī)制展開(kāi)梳理，并回應(yīng)中國(guó)的老年就業(yè)難題，幫助我們更好理解未來(lái)老年人就業(yè)格局的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、“助推”理念與老年人就業(yè)問(wèn)題：從經(jīng)濟(jì)理性到社會(huì)人假設(shè)

日本老年人就業(yè)參與意愿和能力的提升，部分歸功于以助推為理念的老年就業(yè)政策?！爸啤雹苤Z貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者理查德· H ·泰勒和卡斯· R ·桑斯坦首次提出助推（Nudge）這一學(xué)術(shù)概念，即在自由選擇體系中的任何一方都不采用強(qiáng)制的方式，而是以一種預(yù)言的方式去改變?nèi)藗兊倪x擇或者改變他們的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)及行為，使副作用降到最小。換句話(huà)說(shuō)，助推是一種不用強(qiáng)制手段，卻能保證被推者同時(shí)收獲最大利益和自由選擇權(quán)的方式。是基于社會(huì)人假設(shè)的政府干預(yù)模式和公共治理路徑的新形態(tài)。①理查德· H ·泰勒、卡斯· R ·桑斯坦：《助推——我們?nèi)绾巫龀鲎罴堰x擇》，劉寧譯，北京：中信出版社，2009；李德國(guó)、蔡晶晶：《基于助推理論的公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)——一個(gè)研究框架》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016（5）。在傳統(tǒng)的政策科學(xué)與公共行政研究中，既有理論對(duì)政府角色存在兩種觀(guān)點(diǎn)，家長(zhǎng)主義（paternalism）和自由主義（liberalism）。前者認(rèn)為政府可以在善的動(dòng)機(jī)下，對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人的決策行為展開(kāi)干預(yù)，甚至行使權(quán)力代替主體作出決策，個(gè)人不具備完全的選擇自由。自由主義者則堅(jiān)持政府以外其他主體的選擇自由是不可剝奪的，政府的干預(yù)權(quán)力應(yīng)受到限制。而助推理論的提出者泰勒和桑斯坦秉持“自由家長(zhǎng)主義”的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為由于信息、環(huán)境、認(rèn)知能力和自我控制等因素的限制，個(gè)人在日常決策領(lǐng)域經(jīng)常表現(xiàn)出“有限理性”特征，而非傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)秉持的基于信息充分的“完全理性”假設(shè)，往往做出與其自身福利不相符的低效決策，又稱(chēng)“行為的市場(chǎng)失靈”（behavioral market failures）②Alemanno, Alberto, and Alessandro Spina.Nudging Legally: On the Checks and Balances of Behavioural Regulation.International Journal of Constitutional Law, 2014, 12(2): 429-456.，例如個(gè)體可能更有動(dòng)機(jī)選擇食用口味更佳但不健康的食物。因此，不同于完全的家長(zhǎng)主義或自由主義，對(duì)于其他行為主體存在的認(rèn)知偏差，助推型政府通過(guò)“設(shè)計(jì)”減少人們?cè)谏钪械牡托Q策行為，引導(dǎo)個(gè)體做出他們自身認(rèn)同的理性選擇。③Chater, Nick, et al.Mind, Rationality, and Cognition: An Interdisciplinary Debate.Psychonomic Bulletin & Review, 2018, 25(2): 793-826; Rebonato, Riccardo.Modern Pricing of Interest-Rate Derivatives: The LIBOR Market Model and Beyond.Princeton University Press, 2002.助推的重點(diǎn)在于通過(guò)影響政策客體的選擇行為而發(fā)揮作用④孫志建：《邁向助推型政府監(jiān)管：機(jī)理、爭(zhēng)論及啟示》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018（4）。，基于政策框架的“設(shè)計(jì)”來(lái)幫助公眾做出更加有助于克服其行為缺陷的選擇，將“捍衛(wèi)自由選擇權(quán)”作為基本遵循，從“環(huán)境營(yíng)造”和對(duì)個(gè)體“決策能力賦權(quán)”的角度來(lái)實(shí)施干預(yù)，從而達(dá)到克服行為化市場(chǎng)失靈和增進(jìn)公共利益的目的。

由于這種基于有限理性、有限自我控制力以及有限利己主義假設(shè)⑤理查德·泰勒：《“錯(cuò)誤”的行為：行為經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于世界的思考，從個(gè)人到商業(yè)和社會(huì)》，王晉譯，北京：中信出版集團(tuán)，2016。的政府干預(yù)模式更貼近現(xiàn)實(shí)的個(gè)體行為特點(diǎn)，并且極大地轉(zhuǎn)變和拓展了政府干預(yù)的思路與方式——將對(duì)主體行為的關(guān)注轉(zhuǎn)移至選擇框架的設(shè)計(jì)，“助推”甚至被視為與強(qiáng)制（coercion）和誘導(dǎo)（inducement）并存的第三種現(xiàn)代國(guó)家的政府管理模式⑥孫志建：《邁向助推型政府監(jiān)管：機(jī)理、爭(zhēng)論及啟示》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018（4）。，由此產(chǎn)生了基于助推理念的政策工具類(lèi)型。助推型政策既不主張命令型政策工具的強(qiáng)制色彩，也不是脫離個(gè)體選擇動(dòng)機(jī)且具有高昂經(jīng)濟(jì)成本的激勵(lì)型政策工具，而是將政策受眾的“個(gè)體失靈”考慮在內(nèi)，基于個(gè)體的決策動(dòng)機(jī)與特征，幫助其做出理性決策，提高理性決策能力，對(duì)進(jìn)一步改善公共政策的實(shí)施效果提供了啟示。

助推適用于當(dāng)人們面臨多樣選擇、但難以理性分析其優(yōu)劣的情況，它強(qiáng)調(diào)個(gè)人選擇的局限與社會(huì)助推的必要。⑦理查德· H ·泰勒、卡斯· R ·桑斯坦：《助推——我們?nèi)绾巫龀鲎罴堰x擇》，劉寧譯，北京：中信出版社，2009。因此，選擇是否多樣、做決策時(shí)是否天然理性、決策后是否需要外界環(huán)境幫助落地，是我們?cè)u(píng)價(jià)公共政策能否適用于助推理論的標(biāo)準(zhǔn)。在老年就業(yè)問(wèn)題上，達(dá)到退休年齡的老年人具備多樣化的選擇空間——繼續(xù)就業(yè)、再自主擇業(yè)或退出勞動(dòng)市場(chǎng)，但老年人面臨的客觀(guān)激勵(lì)不足，主觀(guān)認(rèn)知亦不明確，就業(yè)約束與瓶頸較多，導(dǎo)致其難以獨(dú)立做出理性決策。在達(dá)到退休年齡后，部分老年人會(huì)選擇繼續(xù)工作, 這是基于家庭儲(chǔ)蓄需要、自我保障、自我實(shí)現(xiàn)等多重因素的結(jié)果。但是，大量老年人受到傳統(tǒng)退休觀(guān)念與“隔代照料”社會(huì)規(guī)范等影響，在即使具備就業(yè)能力和意愿的情況下，也更傾向于退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。并且，與青壯年群體相比，老年人在就業(yè)市場(chǎng)中面臨更多阻礙因素，如年齡歧視、勞動(dòng)權(quán)益保障不足、就業(yè)政策體系單一、激勵(lì)性政策缺乏等，老年友好型社會(huì)環(huán)境與氛圍的缺失，也導(dǎo)致勞動(dòng)者難以做出延長(zhǎng)就業(yè)或返回勞動(dòng)力市場(chǎng)的選擇。但在事實(shí)上，退休將導(dǎo)致老年人失去常規(guī)的生活結(jié)構(gòu)，影響原有的社會(huì)關(guān)系，從他人導(dǎo)向轉(zhuǎn)向自我導(dǎo)向的生活，身體、精神和工作技能存在下降的風(fēng)險(xiǎn)。①Spencer, Anne.Aging Through Occupation.Asian Journal of Occupational Therapy, 2001,1(1): 15-21.而促進(jìn)老年人的持續(xù)就業(yè)，有利于維護(hù)其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和社會(huì)參與水平，提升自我儲(chǔ)蓄能力，進(jìn)而對(duì)整體生活滿(mǎn)意度產(chǎn)生積極影響。因此相較于青壯年群體，老年人在就業(yè)上的理性決策受到了更大約束，自我發(fā)展能力較弱。因而，政府如何理解老年人這一政策受眾的真實(shí)需求，有效設(shè)計(jì)就業(yè)促進(jìn)政策的信息框架，幫助老年人克服有限理性的弊端，通過(guò)社會(huì)參與實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的提升和創(chuàng)造，是新時(shí)期老年就業(yè)促進(jìn)政策的重要維度。

