閔衛(wèi)國(guó)

廣東南國(guó)德賽律師事務(wù)所，廣東 廣州 510000

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)執(zhí)業(yè)律師的隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大，律師逐漸在越來(lái)越多的領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。尤其是近年來(lái)，隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，執(zhí)業(yè)律師參與政治生活的機(jī)制不斷完善，作為專門從事法律服務(wù)的專業(yè)人員，執(zhí)業(yè)律師通過(guò)擔(dān)任各級(jí)人大代表、政協(xié)委員、各級(jí)政府法律顧問(wèn)、立法咨詢委員等職務(wù)，積極參與政治生活，服務(wù)國(guó)家法治建設(shè)。

《2021 年度律師、基層法律服務(wù)工作統(tǒng)計(jì)分析》指出，截至2021 年底，我國(guó)擁有57 萬(wàn)余名執(zhí)業(yè)律師，其中1 萬(wàn)余名執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任“兩代表一委員”，而少數(shù)執(zhí)業(yè)律師則擔(dān)任各級(jí)人大常委會(huì)的組成人員職務(wù)。

在執(zhí)業(yè)律師充滿激情地投身于政治生活中時(shí)，卻也面臨著《中華人民共和國(guó)律師法》（以下簡(jiǎn)稱《律師法》）對(duì)其設(shè)置的阻礙和執(zhí)業(yè)限制［1］。雖然我國(guó)《律師法》已經(jīng)過(guò)多次修訂，但是現(xiàn)行的2017 年第三次修正的《律師法》仍然對(duì)擔(dān)任各級(jí)人大常委會(huì)的執(zhí)業(yè)律師施加了嚴(yán)格的限制，明確禁止他們進(jìn)行案件代理或辯護(hù)律師業(yè)務(wù)，這給他們的正常執(zhí)業(yè)帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。

一、律師擔(dān)任人大常委的重要性

（一）是依法治國(guó)的本身需要

依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。法律面前人人平等，法律保障人人權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，保障公民參與民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等基本政治權(quán)利，因此律師擔(dān)任人大常委，有序政治參與正是依法治國(guó)的本身需要，律師作為普通公民本就具有公民參與政治的權(quán)利，再加上律師本就具有角色優(yōu)勢(shì)--律師廣泛接觸和了解基層人民，充分感受到人間百態(tài)，是基層群眾的“代言人”，有著中立地位、溝通橋梁的巨大優(yōu)勢(shì)，可以說(shuō)律師對(duì)國(guó)家政治生活的參與程度是衡量國(guó)家法治程度的尺子，因此律師擔(dān)任人大常委具有重大意義，符合依法治國(guó)的內(nèi)涵要求。

（二）發(fā)揮職業(yè)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)立法高質(zhì)量發(fā)展

律師職業(yè)本身就是為社會(huì)提供法律服務(wù)而誕生的職業(yè)，律師的職業(yè)要求需要律師擁有專業(yè)的法律素養(yǎng)，具備相關(guān)的法律知識(shí)和技能，并且要通過(guò)嚴(yán)格的考核之后才能執(zhí)業(yè)上崗，這為律師有序參政打下了良好基礎(chǔ)。同時(shí)，律師在執(zhí)業(yè)過(guò)程中必然要接觸大量的案情，無(wú)論是民事訴訟還是刑事訴訟，律師對(duì)于相關(guān)的法律法規(guī)和司法問(wèn)題都有清楚的認(rèn)知，每處理一起案件無(wú)疑就是積累一次經(jīng)驗(yàn)，深刻了解和清楚把握相關(guān)法律法規(guī)的適用情況和具體司法實(shí)踐情況，因此他們具有旁人所沒(méi)有的法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)。律師擔(dān)任人大常委，可以積極發(fā)揮職業(yè)的優(yōu)勢(shì)，利用自己的專業(yè)素養(yǎng)和具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，不僅可以為立法工作提供理論性的支撐，還可以為立法工作提供實(shí)踐性的建議，為立法工作提供技術(shù)性的支持。立法工作是我國(guó)實(shí)施治國(guó)理政的重要保障，一部法律的出臺(tái)不僅需要縝密的設(shè)計(jì)、論證，關(guān)鍵更在于如何施行，是否合理可行，而律師在日常職業(yè)中就可以掌握大量的法律素材，通過(guò)日積月累的發(fā)展，具有提出可操作性強(qiáng)的解決問(wèn)題的建議，而且律師普遍具有較強(qiáng)的文字表達(dá)能力和邏輯思維能力，可以提高建言獻(xiàn)策的效率和質(zhì)量從而推動(dòng)立法高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)社會(huì)治理和法治建設(shè)取得令人振奮的成果，也包含著廣大律師人大代表經(jīng)過(guò)共同努力所貢獻(xiàn)出的一份心力［2］。

