胡宏偉 段曉樂(lè)

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院 中國(guó)人民大學(xué)健康保障研究中心 北京 100872）

為推動(dòng)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)能力，豐富保險(xiǎn)產(chǎn)品供給、加快發(fā)展商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)2023年3月印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展人壽保險(xiǎn)與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）。《通知》中明確轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的含義，是人身保險(xiǎn)公司根據(jù)投保人自愿提出的申請(qǐng)，將處于有效狀態(tài)的人壽保險(xiǎn)保單中的身故或滿(mǎn)期給付等責(zé)任，通過(guò)科學(xué)合理的責(zé)任轉(zhuǎn)換方法轉(zhuǎn)換為護(hù)理給付責(zé)任，支持被保險(xiǎn)人因特定疾病或意外傷殘等原因進(jìn)入護(hù)理狀態(tài)時(shí)提前獲得保險(xiǎn)金給付?！锻ㄖ菲谕ㄟ^(guò)存量壽險(xiǎn)產(chǎn)品開(kāi)展轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)，短時(shí)間內(nèi)提升長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)供給能力，緩解失能人群護(hù)理費(fèi)用壓力，同時(shí)增強(qiáng)人民群眾對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的理解和認(rèn)識(shí)，推動(dòng)行業(yè)為進(jìn)一步發(fā)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)積累經(jīng)驗(yàn)。

1 研究起點(diǎn)：轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的宏觀背景

人口老齡化是社會(huì)發(fā)展的重要趨勢(shì)，同時(shí)也是“幸福的煩惱”。老年人因身體機(jī)能逐漸衰退，患病率隨年齡增長(zhǎng)而升高，更易發(fā)生失能現(xiàn)象。我國(guó)失能人口數(shù)量伴隨著老年人口數(shù)量的增加而逐年攀升。因此，對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保障的需求也在不斷增加。1996年我國(guó)頒布《老年人權(quán)益保障法》，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始系統(tǒng)著手保障老年人的權(quán)益，推動(dòng)了長(zhǎng)期護(hù)理保障工作的開(kāi)展，隨后相關(guān)政策措施也陸續(xù)制定和實(shí)施。

1.1 我國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀及家庭結(jié)構(gòu)變化

我國(guó)老年人口規(guī)模和比重總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，人口老齡化進(jìn)程加速發(fā)展。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)表明，2022年末我國(guó)60歲及以上人口有28004萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?9.8%，其中65歲及以上人口20978萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?4.9%。而且隨著醫(yī)療水平不斷提升，我國(guó)居民的生存期相應(yīng)延長(zhǎng)。預(yù)計(jì)到2030年，老年人口總量將達(dá)到4億人。老年人口數(shù)量不斷增加的同時(shí)，失能人員平均經(jīng)歷的失能期也在增長(zhǎng)。根據(jù)中國(guó)疾控中心研究顯示，失能老人平均經(jīng)歷失能期在2030年將增長(zhǎng)到7.44年。人口老齡化程度加深和平均失能期增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民生都將產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，如養(yǎng)老、醫(yī)療保健、失能保障等方面的壓力將會(huì)不斷加大。

隨著老年人口數(shù)量的不斷增加，我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)和代際關(guān)系也發(fā)生著重大的變化。傳統(tǒng)“三世同堂”的家庭結(jié)構(gòu)逐漸消失，現(xiàn)代家庭呈現(xiàn)小型化、核心化。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年中國(guó)（大陸地區(qū)）平均家庭戶(hù)均人口2.62人，比2010年的3.10人減少0.48人，已跌破“三口之家”的數(shù)量底線。在家庭結(jié)構(gòu)變化的同時(shí)，代際關(guān)系也悄然發(fā)生改變。一方面是代際支持的缺失與減少，另一方面是生活照料的養(yǎng)兒防老的觀念被打破，更多老年居民開(kāi)始考慮自主養(yǎng)老[1]。因此，現(xiàn)代家庭面臨更重的養(yǎng)老和照護(hù)負(fù)擔(dān)，尤其是空巢和獨(dú)居家庭，失能將會(huì)給家庭和社會(huì)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.2 長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展的必然要求和現(xiàn)實(shí)困境

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障體系的重要組成部分。黨的二十大報(bào)告提出，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。2023年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步指出，“十四五”時(shí)期重點(diǎn)聚焦老年人面臨家庭和個(gè)人難以應(yīng)對(duì)的失能、殘疾、無(wú)人照顧等困難時(shí)的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，明確基本養(yǎng)老服務(wù)的事項(xiàng)，并為實(shí)施路徑提供參考。因此，構(gòu)建完善的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，既是健全多層次社會(huì)保障體系的關(guān)鍵步驟，也是積極響應(yīng)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的重要行動(dòng)。

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)作為長(zhǎng)護(hù)體系的資金來(lái)源，是其建立和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從國(guó)際上看，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展方向主要有社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)兩種模式[2]。我國(guó)2016年和2020年的兩次長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)是在社會(huì)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)方面的探索。從目前試點(diǎn)的情況來(lái)看，切實(shí)減輕了失能人員和家庭的負(fù)擔(dān)，推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展，取得了一定的成效，但也暴露出一些問(wèn)題。一方面是資金籌集較為困難，且籌資渠道普遍單一。各試點(diǎn)城市的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)資金對(duì)醫(yī)保基金較為依賴(lài)，但這只是探索階段不增加社會(huì)保險(xiǎn)總費(fèi)率的一個(gè)變通過(guò)渡方式，并非長(zhǎng)久之計(jì)[3]。另一方面，社會(huì)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)也僅能提供兜底性、基礎(chǔ)性和普惠性的服務(wù)等，難以滿(mǎn)足不同層次人員的需求。此時(shí)，商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)可以發(fā)揮業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)多樣化、高水平、有彈性的保險(xiǎn)產(chǎn)品，作為社會(huì)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)的重要制度補(bǔ)充，可以一定程度上緩解失能引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

因此，為滿(mǎn)足人民群眾特別是失能老年人的長(zhǎng)期護(hù)理保障需求，需要加快發(fā)展商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)。在此背景下，原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)印發(fā)《通知》，提出通過(guò)人壽保險(xiǎn)與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)），有效提升長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)供給能力，為解決我國(guó)長(zhǎng)護(hù)體系籌資困境、健全多層次社會(huì)保障體系、推動(dòng)人民共同富裕探索一條新的道路。

