張 茜 徐家林

內(nèi)容提要 國家治理公共性從單純的民主參與發(fā)展為社會共同治理、政府對民眾訴求回應(yīng)、公共利益增進(jìn)及公正分享，并體現(xiàn)在國家治理的全過程和各方面。公共性治理的實現(xiàn)，需要相應(yīng)的公共意識、公共精神和公共能力，以及主體間的交流與合作。國家治理公共性價值的當(dāng)代中國話語表達(dá)就是“以人民為中心”，即為了人民、依靠人民和人民共享。為了人民，體現(xiàn)為國家治理權(quán)力以人民認(rèn)同為前提對人民利益的維護(hù)和實現(xiàn)，并在服務(wù)人民中加以落實；依靠人民，基于馬克思主義的人民史觀，體現(xiàn)為憲法和中央文件對于人民主體性規(guī)定和相關(guān)技術(shù)性設(shè)計，以及對公眾參與的實質(zhì)性要求；人民共享，內(nèi)含著人民公正地享有發(fā)展成果，國家治理有效并維護(hù)社會公正。當(dāng)下中國，人民共享的政治與政策話語就是共同富裕。

現(xiàn)代治理概念及其理論源于西方。20世紀(jì)90年代，西方國家中心主義治理面臨危機，“社會型國家”和“干預(yù)型國家”的“國家意志”的合理性和合法性遭到質(zhì)疑，進(jìn)而發(fā)生新自由主義國家轉(zhuǎn)向和相應(yīng)的戰(zhàn)略性政府重組改革。于是，“治理這個命題就應(yīng)運而生了”[1]讓-皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第8、11頁。。正因為治理概念一開始就是針對國家治理而提出，具有“治國理政”的意味，因此公共性就是其基本屬性，也在此意義上，治理被稱為公共治理。當(dāng)代中國借用治理概念，提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并將其作為全面深化改革的總目標(biāo)。公共性既是國家治理的基本屬性，也是其基本價值。黨的二十大報告指出：“治國有常，利民為本。”因此，在中國國家治理實踐中，公共性價值就集中體現(xiàn)為人民利益的實現(xiàn)。黨的二十大報告還指出，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，“發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”，而“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”是“必須牢牢把握”的“重大原則”，要“不斷實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”[1]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第46、28、27、26頁，第27頁。。這是當(dāng)代中國發(fā)展的價值取向，也是黨執(zhí)政興國和國家治理的公共性價值所在。

一、公共性：國家治理的價值視域

公共性既有目的意義，也有工具價值。有學(xué)者指出，“公共性是促成當(dāng)代‘社會團(tuán)結(jié)’的重要機制”，“是使個體得以超越狹隘的自我而關(guān)注公共生活的立基所在；還是形塑現(xiàn)代國家與民眾間良性相倚、互為監(jiān)督新格局的重要條件”[2]李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國社會建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會科學(xué)》2012年第4期。。

1.公共性的建構(gòu)與發(fā)展

公共性問題不是歷來就有的，而是隨著近代社會公共領(lǐng)域的生成而建構(gòu)起來的。在古希臘城邦，公共性主要體現(xiàn)為民主及其實現(xiàn)方式，即阿倫特所言的人們通過“言說”和“行動”參與城邦生活[3]漢娜·阿倫特：《人的境況》，王寅麗譯，上海人民出版社2021年版，第16頁。。進(jìn)入中世紀(jì)以后，西方國家治理的公共性蛻變?yōu)椤熬鳌睂Α敖^對權(quán)力”的行使，這是一種虛假的“公共性”。近代，市民階層逐漸崛起為社會的中堅力量，從而使得政治國家和市民社會得以并存，同時人們開始將政府的行政行為與社區(qū)、社會組織的社會行為相區(qū)分，有人直接將政府行政與國家治理相等同，并賦予政府行政以公共性。

現(xiàn)代西方國家的統(tǒng)治形式和政權(quán)結(jié)構(gòu)一定程度上有利于公共性的生成與實現(xiàn)，其對公共事務(wù)的關(guān)注度空前提高，也逐漸把權(quán)力重心從政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)向社會管理并進(jìn)一步轉(zhuǎn)向社會治理和服務(wù)。19世紀(jì)80年代前后，英美等國先后建立文官制度，走上“公共行政”的道路，考慮“政府如何盡可能以最高的效率和最低的成本”[4]伍德羅·威爾遜：《行政之研究》，載弗蘭克·古德諾：《政治與行政——政府之研究》，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第215頁。完成其工作。行政的效率主義使政府獲得了新的合法性。但是，現(xiàn)代政治合法性更多建立在民眾認(rèn)同的基礎(chǔ)之上，因此，國家治理首先考慮的還是社會成員的共同訴求及其滿足，并通過國家政策和政府行政予以回應(yīng)。

民眾訴求的實質(zhì)是要求利益的滿足。民眾利益形形色色，個體訴求千差萬別，國家和政府有必要在不同利益間實現(xiàn)平衡。當(dāng)代中國，就是要“讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”[5]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第46、28、27、26頁，第27頁。。至此，公共性從單純的民主參與發(fā)展為社會的共同治理、政府的訴求回應(yīng)、公共利益的實現(xiàn)及公正分享。

