鮑 軍 葉煒民

(1.水利部建設管理與質量安全中心，北京 100038；2.水利部河湖保護中心，北京 100038)

1 河道采砂管理工作進展

河道砂石是河床的重要組成部分，也是重要的建筑材料。河道采砂廣受社會關注，是河湖管理的重點和難點[1]。黨中央、國務院高度重視河道采砂管理工作，2016年11月、2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，作出全面推行河長制湖長制重大決策部署，明確要求各級河長湖長牽頭組織清理整治非法采砂等突出問題。水利部及有關部門會同各地堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持懲防并舉、疏堵結合、標本兼治，切實加強河道采砂管理，強化體制機制法治管理，規(guī)范合法采砂，打擊非法采砂，全國河道采砂管理秩序總體平穩(wěn)向好。

1.1 法規(guī)制度不斷完善

現行法律法規(guī)中，《中華人民共和國水法》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國河道管理條例》對河道采砂許可、河道采砂規(guī)劃等作出規(guī)定；《長江河道采砂管理條例》專門對長江宜賓以下干流河道內從事開采砂石及其管理活動進行了規(guī)范；四川、江西、湖北、湖南、廣東、廣西等六個省份出臺了專門規(guī)范河道采砂管理的地方性法規(guī)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》將河道非法采砂入刑。水利部出臺《關于河道采砂管理工作的指導意見》，頒布實施《河道采砂規(guī)劃編制與實施監(jiān)督管理技術規(guī)范》、河道采砂許可電子證照標準，聯合國家發(fā)展改革委等部門出臺《關于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見》，聯合交通運輸部建立河道砂石采運管理單制度等。法規(guī)制度體系逐步完善，為河道采砂管理工作奠定了有力的法治保障。

1.2 管理責任全面落實

《水利部關于河道采砂管理工作的指導意見》要求，有采砂管理任務的河道要逐級逐段落實采砂管理河長、行政主管部門、現場監(jiān)管以及行政執(zhí)法責任人，縣級以上水行政主管部門按照管理權限落實河道采砂管理責任人，并向社會公告。每年主汛期前，水利部商各地梳理更新采砂管理任務較重的重點河段、敏感水域，全面落實采砂管理責任人并向社會公告，其中2022年公告2753個重點河段、敏感水域的采砂管理責任人，2023年公告2906個重點河段、敏感水域的采砂管理責任人。《長江河道采砂管理條例》規(guī)定，長江干流宜賓以下河道采砂管理實行地方人民政府行政首長負責制，長江水利委員會會同長江宜賓以下沿線確定了采砂管理各級河長、人民政府、行政主管部門、現場監(jiān)管以及行政執(zhí)法責任人，每年向社會公告。依托河湖長制平臺建立的采砂管理責任體系得到全面落實。

1.3 規(guī)劃體系基本建立

河道采砂規(guī)劃是河道采砂管理的依據，是規(guī)范河道采砂活動的基礎。水利部頒布《河道采砂規(guī)劃編制與實施監(jiān)督管理技術規(guī)范》，指導流域管理機構、各級水行政主管部門科學規(guī)范編制河道采砂規(guī)劃。長江上游干流、長江中下游采砂規(guī)劃，黃河、珠江、淮河流域重要河段采砂規(guī)劃，松花江遼河重要河段采砂規(guī)劃，漳河干流采砂規(guī)劃等大江大河重要河段采砂規(guī)劃全部批復實施，除長江外，其他流域采砂規(guī)劃均為首次編制，填補了流域河道采砂管理規(guī)劃空白。據統(tǒng)計，目前全國各地編制批復2600多個采砂規(guī)劃，有采砂任務的河道基本實現采砂規(guī)劃全覆蓋，為河道采砂管理提供了規(guī)劃依據。