（三）發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，更好地履行人大代表監(jiān)督作用

律師是法律界的有效代表，是法律強(qiáng)有力的捍衛(wèi)者和重要實(shí)踐者，律師在長(zhǎng)期的執(zhí)業(yè)過(guò)程中也形成了良好的法律意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，而行政機(jī)關(guān)作為行使國(guó)家權(quán)力的重要機(jī)關(guān)，一方面需要法律法規(guī)的限定和約束，另一方面也需要人大代表的監(jiān)督，全方位規(guī)范行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與行為。因此律師擔(dān)任人大常委，可以理性、公平的眼光去看待行政機(jī)關(guān)的行為，去關(guān)注法治政府建設(shè)，進(jìn)而充分發(fā)揮人大代表的監(jiān)督作用，推動(dòng)各級(jí)政府部門執(zhí)法、司法、守法等各環(huán)節(jié)的建設(shè)和完善。

（四）有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)

律師是社會(huì)階層的重要組成部分，是不可忽視的力量，如果能夠加強(qiáng)律師擔(dān)任人大常委，團(tuán)結(jié)律師團(tuán)體的力量，加強(qiáng)律師統(tǒng)一戰(zhàn)線，使其在國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮積極作用，表達(dá)行業(yè)的心聲，關(guān)注律師執(zhí)業(yè)權(quán)益，發(fā)展行業(yè)建設(shè)，促進(jìn)律師行業(yè)發(fā)展，改善律師執(zhí)業(yè)環(huán)境，那么將有利于鞏固愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，鞏固我黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（五）有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要依靠法律來(lái)規(guī)范主體活動(dòng)和規(guī)范市場(chǎng)行為，因此從本質(zhì)上來(lái)講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)其實(shí)就是法治經(jīng)濟(jì)，而律師則是各個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體間聯(lián)系和溝通的紐帶，幫助他們訂立法律合同、完善法律行為，從而保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，避免失信問(wèn)題損害各方利益和擾亂市場(chǎng)秩序，律師一方面可以向政府和相關(guān)行政部門提出有效建議，改善政府的職能行為，另一方面可以為企業(yè)提供法律服務(wù)，使其規(guī)避和防范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，化解經(jīng)濟(jì)矛盾糾紛，保障企業(yè)健康經(jīng)營(yíng)，完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。因此，律師擔(dān)任人大常委有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，為我國(guó)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供有效法律建議。

（六）有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定

律師擔(dān)任人大常委具有十分重大和深遠(yuǎn)的意義。人大常委會(huì)作為職能和職權(quán)的有效行使，關(guān)乎無(wú)數(shù)人民群眾的切身利益，需要各類專業(yè)人才參與其中，高水平和高素質(zhì)的執(zhí)業(yè)律師則是必不可少的。執(zhí)業(yè)律師具有扎實(shí)的法學(xué)知識(shí)和豐厚的經(jīng)驗(yàn)，他們?cè)谌舜蟪Ｎ瘯?huì)或?qū)ｉT委員會(huì)的工作中，不僅能夠提供專業(yè)的司法建議，還能夠從非行政化的角度為人大常委會(huì)的決策提供參考，從而有效提高人大常委會(huì)的法治水平和能力。

當(dāng)前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示，執(zhí)業(yè)律師在人大常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)的履職工作中發(fā)揮著重要作用。在法治建設(shè)方面，執(zhí)業(yè)律師參與了大量地方性法律法規(guī)的制定、起草和論證工作，并提出了許多專業(yè)的法律意見(jiàn)和涉及國(guó)計(jì)民生的建議。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，執(zhí)業(yè)律師善于發(fā)現(xiàn)、總結(jié)并通過(guò)實(shí)際調(diào)查研究得出結(jié)論，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的建議，都是理論高度與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)結(jié)合，充分體現(xiàn)執(zhí)業(yè)律師的專業(yè)水準(zhǔn)和社會(huì)責(zé)任感。在環(huán)境保護(hù)及民生保障方面，執(zhí)業(yè)律師認(rèn)真研究環(huán)境、社會(huì)、民生熱點(diǎn)，用專業(yè)視角洞察社會(huì)民生問(wèn)題，就環(huán)境保護(hù)和民生保障提出了許多切實(shí)可行的建議。

二、律師擔(dān)任人大常委會(huì)組成人員的執(zhí)業(yè)限制的合理性分析

我國(guó)《律師法》第十一條規(guī)定，律師擔(dān)任各級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)組成人員的，任職期間不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)。該法律條文的目的顯然是為了防范執(zhí)業(yè)律師在擔(dān)任人大常委會(huì)組成人員期間，利用人大常委會(huì)組成人員的身份不正當(dāng)?shù)馗蓴_或者影響公、檢、法等司法機(jī)關(guān)的正常辦案工作。