2.國家治理的公共性

學(xué)界通常把治理與統(tǒng)治和管理相區(qū)別。讓-彼埃爾·戈丹提出：“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念?！盵6]讓-彼埃爾·戈丹：《現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點認(rèn)識》，陳思譯，《國際社會科學(xué)（中文版）》1999年第1期。羅西瑙指出：“與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象?！盵7]詹姆斯·N.羅西瑙主編：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第5頁。格里·斯托克曾對當(dāng)時流行的治理概念進(jìn)行了梳理，指出五種主要觀點的共同點就是治理主體對政府管理的超越，認(rèn)為治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者構(gòu)成的不同層面的權(quán)力中心；治理意味著國家把原先由它獨自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給各種私人部門和公民團(tuán)體；治理意味著參與者最終將形成自主網(wǎng)絡(luò)，在特定領(lǐng)域擁有權(quán)威，與政府合作并分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任[8]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學(xué)（中文版）》1999年第1期。?？傊?，公共治理意味著處理公共事務(wù)并不限于政府的權(quán)威和權(quán)力。

實際上，國家統(tǒng)治、政府管理與公共治理的區(qū)別，根本還在于其邏輯前提不同。首要前提就是人與人是否平等。公共治理建立在人與人平等的基礎(chǔ)之上，因此也就應(yīng)是公眾參與、服務(wù)人民，并使人民公正地享有社會福利。也由此決定，治理的公共性要求對公眾訴求的治理回應(yīng)、公共治理的民主參與和社會分配的公平公正。

也因此，治理的全過程、各方面都應(yīng)體現(xiàn)公共性。治理主體的公共性體現(xiàn)為國家、政府、社會、公眾等治理主體的公共利益代表性和民眾認(rèn)同；治理客體和治理對象的公共性體現(xiàn)為公共事務(wù)和公共產(chǎn)品；治理手段的公共性體現(xiàn)為治理權(quán)力與人民大眾的結(jié)合；治理目的的公共性體現(xiàn)為公益性。

3.公共性治理的實現(xiàn)

實現(xiàn)公共性治理，既需要客觀條件，也需要主觀努力。在客觀條件給定的情況下，就需要治理主體具備相應(yīng)的公共精神和公共能力，以及各主體間的交流與合作，將公共性落實到治理實踐中。

首先，需要公共精神提供治理動力。公共精神首先體現(xiàn)為公民精神。公民精神超越個體的“私人性”，促使公民進(jìn)入公共領(lǐng)域，參與公共事務(wù)，思考公共議題，從而生發(fā)出對公共性問題的關(guān)心和社會責(zé)任感。公共精神還體現(xiàn)為行政的公共精神。有研究指出，行政的公共精神包括“民主的精神”“法的精神”“公正的精神”“公共服務(wù)的精神”等，其是政府或行政當(dāng)局在管理國家和社會公共事務(wù)過程中體現(xiàn)的價值觀[1]張成福：《論公共行政的“公共精神”——兼對主流公共行政理論及其實踐的反思》，《中國行政管理》1995 年第5期。。

其次，需要公共能力帶來公共福利。有學(xué)者認(rèn)為，“公共既是一種理念也是能力”，并指出，“當(dāng)某些人的行為會對其他人的福利產(chǎn)生影響的時候，這種行為就‘需要一種公共的能力’”[2]H.喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第35、16頁。。首要的就是政府的公共能力。政府的公共能力是建立在治理有效和行政高效基礎(chǔ)上的對公共福利的維護(hù)和實現(xiàn)的能力。一些非政府治理主體也需要具備公共能力，因為其治理參與對于公共福利同樣產(chǎn)生影響。

最后，需要加強合作實現(xiàn)公共利益最大化。學(xué)界一般把治理理解為主體間的一種合作。但學(xué)界對“合作治理”的理解并不相同，有“參與治理”“共同治理”“平等合作”等不同觀點，而對于合作治理的必要性存在共識：認(rèn)為治理以主體平等為前提，其目標(biāo)是使公共利益最大化并確保人民公正享有，因此，每個社會主體不僅應(yīng)有參與治理的權(quán)利，也應(yīng)有表達(dá)訴求的渠道，能通過對話、協(xié)商取得共識。

綜上，當(dāng)代國家治理公共性體現(xiàn)為公眾參與基礎(chǔ)上的公眾訴求回應(yīng)、公共服務(wù)提供、公共利益增進(jìn)及公正享有。國家治理公共性價值的要義，用當(dāng)代中國話語表達(dá)就是“以人民為中心”，具體體現(xiàn)為為了人民、依靠人民和人民共享，并通過回應(yīng)人民訴求、擴大民主參與和實現(xiàn)社會公正加以實現(xiàn)。