1.4 監(jiān)管合力初步形成

部級層面，水利部、公安部、交通運輸部建立長江河道采砂管理合作機制，使長江河道采砂管理溝通聯系更加緊密；水利部、最高人民檢察院加強水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作，聯合發(fā)布非法采砂公益訴訟典型案例；水利部、公安部共同制定《關于加強河湖安全保護工作的意見》，強化水行政執(zhí)法與刑事司法銜接；水利部、交通運輸部建立推行河道砂石采運管理單制度，強化河道砂石開采、運輸、堆存全過程監(jiān)管；水利部設立12314監(jiān)督舉報平臺，暢通涉砂監(jiān)督舉報渠道，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。流域層面，長江水利委員會與公安部長江航運公安局、交通運輸部長江航務管理局簽訂合作框架協(xié)議，長江省際邊界河段建立采砂管理合作協(xié)議；黃河水利委員會在直管河段構建“河長掛帥、黃委所屬有關單位牽頭、地方政府有關部門協(xié)同、社會監(jiān)督”的采砂管理聯動機制；淮河水利委員會積極推行省界地區(qū)河道采砂聯合監(jiān)管模式，先后組織簽訂《淮河干流蘇皖省界河段采砂管理協(xié)議》《河南、湖北淮河等跨界河段(水域)采砂聯合監(jiān)管協(xié)議》《河南、安徽淮河等跨界河段(水域)采砂聯合監(jiān)管協(xié)議》。地方層面，各地依托河湖長制，建立“河湖長+”機制，完善日常巡查監(jiān)管制度，積極運用高清視頻監(jiān)控、GPS定位、電子圍欄等技術手段，對河道采砂開展常態(tài)化監(jiān)管。通過各方努力，上下游、左右岸、干支流聯防聯控，部門、區(qū)域共治共管的河道采砂監(jiān)管格局基本形成。

1.5 打擊非法采砂持續(xù)見效

水利部連續(xù)多年組織開展非法采砂專項整治行動，指導地方常態(tài)化開展暗訪檢查，對非法采砂保持高壓嚴打態(tài)勢，發(fā)現一起、打擊一起。2021年9月至2022年8月，水利部組織開展為期一年的全國河道非法采砂專項整治行動，累計查處非法采砂行為5839起，查扣非法采砂船舶488艘、挖掘機具1334臺，拆解“三無”“隱形”采砂船693艘；移交公安機關案件179件，其中涉黑涉惡線索26條；追責問責相關責任人145人，形成有力震懾。2021年3—12月，水利部聯合公安部、交通運輸部、工業(yè)和信息化部、市場監(jiān)管總局開展長江采砂綜合整治，查獲非法采砂船舶185艘(其中隱形采砂船舶27艘)、非法運砂船舶563艘、非法移動船舶327艘，組織拆除歷年扣押的非法采砂船舶1559艘。2022年，黃河流域河道非法采砂專項整治行動共查處(制止)非法采砂行為1466起，立案查處997起。通過打擊非法采砂行為，規(guī)模性非法采砂行為得到有效遏制，全國河道采砂秩序總體平穩(wěn)可控且明顯向好。

1.6 統(tǒng)一開采管理模式得到推廣應用

長期以來，全國各地主要采取傳統(tǒng)的拍賣方式出讓河道砂石開采權，為獲得開采權并獲得高額利潤，部分競爭者高價甚至天價中標，開采過程中超量超范圍開采，破壞河床，嚴重影響防洪安全、生態(tài)安全。2009年，江西省九江市率先探索河道砂石統(tǒng)一開采經營管理模式，對鄱陽湖九江水域采砂實行“統(tǒng)一組織領導、統(tǒng)一開采經營、統(tǒng)一規(guī)費征收、統(tǒng)一綜合執(zhí)法、統(tǒng)一利益分配”的“五統(tǒng)一”管理模式，建立了政府主導、部門聯動、齊抓共管的工作格局，走出了一條實現鄱陽湖砂石資源保護開發(fā)的新路[2]。之后，部分地區(qū)學習借鑒九江模式，結合本地實際進行河砂統(tǒng)一開采管理。2019年2月，水利部出臺《關于河道采砂管理工作的指導意見》，提出積極探索推行河道砂石統(tǒng)一開采經營。2020年3月，經國務院同意，國家發(fā)展改革委等15部門出臺《關于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見》，提出鼓勵和支持河砂統(tǒng)一開采管理，推進集約化、規(guī)模化開采。2021年5月，國務院印發(fā)《關于深化“證照分離”改革 進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》，進一步明確鼓勵和支持河砂統(tǒng)一開采管理，河砂統(tǒng)一開采管理上升為國家政策。目前，江西、湖北、湖南等10多個省份推行規(guī)?；y(tǒng)一開采，取得良好成效。