那么，日本社會(huì)具有何種利于老年人繼續(xù)參與勞動(dòng)的環(huán)境？日本政府如何有效調(diào)動(dòng)國(guó)家、社會(huì)與家庭多方主體，統(tǒng)籌就業(yè)、醫(yī)療、教育等多個(gè)領(lǐng)域，克服老年人的有限理性弊端，形成積極的老齡化社會(huì)格局？本文將對(duì)日本老年就業(yè)“助推型”政策及其機(jī)制展開(kāi)梳理，以更好理解老年人就業(yè)格局的實(shí)現(xiàn)路徑。

三、日本老年就業(yè)政策的實(shí)踐邏輯：國(guó)家在場(chǎng)、社會(huì)成長(zhǎng)的助推

早在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本政府就開(kāi)始了對(duì)退休年齡、養(yǎng)老金支付等社會(huì)保障制度的改革。20世紀(jì)50 年代中期，日本國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平提高，但日本國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力人口與勞動(dòng)年齡人口的比率逐漸減少。同時(shí)，在戰(zhàn)后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展時(shí)期，日本社保資金支出仍保持快速增長(zhǎng)，高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。隨著國(guó)民養(yǎng)老金繳納人數(shù)不斷減少，政府財(cái)政支出壓力進(jìn)一步增大、社會(huì)保障制度的可持續(xù)性降低。由此，日本政府開(kāi)始提高退休年齡、調(diào)整養(yǎng)老金支付制度。20 世紀(jì)70 年代的福利國(guó)家危機(jī)，直接催生了日本及其他西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)社會(huì)保障制度的大幅收縮與調(diào)整，在這一階段，日本人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了“一增二減”的重要轉(zhuǎn)變。1970 年65 歲以上老年人口比例突破7%，開(kāi)始進(jìn)入老齡化社會(huì)，2020 年老年贍養(yǎng)比達(dá)到1.89②國(guó)立社會(huì)保障人口問(wèn)題研究所：《日本の將來(lái)推計(jì)人口（平成29年）》， https://www.ipss.go.jp/pp-zenkoku/j/zenkoku2017/pp29_ReportALL.pdf，2017年7月31日。；同時(shí)日本總和生育率不斷下滑，0~19 歲人口數(shù)量在20 世紀(jì)80 年代末開(kāi)始便處于減少態(tài)勢(shì)，勞動(dòng)年齡人口數(shù)也在逐漸萎縮③丁英順、趙明：《人口老齡化背景下日本延遲退休政策探析》，《日本研究》，2021（4）。，為日本社會(huì)養(yǎng)老帶來(lái)巨大沖擊。20 世紀(jì)70 年代，日本開(kāi)始采取以促進(jìn)老年就業(yè)為核心的勞動(dòng)力持續(xù)就業(yè)戰(zhàn)略，開(kāi)展一系列積極老齡化政策，應(yīng)對(duì)人口老齡化難題。

歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)不斷發(fā)展的政策實(shí)踐，日本以提升就業(yè)能力和意愿為基本面向的老年人就業(yè)政策取得了明顯效果。2021 年日本內(nèi)閣府調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，日本老年人保持高就業(yè)意愿和就業(yè)能力，60 歲以上現(xiàn)從事有收入工作的人中，約四成表示想繼續(xù)工作；65 歲以上的創(chuàng)業(yè)者比例上升，從持續(xù)就業(yè)時(shí)間不滿(mǎn)5 年的創(chuàng)業(yè)者的年齡構(gòu)成變化來(lái)看，65 歲以上的創(chuàng)業(yè)者的比例在2007 年是8.4%，2017 年上升到11.6%。④日本內(nèi)閣府網(wǎng)站：《令和3年版高齢社會(huì)白書(shū)（全體版）》，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/html/zenbun/s1_2_1.html，2021年6月。日本老年人就業(yè)意愿和能力的提升，很大程度得益于助推型老年就業(yè)政策的有效制定與實(shí)施?；谥评碚?，本文提出“設(shè)計(jì)—塑造—執(zhí)行”的理論分析框架（如圖1 所示），并從三個(gè)步驟和各階段的國(guó)家—社會(huì)角色，分析日本促進(jìn)老年就業(yè)政策的實(shí)踐邏輯。

圖1 “設(shè)計(jì)—塑造—執(zhí)行”的理論分析框架

（一）選擇體系設(shè)計(jì)：國(guó)家制度供給——受眾需求導(dǎo)向的老年就業(yè)促進(jìn)政策

助推型政策設(shè)計(jì)選擇體系的關(guān)鍵，一是提供最佳的默認(rèn)選項(xiàng)；二是為可預(yù)見(jiàn)的錯(cuò)誤提供人性化設(shè)計(jì)；三是讓復(fù)雜的選擇體系變得簡(jiǎn)單。①理查德· H ·泰勒、卡斯· R ·桑斯坦：《助推——我們?nèi)绾巫龀鲎罴堰x擇》，劉寧譯，北京：中信出版社，2009。日本政府作為國(guó)家力量的代表，通過(guò)養(yǎng)老金改革和退休年齡改革措施的出臺(tái)與調(diào)整，為日本老年人是否再就業(yè)的選擇提供了最佳的默認(rèn)選項(xiàng)。