二、為了人民：權(quán)力來源與職能定位

中國國家治理理論與西方治理理論有一定的聯(lián)系，但有本質(zhì)的區(qū)別，區(qū)別之一就是，二者雖然都強調(diào)治理主體的多元性，但各主體的權(quán)力來源、主體間的關(guān)系和各自的定位不同。國家治理理論強調(diào)國家治理是“在黨領(lǐng)導(dǎo)下”的“管理國家”的行為[3]習(xí)近平在中共十八屆三中全會第二次全體會議上的講話指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系?！眳⒁姟读?xí)近平談治國理政》第1卷，外文出版社2018年版，第91頁。；同時，國家治理也是“政府負(fù)責(zé)”的治理[4]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。這樣，黨和政府的權(quán)力來源、職能定位與國家治理的公共性及其實現(xiàn)之間就存在著密切聯(lián)系，具體為，國家治理的權(quán)力以其來自人民、為了人民為合法根據(jù)，治理的人民性通過其公共性得以體現(xiàn)，而治理的公共性則以其服務(wù)人民加以落實。

1.以人民性實現(xiàn)合法性

古德諾在威爾遜的政治-行政二分法的基礎(chǔ)上將政府功能劃分為“國家意志的表達(dá)”和“國家意志的執(zhí)行”[1]弗蘭克·J.古德諾：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，華夏出版社1987年版，第12頁。，并將前者稱為政治，后者稱為行政。類似地，孫中山把“政治”分為“政”與“治”，并分別構(gòu)成“政權(quán)”與“治權(quán)”[2]孫中山：《三民主義》，九州出版社2011年版，第143頁。?！罢?quán)”是國家權(quán)力的歸屬問題，“治權(quán)”則是國家權(quán)力的行使問題。國家治理權(quán)力屬于治權(quán)范疇。在政權(quán)與治權(quán)基本同構(gòu)的當(dāng)代中國，治權(quán)的合法性也來自政權(quán)的合法性。關(guān)于政治合法性問題，主要有兩個觀察視角：一是規(guī)范主義，強調(diào)政權(quán)的正當(dāng)性；二是經(jīng)驗主義，強調(diào)民眾認(rèn)同。當(dāng)代學(xué)者更多地是把二者相結(jié)合來分析政治合法性。實際上也是如此。而政治合法性的來源，一般認(rèn)為主要包括三個方面：一是制度基礎(chǔ)，來源于對規(guī)則的遵循；二是政績基礎(chǔ)，來源于治理的有效；三是理念基礎(chǔ)，來源于意識形態(tài)[3]徐家林：《論中國政治合法性的理念基礎(chǔ)及其當(dāng)代認(rèn)同》，《科學(xué)社會主義》2009年第1期。。合法性來源性質(zhì)的不同，政權(quán)的功能和定位也不一樣。

當(dāng)代中國政治合法性同樣具有以上三個方面的基礎(chǔ)和來源。中國共產(chǎn)黨通過革命建立了新國家，也通過革命獲得了人民的支持和認(rèn)可，從而實現(xiàn)了“歷史”和“人民”選擇的統(tǒng)一。在馬克思主義理論話語中，中國共產(chǎn)黨是人民利益的代表，與中國人民具有同一性，也因此，中國共產(chǎn)黨的政權(quán)獲得了歷史性與人民性相統(tǒng)一的話語闡釋。盡管中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性同樣有根本制度和憲法法律的支持，也同樣有政績基礎(chǔ)，但其解釋系統(tǒng)還是建立在馬克思主義理論之上。

中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)就體現(xiàn)為其人民的性質(zhì)和人民代表的資格。其“人民性”就是“要實現(xiàn)最大限度的公共性”，把“‘眾利’和‘眾意’通過實質(zhì)性整合，轉(zhuǎn)化為‘公利’和‘公益’”[4]燕繼榮、王江成：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)代國家建構(gòu)邏輯》，《政治學(xué)研究》2022年第3期。。這就必然要求其在現(xiàn)實中不僅代表人民，而且服務(wù)人民。中國共產(chǎn)黨與人民的這種關(guān)系，決定了中國政府的職能定位只能是也必須是為人民服務(wù)。

落實為人民服務(wù)的理念，就要明確政府服務(wù)人民的職能，建立服務(wù)型政府；要求政府官員和公職人員樹立公仆意識和服務(wù)觀念，并在政策制定和執(zhí)行中貫徹落實，“自覺地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具”[5]《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第218頁。。及時回應(yīng)民眾訴求，“采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題”，努力“實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”[6]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第46頁。，在為了人民、服務(wù)人民中實現(xiàn)合法性。

2.以公共性體現(xiàn)人民性

政治合法性不是靠執(zhí)政者自身的自覺就能完成，而要以民眾的認(rèn)同為前提，同時基于某種價值證明其掌權(quán)資格。我國是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的統(tǒng)一。也就是說，黨是領(lǐng)導(dǎo)者，人民是公共權(quán)力的合法擁有者，政府則是公共權(quán)力的直接行使者。人民性是我國公共權(quán)力的基本屬性，既體現(xiàn)為權(quán)力來源于人民，又體現(xiàn)為權(quán)力依靠并服務(wù)于人民；公共性是中國政府的基本定位，要求政府通過治理謀求公共利益而體現(xiàn)其人民性。