2 河道采砂管理存在的問題及分析

近年來，國內主要江河來沙量大幅下降[3]，河道砂石可采量逐年減少，受供需矛盾影響，在暴利驅使下，一些大江大河“隱形”盜采、中小河流“螞蟻搬家式”偷采、借疏浚名義非法采砂等行為仍時有發(fā)生，河道采砂管理還存在一些困難和問題。

2.1 現行法律法規(guī)不健全

國家層面的法律法規(guī)中，除國務院2001年出臺的針對長江宜賓以下干流河道采砂管理的《長江河道采砂管理條例》外，至今未有其他的河道采砂管理專門法律法規(guī)。2008年起，制定河道采砂管理條例多次被列入國務院年度立法工作計劃，但至今尚未出臺。全國范圍內沒有統(tǒng)一的河道采砂管理法律法規(guī)，導致部分地區(qū)存在多頭管理、權責不清等問題；一些地區(qū)因未出臺有關地方性法規(guī)，甚至出現行政處罰沒有依據的情形。

2.2 非法采砂隱蔽性強

非法采砂利潤豐厚，多為團伙作案，有的甚至涉黑涉惡。非法采砂團伙內部組織嚴密、分工明確，望風盯梢等反偵察手段多樣并不斷升級，其作案工具大多是“三無”“隱形”采砂船，有的甚至能瞬間傾倒盜采砂石毀滅證據。作案時間大多在夜間和節(jié)假日，作案地點大多在交界水域或在干支流流竄，精準打擊難度大。

2.3 涉砂船舶監(jiān)管涉及部門多

河道采砂多為水采，也就是利用挖泥船、采砂船、吸砂泵等采砂設備開采河道內的砂石。采砂船舶作為主要作業(yè)工具，其管理涉及多個部門職責，如水利部門負責采砂船的作業(yè)和集中停靠管理；工業(yè)和信息化部門負責船舶造修企業(yè)行業(yè)管理；交通運輸部門(海事、船級社)負責船舶證書核發(fā)、造船圖紙審批及船舶航行安全等管理。目前，絕大多數非法采砂船為“三無”采砂船和經非法改裝的“隱形”采砂船，除非正在進行非法采砂作業(yè)，水利部門無權管理。不同管理部門對采砂船舶的屬性定義理解存在較大分歧，監(jiān)管主體責任難以壓實，源頭管控力度不夠。

2.4 疏浚砂利用管理不規(guī)范

河道疏浚砂指的是在河道、湖泊、水庫、人工水道等管理范圍內實施涉水工程建設或維護性清淤疏浚項目所產生的砂、石和土。疏浚砂上岸綜合利用，變廢為寶，在一定程度上緩解了砂石供需矛盾，取得了良好效益。但有的疏浚項目立項、審批不規(guī)范，個別地區(qū)為了“賣砂”而疏浚，借疏浚名義非法采砂，擾亂河道采砂秩序，威脅河道安全。

2.5 水行政執(zhí)法能力不足

當前，基層水行政執(zhí)法隊伍面臨一定困境，部分地區(qū)水行政執(zhí)法隊伍無統(tǒng)一執(zhí)法制式服裝和標志，執(zhí)法經費和執(zhí)法裝備保障機制不健全，面對日益復雜嚴峻的河道采砂執(zhí)法形勢，水行政執(zhí)法能力不足問題更加凸顯。以四川省瀘州市為例，全市從事一線河道采砂管理執(zhí)法人員只有19人，平均每500km岸線僅有1人，還同時承擔侵占河道、水土流失防治、水利工程管護等執(zhí)法監(jiān)管工作，任務十分繁重，執(zhí)法效果難以得到有效保障。

