● 王 邁

中國共產(chǎn)黨成立后，逐步建立起一支強(qiáng)大的人民武裝力量。為擴(kuò)大部隊(duì)、鞏固部隊(duì)、加強(qiáng)軍民團(tuán)結(jié)以及提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，中共制定了一系列安置措施及政策，對復(fù)員軍人、退伍軍人進(jìn)行精神上和物質(zhì)上的優(yōu)待。1927至1949 年，中國共產(chǎn)黨的政權(quán)在不穩(wěn)定的社會環(huán)境中生存和發(fā)展，退役軍人的安置制度在戰(zhàn)爭狀態(tài)下不斷完善。退役軍人安置工作大致經(jīng)歷了萌芽階段（1927—1937）、發(fā)展階段 （1937—1945） 和強(qiáng)化階段 （1945—1949），在具體實(shí)踐中形成退役軍人安置體系的基本框架，不僅為我國建立科學(xué)合理的編制體制、提高軍隊(duì)質(zhì)量打下基礎(chǔ)，還為中國特色退役軍人安置制度的形成提供經(jīng)驗(yàn)。

萌芽階段：紅軍時(shí)期退役軍人安置工作

第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，紅軍的歷史就是一部反“圍剿”的歷史。要想取得斗爭的不斷勝利，需要不斷地?cái)U(kuò)充紅軍隊(duì)伍，解決紅軍的安置問題就是解決紅軍戰(zhàn)士的后顧之憂，才能更好地?cái)U(kuò)充紅軍隊(duì)伍，各蘇維埃政府在擴(kuò)大紅軍隊(duì)伍的過程中將退伍紅軍的安置待遇問題作為重大主張與決策。

1924 年，中共發(fā)布第四次對于時(shí)局的主張，向國民政府及國民會議提出“失業(yè)入伍的兵士們所受壓迫與困苦，與其他一切平民等……應(yīng)改良現(xiàn)役兵士之生活及教育；兵士退伍，須給以土地及農(nóng)具或他種確實(shí)可靠的生活”的要求（中共中央黨校黨史教研室：《中共黨史參考資料》），這是中共安置軍人思想的初次提出，該安置思想一經(jīng)確立，即伴隨著中共各項(xiàng)工作的始終。1927 年4 月，在土地委員會第五次擴(kuò)大會議上，陳獨(dú)秀提出“無土地之革命兵士，退伍時(shí)，必須給以土地”的土地分配意見（中國革命博物館，湖南省博物館：《湖南農(nóng)民運(yùn)動資料選編》）。同年5 月，頒發(fā)的《土地委員會決議案》第五章規(guī)定了革命軍人的土地保障條件的決議：

1.革命軍人因從事于革命戰(zhàn)爭，不能耕種土地，政府對于革命軍人現(xiàn)有土地，應(yīng)予以特別保障。

2.革命軍人現(xiàn)有土地應(yīng)由省政府、省黨部、省農(nóng)民協(xié)會組織登記局登記之。經(jīng)登記后之土地，政府應(yīng)予以切實(shí)之保障。

3.革命軍人之無土地者，于革命戰(zhàn)爭終了時(shí)，由政府給以土地，資其耕作。

中共還將軍人安置思想落實(shí)到政治宣傳與政治綱領(lǐng)中。1928 年8 月11 日發(fā)布的《中央通告第六十二號——目前黨的根本策略與政治宣傳鼓動》提到，要以“發(fā)清兵士欠餉，撫恤救濟(jì)死傷兵士之家屬；退伍兵回到農(nóng)村中去分配土地”為政治上的中心口號（中共中央宣傳部辦公廳，中央檔案館編研部：《中國共產(chǎn)黨宣傳工作文獻(xiàn)選編（1915—1937）》）。1929 年1 月，朱德、毛澤東自井岡山向贛南閩西進(jìn)軍途中發(fā)出《紅軍第四軍司令部布告》，宣傳“軍隊(duì)待遇，亟須改定，發(fā)給田地，士兵有份。敵方官兵，準(zhǔn)其投順，以前行為，可以不問”的軍人安置思想（中共中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東文集》）。