近代以來，政府發(fā)展的一個重要趨勢就是朝著實現(xiàn)公共性的方向運動，政府必須通過公共性體現(xiàn)人民性，通過人民性獲得合法性。當(dāng)代中國政府也經(jīng)歷了這一過程，即從新中國成立至改革開放前以政治為導(dǎo)向的政治統(tǒng)治模式，到改革開放后至21世紀(jì)初以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的行政管理模式，再到21世紀(jì)初以來以服務(wù)為導(dǎo)向的社會治理模式。

國家治理需要對管理效率和治理技術(shù)進(jìn)行超越，并且更加關(guān)注公共性，這是現(xiàn)代國家治理合法性的基本要求。因為從治理出發(fā)，政治權(quán)力的正當(dāng)性、合法性必須建立在回應(yīng)社會訴求和滿足公共需要的基礎(chǔ)上。據(jù)此，政府權(quán)威和國家治理權(quán)力的公共性和合理性、合法性就互為前提、基礎(chǔ)和手段。在當(dāng)代中國，三者既統(tǒng)一于人民性，也體現(xiàn)著人民性。如，當(dāng)代國家治理中的政府創(chuàng)新，就其本質(zhì)而言，就是在合理性和合法性基礎(chǔ)上力求實現(xiàn)公共性。由此，無論是政府創(chuàng)新還是政府職能轉(zhuǎn)變，從某種意義上說，就是實質(zhì)公共性價值的回歸與增強。中國國家治理實踐，其人民性的實現(xiàn)，也必然是朝著更加貼近實質(zhì)公共性的方向發(fā)展，自覺圍繞增強國家治理的公共性進(jìn)行制度設(shè)計和政策安排。

由此也可知，政府職能的公共性，回答的不僅是政府“做什么”的問題，還有“何為好政府”的問題。當(dāng)代中國政府的人民的性質(zhì)決定了人民是否滿意以及滿意的程度才是政府治國理政活動及其績效的根本標(biāo)準(zhǔn)，也因此，創(chuàng)建“人民滿意的政府”的說法和做法才會順理成章。

中國國家治理人民性的體現(xiàn)同樣需要公共性在政府實踐中貫徹落實，要求政府實現(xiàn)從以運行有效為中心向以公眾需求為中心轉(zhuǎn)變，也是從行政支配的行為模式向服務(wù)導(dǎo)向的行為模式轉(zhuǎn)變，其核心還是通過實現(xiàn)公共性而體現(xiàn)人民性，從而獲得合法性。

3.以服務(wù)性落實公共性

公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本定位，公共服務(wù)供給的性質(zhì)與質(zhì)量是現(xiàn)代政府是否具有公共性的試金石。因此，中國開啟了服務(wù)型政府改革。這既是來自世界范圍“超越新公共管理”改革的靈感，更是中國政府對自身定位的深刻認(rèn)識和從中國國情出發(fā)的實踐探索。20世紀(jì)后期，美、英等國率先發(fā)起“新公共管理”改革，把市場機制引入公共服務(wù)。該理論把政府視為企業(yè)，把民眾視為顧客，也因此被學(xué)界稱為“企業(yè)家政府”理論[1]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版。。但這一理論很快遭到學(xué)界批評，批評其對公正、平等、責(zé)任、回應(yīng)等公共價值的忽視。于是“新公共服務(wù)”理論產(chǎn)生，其強調(diào)政府的服務(wù)職能，認(rèn)為政府應(yīng)首先關(guān)注公民、公民權(quán)和公共利益[2]珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版。。

新公共管理理論也曾對中國產(chǎn)生過影響，只是問題很快被發(fā)現(xiàn)并得到糾正?！捌髽I(yè)家政府”把公共服務(wù)推向市場，既降低了公共服務(wù)質(zhì)量，也增加了腐敗風(fēng)險和民眾負(fù)擔(dān)，還人為地制造和加劇了社會不公。這樣的改革使政府喪失了基本的公共責(zé)任，也使公共服務(wù)喪失了應(yīng)有的公共性。中國開啟了服務(wù)型政府改革新轉(zhuǎn)向，要求政府“必須把他自己的職責(zé)作為一種服務(wù)，使自己成為人民群眾的服務(wù)者”[3]張文喜：《治國理政之正道》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第2期。。中國政府的這一輪改革雖然也受到西方新公共服務(wù)理論的啟發(fā)，但主要還是源于中國共產(chǎn)黨對政權(quán)性質(zhì)和政府定位的深刻認(rèn)識以及治國理政的實踐探索。

