范治斌，李 寧

（沈陽開放大學(xué)，遼寧 沈陽 110003）

大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)各行各業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，人們?cè)谙硎艽髷?shù)據(jù)帶來優(yōu)惠和便利的同時(shí)卻也面臨著各式各樣的個(gè)人信息保護(hù)問題，其中最突出的便是個(gè)人信息的隨意收集、使用和泄露問題。“大數(shù)據(jù)時(shí)代沒有個(gè)人隱私”已然成為現(xiàn)實(shí)，行政機(jī)關(guān)以及相關(guān)主管部門對(duì)個(gè)人信息還未針對(duì)性地構(gòu)建監(jiān)督管理機(jī)制，為有效預(yù)防并及時(shí)整治因個(gè)人信息法律保護(hù)不健全而產(chǎn)生的各類問題，加強(qiáng)個(gè)人信息行政法保護(hù)已勢(shì)在必行。[1]相比于刑法和民法，行政法具有時(shí)效性強(qiáng)和操作便捷等特點(diǎn)，其剛好與大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展特點(diǎn)相吻合。因此，大數(shù)據(jù)時(shí)代在行政法方面應(yīng)采取有效策略以做好對(duì)公民個(gè)人信息的保護(hù)工作，從歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的個(gè)人信息行政法保護(hù)體系中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，打造事前預(yù)防、事中監(jiān)管和事后救濟(jì)的個(gè)人信息保護(hù)的一體化監(jiān)管體系，完善我國(guó)個(gè)人信息行政法保護(hù)制度，保證公權(quán)力在法治軌道上的公平、穩(wěn)定運(yùn)行。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)的優(yōu)勢(shì)和限度

1.大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)的優(yōu)勢(shì)

首先，與刑法保護(hù)和民法保護(hù)相比，行政法保護(hù)的工作效率更高且操作方式簡(jiǎn)單，當(dāng)公民的個(gè)人隱私信息受到侵害時(shí)，如果想要以訴訟的方式獲得賠償，那么在前期就必須參與到資料收集、證據(jù)提交、出庭審理和判決結(jié)果執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作中。[2]針對(duì)這類訴訟案件我國(guó)已實(shí)行的侵權(quán)責(zé)任法雖明確強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)損失和精神損害這兩大關(guān)鍵要素，但在實(shí)踐過程中卻會(huì)受到舉證責(zé)任規(guī)則等因素的制約，最終的判決結(jié)果往往都得不到支持。而行政法的突出優(yōu)勢(shì)則是能夠及時(shí)有效地制止各類違法行為，通過自身合理的組織架構(gòu)以及充足的執(zhí)法人員保證各類執(zhí)法活動(dòng)的高質(zhì)量開展，確保調(diào)查、取證、監(jiān)督、管理等各環(huán)節(jié)工作的順利完成。[3]現(xiàn)階段，個(gè)人信息行政法保護(hù)工作主要以“專項(xiàng)整治”的方式開展，其重點(diǎn)執(zhí)法對(duì)象是公民的個(gè)人信息保護(hù)，在各類新媒體平臺(tái)和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注下，執(zhí)法單位可以根據(jù)案件需求調(diào)配海量資源，簡(jiǎn)化行政執(zhí)法程序。在相關(guān)行政機(jī)關(guān)單位的積極干預(yù)下，個(gè)人信息泄露和侵權(quán)現(xiàn)象才不會(huì)愈演愈烈，各相關(guān)利益主體部門才會(huì)逐步完善內(nèi)部的個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制，在大數(shù)據(jù)時(shí)代制定個(gè)人信息保護(hù)工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