養(yǎng)老金改革方面，因二戰(zhàn)后國(guó)民經(jīng)濟(jì)損耗、生產(chǎn)活動(dòng)停滯和人口結(jié)構(gòu)變化，以及石油危機(jī)導(dǎo)致通貨膨脹嚴(yán)重等因素，養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付制存在收支失衡問(wèn)題，日本政府不得不重新調(diào)整既有的社會(huì)保障制度。一方面在養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)上，推進(jìn)養(yǎng)老金體系從分立型到各類(lèi)型統(tǒng)合的多層次、多支柱轉(zhuǎn)變，先后設(shè)立國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個(gè)人型定額供款養(yǎng)老金計(jì)劃（Individual-Type Defined Contribution, iDeCo）和日本個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶(hù)計(jì)劃（Nippon Individual Savings Account, NISA），合并厚生養(yǎng)老金和共濟(jì)養(yǎng)老金②丁英順、趙明：《人口老齡化背景下日本延遲退休政策探析》，《日本研究》，2021（4）。，形成現(xiàn)行的由國(guó)民年金、厚生年金和各種自愿基礎(chǔ)上的企業(yè)養(yǎng)老金三個(gè)部分組成的養(yǎng)老金制度③Matsuda, Shinya.Employment Policies for the Aged as an Infrastructure of the Active Aged Society in Japan.Asian Pacific Journal of Disease Management, 2008, 2(2): 39-45.；另一方面，通過(guò)對(duì)保費(fèi)率、替代率、制度贍養(yǎng)率等養(yǎng)老金參數(shù)的漸進(jìn)式調(diào)整，間接激勵(lì)人們延遲退休的意愿（如表1 所示）。具體來(lái)說(shuō)，20 世紀(jì)50 年代中期，日本相當(dāng)多的企業(yè)開(kāi)始引入退休制，在此背景下，1954 年日本政府對(duì)《厚生年金保險(xiǎn)法》進(jìn)行了修訂④金綱孝：《未來(lái)投資會(huì)議，70歳までの就業(yè)機(jī)會(huì)確保，高年齢者雇用安定法》，《総合福祉研究》，2020（24）。，這是日本公共年金制度歷史上的重大轉(zhuǎn)折之一，此次修訂將養(yǎng)老金開(kāi)始支付年齡由55 歲提高到60 歲，主要目的是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)日本戰(zhàn)后平均壽命延長(zhǎng)，以及與其他國(guó)家相比，日本養(yǎng)老金支付開(kāi)始年齡明顯偏低的現(xiàn)實(shí)。⑤宮地克典：《日本における高齢者生活保障の起源——1954年厚生年金保険法改正に寄せて》，《経済學(xué)雑誌》，2015（4）。盡管日本商業(yè)聯(lián)合會(huì)及工會(huì)在當(dāng)時(shí)提出反對(duì)意見(jiàn)，指出這一修訂增加了企業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)壓力、忽略了保險(xiǎn)金和退休制度的關(guān)聯(lián)等問(wèn)題，但這為后續(xù)養(yǎng)老金開(kāi)始支付年齡以及退休年齡的持續(xù)推后提供了信號(hào)。之后，相繼在1994 年和2000 年，《厚生年金保險(xiǎn)法》進(jìn)一步修訂，養(yǎng)老金支付開(kāi)始年齡的定額部分和報(bào)酬比例部分都從60 歲逐步提高到65 歲。⑥宮地克典：《日本における高齢者生活保障の起源——1954年厚生年金保険法改正に寄せて》，《経済學(xué)雑誌》，2015（4）。1961 年，日本正式實(shí)施《國(guó)民年金法》，并于2004 年進(jìn)行了修訂，《國(guó)民年金法修正法案》目的在于配合《高齡者雇傭安定法》對(duì)退休年齡的推遲，計(jì)劃到2025 年將養(yǎng)老金的領(lǐng)取年限延長(zhǎng)至65 歲。①李崙碩：《高齢者雇用政策の日韓比較》，京都：ミネルヴァ書(shū)房，2013，第44-45頁(yè)。同時(shí)，日本還通過(guò)一系列對(duì)養(yǎng)老金支付參數(shù)的調(diào)整，激勵(lì)老年人就業(yè)。例如設(shè)置“彈性領(lǐng)取養(yǎng)老金”制度，以65 歲為分界點(diǎn)，若在60~64 歲期間退休，則每年領(lǐng)取的養(yǎng)老金減少6%，若在65 歲以后退休，則養(yǎng)老金會(huì)有8.4%的增幅。②郭愛(ài)妹、石盈：《延遲退休與中高齡就業(yè)：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)路徑》，《江海學(xué)刊》，2016（5）。

表1 日本養(yǎng)老金支付和退休年齡改革脈絡(luò)

日本政府對(duì)退休年齡的改革是與養(yǎng)老金制度緊密掛鉤的，以養(yǎng)老金開(kāi)始支付年齡的上調(diào)為先導(dǎo)，退休年齡隨之調(diào)整。1963 年，日本政府修訂了《老年福利法》，明確指出應(yīng)為有意愿并且有能力的老年人提供就業(yè)機(jī)會(huì)以及參與社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，并且退休年齡可以根據(jù)老年工作者個(gè)人意愿適當(dāng)推后，從50~55 歲延長(zhǎng)至60 歲。20 世紀(jì)70 年代，日本正式進(jìn)入老齡化社會(huì)，在此背景下，日本政府開(kāi)始實(shí)施積極的老年人雇傭政策，大致可分為三個(gè)階段。第一階段主要政策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)60 歲退休制。1970 年，日本政府制定了《中老年人就業(yè)促進(jìn)法》，首次明確退休年齡為60 歲，以推遲退休年齡作為促進(jìn)老年人就業(yè)的重要制度調(diào)整方向。1986 年，《中老年人就業(yè)促進(jìn)法》更名為《高齡者雇傭安定法》，并在修訂后的法律中指出企業(yè)有義務(wù)盡量雇傭勞動(dòng)者至60 歲。1994 年，《高齡者雇傭安定法》修訂，60 歲退休制在法律上被義務(wù)化，并于1998年開(kāi)始實(shí)施。第二階段主要政策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)到65 歲的繼續(xù)雇傭。進(jìn)入21 世紀(jì)后，《高齡者雇傭安定法》歷經(jīng)多次修訂，退休年齡逐步推遲至65 歲。其中，2004 年和2012 年對(duì)《高齡者雇傭安定法》的修訂與《厚生年金保險(xiǎn)法》在1994 年和2000 年的修訂是相對(duì)應(yīng)的，目的在于通過(guò)推遲退休年齡，彌補(bǔ)退休年齡與養(yǎng)老金開(kāi)始支付年齡之間的“空窗期”。①宮地克典：《日本における高齢者生活保障の起源——1954年厚生年金保険法改正に寄せて》，《経済學(xué)雑誌》，2015（4）。第三階段主要政策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)65 歲以上的繼續(xù)雇傭，《高齡者雇傭安定法》在2020 年進(jìn)行了最近一次修訂，于2021 年4 月開(kāi)始正式實(shí)施。最新修訂的《高齡者雇傭安定法》將勞動(dòng)者退休年齡從65 歲提高到70 歲，但此條規(guī)定并不強(qiáng)制執(zhí)行，勞動(dòng)者在65 歲時(shí)可以選擇退休或繼續(xù)工作至70 歲，企業(yè)也并未被強(qiáng)制要求為65 歲以上的勞動(dòng)者提供崗位，盡管不具備強(qiáng)制性，但仍顯示出日本政府在為真正推行70 歲退休制度做準(zhǔn)備。