為了更好分析轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)并推動(dòng)落地，本文引入政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論，對(duì)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的動(dòng)力源和現(xiàn)實(shí)支撐進(jìn)行總結(jié)，運(yùn)用合作理論分析各參與主體在試點(diǎn)過(guò)程中可能遇到的實(shí)踐難題和潛在風(fēng)險(xiǎn)。最后，文章提出了轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的合作治理路徑，以推進(jìn)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)落地，在健全長(zhǎng)護(hù)保障體系的同時(shí)，為我國(guó)市場(chǎng)參與社會(huì)公共事務(wù)的治理提供新的思路和參考。

2 分析指引：政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論及其適用性

政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論強(qiáng)調(diào)面對(duì)公共問(wèn)題治理主體的多元性，重點(diǎn)是推動(dòng)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、居民在治理過(guò)程中建立一種持久穩(wěn)定的合作關(guān)系，使各方能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)并協(xié)同合作，形成共同治理的良好局面。隨著轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)政策發(fā)文，一種市場(chǎng)主動(dòng)參與社會(huì)問(wèn)題解決的多元主體合作治理方式在長(zhǎng)護(hù)體系建設(shè)方面開(kāi)始了探索。盡管這在我國(guó)長(zhǎng)護(hù)體系建設(shè)方面是首次試點(diǎn)，但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)其他領(lǐng)域的實(shí)踐來(lái)看，政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論在公共問(wèn)題治理中發(fā)揮了重要作用，這一理論對(duì)分析轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)和推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有著較強(qiáng)的解釋能力。同時(shí)，也有重要的理論意義和實(shí)踐意義，為相關(guān)部門(mén)在長(zhǎng)期護(hù)理體系建設(shè)、政策制定和實(shí)踐推動(dòng)方面提供了有效的理論支持和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.1 政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論內(nèi)涵

2.1.1 政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論邏輯和治理理路。政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論是基于多元主體合作治理理論延伸而來(lái)。紀(jì)光欣[4]提出多元主體合作治理的理論主要有兩個(gè)來(lái)源，一是“新公共管理”理論，通過(guò)市場(chǎng)方式減少政府的職能，形成政府和企業(yè)之間的合作關(guān)系；另外是“治理”理論，通過(guò)把非政府/非營(yíng)利組織引入社會(huì)治理和公共服務(wù)供給，形成政府和社會(huì)組織兩個(gè)主體之間的關(guān)系。從國(guó)際發(fā)展研究來(lái)看，一些福利國(guó)家，政府扶危濟(jì)困的良苦用心并不能掩蓋其內(nèi)在的缺陷，福利改革要求弱化政府責(zé)任、嘗試民營(yíng)化，通過(guò)替代或授權(quán)的形式，讓私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織提供更有效的服務(wù)[5]。公共物品“多中心”供給理論提出多方協(xié)商決策并由多元主體豐富公共服務(wù)供給，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)中要建立政府與社會(huì)組織、公共部門(mén)與私人部門(mén)的互相依賴(lài)、互相協(xié)商、互相合作的關(guān)系[6]。從我國(guó)發(fā)展研究來(lái)看，汪錦軍[7]通過(guò)分析公共服務(wù)體系的構(gòu)建，以及政府、事業(yè)單位和非營(yíng)利組織在公共服務(wù)體系建設(shè)中的角色，提出重新界定政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)事業(yè)單位、非營(yíng)利組織和政府相互補(bǔ)充與合作的、多元的公共服務(wù)組織框架。綜合來(lái)看，多元主體合作治理理論的發(fā)展，是公共服務(wù)需求復(fù)雜多元的背景下，引入企業(yè)和社會(huì)組織等有效力量參與到公共服務(wù)供給中，從二元主體之間的合作延伸為多元主體的合作。其本質(zhì)是面對(duì)公共事務(wù)治理的困境，協(xié)調(diào)發(fā)揮各主體的作用，形成多元主體合作的形式。

政府在多元合作中的角色定位決定了其主導(dǎo)地位。一方面，政府本身在公共領(lǐng)域所擁有的優(yōu)勢(shì)，尤其是制定法規(guī)政策和資源動(dòng)員等能夠提供法治保障并確保各主體間的配合協(xié)作；另一方面，我國(guó)特殊的政治體制也會(huì)傾向于以政府為主導(dǎo)的模式，國(guó)家與社會(huì)高度融合在一起，政府的權(quán)威對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織的存在和發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[4]。李玲、江宇[8]提出政府主導(dǎo)下的多元主體合作，最終是為了實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)、有為政府和有機(jī)社會(huì)的更好融合。概而言之，隨著社會(huì)發(fā)展，公共服務(wù)需求的多元化和復(fù)雜化，需要多元主體參與公共事務(wù)的治理。政府作為多元主體的一元，其角色定位和組織優(yōu)勢(shì)決定了在多元主體中的主導(dǎo)地位。因此，政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論既具有廣泛的理論背景，也符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)管理問(wèn)題的凸顯，社會(huì)治理方式不斷改進(jìn)和創(chuàng)新。近年來(lái)，政府主導(dǎo)下的多元主體合作治理等逐漸成為前沿議題。公維友、劉云[9]提出多元主體合作治理是人類(lèi)社會(huì)治理模式的全新形態(tài)，并從政府、社會(huì)組織、公民及行政文化等方面分析政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建構(gòu)面臨的問(wèn)題，圍繞“理念—主體—規(guī)則—場(chǎng)域”的建構(gòu)邏輯提出建構(gòu)理路。周偉、謝斌[10]從共同理念缺失，政府治理模式的權(quán)威主義，各主體參與能力不足三方面，分析政府主導(dǎo)下的跨域公共問(wèn)題多元主體合作治理的現(xiàn)實(shí)制約因素，并提出通過(guò)確立共同理念、提升主體能力、安排相關(guān)原則和機(jī)制構(gòu)建合作治理體系。綜合來(lái)看，政府主導(dǎo)下的多元主體合作治理的理論框架已經(jīng)在我國(guó)確立并不斷完善，對(duì)于我國(guó)治理領(lǐng)域的改革有較強(qiáng)的指引能力。

2.1.2 政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論的實(shí)踐應(yīng)用。政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論（以下簡(jiǎn)稱(chēng)合作理論）是由政府、社會(huì)組織、企業(yè)和居民個(gè)人共同參與的公共行動(dòng)系統(tǒng)，表現(xiàn)了居民和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的顯著優(yōu)勢(shì)和主體地位。該理論不僅在歐美等國(guó)家的社會(huì)保障建設(shè)中得到了驗(yàn)證，而且在我國(guó)體育市場(chǎng)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域中也得到了實(shí)踐探索和應(yīng)用。