對(duì)律師擔(dān)任人大常委組成人員的職業(yè)限制的合理性分析如下：

第一，律師的主要業(yè)務(wù)是代理當(dāng)事人參與各種訴訟案件，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，公安、檢察院、法院都必須受到人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。如果執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任人大常委會(huì)成員，他們可能會(huì)導(dǎo)致公安、檢察院、法院的處理案情產(chǎn)生偏見(jiàn)或不公平的行為，即使他們本人并不認(rèn)同這種情況，但他們?nèi)匀豢赡軙?huì)參與訴訟，從而影響司法公正。盡管人大常委會(huì)組成人員的身份可能會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的正常判斷產(chǎn)生影響，但執(zhí)業(yè)律師仍然可以通過(guò)自己的專業(yè)知識(shí)和技能，為當(dāng)事人進(jìn)行有效的訴訟代理或辯護(hù)律師服務(wù)，以期達(dá)到司法公正的目的。

第二，執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任人大常委會(huì)組成人員，相比于其他執(zhí)業(yè)律師更具有承接業(yè)務(wù)上的競(jìng)爭(zhēng)力，在委托人看來(lái)，具有更多社會(huì)任職和社會(huì)資源的律師，很明顯會(huì)優(yōu)于沒(méi)有社會(huì)任職的執(zhí)業(yè)律師，在此情況下，對(duì)執(zhí)業(yè)律師任職期間的執(zhí)業(yè)進(jìn)行限制，這恰恰是法律公平的體現(xiàn)，雖然說(shuō)作為人大常委會(huì)組成成員的律師，對(duì)于代理訴訟案子顯得更加具有優(yōu)勢(shì)，在當(dāng)事人心里也會(huì)因?yàn)槁蓭煹牧硪宦殬I(yè)對(duì)律師更加信服，但就人大常委會(huì)組成成員這一身份也不利于其發(fā)展，出于其所任職位的關(guān)系，許多權(quán)利義務(wù)是無(wú)法正常行使的，有悖于律師與律師之間的平等地位，做此限制也是出于防范執(zhí)業(yè)律師間的不公平競(jìng)爭(zhēng)的重要考慮，目的在于保護(hù)法律適用上的平等性與嚴(yán)肅性。

第三，根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)擁有對(duì)人民法院和人民檢察院審判和檢察人員的監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)。作為在國(guó)家機(jī)關(guān)，一般都是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，雖然我國(guó)法律已經(jīng)趨于完善，但還是會(huì)存在一定的不完美。如果執(zhí)業(yè)律師在人大常委會(huì)組成人員任職期間繼續(xù)從事訴訟代理與辯護(hù)業(yè)務(wù)，可能會(huì)由于其職位身份，影響司法機(jī)關(guān)客觀、公正地行使國(guó)家權(quán)力，那么最后的結(jié)果難免會(huì)有失公正，所以說(shuō)限制律師在人大常務(wù)委員會(huì)任職期間執(zhí)業(yè)是有一定道理的。

第四，這也是司法回避的概念延伸到律師層面的重要體現(xiàn)。我國(guó)司法回避制度要求法官、檢察官等相關(guān)人員對(duì)于與本人有特定關(guān)系的案件進(jìn)行業(yè)務(wù)回避，從而消除當(dāng)事人的疑慮，保障相關(guān)人員的合法權(quán)益，從而保障案件處理的公正公平，我國(guó)上海地區(qū)還對(duì)司法人員任職回避制度作出了更嚴(yán)格的規(guī)定，出臺(tái)了《上海法官、檢察官?gòu)膰?yán)管理六條規(guī)定》，從多個(gè)層面對(duì)司法人員任職回避提出了更多要求。律師與司法人員存在被管理與管理的關(guān)系，雖然不用遵循司法法定程序，但是如果將司法規(guī)避延伸到律師層面同樣具有一定的說(shuō)服性，況且律師如果擔(dān)任人大常委組成人員，那么將具有一定的政治參與色彩，因此沿用司法回避的概念也能夠有效幫助律師擦亮政治底色。