可以看出，自20 世紀(jì)50 年代開(kāi)始，為緩解日益凸顯的勞動(dòng)力短缺與老齡化問(wèn)題，日本政府開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的漸進(jìn)式老年就業(yè)政策改革，通過(guò)不斷制定和修改與老年人就業(yè)相關(guān)的政策與法律法規(guī)，逐步提高養(yǎng)老金支付年齡與退休年齡，提供養(yǎng)老金多元的支付方式并將其與退休年齡掛鉤，為用人單位和在職老年人都提供了積極的勞動(dòng)激勵(lì)。同時(shí)，日本老年就業(yè)政策內(nèi)容并非強(qiáng)制延遲退休，而是保障老年人能夠較為自由靈活地選擇退休時(shí)間的自主性，保證符合年齡的老年群體能夠在工作的同時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金，制度設(shè)計(jì)更加人性化、貼合老年群體多元的就業(yè)需求；并支持全體老年人自主選擇退休后的工作種類(lèi)與方式，鼓勵(lì)不愿留在原工作崗位或自由職業(yè)的老年人自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。在這一制度框架下，無(wú)論是在原有單位延遲退休，還是自主再擇業(yè)，繼續(xù)留在勞動(dòng)力市場(chǎng)都成為老年人的最佳選擇，強(qiáng)激勵(lì)、非強(qiáng)制與溫和調(diào)整的老年就業(yè)友好的制度，為日本老年人的利益最大化選擇奠定了基礎(chǔ)。

（二）選擇意愿塑造：國(guó)家保障，社會(huì)進(jìn)場(chǎng)——老年友好型就業(yè)氛圍的營(yíng)造

老年人具備充分的就業(yè)意愿是老年人就業(yè)率提升的基礎(chǔ)，也是老年就業(yè)政策得以長(zhǎng)期持續(xù)的關(guān)鍵，就業(yè)意愿在一定程度上受到組織文化影響，“保值哲學(xué)”觀(guān)點(diǎn)（認(rèn)為勞動(dòng)者創(chuàng)造的價(jià)值和績(jī)效隨年齡增長(zhǎng)而保持不變）及其相應(yīng)的人力資源投資、開(kāi)發(fā)、維持和使用戰(zhàn)略更有利于創(chuàng)造一個(gè)年齡友好型的組織氛圍，從而對(duì)老年勞動(dòng)者的工作績(jī)效和動(dòng)機(jī)產(chǎn)生正面影響。②郭廈：《年齡與工作動(dòng)機(jī)研究進(jìn)展》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2022（4）。日本重視在整個(gè)生命過(guò)程中盡可能長(zhǎng)時(shí)間地保持生產(chǎn)力，男性尤甚，即使在年長(zhǎng)的工人中，工作也被賦予了象征性的高價(jià)值。除長(zhǎng)期以來(lái)的民族精神影響，日本政府制定的就業(yè)政策和相關(guān)措施也助力了老年友好型就業(yè)氛圍的營(yíng)造，企業(yè)、社會(huì)組織等第三方力量的進(jìn)場(chǎng)，也為老年人就業(yè)提供了寬容的環(huán)境。

首先，如前文所述，日本老年人退休年齡調(diào)整政策并非強(qiáng)制規(guī)定延遲退休，而是為老年人自由選擇提供了制度空間，對(duì)退休年齡和養(yǎng)老金開(kāi)始支付年齡的推后調(diào)整均經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)段，逐步推后年齡也有助于提升民眾的接受度，進(jìn)而提升老年人就業(yè)意愿。

其次，在對(duì)退休年齡門(mén)檻等規(guī)定的基礎(chǔ)上，日本政府也出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，保障老年人就業(yè)權(quán)益，提升老年勞動(dòng)力安全感（如表2 所示）。安全感是老年人就業(yè)意愿不可或缺的重要因素。③洪鄭潔：《基于probit模型老年人再就業(yè)意愿影響因素分析》，《熱帶農(nóng)業(yè)工程》，2021（4）?！陡啐g者雇傭安定法》《全面促進(jìn)勞動(dòng)政策、穩(wěn)定工人就業(yè)和改善職業(yè)生活法》修正案、《就業(yè)保險(xiǎn)法》修正案和《工業(yè)事故賠償保險(xiǎn)法》修正案、《關(guān)于改進(jìn)非全日制和固定期限工人就業(yè)管理等的方法》等相關(guān)法律政策中，指出勞資雙方進(jìn)行充分的討論是必要的，企業(yè)必須公示職業(yè)中期就業(yè)率，同時(shí)日本政府也為雇傭老年人的企業(yè)提供補(bǔ)貼，進(jìn)一步保障了在崗老年人勞動(dòng)權(quán)益。

表2 日本老年勞動(dòng)保障與就業(yè)激勵(lì)政策

再次，日本政府進(jìn)一步以老年勞動(dòng)者為支援對(duì)象提供財(cái)政激勵(lì)，拉動(dòng)企業(yè)這一利益相關(guān)主體，鼓勵(lì)老年人再次進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。日本政府先后設(shè)立多種獎(jiǎng)勵(lì)金、補(bǔ)助金。日本于20 世紀(jì)90 年代建立“高齡繼續(xù)雇傭補(bǔ)貼金制度”，對(duì)采取延遲退休和繼續(xù)雇傭的企業(yè)給予一定金額的補(bǔ)貼。①岡眞人：《日本における高齢者雇用の現(xiàn)狀と課題》，《関東學(xué)院大學(xué)経済學(xué)會(huì)研究論集》，2009（238）。具體實(shí)施方法為，針對(duì)參加年金保險(xiǎn)的60 歲以上、65 歲以下的勞動(dòng)者，當(dāng)勞動(dòng)者再就業(yè)領(lǐng)取的工資未達(dá)到原工資水平的75%時(shí)，“高齡繼續(xù)雇傭補(bǔ)貼金”則補(bǔ)貼原工資的15%。內(nèi)閣府公布的令和3 年版（2021 年）高齡社會(huì)白皮書(shū)中列出了“高年齡者雇傭關(guān)系補(bǔ)助金制度的概要”，包括試雇用補(bǔ)助金、特定求職者雇傭開(kāi)發(fā)補(bǔ)助金（特定就業(yè)困難者路線(xiàn)）、特定求職者雇傭開(kāi)發(fā)補(bǔ)助金（終身現(xiàn)役路線(xiàn)）、65 歲超雇傭推進(jìn)補(bǔ)助金②《令和3年版高齢社會(huì)白書(shū)（概要版）》，日本內(nèi)閣府網(wǎng)站，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/html/gaiyou/s1_2.html，2021年6月。，并開(kāi)展雇傭老年人優(yōu)秀企業(yè)評(píng)選，部分當(dāng)選的用人單位可得到300 萬(wàn)日元的資助。上述措施都在一定程度上緩解了企業(yè)繼續(xù)雇傭的壓力，鼓勵(lì)企業(yè)延遲員工退休年齡，聘用老年勞動(dòng)者。③胡澎：《日本老年雇傭制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《人民論壇》，2020（9）。此外，為鼓勵(lì)退休后或自由職業(yè)的老年人自主創(chuàng)業(yè)，日本出臺(tái)《新事業(yè)創(chuàng)業(yè)法》，降低老年人創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)金，建立針對(duì)老年人的融資制度，給予老年人貸款優(yōu)惠政策，為老年人創(chuàng)業(yè)提供資金援助和業(yè)務(wù)咨詢(xún)等幫助。