隨著各蘇區(qū)的建立，各地區(qū)蘇維埃政府在實(shí)施安置工作過程中先后頒發(fā)有關(guān)優(yōu)待退役紅軍軍人的文件，推動退役軍人安置工作與安置制度的進(jìn)一步開展與深化。1929 年10月，湘鄂贛邊革命委員會頒布的革命綱領(lǐng)提出，“沒收一切地主階級的土地財(cái)產(chǎn)，沒收的土地歸當(dāng)?shù)靥K維埃政府處理，分配給無地或少地的農(nóng)民及退伍的紅軍士兵使用”（湖南省檔案館等：《湘鄂贛革命根據(jù)地文獻(xiàn)資料》）。1929 年12 月，中國紅軍第七軍政治部在出版的《土地革命》一書中指出，“士兵是工農(nóng)的化身，他為了破產(chǎn)失業(yè)而來當(dāng)兵，老弱退伍仍要回到田間或工廠，但地主資本家不打倒，士兵回家不能生活，必要土地革命成功，保障退伍士兵的生活——有田耕，有工做，有衣食——士兵才有出路……”（陸仰淵等：《左右江革命根據(jù)地資料選輯》）。1930 年2月，中國紅軍第八軍發(fā)布政治綱領(lǐng)，表明“官兵待遇一律平等；優(yōu)待俘虜?shù)臄耻娛勘?，退伍兵士?yīng)分給土地耕種；在軍士兵亦分配土地給其家屬”。1931 年8 月，中共鄂東南特委第一次執(zhí)委擴(kuò)大會通過的《中共鄂東南特委目前工作計(jì)劃決議案》中指出，要“將沒收的一切土地，分配給雇農(nóng)、苦力、貧農(nóng)、工人家屬及失業(yè)工人、紅軍官兵與殘廢兵……紅軍是工農(nóng)革命的先鋒隊(duì)伍，無論是本地或他地的退伍士兵均須分得土地”（湖南省檔案館等：《湘鄂贛革命根據(jù)地文獻(xiàn)資料》），但由于紅軍軍隊(duì)規(guī)模尚小，軍人安置工作未能大規(guī)模開展。這些優(yōu)待退伍士兵及分發(fā)土地的政策與措施對紅軍隊(duì)伍的擴(kuò)充起到很大作用，在民間流傳著這樣的歌謠：“當(dāng)兵就要當(dāng)紅軍，背起槍炮打敵人；不分官兵都一樣，沒有人來壓迫人；當(dāng)兵就要當(dāng)紅軍，退伍下來不愁貧；會做工的有工作，會耕田的有田耕……”（湘鄂贛革命根據(jù)地文獻(xiàn)資料編選組：《湘鄂贛革命根據(jù)地回憶錄》）

隨著各蘇區(qū)的鞏固與發(fā)展，1931 年，中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會召開，總結(jié)了各蘇區(qū)的軍人安置工作經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，制定和通過了《中國工農(nóng)紅軍優(yōu)待條例》（以下簡稱《條例》），進(jìn)一步推動軍人安置工作的開展?！稐l例》中規(guī)定了退伍紅軍的安置待遇：

第三條，紅軍中退伍士兵不能服務(wù)，準(zhǔn)給長假的，準(zhǔn)由紅軍公田內(nèi)分配他耕種，如有在蘇區(qū)安家的，其家屬仍分得土地。

第十三條，在紅軍服務(wù)五年以上年齡滿四十五歲者，可退職修養(yǎng)，國家補(bǔ)助其終身生活，本人不愿退伍繼續(xù)服務(wù)者，應(yīng)得特別優(yōu)待。

第十四條，國家設(shè)立殘廢院，凡因戰(zhàn)爭或在紅軍服務(wù)中而殘廢者入院修養(yǎng)，一切生活費(fèi)用由國家供給，不愿居殘廢院者，按年給終身優(yōu)恤費(fèi)，由各縣蘇維埃政府按當(dāng)?shù)厣钋樾味?，但現(xiàn)在每年至少五十元大洋。