其次，行政法能夠覆蓋到公民個(gè)人信息收集、處理、使用、監(jiān)管、儲(chǔ)存和流通等各個(gè)環(huán)節(jié)。以行政法為基礎(chǔ)構(gòu)建的個(gè)人信息保護(hù)系統(tǒng)能夠常態(tài)化的穩(wěn)定運(yùn)行，在每一個(gè)階段都能夠全方位地保護(hù)公民個(gè)人信息，不需要等到風(fēng)險(xiǎn)隱患已經(jīng)確定形成和受侵害主體已經(jīng)明確發(fā)生救濟(jì)請(qǐng)求時(shí)才會(huì)啟動(dòng)執(zhí)法程序，行政機(jī)關(guān)單位依托風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別系統(tǒng)可實(shí)時(shí)啟動(dòng)該程序。另外，行政機(jī)關(guān)還可根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度規(guī)范更加系統(tǒng)地規(guī)避個(gè)人信息保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，改善以往司法訴訟中易出現(xiàn)的低效問題，針對(duì)社會(huì)大眾在個(gè)人信息保護(hù)工作中的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行全過程監(jiān)管，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代背景下還要善用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，有效規(guī)制各類數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)。[4]

2.大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)的限度

相比于刑法保護(hù)和民法保護(hù)，行政法能夠更加系統(tǒng)、完整且便捷地保護(hù)公民個(gè)人信息，當(dāng)然其也有著自身的限度。行政法重在調(diào)整行政主體開展行政管理活動(dòng)的過程中與各相關(guān)責(zé)任主體和個(gè)人新產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系。在制裁方面，民事制裁、行政制裁與刑事制裁三者有著密切聯(lián)系且呈現(xiàn)出了一種遞進(jìn)式的關(guān)系，針對(duì)某一訴訟案件，若通過行政制裁和民事制裁都無法讓案件得到妥善處理，那么就只能采用刑事制裁這種強(qiáng)勢(shì)性的手段。所以，當(dāng)公民個(gè)人信息的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮以民事訴訟的方式解決問題，如果這種侵害行為已經(jīng)違法但還未觸犯刑法，建議以行政手段處罰相關(guān)責(zé)任主體，若借助行政手段和民事訴訟都沒能有效解決問題，應(yīng)借助刑法手段盡可能地保護(hù)公民合法權(quán)益，民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三者在各自的職能范圍內(nèi)應(yīng)履行好責(zé)任且均具有不可替代性，這便是個(gè)人信息行政法保護(hù)的限度。公民個(gè)人信息作為一類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，其不但與廣大民眾的尊嚴(yán)和人格息息相關(guān)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化等領(lǐng)域的發(fā)展也有著重要影響，因此，大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)通過構(gòu)建完善的行政法保護(hù)制度以有效監(jiān)管各類市場(chǎng)主體的違法違規(guī)行為，嚴(yán)格保護(hù)公民的個(gè)人信息權(quán)益。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)工作面臨的主要問題

1.個(gè)人信息行政法保護(hù)未形成法規(guī)體系

我國(guó)在立法環(huán)節(jié)上已認(rèn)識(shí)到了保護(hù)公民個(gè)人信息的重要意義，在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》《征信業(yè)管理?xiàng)l例》和《政府信息公開條例》等多項(xiàng)法律法規(guī)中均有相關(guān)內(nèi)容的涉及，但在深入剖析這些法律法規(guī)后卻發(fā)現(xiàn)在行政主體收集、使用和處理公民個(gè)人信息方面并未作出太多規(guī)制，存在顯著的分隔化和碎片化特點(diǎn)。[5]目前我國(guó)行政法領(lǐng)域中涉及到的與個(gè)人信息保護(hù)工作有關(guān)的規(guī)范性文件內(nèi)容仍不夠全面，保護(hù)能力不足，還未構(gòu)建相應(yīng)的制度體系以保證政府部門在信息處理工作中的合理性和規(guī)范性。雖在不少法律規(guī)范中對(duì)政府信息處理行為都有著具體規(guī)定，但不同文件之間未建立起有效聯(lián)系，只有行政主體才有權(quán)開展公民個(gè)人信息的審查、公開和保密等行為，但對(duì)政府信息資源管理工作卻未建立相應(yīng)的法規(guī)體系，更多的都是一些概括性和原則性的內(nèi)容，需設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行細(xì)化和完善。