最后，日本政府先后制定鼓勵(lì)老年人社會(huì)參與、消除社會(huì)中年齡歧視的相關(guān)規(guī)劃綱要，并發(fā)展老年就業(yè)促進(jìn)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織，對(duì)形成“老有所為”的社會(huì)觀(guān)念，構(gòu)建老年就業(yè)友好包容的社會(huì)氛圍具有重要作用。1995 年制定《老齡社會(huì)對(duì)策基本法》，1996 年通過(guò)《老齡社會(huì)對(duì)策大綱》，2001 年第一次修訂《老齡社會(huì)對(duì)策大綱》，呼吁全社會(huì)改變對(duì)老年人的看法，支持“團(tuán)塊世代”繼續(xù)參與社會(huì)活動(dòng)。2012 年《老齡社會(huì)對(duì)策大綱》進(jìn)行第二次修改，出臺(tái)系列鼓勵(lì)老年人就業(yè)舉措。2018 年第三次修改《老齡社會(huì)對(duì)策大綱》，構(gòu)筑“生涯現(xiàn)役社會(huì)”，以期構(gòu)建一個(gè)老年人就業(yè)友好的社會(huì)。①《高齢社會(huì)対策大綱》，日本內(nèi)閣府網(wǎng)站，https://www8.cao.go.jp/kourei/measure/taikou/index.html，2018年2月。銀發(fā)人力資源中心、公共職業(yè)安定所等社會(huì)組織和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，也通過(guò)組織各種活動(dòng)提升了老年群體的社會(huì)參與度，鼓勵(lì)老年人積極融入社會(huì)，為老年人就業(yè)創(chuàng)造了寬容的社會(huì)環(huán)境。

在這一過(guò)程中，日本政府改變了國(guó)家作為說(shuō)服者，單向制定、出臺(tái)與宣傳政策的立場(chǎng)②張書(shū)維、王宇、周蕾：《行為公共政策視角下的助推與助力：殊途同歸》，《中國(guó)公共政策評(píng)論》，2018（2）。，而是從老年人的需求出發(fā)，通過(guò)勞動(dòng)權(quán)益保障、財(cái)政激勵(lì)、制度變遷、社會(huì)環(huán)境創(chuàng)設(shè)等措施，調(diào)動(dòng)老齡就業(yè)促進(jìn)的有關(guān)社會(huì)主體，營(yíng)造富有安全感、自由空間、包容的就業(yè)環(huán)境，促使老年人具有持續(xù)的就業(yè)意愿。當(dāng)一個(gè)事物成為社會(huì)的應(yīng)然之義，人們會(huì)選擇跟隨它，群體觀(guān)點(diǎn)得到徹底內(nèi)化，并存在代際傳遞效應(yīng)，在信息的互相傳遞與溝通中，同儕壓力與社會(huì)規(guī)范的作用使選擇體系的設(shè)計(jì)變成默認(rèn)項(xiàng)，具有持續(xù)性的選擇意愿將得以塑造。③理查德· H ·泰勒、卡斯· R · 桑斯坦：《助推——我們?nèi)绾巫龀鲎罴堰x擇》，劉寧譯，北京：中信出版社，2009。在老年友好型的群體環(huán)境影響下，越來(lái)越多老年人加入就業(yè)陣營(yíng)，政策受眾群體逐漸擴(kuò)大，老年就業(yè)政策得以持續(xù)。

（三）選擇的可執(zhí)行：國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)與家庭通力合作——老年就業(yè)能力培育

使老年人具備必要的就業(yè)能力是促進(jìn)就業(yè)的實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)，此處的就業(yè)能力，不僅指與生產(chǎn)效率相關(guān)的人力資本，還包括老年人獲取就業(yè)信息、尋求就業(yè)機(jī)遇的外部條件。無(wú)論是選擇延遲退休還是自主就業(yè)，由于年齡增長(zhǎng)，職業(yè)技能、知識(shí)結(jié)構(gòu)、身體狀況④Seike, A., and A.Yamada.Economics of the Elderly Working (Korei-sya syugyo no keizai-gaku).Tokyo: Nihon Keizai Shinbun-sya,2004.等影響就業(yè)能力的自身?xiàng)l件發(fā)生變化，老年人對(duì)工作制度與安排的要求也發(fā)生改變。在通過(guò)塑造受眾需求為導(dǎo)向的就業(yè)友好型制度基礎(chǔ)和社會(huì)氛圍提高了老年人就業(yè)意愿的基礎(chǔ)上，如何培育老年人就業(yè)能力、提供就業(yè)機(jī)會(huì)與平臺(tái)、確保就業(yè)選擇落地，是助推得以成功的關(guān)鍵，也是老年就業(yè)問(wèn)題的難點(diǎn)。為解決這一難題，日本形成了以國(guó)家為框架的從中央到地方的老年就業(yè)促進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)，它覆蓋了國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)和家庭等公私領(lǐng)域。

首先，日本政府與高等教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)、社會(huì)組織合作，開(kāi)展老年勞動(dòng)者職業(yè)技能培訓(xùn)，建立終身教育體系，促進(jìn)了老年人就業(yè)能力的提升。日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與技術(shù)創(chuàng)新，對(duì)勞動(dòng)力的職業(yè)技能和知識(shí)產(chǎn)生了更高需求，尤其是老年勞動(dòng)者，存在因職業(yè)技能落后而被勞動(dòng)力市場(chǎng)排斥的風(fēng)險(xiǎn)。日本企業(yè)在終身雇傭制度下為勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)和教育做出了巨大貢獻(xiàn)，但20 世紀(jì)90 年代后，日本勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)生變化，非正規(guī)勞動(dòng)力大量增加，終身雇傭減少。企業(yè)不能確定他們對(duì)就業(yè)者的培訓(xùn)投資能獲得足夠的回報(bào)，就業(yè)者也無(wú)法確定企業(yè)提供的培訓(xùn)在他們換工作時(shí)是否有用，內(nèi)部培訓(xùn)難以滿(mǎn)足企業(yè)和勞動(dòng)力雙方的需求。由此，日本政府利用高中和大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)資源，建立基于網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育的終身教育計(jì)劃，并已在部分大學(xué)實(shí)施。但終身教育計(jì)劃無(wú)法滿(mǎn)足全部勞動(dòng)者，尤其是學(xué)歷較低的勞動(dòng)者的需求，建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的終身教育體系成為日本提升勞動(dòng)者技能的重點(diǎn)方向，并為老年勞動(dòng)者的技能培訓(xùn)和終身學(xué)習(xí)提供經(jīng)濟(jì)援助，如日本政府在1998 年推出“教育和培訓(xùn)福利”，支付部分培訓(xùn)費(fèi)用以幫助全職員工參加指定課程。⑤Matsuda, Shinya.Employment Policies for the Aged as an Infrastructure of the Active Aged Society in Japan.Asian Pacific Journal of Disease Management, 2008, 2(2): 39-45.日本政府也和社會(huì)組織開(kāi)展合作，例如日本厚生勞動(dòng)省通過(guò)勞動(dòng)局，為銀發(fā)人力資源中心提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和支持，部分銀發(fā)人力資源中心也會(huì)與當(dāng)?shù)卣块T(mén)合作，接受政府業(yè)務(wù)采購(gòu)訂單。