中國共產(chǎn)黨早在民主革命時期就形成了“為人民服務(wù)”的思想。延安時期，毛澤東在張思德追悼會上的講話就以“為人民服務(wù)”為題[4]《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1004—1005頁，第1094頁。；在《論聯(lián)合政府》中，毛澤東再次強調(diào)，黨要“全心全意地為人民服務(wù)”，“一切從人民的利益出發(fā)”[5]《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1004—1005頁，第1094頁。。黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人繼承了這一思想，反復(fù)強調(diào)“把實現(xiàn)人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點和歸宿”[1]《江澤民文選》第3卷，人民出版社2006年版，第572頁。，“黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民”[2]《胡錦濤文選》第2卷，人民出版社2016年版，第624頁。，“全心全意為人民服務(wù)，是我們黨一切行動的根本出發(fā)點和落腳點”[3]《習(xí)近平談治國理政》第1卷，外文出版社2018年版，第28頁。。說明中國共產(chǎn)黨對服務(wù)人民有明確而一貫的自覺認(rèn)識。在黨的官方話語中，雖然“公共性”很少被提及，但“人民”無疑是最核心的概念。人民性與公共性表述不同，內(nèi)涵也不完全一致，但目標(biāo)相同。中國共產(chǎn)黨正是通過執(zhí)政為民、服務(wù)人民的政治話語及其政策實踐來落實國家治理的公共性。

三、依靠人民：理論、形式與實質(zhì)

依靠人民是馬克思主義理論的必然結(jié)論，也是《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的明確規(guī)定。馬克思主義的人民性不僅決定了中國共產(chǎn)黨的宗旨是服務(wù)人民、國家權(quán)力源于人民，同時也決定了國家治理依靠人民?！稇椃ā芬?guī)定：“社會主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子?！盵4]《中華人民共和國憲法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58頁。這些理論結(jié)論和憲法規(guī)定，還需要具體的制度和政策安排使其實質(zhì)化。

1.依靠人民的理論基礎(chǔ)

國家治理可以說是西方治理理論的中國化，因此，其理論基礎(chǔ)只能是馬克思主義，特別是中國化的馬克思主義。

人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性，人民史觀是馬克思主義的基本觀點。1844年，馬克思和恩格斯就明確指出：“歷史活動是群眾的活動?！盵5]《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第287頁。創(chuàng)造歷史自然也就要依靠人民群眾。關(guān)于歷史發(fā)展的動力即“依靠誰”的問題，恩格斯提出過許多影響深遠(yuǎn)的理論觀點，如：“人們總是通過每一個人追求他自己的、自覺預(yù)期的目的來創(chuàng)造他們的歷史，而這許多按不同方向活動的愿望及其對外部世界的各種各樣作用的合力，就是歷史?！盵6]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第254頁，第255—256頁。這就是著名的“歷史合力論”。后來恩格斯在給約瑟夫·布洛赫的信中進(jìn)一步闡明，“每一個意志”合起來，“這樣就有無數(shù)互相交錯的力量，有無數(shù)個力的平行四邊形，由此就產(chǎn)生出一個合力，即歷史結(jié)果”[7]《馬克思恩格斯文集》第10卷，人民出版社2009年版，第592頁。。這就是“歷史合力”的“平行四邊形原理”。恩格斯還指出，歷史發(fā)展“真正的最后動力的動力”“與其說是個別人物，即使是非常杰出的人物的動機，不如說是使廣大群眾、使整個整個的民族，并且在每一民族中間又是使整個整個階級行動起來的動機”[8]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第254頁，第255—256頁。。其基本的結(jié)論就是，“廣大群眾”才是歷史發(fā)展的真正動力。因此，作為推動歷史發(fā)展的馬克思主義政黨，只可能是為了人民、依靠人民。

馬克思主義的人民史觀以及由此得出的為了人民、依靠人民的理論結(jié)論在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義中國及其歷代領(lǐng)導(dǎo)人那里一直得到堅持。毛澤東指出：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力?！盵9]《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1031頁。鄧小平指出：“我們之所以有信心，除了由于有偉大的理想和社會主義的目標(biāo)外，還有群眾的支持?！盵10]《鄧小平文集（一九四九—一九七四年）》上卷，人民出版社2014年版，第258頁。習(xí)近平總結(jié)性地指出：“人民是歷史的創(chuàng)造者，是真正的英雄。”[11]習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，《人民日報》2021年7月2日。黨的十九大報告強調(diào)：“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。”[1]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第21頁。黨的二十大報告深刻指出：“人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性，黨的理論是來自人民、為了人民、造福人民的理論，人民的創(chuàng)造性實踐是理論創(chuàng)新的不竭源泉?！盵2]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第19頁，第37—38頁，第39頁。據(jù)此看出，馬克思主義的人民史觀不僅為“為了人民”提供了理論基礎(chǔ)，也為“依靠人民”提供了理論根據(jù)。

2.依靠人民的形式規(guī)定

依靠人民，從形式上看，主要包括對人民主權(quán)和人民主體性的規(guī)定。這些規(guī)定，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是憲法、法律和中共中央重要文件等文本規(guī)定；二是與人民主權(quán)和主體性發(fā)揮有關(guān)的組織機構(gòu)、體制、機制設(shè)計等技術(shù)層面的規(guī)定。這些規(guī)定，既解決了何為依靠人民、為什么依靠人民的理論問題，又為如何依靠人民提供了制度、法律和技術(shù)基礎(chǔ)。