第一，合作理論在發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)護(hù)保障建設(shè)中的應(yīng)用。長(zhǎng)護(hù)保障的發(fā)展模式上，國(guó)際上主要有以德國(guó)、日本為典型的政府主導(dǎo)的社會(huì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，以美國(guó)為典型的市場(chǎng)主導(dǎo)的商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，以及以新加坡為代表的由公私融合轉(zhuǎn)為政府主導(dǎo)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)模式?？梢钥闯觯徽撌悄姆N形式，都不能由市場(chǎng)或者政府獨(dú)自包攬長(zhǎng)護(hù)保障，需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，確定以政府或市場(chǎng)為主導(dǎo)，另一主體做補(bǔ)位。尤其是美國(guó)商業(yè)長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中，由于人口老齡化和醫(yī)療費(fèi)用提升，在20世紀(jì)80年代開(kāi)始?jí)垭U(xiǎn)保單貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，而且隨著轉(zhuǎn)換經(jīng)驗(yàn)的成熟，還逐步放寬轉(zhuǎn)換條件。同時(shí)，政府也加強(qiáng)了對(duì)壽險(xiǎn)保單二級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管，并最終形成政府監(jiān)管下以商業(yè)保險(xiǎn)公司為主體、投/被保人參與的運(yùn)作模式。

第二，合作理論在我國(guó)社會(huì)體系建設(shè)中的應(yīng)用。從文獻(xiàn)來(lái)看，合作理論已在我國(guó)體育市場(chǎng)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行過(guò)探索和實(shí)踐[11,12]，均強(qiáng)調(diào)以政府部門(mén)為主導(dǎo)，社會(huì)組織（志愿部門(mén)）、企業(yè)、居民等多元主體參與、互相協(xié)作。根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)指引，要實(shí)現(xiàn)政府的主導(dǎo)性與高效性、市場(chǎng)的決定性與公平性以及社會(huì)的基礎(chǔ)性與人民性等，要求政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的融合、互為依存、相得益彰[8]。除理論研究外，黨的十九大報(bào)告中提出，為加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)，應(yīng)對(duì)突出的環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系?？傮w來(lái)看，政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論為我國(guó)解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題，提供了思路，具有廣闊的適用空間。

2.2 合作理論在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)中的適用性分析

本研究將圍繞長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)，運(yùn)用合作理論視角分析制約因素，并探索構(gòu)建理路，對(duì)業(yè)務(wù)試點(diǎn)落地和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有重要指導(dǎo)作用，總體來(lái)看，這一理論在本文的分析過(guò)程中具有良好的適用性。

2.2.1 轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的多元主體。從《通知》可以看出，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)涉及的主體包含政府、人身保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、投/被保人等。由經(jīng)營(yíng)普通型人壽保險(xiǎn)的人身保險(xiǎn)公司為業(yè)務(wù)試點(diǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)人身保險(xiǎn)公司充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì),積極探索提供適合居家護(hù)理、社區(qū)護(hù)理和機(jī)構(gòu)護(hù)理等方式。因此，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)從政策上就已經(jīng)形成多元主體參與的形式（見(jiàn)表1）。

表1 轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的多元主體

2.2.2 轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)對(duì)政府主導(dǎo)下多元主體合作的迫切訴求。第一，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)對(duì)政府主導(dǎo)的訴求。一方面，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)是人身保險(xiǎn)公司在我國(guó)長(zhǎng)護(hù)保障體系建設(shè)中的重要?jiǎng)?chuàng)新和探索。政府在長(zhǎng)護(hù)保障制度建設(shè)和運(yùn)行的主體地位，決定了轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)需要政府進(jìn)行整體規(guī)劃和管理；另一方面，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)屬于探索構(gòu)建我國(guó)壽險(xiǎn)保單二級(jí)市場(chǎng)的重要一環(huán)。商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)同時(shí)具有金融屬性和公共屬性，涉及公眾的利益和社會(huì)的穩(wěn)定，需要政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控。因此，無(wú)論是在長(zhǎng)護(hù)體系建設(shè)還是壽險(xiǎn)保單二級(jí)市場(chǎng)中的定位，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)都需要政府主導(dǎo)。

第二，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)對(duì)多元主體合作的訴求。首先，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)涉及多個(gè)主體，包括多個(gè)保險(xiǎn)公司，需要他們之間進(jìn)行合作與共建。我國(guó)人身保險(xiǎn)公司眾多，產(chǎn)品也紛繁復(fù)雜。要在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)統(tǒng)一要求下，形成完整和嚴(yán)密的轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)體系，就需要各公司之間加強(qiáng)協(xié)作和溝通。其次，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)需要保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的支持和配合。保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)作為保險(xiǎn)業(yè)自愿結(jié)成的非營(yíng)利性社會(huì)組織，可以加強(qiáng)行業(yè)自律管理、促進(jìn)信息共享和經(jīng)驗(yàn)交流，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，確保轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。最后，投/被保人的參與是轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)成功的關(guān)鍵。因此，需要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的宣傳和推廣，吸引更多投/被保人參與到轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)中來(lái)。綜上所述，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)需要多元主體合作，涉及保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)和投/被保人等多個(gè)方面。只有加強(qiáng)合作與溝通，才能夠?qū)崿F(xiàn)保單轉(zhuǎn)換和服務(wù)銜接，推動(dòng)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展。

第三，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)對(duì)政府主導(dǎo)下的多元主體合作訴求。隨著我國(guó)失能人群增加與家庭、社會(huì)長(zhǎng)護(hù)保障等單極供給不足因素的疊加，長(zhǎng)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)正逐漸演變?yōu)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)。而無(wú)論是政府或者社會(huì)組織、家庭等都無(wú)法單獨(dú)化解長(zhǎng)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。因此需要多元主體的參與，同時(shí)要求政府組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保各參與主體合作的有效性和協(xié)調(diào)性。政府主導(dǎo)下的多元主體合作，能夠加強(qiáng)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)管機(jī)制，保證業(yè)務(wù)推廣符合法律法規(guī)和監(jiān)管要求，防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也可以促進(jìn)保險(xiǎn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，提升保險(xiǎn)公司服務(wù)品質(zhì)和客戶(hù)滿(mǎn)意度。

因此，在轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)的試點(diǎn)實(shí)踐中，需要政府為主導(dǎo)的多元主體合作。以《通知》為指引，積極落實(shí)并監(jiān)管實(shí)踐過(guò)程，確保實(shí)踐與政策要求的契合度，各參與主體在政府主導(dǎo)下形成合力，為推動(dòng)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)筑牢堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3 基礎(chǔ)分析：轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的動(dòng)力源和現(xiàn)實(shí)支撐