（江西省檔案館，中共江西省委黨校黨史教研室：《中央革命根據(jù)地史料選編》）

《條例》雖然對退伍紅軍軍人的優(yōu)待在政策和文件上有所體現(xiàn)，但在具體落實(shí)上仍存在不足。1932 年5 月，《江西省工農(nóng)兵蘇維埃第一次代表大會對擴(kuò)大紅軍的決議》提到，“各地對正式退伍及殘廢紅軍軍人未加以特別注意……由于當(dāng)?shù)卣欢萌ソ逃胺峙湟赃m當(dāng)工作”。針對此種現(xiàn)象，該決議指出要立即“動員群眾施行優(yōu)待紅軍條律，不斷地對工作加以檢查，不能實(shí)行或困難的，地方應(yīng)向上級報(bào)告，做進(jìn)一步的解決……對殘廢退伍的紅軍同志地方政府要特別優(yōu)待，能工作者分配工作，并經(jīng)常不斷地教育，如發(fā)現(xiàn)不好行為，須加以說服糾正”。

陜甘寧邊區(qū)一經(jīng)建立，便積極借鑒各蘇區(qū)軍人安置經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)《條例》精神。1932年8 月，中共中央給陜西省委的指示信中強(qiáng)調(diào)，“紅軍士兵必須分配給土地，按照《中國工農(nóng)紅軍優(yōu)待條例》，給予特別待遇，絕不能借口特殊情形而忽略這一真正改造的實(shí)施”，確?！稐l例》的落實(shí)。1935 年8 月，陜北省蘇維埃政府發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)紅工作的通令》，再次提到要“提高紅軍戰(zhàn)士的社會地位……廣泛地宣傳《中國工農(nóng)優(yōu)待紅軍條例》，使每一條（件）都徹底實(shí)行”，糾正過去對于紅軍號召怠工、不實(shí)行《條例》、負(fù)責(zé)人優(yōu)待自己親戚朋友而不顧一般紅軍戰(zhàn)士的錯誤。同年10月，中央紅軍到達(dá)陜北，11 月，中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會在陜甘晉蘇區(qū)設(shè)立中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府西北辦事處（以下簡稱“西北辦事處”）。西北辦事處接替中央內(nèi)務(wù)部職權(quán)，直接領(lǐng)導(dǎo)西北內(nèi)務(wù)工作，規(guī)定“各省縣市設(shè)內(nèi)務(wù)部長一人，區(qū)設(shè)內(nèi)務(wù)科長一人，鄉(xiāng)設(shè)優(yōu)紅委員、內(nèi)務(wù)委員各一人”（胡民新，李忠全，閻樹聲，等：《陜甘寧邊區(qū)民政工作史》）。

紅軍時(shí)期的退役軍人安置工作在十分艱苦的條件下進(jìn)行，各蘇區(qū)貫徹執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，對中國工農(nóng)紅軍的建設(shè)起到重要作用，但受到各種條件的限制，尚未形成系統(tǒng)的政策規(guī)范。

發(fā)展階段：抗戰(zhàn)時(shí)期退役軍人安置工作

抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，中共中央召開的洛川會議通過了《抗日救國十大綱領(lǐng)》，明確提出提高抗日軍人待遇的主張，各抗日根據(jù)地依據(jù)此綱領(lǐng)先后制定相關(guān)條例與政策。1937 年12 月，陜甘寧邊區(qū)政府頒布《抗日軍人優(yōu)待條例》，具體規(guī)定抗日軍人的退役要求、待遇標(biāo)準(zhǔn)以及傷殘士兵的安置措施：

第四條，抗日軍人服務(wù)五年以上，年滿四十五歲者可退職修養(yǎng)，公家補(bǔ)助其終身生活，本人不愿退伍，愿繼續(xù)服務(wù)者，應(yīng)得特殊優(yōu)待，由民政廳發(fā)給特別優(yōu)待證書。