關(guān)于依靠人民以及人民參與管理國家的途徑和形式，《憲法》明文規(guī)定：“社會主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子”[3]《中華人民共和國憲法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58頁，第60頁，第60頁。；“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”[4]《中華人民共和國憲法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58頁，第60頁，第60頁。。如果說這只是《憲法》對于依靠人民和人民行使主權(quán)的原則規(guī)定，那么，“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”[5]《中華人民共和國憲法》（最新修正版），法律出版社2018年版，第58頁，第60頁，第60頁。就是《憲法》對于人民行使國家治理權(quán)力機關(guān)的具體規(guī)定。

中共中央許多重要文件對依靠人民有著更為詳盡的規(guī)定。如黨的第三個歷史決議就明確要求“積極發(fā)展全過程人民民主”，“從各層次各領(lǐng)域擴大人民有序政治參與”[6]《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，人民出版社2021年版，第39頁。。黨的二十大報告更是明確指出：“人民民主是社會主義的生命，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的應(yīng)有之義?！币蟆巴卣姑裰髑?，豐富民主形式”，“加強人大代表工作能力建設(shè)，密切人大代表同人民群眾的關(guān)系”，“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點”，“深化工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織改革和建設(shè)，有效發(fā)揮橋梁紐帶作用”[7]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第19頁，第37—38頁，第39頁。，以加強人民當(dāng)家作主制度保障。

從形式完備的角度來說，以上規(guī)定還需一系列的組織、機構(gòu)、體制、機制等技術(shù)性設(shè)計與之配套。在我們的政治體系中，這些設(shè)計不僅存在，而且完備。

在人民主權(quán)方面，從全國人民代表大會到地方各級人民代表大會及其常委會普遍設(shè)立，定期活動，行使其法定權(quán)力，也有保障各級人大代表依法行使其代表職能的體制機制；各民主黨派組織依法擁有自己的常設(shè)機構(gòu)，有各級黨委和政府向其咨政和與之協(xié)商的體制機制，其成員有社會調(diào)查、提交議案、參政議政的法定權(quán)力；在少數(shù)民族聚居地區(qū)設(shè)立自治機關(guān)，為少數(shù)民族群眾行使自治權(quán)力提供組織機構(gòu)和體制機制保障?；鶎尤罕娮灾沃贫葟膰一菊沃贫鹊母叨纫?guī)定了基層社會主要依靠基層群眾自己治理，并著力構(gòu)建基層社會治理格局和制度化渠道[8]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。黨的二十大報告指出“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”，要求“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制，加強基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系”[9]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第19頁，第37—38頁，第39頁。。

3.依靠人民的實質(zhì)要求

依靠人民不僅是理論上和形式上的，更應(yīng)是實質(zhì)上的。依靠人民的實質(zhì)性相當(dāng)程度上表現(xiàn)為公眾參與的實質(zhì)性。對公眾參與的理解、觀察視角和評價標(biāo)準(zhǔn)都會影響人們對公眾參與的認(rèn)識，國家的管理思維慣性也會對公眾參與產(chǎn)生影響。因此，提高公眾參與的實質(zhì)性，既要在理論上加深認(rèn)識，也要在法律和制度上加以完善，更要在現(xiàn)實中貫徹落實。

首先是對治理理論與中國國家治理現(xiàn)實不同要求的理解。治理理論傳入中國的早期就有學(xué)者強調(diào)，治理理論的核心是“合作”，特別是“主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威”[1]俞可平：《治理與善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期。。后來還有學(xué)者提出，治理不僅是“合作”的，而且是對“參與”的“超越”，是“在多元治理主體并存的條件下，對‘政府治理，公眾參與’模式的替代”[2]張康之：《合作治理是社會治理變革的歸宿》，《社會科學(xué)研究》2012年第3期。。如果以此理解和把握中國國家治理實際，必然導(dǎo)致國家治理依靠人民的實質(zhì)性評價指數(shù)值偏低。

其次是對參與本身的理解。中國國家治理是“公眾參與”的治理，這就涉及參與的愿望和可能，分別與民眾本身和參與組織者有關(guān)。就前者而言，因現(xiàn)代社會共同體從根本上說是利益共同體，個體往往因與己有利才采取集體行動，這是個體的理性選擇。而就后者而言，其理想狀態(tài)是公眾基于自身利益和社會需要，自覺、主動地參與到國家治理之中。但現(xiàn)實中的公眾參與是復(fù)雜的。謝利·阿爾斯坦曾根據(jù)性質(zhì)和程度，將參與分為八級三個層次，其中最低層次為非參與，包括操縱和引導(dǎo)；中間層次是象征性參與，包括告知、咨詢和安撫；最高層次是深度參與，包括合作、授權(quán)和公眾控制[3]S.R.Arnstein,＂A Ladder of Citizen Participation＂, Journal of the American Planning Association,1969,35(4),pp.216-224.。據(jù)此，公眾能否以及在何種程度上參與，并不完全取決于公眾自己，也不完全取決于明文規(guī)定，而相當(dāng)程度上取決于組織者的意圖及其方案設(shè)計。

治理實踐中參與的形式和性質(zhì)是多樣的，從國家治理參與的實質(zhì)性要求來說，理應(yīng)是有組織、合法有序、持續(xù)有效和積極主動的。這樣的參與，不僅可以表達(dá)公眾自身的利益訴求，也可以通過參與影響公共決策，與公共管理者一道為社會提供服務(wù)，用行動承擔(dān)個人的社會責(zé)任[4]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第2頁。。