3.1 轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的動(dòng)力源

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要制度安排，可以滿(mǎn)足失能老人的照護(hù)需求，減輕家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。然而，從籌資方面來(lái)看，不論是社會(huì)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)還是商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)，在我國(guó)目前的發(fā)展水平都比較低，難以滿(mǎn)足當(dāng)下和未來(lái)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理資金的需求。同時(shí)，從資金是長(zhǎng)護(hù)服務(wù)發(fā)展保障的角度來(lái)看，低水平的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)體系也阻礙著長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的發(fā)展。

3.1.1 長(zhǎng)護(hù)體系籌資的需要。第一，社會(huì)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)供給不足。如前文所述，兩次長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的探索取得了較為豐碩的成果，但也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。首先是社會(huì)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)覆蓋人群規(guī)模小，受益人群少。國(guó)家醫(yī)保局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2022年底，長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)參保人數(shù)1.69億人，僅有12.0%的人群享受到社會(huì)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)的保障，保險(xiǎn)的覆蓋和受益范圍還需要擴(kuò)展；其次是試點(diǎn)城市的長(zhǎng)護(hù)保障在身份、城鄉(xiāng)、代際上仍存在不公平，各地籌資機(jī)制和籌資標(biāo)準(zhǔn)差距較大，資金來(lái)源也存在并未真正落實(shí)等諸多問(wèn)題，沒(méi)有達(dá)到政策的初衷[13]。最后，社會(huì)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)的目的是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)覆蓋全體老年人、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的基本養(yǎng)老服務(wù)體系，“基本”“均等”兩個(gè)概念體現(xiàn)出政府提供的是基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性的長(zhǎng)護(hù)保障服務(wù)，難以滿(mǎn)足多樣化、差異化的需求，社會(huì)需要多樣化、多層次的保障產(chǎn)品。

第二，商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展面臨困境。從商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)產(chǎn)品本身來(lái)看，呈現(xiàn)出規(guī)模小、產(chǎn)品價(jià)格高、保障功能弱、產(chǎn)品特色不明顯等特征，而且其投保條件嚴(yán)格，一些中老年人，尤其是迫切需要長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的人由于投保限制，無(wú)法購(gòu)買(mǎi)或需要支付較高的成本才能購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)。從商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)產(chǎn)品供給的角度來(lái)看，截至2022年6月，我國(guó)只有41家保險(xiǎn)公司在銷(xiāo)售商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)產(chǎn)品，產(chǎn)品數(shù)量114款，在當(dāng)前整個(gè)健康險(xiǎn)市場(chǎng)近5000款產(chǎn)品中，商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)產(chǎn)品占比不足2%。究其原因，除失能等級(jí)的評(píng)定困難外，還有就是長(zhǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)不足，導(dǎo)致很多人身保險(xiǎn)公司對(duì)長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)難以定價(jià)。因此，相比其他壽險(xiǎn)或健康險(xiǎn)，商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)的產(chǎn)品供給也面臨困境。

因此，無(wú)論是從社會(huì)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)還是商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)的角度看，都需要通過(guò)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)拓展長(zhǎng)護(hù)體系籌資渠道，快速提升商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)的供給能力，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)“減震器”、社會(huì)“穩(wěn)定器”的功能。

3.1.2 長(zhǎng)護(hù)服務(wù)供給的保障。盡管長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)長(zhǎng)護(hù)服務(wù)）需求很大，但由于資金不足等因素的制約，長(zhǎng)護(hù)服務(wù)的供給情況不容樂(lè)觀。失能老人最先面臨的是高昂的照護(hù)費(fèi)用。此外，未來(lái)是否需要持續(xù)照護(hù)以及失能時(shí)長(zhǎng)也存在不確定性，這使得長(zhǎng)護(hù)服務(wù)領(lǐng)域的資金投入非常謹(jǐn)慎。轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)政策的推出，失能人員提前獲取保險(xiǎn)金，直接緩解費(fèi)用壓力，并通過(guò)消費(fèi)的提升為長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)供給注入發(fā)展資金。同時(shí)，引導(dǎo)人身保險(xiǎn)公司參與長(zhǎng)護(hù)服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于促進(jìn)護(hù)理市場(chǎng)的發(fā)展。

第一，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)有效緩解家庭長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)用壓力?！耙蝗耸埽沂Ш狻币呀?jīng)成為一種普遍存在的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)過(guò)去幾千年傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”體系，隨著社會(huì)變遷和代際觀念的變化，導(dǎo)致子女在彌補(bǔ)長(zhǎng)護(hù)保障方面降效[1]。失能者不只是失去勞動(dòng)能力，還需要一位成年人來(lái)進(jìn)行護(hù)理，這將降低家庭的經(jīng)濟(jì)收入。同時(shí)，許多無(wú)子女家庭和獨(dú)居老人也可能會(huì)面臨無(wú)人照看的問(wèn)題。因此，通過(guò)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)，一方面是減輕失能家庭的沉重負(fù)擔(dān)，另一方面鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司在人壽保險(xiǎn)產(chǎn)品中為被保人擴(kuò)展提供長(zhǎng)護(hù)保障責(zé)任。確保未來(lái)出現(xiàn)失能情形時(shí)，緩解家庭長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)用壓力。

第二，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)有效助力我國(guó)長(zhǎng)護(hù)服務(wù)體系建設(shè)。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)通過(guò)提前釋放壽險(xiǎn)準(zhǔn)備金，為長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)提供資金支持，可以促進(jìn)各類(lèi)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)的數(shù)量增加和質(zhì)量提升。通過(guò)保單貼現(xiàn)法，保險(xiǎn)公司可以為已進(jìn)入約定護(hù)理狀態(tài)的投/被保人提前給付保險(xiǎn)金，滿(mǎn)足失能人員的長(zhǎng)期護(hù)理需求，促進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的發(fā)展。另一方面，人身保險(xiǎn)公司可以研究不同的服務(wù)需求，增加其保險(xiǎn)金的理賠方式，促進(jìn)不同形式的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的升級(jí)和推廣。此外，政府還鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司和金融機(jī)構(gòu)作為投資主體開(kāi)辦護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)，為我國(guó)護(hù)理市場(chǎng)的發(fā)展提供助力。