第八條，抗日軍人因戰(zhàn)爭受傷殘廢得入殘廢院修養(yǎng)，一切生活費(fèi)用由國家供給，不愿居殘廢院者由政府按年給終身撫恤費(fèi)，其詳細(xì)辦法由特區(qū)政府民政廳以命令定之。（陜西省檔案，陜西省社會科學(xué)院：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》）

該條例的頒布，為陜甘寧邊區(qū)開展退役軍人安置工作提供了政策依據(jù)，但由于條例第八條的實(shí)施存在問題，造成200 余名來自延長、延川、宜川的傷病員要求去延安“請?jiān)浮笔录陌l(fā)生。毛澤東指示，“一定要力改過去錯誤方針”，并要求將“殘廢院”這種對傷員人格不尊重的名稱改為“榮譽(yù)軍人教導(dǎo)院”（《何長工傳》編寫組：《何長工傳》）。為彌補(bǔ)政策上的缺陷與不足，1940 年，陜甘寧邊區(qū)政府頒布《撫恤暫行辦法》，該辦法詳細(xì)規(guī)定了抗日軍人的服務(wù)期限、安置標(biāo)準(zhǔn)與傷殘軍人的殘廢標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)助額度?？谷諏⑹俊胺?wù)五年以上，年滿四十歲者（后方工作人員八年以上），由該主管部屬首長填具詳細(xì)證明表，轉(zhuǎn)所屬優(yōu)待撫恤委員會發(fā)給抗日戰(zhàn)士年老優(yōu)待書，在職者每年發(fā)給優(yōu)待金十元，退伍者每年發(fā)給優(yōu)待金五元”，并將殘廢標(biāo)準(zhǔn)劃為四等，分別每年發(fā)給三十元、二十元、十二元、十元優(yōu)待金，且規(guī)定“持有優(yōu)待證之年老戰(zhàn)士、榮譽(yù)將士退伍，而家在邊區(qū)以外者，除給路費(fèi)外，還須給予相當(dāng)優(yōu)待費(fèi)”。（陜西省檔案，陜西省社會科學(xué)院：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》）

1941 年11 月，李鼎銘等人在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會上提出精兵簡政的議案，認(rèn)為要“在財(cái)政經(jīng)濟(jì)力量范圍內(nèi)和不妨礙抗戰(zhàn)力量條件下，對于軍事應(yīng)實(shí)行精兵主義加強(qiáng)戰(zhàn)斗力……避免老弱殘廢濫竽充數(shù)等現(xiàn)象”，開展大規(guī)模的精兵簡政（《陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)》編輯組：《陜甘寧邊區(qū)的精兵簡政》）。為妥善安置老弱傷殘兵士，1942 年，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布《抗日軍人退伍條例（草案）》，該條例的頒布標(biāo)志著抗戰(zhàn)時(shí)期的退役軍人安置工作進(jìn)入全面發(fā)展的階段，其明確提出退伍對象、條件、方法以及待遇等問題；強(qiáng)調(diào)退伍對象“系指現(xiàn)在或曾經(jīng)直接參加抗日武裝部隊(duì)之將士，因于戰(zhàn)爭中致成殘廢或年老力衰不能繼續(xù)工作，請政府登記退伍者”，且必須要滿足“身體殘廢不能工作者、身患慢性病不能參加工作者以及年滿45 歲以上，精力衰弱，不能繼續(xù)工作者”三項(xiàng)條件其中之一才準(zhǔn)退伍。該條例所規(guī)定的退伍對象與退伍條件多次強(qiáng)調(diào)，必須是因各類因素造成“不能繼續(xù)工作”的現(xiàn)役軍人才能退伍。為避免“過去無原則的發(fā)給退伍證，如非抗日軍人及意識落后不愿工作者，皆一律準(zhǔn)其退伍和給予退伍證，以致弊端叢生，各地政府困難處理”等狀況，慎重處理退伍軍人問題，“必須通過團(tuán)級和縣級以上之主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”才能發(fā)給退伍證。此外，該條例將安置對象分為四類，依規(guī)明確落實(shí)退伍軍人的安置：“家住邊區(qū)者，由主辦機(jī)關(guān)（指撫恤委員會或撫委會委托之分區(qū)專員公署）發(fā)給路費(fèi)并介紹回家，自謀生計(jì)”“家住邊區(qū)外，有勞動（力）者，由地方政府安置農(nóng)村生產(chǎn)”“有技能或愿學(xué)職業(yè)者，由地方政府設(shè)法介紹職業(yè)”“無家可歸之重殘廢稍能謀生者，由地方政府適當(dāng)安置”（中共陜西省委黨校：《陜甘寧邊區(qū)民政工作資料選編》）。陜甘寧邊區(qū)政府已注意到退伍軍人的安置問題不能以“發(fā)錢走人”的方式簡單處理，在退役軍人安置制度的演進(jìn)中邁出重要的一步。