四、人民共享：社會公正與治理有效

公正包括公平和正義。亞里士多德指出：“公正常常被看作德性之首?！盵5]亞里士多德：《尼各馬可倫理學(xué)》，廖申白譯，商務(wù)印書館2003年版，第143頁?！八^‘公正’，它的真實意義，主要在于‘平等’?！盵6]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第157頁。顯然，在亞里士多德看來，公正是一種基于平等的重要善德。公正是人類最基本的價值追求之一，是衡量一個國家或社會文明程度的重要尺度。公正的實現(xiàn)依賴公共權(quán)力，但在國家治理實踐中，效率與公平、有效與正義之間往往存在張力。只有平衡好這些關(guān)系，才能真正實現(xiàn)社會福利和發(fā)展成果由人民共享。

1.公正、公正感與公共權(quán)力

與其他社會價值觀一樣，公平正義觀念也是在人們的交往中產(chǎn)生的。古羅馬法學(xué)家烏爾庇安指出：“正義乃是使每個人獲得其應(yīng)得的東西的永恒不變的意志?！盵7]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第264頁。當(dāng)代中國學(xué)者王海明認(rèn)為，“公正是平等（相等、同等）的利害相交換的善的行為”,“不公正則是不平等（不相等、不同等）的利害相交換的惡行”[8]王海明：《新倫理學(xué)》，商務(wù)印書館2001年版，第303頁。。

據(jù)此，公正有客觀的事實基礎(chǔ)，但現(xiàn)實中公正更多地表現(xiàn)為人們對公正的認(rèn)知和心理感受，也就是所謂的公正感。當(dāng)以等利害原則進(jìn)行交換時，人們認(rèn)為其“獲得其應(yīng)得”；而當(dāng)有人違背等利害交換原則時，不公正感就會產(chǎn)生。因此，公正是價值觀念，也是心理感受。這種心理感受往往與社會比較有關(guān)，即人們不僅關(guān)心自己的付出與收入，即絕對報酬，同時還關(guān)心自己的收入與別人收入的比較，即相對報酬。

社會比較經(jīng)常發(fā)生，既是社會激勵的重要來源，也是不公正感的重要肇因。建立在社會公正基礎(chǔ)上的社會差距一般會帶來正向激勵；相反，建立在社會不公基礎(chǔ)上的社會差距則往往帶來逆向激勵。

社會不公可能與個人行為有關(guān)，但公正的維護(hù)卻不是個人力量所能及，需要超越個人之上的國家強制力進(jìn)行干預(yù)和保障。因此，維護(hù)和保障社會公正是國家和政府的職責(zé)。從這一意義上說，社會公正是國家公共權(quán)力行使的公共性所在，也是人民共享社會福利和發(fā)展成果的基本前提。這也是由公共權(quán)力之所以產(chǎn)生決定的。

原始社會后期，因有人掌握了更多財富和資源而導(dǎo)致社會差別和對立。這種差別和對立的直接后果就是社會不公的產(chǎn)生，社會不公反過來又強化著這種差別和對立。這種社會不公以及由此強化的社會差別和對立是一種社會破壞力量，需要控制在一定的強度范圍之內(nèi)，于是公共權(quán)力產(chǎn)生。公共權(quán)力的代表者和合法使用者就是國家和政府。恩格斯指出，國家產(chǎn)生的目的是“把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”[1]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第187頁。。當(dāng)代中國，國家代表的是人民的共同意志，國家治理維護(hù)的是人民的共同利益，這也因此要求基于公正來構(gòu)建政治與社會秩序。

2.人民共享與治理有效

人民共享有兩個基本前提：一是做大蛋糕，二是分好蛋糕。前者要求治理有效，后者要求社會公正。

治理有效是對一個政府的基本要求。有學(xué)者認(rèn)為，國家治理的有效性可以從兩個向度來理解：一個是“自上而下的有效性，即國家意志和政策得以準(zhǔn)確、迅速地貫徹和執(zhí)行”；另一個是“自下而上的有效性，即國家意志和政策的執(zhí)行是否真的帶來了國家發(fā)展、社會平等與秩序”[2]蔡禾：《國家治理的有效性與合法性——對周雪光、馮仕政二文的再思考》，《開放時代》2012年第2期。。對于普通民眾，他們更關(guān)心自下而上的有效性。從這個意義上說，治理有效與社會公正也可以具有一致性。

就自下而上的治理有效性而言，首先是國家發(fā)展。國家發(fā)展首要的就是經(jīng)濟(jì)增長。單純強調(diào)經(jīng)濟(jì)增長，特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，可能會造成或加劇社會不公。但經(jīng)濟(jì)增長不僅是社會進(jìn)步的基礎(chǔ)，也是人們公平地共享發(fā)展成果的物質(zhì)前提。到目前為止，經(jīng)濟(jì)增長仍是解決世界上絕大多數(shù)問題的關(guān)鍵，也是衡量一個國家或地區(qū)發(fā)展和治理有效的重要尺度。但人們越來越意識到發(fā)展不只是經(jīng)濟(jì)增長，還應(yīng)包括更廣泛的內(nèi)容，發(fā)展是社會的全面進(jìn)步。