3.2 轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的現(xiàn)實(shí)支撐

3.2.1 多元主體準(zhǔn)備充足。實(shí)際上，為推動(dòng)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的順利實(shí)施，政府已進(jìn)行多次政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)人身保險(xiǎn)公司提前研究轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)。同時(shí)，人身保險(xiǎn)公司也積極參與社會(huì)性長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的經(jīng)辦管理，積累了豐富的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，為轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的實(shí)施提供了基礎(chǔ)支撐與保障。

第一，政府已經(jīng)通過(guò)出臺(tái)文件為轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)做好前期準(zhǔn)備。2019年，國(guó)家衛(wèi)健委、民政部、國(guó)家發(fā)展改革委、教育部、財(cái)政部等12個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見(jiàn)》，針對(duì)壽險(xiǎn)與長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)，研究引入壽險(xiǎn)賠付責(zé)任與護(hù)理支付責(zé)任的轉(zhuǎn)換機(jī)制。2020年，原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合12部門(mén)印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的意見(jiàn)》，提出支持被保險(xiǎn)人在失能時(shí)提前獲得保險(xiǎn)金給付，用于護(hù)理費(fèi)用支出，為人身保險(xiǎn)公司參與轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)做了政策引導(dǎo)。

第二，人身保險(xiǎn)公司已經(jīng)為參與轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)試點(diǎn)做好必要準(zhǔn)備。一方面，部分人身保險(xiǎn)公司全面參與了政府主導(dǎo)的長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)的經(jīng)辦管理，助力多地形成自己的模式，并不斷迭代商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)產(chǎn)品。另一方面，人身保險(xiǎn)公司也已經(jīng)在險(xiǎn)種轉(zhuǎn)換和保單增值服務(wù)方面進(jìn)行了探索。例如，部分保險(xiǎn)公司在重疾險(xiǎn)合同中設(shè)置年金轉(zhuǎn)換權(quán)，規(guī)定被保險(xiǎn)人在年滿(mǎn)一定年齡后可以將合同的現(xiàn)金價(jià)值全部或部分用于購(gòu)買(mǎi)年金保險(xiǎn)。因此，人身保險(xiǎn)公司在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)方面已經(jīng)具備一定經(jīng)驗(yàn)和能力。

3.2.2 社會(huì)需求廣泛存在。第一，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)面臨困境，政府需要通過(guò)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)探索解決之道。2016年開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目。根據(jù)《2022年度國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，2022年，49個(gè)試點(diǎn)城市中參加長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)人數(shù)共16990.2萬(wàn)人，享受待遇人數(shù)120.8萬(wàn)人。2022年基金收入240.8億元，基金支出104.4億元。每人每年從長(zhǎng)期護(hù)理保障基金中領(lǐng)取的金額不足9000元，僅能提供最基礎(chǔ)的費(fèi)用補(bǔ)償，無(wú)法滿(mǎn)足更高水平的護(hù)理服務(wù)需求。試點(diǎn)中，各地政府探索供給方式存在差異，部分試點(diǎn)城市也因難以籌資面臨諸多挑戰(zhàn)。通過(guò)推出轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)，政府引導(dǎo)人身保險(xiǎn)公司參與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的供應(yīng)和創(chuàng)新，推動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)從單一的政府供給向多元化提供轉(zhuǎn)變，化解政府在長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)中的困境，也為后期多層次長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)體系建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

第二，人身保險(xiǎn)公司有動(dòng)力也需要加強(qiáng)探索創(chuàng)新，提高長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)體系建設(shè)的參與度。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在世界多個(gè)老齡化社會(huì)中，商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的重要組成部分，能為企業(yè)帶來(lái)巨大收益。為提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，人身保險(xiǎn)公司需要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)品設(shè)計(jì)、營(yíng)銷(xiāo)模式和服務(wù)方式，改進(jìn)和優(yōu)化產(chǎn)品服務(wù)，滿(mǎn)足客戶(hù)需求和提高客戶(hù)體驗(yàn)。同時(shí)，人身保險(xiǎn)公司還可以加強(qiáng)與政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等相關(guān)行業(yè)的合作，提高運(yùn)營(yíng)效率和降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。綜上所述，無(wú)論是利潤(rùn)追求，還是提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，人身保險(xiǎn)公司都需要推行轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)。

4 深度分析：合作理論視角下轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的實(shí)踐難題與潛在風(fēng)險(xiǎn)

在政府主導(dǎo)下，引導(dǎo)人身保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、居民通過(guò)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)推動(dòng)長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展，有助于化解我國(guó)失能群體的困境。但從理論視角分析，試點(diǎn)模式依然需要面對(duì)共同理念缺失導(dǎo)致目標(biāo)難以統(tǒng)一、各主體參與精神與參與能力不足、缺乏制度保障和合作機(jī)制等問(wèn)題。

4.1 共同理念缺失導(dǎo)致目標(biāo)難以統(tǒng)一

轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)中，共同理念指的是對(duì)公共利益的堅(jiān)定信仰和遵循。根據(jù)喬治·弗雷德里克森的觀點(diǎn)[14]，“公共”意味著決策的各方都應(yīng)該考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)、公共的利益，而不是個(gè)人、家庭或企業(yè)的利益。然而，在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)中，參與決策的政府、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、人身保險(xiǎn)公司、投/被保人等主體都有自己的利益和責(zé)任。此外，不同主體之間信息不對(duì)稱(chēng)，也為它們追求自身利益最大化提供了機(jī)會(huì)。因此，由于缺乏共同理念，多元主體之間合作治理的難度和挑戰(zhàn)依然存在。

4.1.1 共同理念缺失導(dǎo)致人身保險(xiǎn)公司存在“搭便車(chē)”現(xiàn)象。由于轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)屬于新型業(yè)務(wù)模式的探索，且具備較強(qiáng)的帶動(dòng)效應(yīng)，一些人身保險(xiǎn)公司可能會(huì)采取觀望的態(tài)度，讓其他公司先行推動(dòng)轉(zhuǎn)換，再進(jìn)行效仿和學(xué)習(xí)。從目前來(lái)看，也僅有中國(guó)人保壽險(xiǎn)、中國(guó)人壽壽險(xiǎn)、太平人壽等人身險(xiǎn)公司在官網(wǎng)開(kāi)設(shè)“人壽保險(xiǎn)與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)換”信息披露專(zhuān)欄，正式啟動(dòng)“壽險(xiǎn)轉(zhuǎn)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”業(yè)務(wù)及相關(guān)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。此外，由于各人身保險(xiǎn)公司出臺(tái)的轉(zhuǎn)換細(xì)則和險(xiǎn)種也不盡相同，這給政府管理增加了難度。