2.行政監(jiān)管體系薄弱且監(jiān)管方式單一化

在對(duì)公民個(gè)人信息保護(hù)過程中，法律規(guī)范層面上國(guó)家通常會(huì)賦予行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力，根據(jù)各類行政監(jiān)管問題也會(huì)作出明確規(guī)定。在我國(guó)已實(shí)施的多項(xiàng)法律規(guī)范中能夠看到所設(shè)置行政監(jiān)管機(jī)制和體系的具體體現(xiàn)，但總體來看該體系在法律責(zé)任、監(jiān)管主體和監(jiān)管范圍等方面仍存在著薄弱的問題，采用的個(gè)人信息保護(hù)手段和監(jiān)管方式方法較為單一。監(jiān)管人員還未形成事前預(yù)防性監(jiān)管的意識(shí)，就無法發(fā)現(xiàn)可能導(dǎo)致個(gè)人信息泄露和受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)隱患。作為一種新興產(chǎn)業(yè)，大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)字產(chǎn)業(yè)將給廣大民眾的個(gè)人信息安全帶來更多風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門未對(duì)其嚴(yán)格監(jiān)管并且沒有制定硬性的規(guī)范制度。針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的個(gè)人信息侵害問題，現(xiàn)行的法律規(guī)范對(duì)個(gè)人信息侵權(quán)主體的懲罰力度明顯不足，對(duì)其行為無法產(chǎn)生有效威懾，這也是導(dǎo)致公民個(gè)人信息泄露和侵權(quán)問題頻發(fā)的重要原因。

3.個(gè)人信息保護(hù)行政救濟(jì)制度亟須完善

從目前我國(guó)行政救濟(jì)制度發(fā)展的實(shí)際情況來看，其所依托的法律法規(guī)并不完善且救濟(jì)手段單一，導(dǎo)致制度的實(shí)際可操作性較差。公民遇到個(gè)人信息泄露或是受到侵害時(shí)，他們都不知道應(yīng)該去哪里投訴，也不知道哪個(gè)部門能夠幫助老百姓解決這一問題。當(dāng)行政機(jī)關(guān)存在侵害公民個(gè)人信息的行為且確實(shí)造成了損失時(shí)候，公民同樣有追責(zé)的權(quán)利并獲得行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)賠償，但在行政賠償制度方面卻存在著較多問題。《國(guó)家賠償法》和《民法典》等法律規(guī)范雖對(duì)個(gè)人信息保護(hù)都有著相關(guān)規(guī)定，但兩者在條款內(nèi)容上卻并不匹配，《國(guó)家賠償法》在個(gè)人信息侵害案件中并沒有將行政機(jī)關(guān)作為責(zé)任主體納入進(jìn)去，《民法典》規(guī)定個(gè)人信息屬于人格權(quán)，《國(guó)家賠償法》卻并未提及關(guān)于人格利益方面的賠償內(nèi)容。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息行政法保護(hù)的路徑優(yōu)化

1.構(gòu)建更為完善專業(yè)的行政監(jiān)管制度

首先，整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)中的各類監(jiān)管資源，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為依托開展多樣化的監(jiān)管活動(dòng)。大數(shù)據(jù)時(shí)代會(huì)產(chǎn)生海量復(fù)雜的信息數(shù)據(jù)，僅靠某一個(gè)行政機(jī)關(guān)就想做好公民個(gè)人信息的監(jiān)管工作顯然是不可能的，應(yīng)積極整合網(wǎng)絡(luò)中的各類監(jiān)管資源，提升行政機(jī)關(guān)監(jiān)管工作的針對(duì)性和實(shí)效性。[6]借助大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)搭建公民個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，豐富監(jiān)管信息的收集渠道，公民也可以在這一平臺(tái)上表達(dá)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的意見和建議，充分發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督管理作用，以多維度完備的監(jiān)管信息作為支撐實(shí)現(xiàn)監(jiān)管水平的穩(wěn)步提升。同時(shí)構(gòu)建與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)相對(duì)應(yīng)的協(xié)同監(jiān)管體系，在監(jiān)管工作中納入行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)等多方主體，不同主體之間的信息數(shù)據(jù)應(yīng)實(shí)現(xiàn)共享互通，促進(jìn)不同主體之間的密切聯(lián)系并形成一個(gè)統(tǒng)一整體。