為使退役軍人安置制度更加具體化，陜甘寧邊區(qū)政府又發(fā)布了《抗日軍人退伍及安置暫行辦法》。該辦法劃定退役軍人安置區(qū)域?yàn)椤半]東分區(qū)之華池、曲子；關(guān)中分區(qū)之新寧、淳耀；三邊分區(qū)之吳旗、定邊；延安分區(qū)之甘泉、安塞、志丹等縣”，并“限定每人3 至5 坰”進(jìn)行土地分配。對于家住邊區(qū)外的貧苦退伍軍人，所需的“住址、耕牛、農(nóng)具、籽種等，由地方政府發(fā)動群眾適當(dāng)調(diào)濟(jì)與互助之”，此外，每人還發(fā)放6 斗細(xì)糧，按5 個月分發(fā)，每月發(fā)1 斗2 升。有勞動力者“由地方政府安置農(nóng)村生產(chǎn)”，勞動力不足謀生者“由退伍軍人自由合作，或與群眾換工調(diào)濟(jì)”，愿意經(jīng)商者“每人除發(fā)給資本500 元至1000元外，并發(fā)給1 月糧食，但二者不能超出6 斗糧之范圍”，愿以攬工為生者“由地方政府幫助介紹，如替群眾放牛、放羊、打柴、打鹽及其他輕勞動等”，有技能或愿學(xué)職業(yè)者“由地方政府設(shè)法介紹入工廠生產(chǎn)，或入商店當(dāng)學(xué)徒等”，愿意參加集體生產(chǎn)者“由主管機(jī)關(guān)安置于生產(chǎn)部門工作（如南泥灣農(nóng)村及同性質(zhì)之手工業(yè)工廠等）”。除此之外，“退伍軍人得免除3 年內(nèi)之地方一切義務(wù)負(fù)擔(dān)”，務(wù)農(nóng)者3 年后可納公糧，經(jīng)商者可納商業(yè)稅。該辦法較之《抗日軍人退伍條例（草案）》更詳細(xì)，可以調(diào)濟(jì)勞動力，解決勞動力不足的退伍軍人的困難，但解決退伍軍人的住房、耕牛等生活生產(chǎn)必需品的財(cái)政開支巨大，在實(shí)施過程中經(jīng)濟(jì)支持不足（中共陜西省委黨校：《陜甘寧邊區(qū)民政工作資料選編》）。