4.1.2 共同理念缺失導(dǎo)致居民逆向選擇。在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)中，部分居民可能做出逆向選擇，有轉(zhuǎn)換選擇權(quán)的投保人可能會(huì)利用自己掌握的私有健康信息，以超出精算得出的合理轉(zhuǎn)換系數(shù)的價(jià)格獲取長(zhǎng)期護(hù)理保障，在保單貼現(xiàn)法下，不論失能人員的實(shí)際身體狀況如何，統(tǒng)一使用轉(zhuǎn)換規(guī)則和系數(shù)計(jì)算護(hù)理貼現(xiàn)金。由于失能人和其家庭更加清晰自己的身體狀況和可預(yù)期壽命，決定是否轉(zhuǎn)換，因此，在精算等價(jià)法下，根據(jù)人身保險(xiǎn)公司指定的轉(zhuǎn)換規(guī)則，高風(fēng)險(xiǎn)的投保人將傾向于選擇轉(zhuǎn)換，低風(fēng)險(xiǎn)的投保人則不太可能轉(zhuǎn)換。由于參與轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的多數(shù)是需要長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)人群，可能會(huì)導(dǎo)致實(shí)際保險(xiǎn)事故發(fā)生概率高于保險(xiǎn)公司的預(yù)期，增加人身保險(xiǎn)公司的賠付壓力。

4.2 各主體參與精神與參與能力不足

政府主導(dǎo)下的多元主體合作治理要求有成熟的私人部門(mén)、社會(huì)組織和公民社會(huì)的參與，協(xié)同推動(dòng)問(wèn)題的治理。然而，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況下，各參與主體存在公共事務(wù)參與動(dòng)力不足、能力不夠等問(wèn)題[15]。

4.2.1 人身保險(xiǎn)公司長(zhǎng)護(hù)保障能力和經(jīng)驗(yàn)不足。長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)的開(kāi)發(fā)需要保障特殊群體，但一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)缺乏，例如護(hù)理狀態(tài)出現(xiàn)后平均余命等指標(biāo)，這嚴(yán)重制約商業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)的發(fā)展。此外，不同時(shí)間和地域的護(hù)理成本也呈現(xiàn)很大差異，醫(yī)療科技的飛速發(fā)展和護(hù)理水平的提升更是對(duì)長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)提出了更高的要求。針對(duì)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)，人身保險(xiǎn)公司需要根據(jù)保單貼現(xiàn)法或精算等價(jià)法對(duì)被保人的失能程度進(jìn)行界定，并評(píng)估被保人現(xiàn)在的身體狀況以及發(fā)生失能風(fēng)險(xiǎn)的概率，這對(duì)核保核賠人員提出了更高的要求。

4.2.2 保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行機(jī)制不健全。保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的作用是促進(jìn)政府和保險(xiǎn)企業(yè)之間建立平等的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，規(guī)范保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)行為，解決保險(xiǎn)業(yè)的糾紛[16]。在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)方面，保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)既代表保險(xiǎn)企業(yè)和政府進(jìn)行博弈獲取更多有利于人身保險(xiǎn)公司的政策和支持，也需要解決消費(fèi)者和人身保險(xiǎn)公司之間以及保險(xiǎn)公司之間的糾紛，特別是在試點(diǎn)階段可能會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題和需求。然而，目前我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)糾紛解決機(jī)制和責(zé)任機(jī)制尚未健全，其發(fā)揮的作用受到一定限制，這是阻礙轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)發(fā)展的重要因素之一。

4.2.3 居民對(duì)轉(zhuǎn)化業(yè)務(wù)的認(rèn)知和參與不足。保險(xiǎn)作為一種相對(duì)復(fù)雜的制度安排，需要較為豐富的知識(shí)儲(chǔ)備和較強(qiáng)的理解能力，失能的判斷標(biāo)準(zhǔn)涉及醫(yī)學(xué)知識(shí)，這對(duì)一些居民來(lái)說(shuō)可能會(huì)有認(rèn)知障礙。此外，由于符合轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)資格的人群大部分是老年人，對(duì)保險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)換的認(rèn)知?jiǎng)恿Σ蛔?、能力不足，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這些都將會(huì)影響轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作的順利實(shí)施。

4.3 缺乏制度保障和合作機(jī)制

在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)政策的試點(diǎn)階段，缺乏健全的正式規(guī)范和規(guī)章制度，不同主體的職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行規(guī)則缺乏必要的制度保障。在多元主體合作治理公共問(wèn)題的情況下，個(gè)體的努力和群體績(jī)效之間的關(guān)系得不到充分衡量，可能會(huì)降低個(gè)體的努力程度，這對(duì)于長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)供給的推進(jìn)具有不利影響。尤其在試點(diǎn)剛剛起步階段，是居民熟悉長(zhǎng)期護(hù)理保障的重要時(shí)期，也是需要制度予以規(guī)范的時(shí)期，但我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保障發(fā)展緩慢，未形成統(tǒng)一的規(guī)范和制度，一定程度上也影響著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此外，政府主導(dǎo)下的多元主體合作治理是一種平等合作關(guān)系，依賴(lài)于各主體之間對(duì)話和協(xié)商機(jī)制的建立。然而，在我國(guó)長(zhǎng)期形成的各主體互動(dòng)模式下，企業(yè)、社會(huì)組織和居民都傾向于服從政府，缺乏合作意識(shí)和互動(dòng)合作的積極性[15]。推進(jìn)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)需要政府、人身保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)和居民各自發(fā)揮專(zhuān)業(yè)范圍內(nèi)的作用和主導(dǎo)地位，建立合作、互補(bǔ)關(guān)系。當(dāng)前社會(huì)各主體之間缺乏充分的信任和協(xié)作機(jī)制，缺乏良好的溝通環(huán)境和信息傳遞渠道，這使得責(zé)任轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)面臨一定的困難（見(jiàn)表2）。

表2 合作理論視角下轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)合作治理的實(shí)踐難題和路徑選擇

5 發(fā)展建議：轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)合作治理的路徑選擇

無(wú)論從理論探索還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)在政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論中都具備可行性和必要性，為了化解理想預(yù)期和現(xiàn)實(shí)困境之間的張力，有必要以政府主導(dǎo)下的多元主體合作理論為指導(dǎo)，采取有針對(duì)性的措施，構(gòu)建轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)合作治理的選擇路徑（見(jiàn)表2）。