其次，工作地點(diǎn)安排也對(duì)老年勞動(dòng)者就業(yè)能力產(chǎn)生重要影響，日本年輕勞動(dòng)者與低齡老年勞動(dòng)者通常需乘坐較長(zhǎng)時(shí)間擁擠的火車(chē)和公共汽車(chē)到達(dá)工作地點(diǎn)，而對(duì)于高齡老年勞動(dòng)者，長(zhǎng)時(shí)間和長(zhǎng)距離的通勤成為就業(yè)的一大阻礙。針對(duì)這一問(wèn)題，日本政府先后借助社會(huì)組織和企業(yè)力量，在社區(qū)中為老年勞動(dòng)者提供崗位，并對(duì)企業(yè)工作場(chǎng)所進(jìn)行適老化改造。20 世紀(jì)70 年代中期，日本政府首次推出銀發(fā)人力資源中心計(jì)劃，為老年勞動(dòng)者提供與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)日常生活密切相關(guān)的工作，緩解老年勞動(dòng)者長(zhǎng)距離通勤不便的問(wèn)題。但隨著《高齡者雇傭安定法》的修訂，老年勞動(dòng)者雇傭方式發(fā)生變化，勞動(dòng)力市場(chǎng)與老年勞動(dòng)者的需求也相應(yīng)變化，更多雇傭老年勞動(dòng)者的企業(yè)對(duì)工作場(chǎng)所進(jìn)行適老化改造，或?yàn)槔夏陝趧?dòng)者設(shè)置彈性工作時(shí)間，以適應(yīng)老年勞動(dòng)者需要。

再次，老年人身體健康也是保持就業(yè)能力的重要因素，平均壽命的延長(zhǎng)為老年人延長(zhǎng)工作年限提供了基礎(chǔ)，但與年輕勞動(dòng)者相比，老年勞動(dòng)者面臨更多健康風(fēng)險(xiǎn)，日本政府對(duì)老年人醫(yī)療、照護(hù)相關(guān)政策進(jìn)行完善，與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、照護(hù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)協(xié)同合作，促進(jìn)老年人護(hù)理預(yù)防、健康保健和醫(yī)療資源的就近獲取，為老年人就業(yè)提供健康保障。2000 年，日本政府制定《護(hù)理保險(xiǎn)制度》，并開(kāi)展“護(hù)理預(yù)防及生活支援事業(yè)”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)重視預(yù)防，防止老年人陷入護(hù)理狀態(tài)，2006 年修正后的《護(hù)理保險(xiǎn)制度》則進(jìn)一步重視“護(hù)理預(yù)防系統(tǒng)”。①久山 かおる：《介護(hù)予防における介護(hù)予防ケアマネジメントの課題》，《鳥(niǎo)取短期大學(xué)研究紀(jì)要》，2006（53）。2006 年日本實(shí)施醫(yī)療改革，并于2008 年4 月引入代謝綜合征疾病管理計(jì)劃。2020 年3月，日本制定《確保高年齡勞動(dòng)者安全和健康的指南》，促進(jìn)針對(duì)老年勞動(dòng)者的安全衛(wèi)生政策。②丁英順：《日本促進(jìn)高齡勞動(dòng)者就業(yè)的經(jīng)驗(yàn)啟示》，《人民論壇》，2021（17）。同時(shí)，日本建立了醫(yī)療、長(zhǎng)期照護(hù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同合作的運(yùn)行體制，按照需要醫(yī)療和照護(hù)服務(wù)的老年人本人意愿，在他們習(xí)慣居住的社區(qū)提供醫(yī)護(hù)一體化服務(wù)，并促進(jìn)與居家服務(wù)相關(guān)的醫(yī)療和照護(hù)機(jī)構(gòu)的合作，重視老年人尤其是低齡老年人的健康保健意識(shí)和護(hù)理預(yù)防事業(yè)，為不同健康狀況的老年人提供康養(yǎng)、教育、再就業(yè)和社會(huì)參與等有益身心健康的服務(wù)項(xiàng)目。③任雅婷、劉樂(lè)平、師津：《日本醫(yī)療照護(hù)合作：運(yùn)行機(jī)制、模式特點(diǎn)及啟示》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021（4）。

最后，在幫助老年人克服因身體機(jī)能下降導(dǎo)致的就業(yè)劣勢(shì)的基礎(chǔ)上，日本社會(huì)組織和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為老年就業(yè)政策的具體執(zhí)行提供了平臺(tái)與扳手，以銀發(fā)人力資源中心、東京工作中心和公共職業(yè)安定所為代表，向具有就業(yè)意愿的老年群體提供了大量工作機(jī)會(huì)和工作支持。

1975 年，東京成立了以“自主、自立、合作、互助”為理念的“老年人事業(yè)團(tuán)體”，專(zhuān)門(mén)針對(duì)老年人設(shè)立，主要通過(guò)其他雇傭方式使老年人工作，促進(jìn)老年人實(shí)現(xiàn)生存價(jià)值。1980 年，根據(jù)日本第四次就業(yè)措施計(jì)劃，日本地方政府提供國(guó)庫(kù)援助，為老年人提供任意就業(yè)機(jī)會(huì)，并將“老年人事業(yè)團(tuán)體”更名為“銀發(fā)人力資源中心”（Silver Human Resources Center）。1986 年《高齡者雇傭安定法》規(guī)定設(shè)立專(zhuān)門(mén)的老年人職業(yè)中介機(jī)構(gòu)，銀發(fā)人力資源中心在法律上得到認(rèn)可，日本各地設(shè)立的銀發(fā)人力資源中心出現(xiàn)了跳躍式的增長(zhǎng)。1996 年，日本政府要求各都道府縣將銀發(fā)人力資源中心認(rèn)定為“銀發(fā)人力資源中心聯(lián)盟”的活動(dòng)基地，由都道府縣知事指定的社團(tuán)法人獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。銀發(fā)人力資源中心是以社會(huì)功能為中心，同時(shí)兼有經(jīng)濟(jì)功能的地區(qū)社會(huì)組織，其目的不是作為國(guó)家政策的執(zhí)行裝置，而是作為由市民組成的自治合作組織①塚本成美：《高齢社會(huì)問(wèn)題とシルバー人材センターの役割》，《城西大學(xué)経営紀(jì)要》，2016（12）。，通過(guò)承包或委托合同，從當(dāng)?shù)氐募彝?、企業(yè)、公共團(tuán)體等接受工作訂單，在已成為中心注冊(cè)會(huì)員的老年人中選擇合適的人選完成工作，中心需對(duì)工作進(jìn)度和質(zhì)量承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。2016 年以前，中心主要提供補(bǔ)助性和臨時(shí)性的工作，工作大多與社區(qū)生活密切相關(guān)，包括清掃公寓、照看幼兒等，工作日和時(shí)間上有限制。隨著《高齡者雇傭安定法》的修改，中心從2016 年4 月開(kāi)始向所在的都道府縣申報(bào)，在知事指定的情況下，每周可以40小時(shí)為上限進(jìn)行一般勞動(dòng)者的事業(yè)派遣和職業(yè)介紹。②岡村薫：《高齢者雇用政策が高齢者の就労行動(dòng)に與えた影響：シルバー人材センターの利用実態(tài)から》，《産業(yè)経営研究》，2020（39）。此外，中心還開(kāi)展老年人創(chuàng)業(yè)支持等服務(wù)活動(dòng)。2015年，日本全國(guó)已有銀發(fā)人力資源中心1 304 處，會(huì)員數(shù)超過(guò)72 萬(wàn)人。③米澤洋美、石垣和子、大木秀一：《シルバー人材センター會(huì)員の自主的健康づくり活動(dòng)の意義》，《福井大學(xué)醫(yī)學(xué)部研究雑誌》，2019（19）。