為解決上述問題，1943 年春，陜甘寧邊區(qū)政府民政廳頒布《陜甘寧邊區(qū)退伍與退職人員處理辦法》，進(jìn)一步優(yōu)化退伍軍人的限制條件以及安置的具體處理辦法。該辦法更加細(xì)致地規(guī)定退伍的對象為“直接參加抗日武裝部隊(duì)（如正規(guī)軍，游擊隊(duì)，后方警備、保安、警衛(wèi)等部隊(duì)）之戰(zhàn)士或前后方軍事機(jī)關(guān)之工作人員，因不能繼續(xù)工作而退伍者”，且將退伍人員的安置辦法以有無勞動力作為劃分依據(jù)。對于有勞動力卻家境貧困者，“當(dāng)?shù)卣a(bǔ)助其三月至五月糧食與發(fā)動群眾調(diào)劑生產(chǎn)資料”；邊區(qū)內(nèi)外均無家可歸者，“由政府劃定屯墾區(qū)或設(shè)各種手工業(yè)作坊，采取集體合作性之生產(chǎn)方式，進(jìn)行生產(chǎn)。參加集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，由政府派員協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)屯墾事務(wù)，并補(bǔ)助每人六個月食糧與邊幣2000 元作為解決住屋、耕牛農(nóng)具、種子、用具等資金。參加各種手工業(yè)生產(chǎn)者，由政府補(bǔ)助四個月食糧與邊幣3000 元，作為解決工坊、生產(chǎn)工具、原料等資金，并派專人教導(dǎo)與管理”，不愿集體生產(chǎn)者，“由政府發(fā)給二月米金，安置指定地區(qū)，聽其自謀生計(jì)”。對于無勞動力家住邊區(qū)且有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)者（中農(nóng)以上），“介紹回家，生活費(fèi)用由家中負(fù)責(zé)，但其義務(wù)負(fù)擔(dān)由當(dāng)?shù)卣昧繙p免”；經(jīng)濟(jì)困難者（貧雇佃農(nóng)等），“介紹回家，生活費(fèi)用由當(dāng)?shù)卣畡訂T群眾代耕解決”；邊區(qū)內(nèi)外均無家可歸者，“由政府設(shè)法安置，生活費(fèi)用政府負(fù)責(zé)供給（須加以限制）”。

此外，該辦法還改良了退伍軍人的優(yōu)待辦法。凡退伍軍人“不論經(jīng)營工農(nóng)商業(yè)，均得酌情減免其本人勞役與納稅之義務(wù)負(fù)擔(dān)”，將《抗日軍人退伍及安置暫行辦法》中的“退伍軍人得免除三年內(nèi)之地方一切義務(wù)負(fù)擔(dān)”改為“參加工作在一年以上者，免除義務(wù)負(fù)擔(dān)一年；參加工作在三年以上者，免除義務(wù)負(fù)擔(dān)二年；參加工作在五年以上者，免除義務(wù)負(fù)擔(dān)三年；凡因作戰(zhàn)致成殘廢，或因公積勞成疾而喪失勞動力者，不論其參加工作歷史長短與經(jīng)營何業(yè)，均一律免除義務(wù)負(fù)擔(dān)五年，在五年后，依據(jù)其營業(yè)發(fā)展情形酌量減免之”，對退伍軍人優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)分，避免“一刀切”的情況發(fā)生，同時(shí)縮減財(cái)政支出（中國財(cái)政科學(xué)研究院：《抗日戰(zhàn)爭時(shí)期陜甘寧邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史料摘編》）。

同時(shí)期的其他抗日民主根據(jù)地也制定退役軍人安置政策。1942 年5 月，晉冀魯豫邊區(qū)政府頒布《關(guān)于榮譽(yù)軍人之供給及退役軍人退伍軍人管理問題的決定》，同年12 月發(fā)布《冀南行署 冀南軍區(qū)關(guān)于安置退伍榮譽(yù)軍人補(bǔ)充辦法的通令》，兩份文件的內(nèi)容和陜甘寧邊區(qū)政府所頒布的退役軍人安置條例大致相同。

陜甘寧邊區(qū)作為中共中央和中共中央軍委駐地，在整個抗戰(zhàn)期間承擔(dān)了八路軍大部分重傷病員的醫(yī)療任務(wù)，安置退伍殘廢軍人1.5 萬余人，優(yōu)待抗日軍人家屬8 萬余人（軍事科學(xué)院軍事歷史研究部：《中國抗日戰(zhàn)爭史》），為抗日戰(zhàn)爭的勝利穩(wěn)固了后方基礎(chǔ)，成為抗日民主模范根據(jù)地。