5.1 培育共同理念，共享相關(guān)信息

5.1.1 培育共同理念。公共性是政府主導(dǎo)下多元主體合作治理的理念基礎(chǔ)，無(wú)論是政府、社會(huì)組織、企業(yè)和居民，都應(yīng)以促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)為合作目標(biāo)，各主體不僅追求自身利益，更要關(guān)心共同的利益[9]。在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)實(shí)踐中，各主體應(yīng)積極發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)來(lái)應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)。政府通過(guò)主導(dǎo)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的推進(jìn)、制定相應(yīng)的政策和提供資金支持來(lái)促進(jìn)各方資源調(diào)配；企業(yè)通過(guò)將資金、數(shù)據(jù)和優(yōu)秀人才參與到轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)中來(lái)幫助試點(diǎn)落地；保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該加強(qiáng)自身建設(shè)，樹(shù)立為企業(yè)和市場(chǎng)優(yōu)化服務(wù)的觀念，以促進(jìn)保險(xiǎn)行業(yè)健康發(fā)展；居民可以對(duì)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)逐步提升認(rèn)知，并積極參與和支持這一過(guò)程，滿(mǎn)足自身多樣化需要，減輕潛在社會(huì)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，為避免逆向選擇，政府應(yīng)考慮設(shè)立獨(dú)立的第三機(jī)構(gòu)，建立專(zhuān)門(mén)的護(hù)理審查委員會(huì)，對(duì)被保險(xiǎn)人進(jìn)行健康審查。最終，通過(guò)不同主體之間的合作，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的“倍增”效應(yīng)，為長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展提供巨大支撐。

5.1.2 共享相關(guān)信息。政府可以通過(guò)會(huì)議、論壇等形式向保險(xiǎn)公司和其他相關(guān)主體介紹轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的政策、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)，分享行業(yè)數(shù)據(jù)和成功案例，提高行業(yè)整體水平。保險(xiǎn)公司可以通過(guò)共享經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)和分析報(bào)告，分享行業(yè)里的最佳實(shí)踐，推動(dòng)行業(yè)發(fā)展進(jìn)程。同時(shí)，共享信息還可以促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部合作，降低信息交流成本。共享信息是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)政策目標(biāo)和推動(dòng)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)健康發(fā)展的必要條件。政府和保險(xiǎn)公司都應(yīng)該積極推進(jìn)信息的共享，建立信息共享機(jī)制，提高行業(yè)整體水平和服務(wù)質(zhì)量。

5.2 加強(qiáng)人才供給，提升服務(wù)能力

5.2.1 加強(qiáng)人才供給。轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的成功與否受到高素質(zhì)人才隊(duì)伍的直接影響，從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)技能、服務(wù)意識(shí)等與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度發(fā)展的程度密切相關(guān)。因此，在人才供給上，政府應(yīng)該積極設(shè)置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和部門(mén)，提供政策、資金和人才等方面的支持。政府可以加大對(duì)高校關(guān)于專(zhuān)業(yè)性長(zhǎng)護(hù)保障人才的培養(yǎng)和核保核賠等人員的培養(yǎng)支持，提供相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，吸引更多的優(yōu)秀人才參與轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的發(fā)展。同時(shí)，政府還可以加強(qiáng)對(duì)護(hù)理服務(wù)人員隊(duì)伍的建設(shè)和培訓(xùn)，提高護(hù)理服務(wù)人員的素質(zhì)和服務(wù)能力，構(gòu)建專(zhuān)業(yè)化、多元化的人才隊(duì)伍。人身保險(xiǎn)公司也應(yīng)該積極參與人才培養(yǎng)，加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)，提高員工的專(zhuān)業(yè)技能和服務(wù)能力。此外，政府還可以通過(guò)稅收減免等政策，引導(dǎo)人身保險(xiǎn)公司加強(qiáng)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的推進(jìn)，進(jìn)一步促進(jìn)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的發(fā)展。

5.2.2 提升服務(wù)能力。政府應(yīng)該加強(qiáng)落實(shí)向獨(dú)居、空巢、留守、失能、重殘、計(jì)劃生育特殊家庭等老年人提供探訪和關(guān)愛(ài)服務(wù)的承諾，并支持基層老年協(xié)會(huì)、志愿服務(wù)組織等機(jī)構(gòu)積極參與服務(wù)。此外，應(yīng)該依托基層管理服務(wù)平臺(tái)，提供養(yǎng)老服務(wù)政策咨詢(xún)、信息查詢(xún)、業(yè)務(wù)辦理等便民養(yǎng)老服務(wù)，滿(mǎn)足老年人需求。人身保險(xiǎn)公司也應(yīng)該提高服務(wù)能力，包括提供符合居民預(yù)期和需求的長(zhǎng)護(hù)產(chǎn)品，例如轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)嵌入與失能風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)相匹配的長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)選項(xiàng)，給付時(shí)間覆蓋失能期或?qū)F(xiàn)金給付變?yōu)榉?wù)供給等，為老年人提供更全面的保險(xiǎn)保障。同時(shí)，我們還需要探索附加通貨膨脹險(xiǎn)等，確保被保人獲取的賠付金額與未來(lái)的經(jīng)濟(jì)水平相匹配，消除經(jīng)濟(jì)周期對(duì)失能保障金的影響，為失能老人提供更安心的保障。此外，為提高服務(wù)客戶(hù)的能力，在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的核保方面，我們需要更加科學(xué)合理地制定保單貼現(xiàn)法，根據(jù)不同客戶(hù)的實(shí)際身體狀況精細(xì)化分類(lèi)，并給予相應(yīng)的保險(xiǎn)金折價(jià)，確保壽險(xiǎn)存量準(zhǔn)備金最大限度釋放，讓投/被保人公平合理地享受到政策福利。

5.3 完善制度保障，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行

5.3.1 完善制度保障。要確保轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)中多元合作治理路徑長(zhǎng)期有效，必須通過(guò)制度予以保障。一方面，規(guī)范各行為主體的職責(zé)，限制強(qiáng)勢(shì)或者優(yōu)勢(shì)主體的權(quán)力，避免劣質(zhì)標(biāo)桿的出現(xiàn)和社會(huì)惰性，建立退出機(jī)制和負(fù)面清單。另一方面，完善長(zhǎng)護(hù)等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)供給，參考重疾鑒定標(biāo)準(zhǔn)和人身保險(xiǎn)的傷殘鑒定標(biāo)準(zhǔn)，政府盡快給人身保險(xiǎn)公司提供護(hù)理狀態(tài)評(píng)估和鑒定標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)理經(jīng)驗(yàn)發(fā)生率指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)等，為人身保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)提供統(tǒng)一指引。政府應(yīng)自覺(jué)成為“政策企業(yè)家”，通過(guò)不斷完善制度供給，引導(dǎo)、激勵(lì)、協(xié)調(diào)和規(guī)范各轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)主體的行為。這需要政府通過(guò)制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，完善相關(guān)制度和政策供給，在確保轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)運(yùn)行有效的前提下，最大程度地滿(mǎn)足老年人的需求，并引領(lǐng)市場(chǎng)共同發(fā)展。