東京工作中心和公共職業(yè)安定所則面向從青年到老年所有年齡層的求職人員。前者由東京政府設(shè)立，主要功能在于向市民提供就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)支援活動(dòng)，包括為求職人員提供就業(yè)咨詢(xún)、發(fā)布招聘信息、介紹工作崗位，開(kāi)展求職活動(dòng)、能力開(kāi)發(fā)活動(dòng)及各種研討會(huì)，在促進(jìn)求職人員就業(yè)的同時(shí)，提升求職人員工作能力。公共職業(yè)安定所（Hello Work）由日本厚生勞動(dòng)省職業(yè)安定局主管，主要功能在于鼓勵(lì)勞動(dòng)者獨(dú)立自主發(fā)展職業(yè)能力，包括增加就業(yè)調(diào)整補(bǔ)貼金額、完善再就業(yè)政策等。根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2023 年4 月，日本全國(guó)已設(shè)立544 個(gè)公共職業(yè)安定所，其中主要的公共職業(yè)安定所設(shè)置了300 個(gè)“終身現(xiàn)役支援窗口”，為65 歲以上老年求職者的再就業(yè)提供支援。④《公共職業(yè)安定所（ハローワーク）の主な取組と実績(jī)》，日本厚生勞動(dòng)省網(wǎng)站，https://www.mhlw.go.jp/content/000935626.pdf，2023年4月。公共職業(yè)安定所也是國(guó)家對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控和政策引導(dǎo)的一大手段。

（四）助推成效：供需適配——老年人就業(yè)意愿與能力的雙重培育

日本老年就業(yè)政策已形成較為完整的助推鏈條。首先，利用最佳默認(rèn)選項(xiàng)這一助推工具，日本政府進(jìn)行養(yǎng)老金支付和退休年齡改革，并出臺(tái)系列就業(yè)激勵(lì)政策，形成多元的貼合就業(yè)需求的政策框架，鼓勵(lì)老年人開(kāi)展多種就業(yè)方式；其次，從老年人需求出發(fā)，政府、企業(yè)和社會(huì)組織協(xié)同，營(yíng)造年齡友好的就業(yè)環(huán)境，塑造老年人持續(xù)就業(yè)意愿；再次，利用社會(huì)參與而非單一的行政介入方式，充分調(diào)動(dòng)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)和家庭多元主體，推進(jìn)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等相關(guān)領(lǐng)域的配套措施，切實(shí)提高老年人就業(yè)能力，解決老年人就業(yè)的后顧之憂(yōu)，確保就業(yè)選擇能真正落到實(shí)踐中。最后，在老年人的就業(yè)意愿與能力提升上，達(dá)到了助推的成效。

事實(shí)上，日本老年就業(yè)政策的助推成效并非一蹴而就，除前文已提到的終生生產(chǎn)的文化淵源，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，系列市民運(yùn)動(dòng)催生、鞏固的共同體結(jié)構(gòu)為政策網(wǎng)絡(luò)有效覆蓋提供了重要基礎(chǔ)，不僅形成了高效的組織形式，也培育了日本國(guó)內(nèi)公民的合作意識(shí)與集團(tuán)主義精神。二戰(zhàn)后，日本地方行政機(jī)構(gòu)先后開(kāi)展“睦鄰活動(dòng)” “親近自然”“振興商業(yè)街”“復(fù)興本地文化”等市民運(yùn)動(dòng)，加深所在地居民間的聯(lián)結(jié)，公民個(gè)體通過(guò)組建、參與民間社團(tuán)實(shí)現(xiàn)共同體的構(gòu)建。20 世紀(jì)60 年代，“社區(qū)營(yíng)造”的日本市民運(yùn)動(dòng)以“讓居民擁有更為舒適和美好的生活”為目的，植根于市民參與的土壤，通過(guò)社區(qū)營(yíng)造活動(dòng)，發(fā)展形成居民、市民團(tuán)體、企業(yè)、社會(huì)組織和政府合作協(xié)商的社會(huì)主體關(guān)系，解決地區(qū)發(fā)展問(wèn)題。1997 年以后, 隨著雙職工家庭增加、專(zhuān)職主婦人數(shù)的減少，“長(zhǎng)壽社區(qū)營(yíng)造”的主要參與者變成身心健康的老年人，以“自立支援”的基本理念，加強(qiáng)社區(qū)居民之間的聯(lián)系、為老年人提供工作和交流機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)老年群體的健康、自立。①胡澎：《日本“長(zhǎng)壽社區(qū)營(yíng)造”及其實(shí)踐》，《日本問(wèn)題研究》，2017（4）。一系列制度設(shè)計(jì)與社會(huì)安排，有助于日本公民形成對(duì)國(guó)家共同體的認(rèn)同、對(duì)血緣集團(tuán)之外的他人的接納、對(duì)家族親人與村莊鄰居的愛(ài)，政治生活、家庭生活、社區(qū)生活的共同體結(jié)構(gòu)得以塑造，為老年人就業(yè)促進(jìn)政策在社會(huì)領(lǐng)域的推進(jìn)提供了有利土壤。

一個(gè)老齡友好的健康長(zhǎng)壽社會(huì)，不再將老年人口視為社會(huì)負(fù)擔(dān)，而是社會(huì)資源群體；老年人不再與社會(huì)脫嵌，而是通過(guò)代際、社區(qū)、勞資關(guān)系與社會(huì)緊密結(jié)合。②裴曉梅：《從“疏離”到“參與”：老年人與社會(huì)發(fā)展關(guān)系探討》，《學(xué)?！?，2004（1）。因此，一項(xiàng)好的老年就業(yè)政策，不僅僅需要幫助老年人開(kāi)展系列就業(yè)活動(dòng)，還要讓他們憑借自己的愿望、能力、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)為共同體服務(wù)，提升老年人地域社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，提高老年人的社會(huì)參與程度，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的價(jià)值③胡澎：《日本“長(zhǎng)壽社區(qū)營(yíng)造”及其實(shí)踐》，《日本問(wèn)題研究》，2017（4）。，從根本上幫助老年人成為社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者與社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)者，形成積極老齡化的社會(huì)格局。日本政府的助推型老年就業(yè)政策，通過(guò)老年友好的就業(yè)環(huán)境的設(shè)計(jì)與供給，引導(dǎo)老年人克服自身的理性弊端，做出更有利于實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的社會(huì)融入決策，形成了就業(yè)需求和供給平衡的局面，也實(shí)現(xiàn)了“老有所為”的良好社會(huì)格局，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題探索了道路，無(wú)論是就業(yè)政策框架的制定，還是政策執(zhí)行的思路，都對(duì)我國(guó)具有十分重要的借鑒意義。