強(qiáng)化階段：解放戰(zhàn)爭時(shí)期退役軍人安置工作

抗戰(zhàn)勝利后，國共兩黨簽署停戰(zhàn)協(xié)定，重慶政治協(xié)商會議通過了《關(guān)于軍隊(duì)整編及統(tǒng)編中共部隊(duì)為國軍之基本方案》，規(guī)定“本協(xié)定公布十二個月內(nèi)，政府應(yīng)將九十師以外各部隊(duì)復(fù)員，中共應(yīng)將十八師以外之各部隊(duì)復(fù)員，復(fù)員應(yīng)立即開始，并大致每月裁撤總復(fù)員人數(shù)十二分之一”（張治中：《張治中回憶錄》）。中共認(rèn)為“中國和平建設(shè)階段業(yè)已開始，各解放區(qū)政府即努力進(jìn)行軍政人員之復(fù)員工作”（歷史文獻(xiàn)社：《整軍復(fù)員文獻(xiàn)》）。此后，中共積極推進(jìn)整軍復(fù)員工作，各邊區(qū)政府紛紛響應(yīng)，先后頒布各地的整軍復(fù)員條例。

1946 年3 月，晉察冀邊區(qū)行政委員會頒布《晉察冀邊區(qū)復(fù)員條例》，該條例規(guī)定“凡復(fù)員軍人均由本會或其所屬省政府、行署、專署分別等次發(fā)給生產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)，縣區(qū)村政府須積極幫助復(fù)員人員組織生產(chǎn)、建立家務(wù)，使復(fù)員人員成為和平民主建設(shè)的模范公民”，還規(guī)定“為減除復(fù)員還鄉(xiāng)行路之困難，專署以上各級政府須負(fù)責(zé)組織招待站……凡復(fù)員人員還鄉(xiāng)時(shí)，專區(qū)村政府須組織歡迎會，以慰抗日有功人員及其家屬”。同月還頒布了《晉察冀邊區(qū)復(fù)員人員費(fèi)用發(fā)給辦法》，該辦法規(guī)定“不論軍人與地方人員均以本辦法之規(guī)定發(fā)給生產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)及路費(fèi)、衣服、鞋子，病弱殘疾人員車馬費(fèi)”，其生產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為四等，即抗戰(zhàn)前入伍參加工作者為第一等；自1937 年7 月7 日至1941 年年底入伍或參加工作者為第二等；自1942 年至1945 年8 月侵華日軍投降前入伍或參加工作者為第三等；自1945 年8 月侵華日軍投降后入伍或參加工作者為第四等，各等級按照復(fù)員人員的抗戰(zhàn)歷史、工作地位、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、年齡大小、體格強(qiáng)弱等條件分別給予生產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)（小米）不等。

1946 年4 月，山東軍區(qū)發(fā)布《中共華東中央局 山東省政府 山東軍區(qū)為復(fù)員告全體黨政軍民書》，指出：為貫徹實(shí)現(xiàn)《關(guān)于軍隊(duì)整編及統(tǒng)編中共部隊(duì)為國軍之基本方案》，以適應(yīng)和平民主建設(shè)的新階段，作出“在全省范圍內(nèi)，開始進(jìn)行大規(guī)模的復(fù)員工作，并在第一期達(dá)到復(fù)員十萬人”的決定，并頒布《山東省政府 山東軍區(qū)復(fù)員工作條例》與《復(fù)員委員會之組織及工作細(xì)則》（山東省檔案館，山東社會科學(xué)院歷史研究所：《山東革命歷史檔案資料選編》），明確了復(fù)員步驟，提出“復(fù)員計(jì)劃，包括企業(yè)化精簡、轉(zhuǎn)業(yè)、改業(yè)等，交上級復(fù)委綜合研究作出全盤計(jì)劃”，在有了相當(dāng)準(zhǔn)備之后才開始全面動員實(shí)施復(fù)員，并充分說明復(fù)員軍人的應(yīng)盡義務(wù)，即“應(yīng)以革命軍人之榮譽(yù)，為國家各種建設(shè)事業(yè)積極服務(wù)到底”，除恪守民主法令外，復(fù)員軍人在“國家遭受任何嚴(yán)重危害時(shí)，除老弱殘疾退伍者外，應(yīng)立即響應(yīng)民主政府的號召歸隊(duì)服役”。復(fù)員步驟與復(fù)員軍人義務(wù)的提出，進(jìn)一步完善了軍人退役安置制度。