5.3.2 強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行。政府作為公共權(quán)威的代表者，還負(fù)有社會(huì)監(jiān)管的職責(zé)。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的關(guān)鍵是建立健全有效的監(jiān)督機(jī)制來(lái)監(jiān)督整個(gè)服務(wù)過(guò)程，從根本上保證合作伙伴的工作有效性，最大可能地滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象的要求[17]。為此，政府應(yīng)建立健全有效的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的監(jiān)管責(zé)任。監(jiān)管職責(zé)并不要求政府唱“獨(dú)角戲”，而是建立一個(gè)多元的監(jiān)督體系，重點(diǎn)引入居民、人身保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等其他主體，以確保監(jiān)管的嚴(yán)格規(guī)范、公開(kāi)透明、客觀公正等，并通過(guò)績(jī)效評(píng)估和有效監(jiān)管確保轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)順利推動(dòng)。這需要政府加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，提高監(jiān)管力度，通過(guò)建立多種監(jiān)督手段，如規(guī)章制度的制定、監(jiān)管部門(mén)的檢查和整改等措施，確保人身保險(xiǎn)公司規(guī)范運(yùn)營(yíng)。此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)督體系中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)整改，以不斷地優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制。

5.4 構(gòu)建多元機(jī)制、推動(dòng)互利共贏

多元機(jī)制是轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的必要保障。多元機(jī)制下，面對(duì)各主體利益追求不統(tǒng)一，就必須對(duì)權(quán)責(zé)利關(guān)系建立相應(yīng)的合作機(jī)制。建立多元機(jī)制下的決策參與機(jī)制，利益協(xié)調(diào)、責(zé)任分擔(dān)、資源共享和效果反饋機(jī)制，確保合作治理的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

5.4.1 決策參與機(jī)制。在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)推進(jìn)中，要建立政府、人身保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)和居民平等參與的機(jī)會(huì)和權(quán)利。建立一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)中各主體共同參與決策的討論、制定和執(zhí)行，不僅可以很好地兼顧各主體利益，增強(qiáng)決策科學(xué)性和民主性，還可以提升保險(xiǎn)公司和居民的認(rèn)同和接受的可能性[15]。尤其是轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)中，建立決策參與機(jī)制，讓每個(gè)主體都能充分了解背景信息。

5.4.2 利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益的契合度直接關(guān)系到合作緊密程度，共同利益是合作的黏合劑[15]。各方主體都需要投入成本并希望獲得收益，通過(guò)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)順利推進(jìn)，在“做大蛋糕”的基礎(chǔ)上“分好蛋糕”。政府作為主導(dǎo)部門(mén)，可以給予人身保險(xiǎn)公司創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)，稅收抵免，創(chuàng)新激勵(lì)方案等；還可以給參與轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的投/被保人稅收減免等優(yōu)惠措施，提高參與度。人身保險(xiǎn)公司可以通過(guò)轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)開(kāi)拓新市場(chǎng)，提高競(jìng)爭(zhēng)力，贏得客戶(hù)信賴(lài)，并履行社會(huì)責(zé)任。通過(guò)建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的推進(jìn)可以更加順利有效。

5.4.3 責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。各主體之間的相互關(guān)聯(lián)、行動(dòng)的相互依存決定了責(zé)任的重要性。尤其是轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)中不同人身保險(xiǎn)公司參與，極易出現(xiàn)劣質(zhì)標(biāo)桿與社會(huì)惰化[15]。因此，需要確定責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，明確各主體的責(zé)任劃分。政府在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)推動(dòng)過(guò)程中是主導(dǎo)作用，擔(dān)當(dāng)政策制定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)；保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)探索構(gòu)建長(zhǎng)期護(hù)理數(shù)據(jù)庫(kù)、數(shù)據(jù)共享機(jī)制，同時(shí)建立動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與防范機(jī)制；人身保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)落地實(shí)施，創(chuàng)新服務(wù)；居民選擇是否轉(zhuǎn)換和監(jiān)督的職責(zé)。同時(shí)，建議政府對(duì)人身保險(xiǎn)公司在轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)過(guò)程中的失敗保持寬容態(tài)度，并及時(shí)幫助企業(yè)查找問(wèn)題，探尋解決辦法。要充分發(fā)揮政府、協(xié)會(huì)、企業(yè)和居民等社會(huì)各自獨(dú)特的作用，實(shí)現(xiàn)不同領(lǐng)域的社會(huì)創(chuàng)新，同時(shí)加強(qiáng)跨部門(mén)之間多向、網(wǎng)格化的合作。

5.4.4 資源共享和效果反饋機(jī)制。政府牽頭行業(yè)定期舉辦交流會(huì)，總結(jié)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)和改善經(jīng)驗(yàn)，為長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)支撐。在多元機(jī)制建設(shè)中，同時(shí)建立效果反饋機(jī)制。轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)的深入發(fā)展需要聽(tīng)取民眾的聲音，真實(shí)考慮民眾的訴求?，F(xiàn)代社會(huì)的居民不僅是社會(huì)服務(wù)的被動(dòng)接受者或者享受者，更是有獨(dú)立權(quán)利和參與意愿的能動(dòng)主體，各主體間的效果反饋，也將會(huì)更好助力實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

6 結(jié)語(yǔ)

壽險(xiǎn)與長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)換模式與試點(diǎn)工作對(duì)于提高我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)供給能力是一種有效手段，為解決市場(chǎng)參與復(fù)雜問(wèn)題提供了新的思路。本文通過(guò)政府主導(dǎo)的多元主體合作理論，對(duì)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)換的試點(diǎn)工作面臨的實(shí)踐難題進(jìn)行系統(tǒng)分析，并從理論視角提出推動(dòng)試點(diǎn)工作的路徑選擇。隨著社會(huì)的發(fā)展和各主體參與公共事務(wù)意識(shí)的提高，未來(lái)還將出現(xiàn)更多適合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的模式創(chuàng)新，讓中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平地惠及全體人民。