社會平等是治理有效的另一重要結(jié)果，也是社會公正的基本前提和重要內(nèi)容。平等是多方面的，只有將原則平等與事實平等、形式平等與內(nèi)容平等、機會平等與結(jié)果平等相統(tǒng)一才能稱之為社會正義。羅爾斯從分配正義出發(fā)認(rèn)為，沒有平等就沒有正義，“除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益”[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第58頁。。“人民共享”要求所有社會成員都能平等地享有發(fā)展機會、公平地享用發(fā)展成果，體現(xiàn)的主要就是分配正義，是“為了人民”和“依靠人民”的應(yīng)然結(jié)論。

治理有效的又一結(jié)果是有序。亨廷頓說：“人類可以無自由而有秩序，而不能無秩序而有自由?！盵4]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平、楊玉生等譯，華夏出版社1988年版，第8頁。這不僅指出了秩序的重要性，還表明了自由也要以秩序為前提。秩序是政治統(tǒng)治和國家治理的基本目標(biāo)，甚至是首要目標(biāo)。但是，在人類發(fā)展的不同階段和不同的國家與地區(qū)，秩序提供的方式并不相同。資本主義國家一定程度上實現(xiàn)了社會有序，但這種有序并未建立在社會公正之上，因為資本主義的“公平與正義是作為前提出現(xiàn)的，而且這個前提是以假設(shè)的方式提出來的”[1]鞏麗娟：《追尋公正的國家治理現(xiàn)代化》，《理論探索》2016年第1期。。對于社會主義中國來說，國家秩序不是以公平正義為假設(shè)前提，而是以此為實踐目標(biāo)，這就使其有可能從人民共同利益出發(fā)提供體現(xiàn)公正和共享的社會秩序。

3.人民共享與共同富裕

人民共享，基本內(nèi)涵即是全體人民公平公正地共同享有發(fā)展成果和社會福利，這與社會主義的本質(zhì)即共同富裕的要求是一致的，是社會主義國家治理的基本價值追求，也是其政治合法性的核心。鄧小平指出：“我們?yōu)樯鐣髁x奮斗，不但是因為社會主義有條件比資本主義更快地發(fā)展生產(chǎn)力，而且因為只有社會主義才能消除資本主義和其他剝削制度所必然產(chǎn)生的種種貪婪、腐敗和不公正現(xiàn)象?！盵2]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第143頁。社會主義社會公正的核心就是人民共享，當(dāng)下的政治與政策話語就是共同富裕，二者在內(nèi)涵上一致、邏輯上同構(gòu)，“人民共享”是“以人民為中心”的必然要求，“共同富?！笔巧鐣髁x的本質(zhì)體現(xiàn)。

就當(dāng)代中國社會發(fā)展實際來說，經(jīng)過四十多年的改革開放，無論是國內(nèi)生產(chǎn)總值還是國民收入，都取得了舉世公認(rèn)的成就。但是，老百姓的獲得感、幸福感、安全感并未同步提升，社會怨氣、戾氣普遍存在，社會沖突時有發(fā)生。其中原因很多，但社會發(fā)展相對滯后，特別是貧富分化和社會發(fā)展不均衡造成的影響十分關(guān)鍵，因為，如果“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步的成果不能為全民共享，那社會沖突就不會止息”[3]何建華：《經(jīng)濟(jì)正義論》，上海人民出版社2004年版，第18頁。。這也提醒我們，實現(xiàn)人民共享和共同富裕，不僅是道義的要求，也是政治與社會穩(wěn)定的現(xiàn)實需要。

我們對共同富裕是社會主義本質(zhì)這一命題的理解也要從以上兩個方面來把握。鄧小平把“最終達(dá)到共同富?！弊鳛樯鐣髁x本質(zhì)提了出來，從規(guī)范意義上理解，即社會主義從本質(zhì)上說就應(yīng)該共同富裕，盡管富裕不會同步；從現(xiàn)實意義上理解，即社會發(fā)展客觀上要求共同富裕，因為人民有這樣的訴求，認(rèn)為沒有共同富裕就沒有社會公正，而被民眾認(rèn)為不公正的政府是不可持續(xù)的。因此，公正不僅具有目的性意義，也有工具性價值，是維護(hù)政治與社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會更好、更快發(fā)展的重要推動因素。面對復(fù)雜的社會矛盾和問題，政府不僅需要掌握有效治理手段，還必須把這一切都建立在社會公平和政治正義的基礎(chǔ)之上，唯如此，人民才會認(rèn)同，發(fā)展才能持續(xù)。

總之，國家治理不僅有技術(shù)要求，更有價值追求。政府政策不僅要關(guān)注其治理的有效性，更要關(guān)注其治理的正當(dāng)性。為此，政府在發(fā)揮其各方面職能時，都要“以人民為中心”，維護(hù)社會公平正義，切實保障人民群眾平等地享有社會福利和發(fā)展成果，真正做到“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”。