3 強化河道采砂管理的對策建議

為鞏固河道采砂管理穩(wěn)定向好的局面，進一步提升河道采砂管理水平，針對存在的主要問題，提出以下對策建議。

3.1 盡早出臺河道采砂管理條例

2019年，水利部組織開展了河道采砂管理條例立法調研[4]，起草了《河道采砂管理條例(征求意見稿)》，并發(fā)布公告向社會公開征求意見。2021年，國務院將制定河道采砂管理條例列入年度立法工作計劃。建議盡早出臺河道采砂管理條例，從國家層面通過法規(guī)形式統(tǒng)一規(guī)范河道采砂管理工作，厘清管理責任，為管理者和執(zhí)行者提供法律依據，為地方性法規(guī)制修訂提供上位法支撐，十分必要和迫切。

3.2 切實提高河道采砂規(guī)劃和許可質量

根據河湖管理權限，對具有采砂任務的河湖，落實保護優(yōu)先、綠色發(fā)展的要求，按照《河道采砂規(guī)劃編制與實施監(jiān)督管理技術規(guī)范》高質量編制(修編)河道采砂規(guī)劃，確保規(guī)劃科學合理。嚴格按照批復的河道采砂規(guī)劃以及年度計劃實施許可，對于采砂規(guī)劃不到位、現場管理責任人不到位、日常監(jiān)管措施不到位，無可采區(qū)實施方案、堆砂場設置方案及河道修復方案的，不得采砂。適時對規(guī)劃和許可實施情況進行監(jiān)督檢查，倒逼采砂規(guī)劃和許可質量提升。

3.3 大力推進河道采砂智慧監(jiān)管

利用全國河湖長制管理信息系統(tǒng)，結合數字孿生河湖建設，推進河道采砂規(guī)劃、許可、開采等信息數據上圖，為實施采砂智慧監(jiān)管打牢數據基礎。加快建設采砂管理重點河段、敏感水域視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設，充分運用衛(wèi)星遙感、無人機、高清視頻監(jiān)控等設備和精準定位、電子圍欄、智能識別等技術手段，對可采區(qū)、采運砂機具、過駁轉運區(qū)、堆砂場等進行實時有效監(jiān)控，確保監(jiān)管全覆蓋、無盲區(qū)，可溯源、能倒查。

3.4 嚴厲打擊非法采砂

依托河湖長制平臺，在河湖長的統(tǒng)一領導下，進一步統(tǒng)籌各方力量，強化協(xié)調聯動，形成上下統(tǒng)一、區(qū)域協(xié)調、部門聯動的執(zhí)法監(jiān)管格局。嚴格落實日常巡查制度，堅持暗訪與明查相結合，采取“人防+技防”，及時發(fā)現、查處非法采砂問題。堅持日常執(zhí)法與重點打擊相結合，適時開展專項整治行動，集中時間集中力量嚴厲打擊非法采砂，形成強大威懾。做好水行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，嚴厲打擊非法采砂犯罪行為，深挖徹查“沙霸”及其背后保護傘。

3.5 不斷規(guī)范合法采砂

統(tǒng)籌河道生態(tài)保護和河砂資源利用，推廣各地實踐探索經驗，大力推進集約化、規(guī)?；?、規(guī)范化統(tǒng)一開采。推進疏浚砂利用規(guī)范管理，研究出臺部級管理辦法，嚴把立項、審批關，強化事中事后監(jiān)管，嚴防以疏浚之名非法采砂。全面推行河道砂石采運管理單制度，規(guī)范管理單印制、使用、開具、保管和歸檔等工作，加快紙質管理單向電子管理單過渡，實現河道砂石開采、運輸、堆存全過程監(jiān)管。