三、律師擔(dān)任人大常委會(huì)組成人員的從業(yè)限制不合理性分析

第一，執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任人大常委會(huì)組成人員，有助于助推人大常委會(huì)的工作法治化，直接禁止執(zhí)業(yè)律師任職期間承接或是經(jīng)辦訴訟代理和辯護(hù)業(yè)務(wù)過(guò)于苛刻。人大常委會(huì)組成人員的任期一般為五年，對(duì)于執(zhí)業(yè)律師而言，一概禁止從事訴訟辯護(hù)可能會(huì)對(duì)他們的生活造成不利影響，律師作為社會(huì)工作者的重要組成部分，不僅可以拿起法律的武器很好地維護(hù)社會(huì)的公平正義，還可以促進(jìn)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只有妥善處理律師在人大常委會(huì)任職期間禁止從事相關(guān)代理活動(dòng)這個(gè)問(wèn)題，才能有助于律師這個(gè)行業(yè)做大做強(qiáng)，讓更多有志之士慢慢走入法律的隊(duì)伍，為了維護(hù)社會(huì)的公平正義做出貢獻(xiàn)，但不能只從單方面考慮問(wèn)題，雖然作為人大常委會(huì)的組成成員會(huì)為祖國(guó)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，但也要從實(shí)際出發(fā)，許多有為的年輕人為了自身發(fā)展會(huì)考取法律執(zhí)業(yè)資格證，成為一名合格的律師，但他們都是從頭開(kāi)始的，一面有著遠(yuǎn)大抱負(fù)為祖國(guó)奉獻(xiàn)力量，另一面也要向生活的壓力低頭，這樣就很難解決自身的溫飽問(wèn)題，從而打擊其為國(guó)效力的積極性。

第二，律師擔(dān)任人大常委會(huì)組成人員的身份影響力，與所任職的人大常委會(huì)的級(jí)別和地域有直接關(guān)系。除全國(guó)人大常委會(huì)組成人員外，如果擔(dān)任的是省級(jí)以下各級(jí)人大常委會(huì)的組成人員，則在所任職的人大常委會(huì)的轄區(qū)之外，不應(yīng)存在不正當(dāng)?shù)母蓴_或者影響。律師工作不是一項(xiàng)固定區(qū)域固定城市的工作，而是“哪里需要到哪里”具有靈活性的工作，對(duì)于擔(dān)任人大常委會(huì)組成人員的律師來(lái)說(shuō)，除本轄區(qū)外仍然不允許其從事相應(yīng)的代理工作這也是一條不太合理的規(guī)定。出于對(duì)人大常委會(huì)工作的考慮，可以不允許律師代理本轄區(qū)的訴訟案件，這也是毋庸置疑的，但不論律師是作為兼職還是專職的人大常委會(huì)的工作人員，都應(yīng)該做好現(xiàn)任的本職工作，以免遭人詬病。一般作為專職的人大常委會(huì)工作人員都是由國(guó)家財(cái)政部門撥款發(fā)放薪酬，所以不用考慮生計(jì)問(wèn)題。但是，如果律師是作為兼職人大常委會(huì)的工作人員，那么就會(huì)和做律師時(shí)候的收入形成鮮明的對(duì)比。眾所周知，律師是一份收入較高的工作，對(duì)于作為人大常委會(huì)組成人員的律師來(lái)說(shuō)，一面有法律明確規(guī)定不允許執(zhí)業(yè)，另一面又需要解決自身的生計(jì)問(wèn)題。對(duì)于律師所任職的人大常委會(huì)之外的轄區(qū)范圍，仍然不允許其從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)顯然是不合理的，缺乏客觀依據(jù)，也不利于律師代表各項(xiàng)工作的開(kāi)展［3］。正所謂法外有情，應(yīng)當(dāng)調(diào)整一下對(duì)于律師作為人大常委會(huì)的工作人員的相關(guān)政策，對(duì)于其所管理的區(qū)域不允許執(zhí)業(yè)，但在管理之外的轄區(qū)可以執(zhí)業(yè)也未嘗不可，這樣既為國(guó)家留住了專業(yè)人才，又出于人道主義為作為人大常委會(huì)工作人員的律師提供了向上發(fā)展的空間。

四、關(guān)于完善《律師法》第十一條的建議

第一，建議對(duì)現(xiàn)行《律師法》第十一條規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充和完善，制定科學(xué)合理的律師執(zhí)業(yè)履職制度，既考慮到律師的實(shí)際工作需求，又能夠保障他們?cè)趽?dān)任人大常委會(huì)組成人員期間能夠自由、充分、有效地發(fā)揮作用，以提升人大常委會(huì)工作的法治水平，促進(jìn)法治國(guó)家的建設(shè)。

第二，建議修改《律師法》第十一條禁止性的內(nèi)容，允許執(zhí)業(yè)律師在所任職人大常委會(huì)的地區(qū)以外從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)。針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)以外的省市地方人大常委會(huì)的組成人員，可以逐步放寬執(zhí)業(yè)限制，例如允許他們代理非本行政區(qū)的案件，提供訴訟代理和辯護(hù)服務(wù)，以使其在執(zhí)業(yè)期間的合法權(quán)益得到有效保障，促進(jìn)司法公正。