同年4 月23 日，陜甘寧邊區(qū)政府通過《陜甘寧邊區(qū)復(fù)員方案》，該方案回答了“為什么要復(fù)員？如何進(jìn)行復(fù)員？復(fù)員人員如何處理？”等問題。邊區(qū)政府認(rèn)為復(fù)員工作的開展“一方面，就可以增加農(nóng)村勞動力……另一方面，就可以減少脫離生產(chǎn)人員，從而就可以積蓄財(cái)力，減輕人民負(fù)擔(dān)，以便人民獲得休養(yǎng)生息的機(jī)會，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與文化建設(shè)事業(yè)”，并指出此次“復(fù)員必須保證復(fù)員人員百分之百的就業(yè)”。邊區(qū)政府?dāng)M定復(fù)員計(jì)劃，于6 月1 日前“裁減現(xiàn)有脫離生產(chǎn)人員總額的三分之一”，陜甘寧邊區(qū)政府系統(tǒng)與地方部隊(duì)的脫離生產(chǎn)人員總額共計(jì)35000 人，擬復(fù)員11600 人。其中邊區(qū)各地保安團(tuán)、保衛(wèi)團(tuán)及警衛(wèi)隊(duì)共20000 人，擬復(fù)員6600 人，占原額的33%；政府系統(tǒng)共15000 人，擬復(fù)員5000 人，占原數(shù)超33%。在復(fù)員人員的待遇上，“按革命經(jīng)歷與功績，身體強(qiáng)弱，家庭經(jīng)濟(jì)狀況，復(fù)員地區(qū)之不同，發(fā)給七斗至十三斗小米的生產(chǎn)補(bǔ)助金，按路途遠(yuǎn)近發(fā)給足夠的路費(fèi)”（甘肅省社會科學(xué)院歷史研究室：《陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯》）。5 月，晉綏邊區(qū)政府頒布《晉綏邊區(qū)抗日軍人及抗日工作人員復(fù)員條例》《復(fù)員人員物質(zhì)待遇辦法》等文件，其內(nèi)容與上述陜甘寧邊區(qū)政府所頒布文件大致相同。

6 月，國民政府悍然撕毀停戰(zhàn)協(xié)定，全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)。此時(shí)各邊區(qū)政府正在進(jìn)行復(fù)員工作，大部分地方或軍區(qū)已經(jīng)完成復(fù)員任務(wù)的三分之一左右，有的甚至更多。如陜甘寧邊區(qū)政府計(jì)劃復(fù)員16000 余人，已正式復(fù)員5600 余人，完成復(fù)員任務(wù)的35%；晉察冀軍區(qū)總兵力由257271 人（不含冀熱遼軍區(qū)機(jī)關(guān)及直屬部隊(duì)）減少到207774 人，規(guī)模壓縮了19.2%，特別是能擔(dān)負(fù)機(jī)動作戰(zhàn)任務(wù)的野戰(zhàn)軍由116895 人銳減到51650 人，規(guī)模壓縮了55.8%（李華：《抗日戰(zhàn)爭勝利后晉察冀軍區(qū)的整軍復(fù)員》）。由于戰(zhàn)爭影響，各解放區(qū)的軍隊(duì)復(fù)員工作被迫停止，人民軍隊(duì)重新回歸擴(kuò)張狀態(tài)。

自1927 年人民軍隊(duì)成立至1949 年中華人民共和國成立，人民軍隊(duì)的退役安置制度在戰(zhàn)爭狀態(tài)下不斷完善，盡管受戰(zhàn)爭影響較大，但在具體實(shí)踐中形成了退役軍人安置體系的基本框架，確立了退伍安置的基本原則、工作流程與較為具體的安置辦法，形成了比較系統(tǒng)的退役軍人安置政策制度，為中華人民共和國成立后的退役軍人安置制度體系的建立奠定基礎(chǔ)，并留下許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。文