四、總結(jié)與討論：透過(guò)日本看我國(guó)老年就業(yè)實(shí)踐

我國(guó)針對(duì)老年人再就業(yè)的管理與服務(wù)政策可以追溯到20 世紀(jì)70 年代，政策關(guān)注對(duì)象逐漸從少數(shù)高級(jí)知識(shí)分子和高級(jí)技術(shù)人員擴(kuò)展至全體老年群體，政策內(nèi)容也從政策倡導(dǎo)，擴(kuò)大至制度性障礙破除和社會(huì)條件的整體塑造。但我國(guó)老年就業(yè)政策體系仍在一定程度上忽略了老年人就業(yè)意愿與能力的培育，老年人關(guān)于就業(yè)的真實(shí)需求與現(xiàn)實(shí)困境尚未得到有力回應(yīng)，老年群體的就業(yè)意愿與能力目前仍受制于多重主客觀(guān)因素。首先，在制度供給上，現(xiàn)有老年（或大齡勞動(dòng)者）就業(yè)政策框架仍較為單一。延遲退休政策對(duì)于并不就職于企事業(yè)單位的老年人影響有限，缺乏鼓勵(lì)老年人多元參與、靈活就業(yè)的政策設(shè)計(jì)。其次，在資源支撐、激勵(lì)措施與配套政策上，還處于滯后和缺位狀態(tài)。由于受教育水平和再就業(yè)能力的普遍不足，大量老年產(chǎn)業(yè)工人的持續(xù)就業(yè)和職業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重制約④柳清瑞、孫宇：《人口老齡化、老年就業(yè)與年齡管理——?dú)W盟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2018（1）。，這一問(wèn)題在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中更為凸顯。我國(guó)當(dāng)前較低的養(yǎng)老保障水平與非普惠的醫(yī)療制度也提高了老年人對(duì)自身的疾病風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，降低了其勞動(dòng)投入的概率。⑤李琴、雷曉燕、趙耀輝：《健康對(duì)中國(guó)中老年人勞動(dòng)供給的影響》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》，2014（3）。并且，在我國(guó)傳統(tǒng)家庭觀(guān)念影響下，老年人更傾向于選擇回應(yīng)子代的照料需求，擱置勞動(dòng)參與的個(gè)人發(fā)展與社會(huì)嵌入需求，而隨著人口城鎮(zhèn)化的加速，傳統(tǒng)的親戚鄰里照料方式缺失，社會(huì)托育體系的缺位也難以彌合老年人在回歸家庭與個(gè)人發(fā)展之間的兩難選擇困境。最后，就業(yè)友好的社會(huì)氛圍尚未被營(yíng)造，中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)中的年齡限制造成了老年人就業(yè)的客觀(guān)限制，削弱了老年人的就業(yè)意愿和能力。①郭廈：《年齡與工作動(dòng)機(jī)研究進(jìn)展》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2022（4）。誠(chéng)然，作為發(fā)達(dá)國(guó)家，日本的老齡化社會(huì)發(fā)展歷程具有其特殊性，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度更高、持續(xù)工作的文化氛圍較強(qiáng)烈、社會(huì)各主體成長(zhǎng)階段更為成熟等，但與中國(guó)老齡化現(xiàn)狀相似，日本初期所面臨的公共財(cái)政緊缺、社會(huì)保障負(fù)擔(dān)沉重、就業(yè)供給側(cè)乏力、老年人保有家庭照料傳統(tǒng)等問(wèn)題具有普遍性，集體秩序?yàn)樯系拿褡寰窈蛷?qiáng)大的國(guó)家動(dòng)員能力也同樣存在于兩國(guó)治理網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)涵當(dāng)中，因此，日本老年就業(yè)實(shí)踐為我們提供了一種“國(guó)家助推提供場(chǎng)景、社會(huì)自我成長(zhǎng)”老年人就業(yè)促進(jìn)模式的借鑒：

第一，轉(zhuǎn)變管理者治理理念和角色定位，基于受眾的潛在需求設(shè)計(jì)政策框架，重視老年人始終擁有的獨(dú)立人格。中國(guó)老年人就業(yè)促進(jìn)應(yīng)包含老年人融入社會(huì)、參與社會(huì)建設(shè)的雙重意涵，需要提供適宜條件促進(jìn)老年人就業(yè)意愿和能力的提升，助力其主動(dòng)參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公益、文化創(chuàng)造及家庭建設(shè)等各項(xiàng)事務(wù)之中，從被動(dòng)消極的客體轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主體。突破延遲退休的政策局限，以積極老齡化的視角推進(jìn)老年人再就業(yè)，實(shí)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)及其配套措施的多領(lǐng)域、多主體覆蓋，解決老年人在就業(yè)問(wèn)題上的后顧之憂(yōu)。②孫志建：《邁向助推型政府監(jiān)管：機(jī)理、爭(zhēng)論及啟示》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018（4）。

第二，創(chuàng)建適合老年人的就業(yè)環(huán)境與社會(huì)氛圍，營(yíng)造良好的工作制度與設(shè)施，便利老年人融入社會(huì)的方方面面，從而激發(fā)其選擇意愿、培育就業(yè)能力。在激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)方面，已有研究提到，應(yīng)改革我國(guó)將養(yǎng)老金的領(lǐng)取同法定退休年齡緊密聯(lián)系的關(guān)系，可探索建立“最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡”和“最高領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡”，設(shè)計(jì)利益誘導(dǎo)機(jī)制, 鼓勵(lì)人們延遲退休。同時(shí)，建立老年人就業(yè)權(quán)利保護(hù)機(jī)制、合理的薪資機(jī)制，逐步取締就業(yè)市場(chǎng)中的年齡限制，并推廣彈性加自愿的退休制度③王一棱：《延遲退休與老年就業(yè)人口保障問(wèn)題研究》，《四川勞動(dòng)保障》，2018（S1）。，建立和完善針對(duì)老年人的彈性、靈活的工作制度，為我國(guó)老年群體提供最佳的選擇環(huán)境與制度基礎(chǔ)。

第三，聯(lián)動(dòng)多個(gè)社會(huì)主體，從國(guó)家包攬的行政介入向社會(huì)共同行動(dòng)轉(zhuǎn)軌，利用自由市場(chǎng)、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭等多方角色，出臺(tái)配套政策措施，保障老年人做出的最優(yōu)選擇得以落地，實(shí)現(xiàn)老年就業(yè)政策的可執(zhí)行。首先，可以通過(guò)搭建共融平臺(tái)，引入社會(huì)組織參與老年就業(yè)問(wèn)題建設(shè)。各地地方政府通過(guò)相關(guān)政策的支持，幫助老年群體營(yíng)造自我服務(wù)、共同生產(chǎn)的平臺(tái)，引入專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)組織（如愛(ài)心助老組織、志愿就業(yè)中心等）參與老年就業(yè)建設(shè)。其次，引導(dǎo)多元主體和社會(huì)力量的直接介入。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，企業(yè)開(kāi)展適老化改造，城鄉(xiāng)社區(qū)將就業(yè)資源與服務(wù)整合，并下沉至社區(qū)公共空間，建立適合老年人工作的各種崗位，發(fā)展有酬勞動(dòng)和志愿勞動(dòng)等靈活多樣的就業(yè)形式，引導(dǎo)更多老年人積極參與社會(huì)勞動(dòng)。社會(huì)組織則作為一種重要補(bǔ)充力量，助力形成“社會(huì)共建”的老年就業(yè)模式。

總結(jié)來(lái)說(shuō)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的背景下，老年就業(yè)群體的自我發(fā)展的機(jī)會(huì)與力量均不足。在這樣一種國(guó)家力量逐漸發(fā)展、社會(huì)力量發(fā)育不足的轉(zhuǎn)型期，亟需建構(gòu)一種國(guó)家和社會(huì)相容共生的就業(yè)促進(jìn)機(jī)制。在未來(lái)，新的老年就業(yè)格局不僅要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)整合的目的，而且要給予老年群體、社會(huì)組織、基層社區(qū)自我成長(zhǎng)和自我賦能的發(fā)展空間。④陳偉東、吳嵐波：《從嵌入到融入：社區(qū)三社聯(lián)動(dòng)發(fā)展趨勢(shì)研究》，《中州學(xué)刊》，2019（1）。