其次，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)同效應(yīng)，同步開展個(gè)人信息監(jiān)管活動(dòng)。目前我國(guó)實(shí)行《個(gè)人信息保護(hù)法》已有一段時(shí)間，之后的工作中應(yīng)繼續(xù)完善其中相關(guān)條例的細(xì)節(jié)內(nèi)容，在充分保證其內(nèi)容合理性和統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上由國(guó)家網(wǎng)信辦帶頭制定個(gè)人信息保護(hù)的工作標(biāo)準(zhǔn)，完善其執(zhí)法制度，其他部門則應(yīng)按照已經(jīng)確定的法律法規(guī)和制度規(guī)范有序開展監(jiān)管活動(dòng)。當(dāng)其他部門對(duì)制度和標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生疑惑時(shí)，網(wǎng)信辦有責(zé)任對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)化指導(dǎo)，若不同部門在同一個(gè)案件的執(zhí)法過程中出現(xiàn)矛盾沖突，網(wǎng)信辦可將相關(guān)部門組織起來召開聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)好各部門之間的利益沖突，保證監(jiān)管目標(biāo)的順利完成。網(wǎng)信辦、公安機(jī)關(guān)和市場(chǎng)監(jiān)管單位都是公民個(gè)人信息保護(hù)的責(zé)任部門，各部門之間應(yīng)建立密切聯(lián)系，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和各部門的工作方案，在自己的職責(zé)范圍內(nèi)做好各項(xiàng)工作。針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)工作須同步開展專項(xiàng)監(jiān)管活動(dòng)和長(zhǎng)效監(jiān)管活動(dòng)，大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)工作中仍面臨著私自收集個(gè)人信息和隨意使用個(gè)人信息等問題，對(duì)這類問題就必須采取專項(xiàng)監(jiān)管行為，長(zhǎng)效監(jiān)管則要求在戰(zhàn)略發(fā)展的角度對(duì)個(gè)人信息保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以逐步提升對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的監(jiān)管水平。

最后，不斷優(yōu)化對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能從行政機(jī)關(guān)單位向社會(huì)組織的順利過渡。針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)行政機(jī)關(guān)開展各類監(jiān)管活動(dòng)時(shí)，仍采用以往單一的動(dòng)態(tài)監(jiān)管方式不但無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)工作中存在的問題，更難以有效填補(bǔ)大數(shù)據(jù)技術(shù)帶來的監(jiān)管空白。[7]所以，應(yīng)結(jié)合大數(shù)據(jù)時(shí)代的具體要求及時(shí)優(yōu)化個(gè)人信息保護(hù)的監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)，按照各個(gè)職能部門的權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管內(nèi)容，明確各個(gè)主體的監(jiān)管邊界。行政機(jī)關(guān)還應(yīng)遵循簡(jiǎn)政放權(quán)的原則將部分權(quán)力下放給其他監(jiān)管主體，切實(shí)提升監(jiān)管工作的實(shí)效性。目前，在思想觀念上行政機(jī)關(guān)已經(jīng)高度重視對(duì)公民個(gè)人信息的監(jiān)管和保護(hù)工作，但實(shí)踐中卻還未取得理想效果，因此，可在監(jiān)管中引入更多社會(huì)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能的順利轉(zhuǎn)移，具體實(shí)施過程中可通過采取制定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、制定不同行業(yè)的差異化合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、界定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估水平和明確各監(jiān)管主體的具體責(zé)任等舉措，明確行政機(jī)關(guān)向外轉(zhuǎn)移監(jiān)管職能時(shí)的具體內(nèi)容和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，從而形成監(jiān)管合力。

2.健全個(gè)人信息保護(hù)的行政救濟(jì)制度

首先，構(gòu)建健全的行政復(fù)議制度。行政復(fù)議具有操作簡(jiǎn)單、成本低且速度快等特點(diǎn)，在其他主體收集、使用、處理和儲(chǔ)存公民個(gè)人信息的過程中，公民一旦感覺到自己的信息有泄露或是被侵害的風(fēng)險(xiǎn)，他們就可以立即要求行政復(fù)議。在行政復(fù)議過程中仍舊不滿意，他們便可以進(jìn)行訴訟，這種行政復(fù)議前置制度存在的最大問題是公民的個(gè)人信息可能會(huì)受到二次侵害，與行政復(fù)議相比，行政訴訟雖然維權(quán)周期更長(zhǎng)，但絕不會(huì)出現(xiàn)包庇違法違規(guī)行為的情況。為此，公民應(yīng)在理清行政復(fù)議和行政訴訟之間關(guān)系的基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際情況合理選擇行政救濟(jì)的具體方式，當(dāng)個(gè)人信息受到侵害時(shí)，公民有權(quán)選擇是先復(fù)議還是先起訴，甚至可以兩者兼具。結(jié)合當(dāng)前階段行政復(fù)議制度的實(shí)行情況，應(yīng)針對(duì)其已暴露出的弊端對(duì)其加以完善，可適當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍，將個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容明確納入進(jìn)來，還應(yīng)由政府部門主導(dǎo)設(shè)置獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)，并不斷提升其業(yè)務(wù)水平。

其次，強(qiáng)化行政公益訴訟的推進(jìn)效果。公民的個(gè)人信息本就具有公共屬性，建設(shè)公益訴訟制度的最重要目標(biāo)便是維護(hù)廣大人民群眾的社會(huì)公共利益，因此，應(yīng)明確訴訟標(biāo)的的公共屬性。而民事訴訟中存在著地位不平等和信息不對(duì)稱等問題，其有著顯著的局限性，推進(jìn)行政公益訴訟勢(shì)在必行?？蓮募?xì)化起訴主體、拓寬訴訟范圍、豐富線索來源和簡(jiǎn)化訴前程序等方面強(qiáng)化公民個(gè)人信息行政公益訴訟的建設(shè)效果。

3.優(yōu)化個(gè)人信息收集、使用和存儲(chǔ)程序

行政機(jī)關(guān)在需要收集、使用和存儲(chǔ)公民個(gè)人信息時(shí)應(yīng)先告知當(dāng)事人，向他們?cè)敿?xì)闡述收集和使用信息的原因和具體內(nèi)容，闡明信息收集的意義、規(guī)模、范圍和用途，保證收集的信息數(shù)量不超過法律允許的范圍。如果行政機(jī)關(guān)忘記告知或是拒絕告知，公民就有權(quán)拒絕其收集個(gè)人信息的行為。行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)的法律法規(guī)和操作流程來進(jìn)行公民個(gè)人信息使用，如因工作人員疏忽而導(dǎo)致公民個(gè)人信息泄露或受到侵害，當(dāng)事人可立即提出行政賠償救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)在個(gè)人信息使用完成后應(yīng)將其妥善保管。[8]如果收集和使用公民個(gè)人信息的主體為非行政機(jī)關(guān)，其不但要獲得主管部門的許可，還應(yīng)征得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)等相關(guān)部門的同意，嚴(yán)格把控公民個(gè)人信息的泄露和侵權(quán)問題，構(gòu)建完善的個(gè)人信息行政保護(hù)機(jī)制，全面推進(jìn)我國(guó)法治政府的建設(shè)效果。

四、結(jié)語

在任何一個(gè)時(shí)代個(gè)人隱私信息都是人們最為貴重的奢侈品，大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)人們的日常工作和生活產(chǎn)生了諸多影響，人們?cè)谙硎芷涮峁┐罅勘憷耐瑫r(shí)也應(yīng)承受其帶來的影響和困擾。個(gè)人信息的法律保護(hù)則是一個(gè)綜合性的法律問題，其會(huì)涉及公法和私法等多個(gè)部門法領(lǐng)域的內(nèi)容，特別是在我國(guó)政府行政部門職能權(quán)力不斷擴(kuò)大的情形下，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠更加快速且完整地收集、處理、使用和儲(chǔ)存公民個(gè)人信息，但在此過程中若未及時(shí)規(guī)范相關(guān)人員的工作行為，泄露、侵害和傳播公民個(gè)人信息的問題將會(huì)越發(fā)嚴(yán)峻。面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)工作受到的強(qiáng)烈沖擊，行政機(jī)關(guān)單位以及相關(guān)人員應(yīng)深入研究和探索，在立法、執(zhí)法和司法等各個(gè)方面加大對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)力度，完善個(gè)人信息行政法保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)我國(guó)廣大人民群眾的合法權(quán)益。