鄒曉龍，賈玉梅

(吉林大學(xué) 公共外交學(xué)院，吉林 長春 130012)

一、導(dǎo)言

1992年，具有里程碑意義的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)成功簽署，標(biāo)志著國際社會(huì)對(duì)全球氣候治理達(dá)成了廣泛共識(shí)。作為《公約》締約國，美國對(duì)該公約的成功簽署與通過起到了重要推動(dòng)作用。然而，在隨后的幾場(chǎng)關(guān)鍵的締約方大會(huì)(Conference of the Parties，COP)中，美國沒有簽署或核準(zhǔn)包括《京都議定書》在內(nèi)的具有真正國際法約束力的氣候條約，即便2015年美國簽署的《巴黎協(xié)定》，也是奧巴馬總統(tǒng)越過國會(huì)行使總統(tǒng)權(quán)力的結(jié)果，并不具有國內(nèi)法律約束力。2017年6月1日，繼任的總統(tǒng)特朗普于白宮玫瑰花園(Rose Garden)正式宣布美國將退出《巴黎協(xié)定》。2020年拜登勝選后，又重返《巴黎協(xié)定》，歷史再次重演。由此可見，美國在其氣候政策上呈現(xiàn)或保守或激進(jìn)，時(shí)左時(shí)右的“鐘擺>現(xiàn)象”。

目前，國內(nèi)外學(xué)界相關(guān)研究大致可分為理論與實(shí)證兩個(gè)維度，即全球環(huán)境與氣候治理誘因的理論研究，以及影響美國制定具體氣候政策因素的實(shí)證分析。理論研究主要集中在國內(nèi)政治、國際政治與國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)三個(gè)領(lǐng)域。比如英國蘇賽克斯大學(xué)國際關(guān)系學(xué)者彼得·紐維爾(Peter Newell)從本學(xué)科視角提出了影響全球治理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)誘因(如歷史、資源、政治等)，并進(jìn)一步闡釋了當(dāng)代全球環(huán)境治理的發(fā)展?jié)摿白璧K[1]。英國牛津大學(xué)高級(jí)研究員卡洛琳·迪爾伯克貝克(Carolyn Deere-Birkbeck)闡述了應(yīng)對(duì)氣候變化需要考慮和解決的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境四個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)[2]；中國社會(huì)科學(xué)院莊貴陽等學(xué)者列舉了三方面的變量來解釋國家之間在國際氣候治理過程中涉及公平和效率的博弈[3]；山東大學(xué)李慧明強(qiáng)調(diào)氣候變化深刻影響著世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，因此向低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變已成為人類社會(huì)的理性選擇[4]。實(shí)證分析主要關(guān)注具體變量如何影響國家氣候政策的立場(chǎng)，例如，香港教育大學(xué)講席教授保羅·哈里斯(Paul G. Harris)在其著作《氣候變化與美國對(duì)外政策》中，對(duì)美國的氣候政策進(jìn)行了道德評(píng)估，并討論了美國國會(huì)就氣候變化問題引發(fā)的爭議[5]。

隨著2017年美國退出《巴黎協(xié)定》，學(xué)界的研究重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向?qū)Υ诵袨橐蚬姆治?，但是這些研究通常以一些既定的變量為分析框架。例如，美國政治學(xué)教授米歇爾·貝西爾(Michele Betsill)描繪了特朗普對(duì)氣候變化的看法，認(rèn)為這一看法導(dǎo)致他做出退出協(xié)定的決定[6]。 北大教授張海濱、中國氣象局研究員巢清塵等多位學(xué)者從不同角度探討了美國在全球氣候治理中的缺席對(duì)國際社會(huì)及雙邊、多邊關(guān)系的潛在影響[7-8]。這些研究從不同角度詳盡分析了美國退出《巴黎協(xié)定》的原因與影響，但尚未以綜合視角探討影響美國自21世紀(jì)以來氣候政策左右搖擺的內(nèi)在原因。

考慮到美國氣候政策包含國內(nèi)、國際等多重維度，以單一變量或傳統(tǒng)政治學(xué)理論無法詮釋全部誘因，因此本文以國際關(guān)系理論中的新古典現(xiàn)實(shí)主義(Neoclassical Realism)為分析框架，結(jié)合美國氣候政策制定的具體案例，嘗試探索影響美國氣候政策的關(guān)鍵因素，并結(jié)合2024年美國總統(tǒng)換屆大選的兩種情景，討論美國未來的氣候政策走向。

二、 理論分析框架的選擇

(一)理論選擇

現(xiàn)實(shí)主義(Realism)作為國際關(guān)系三大理論范式之一有很多分支，其中古典現(xiàn)實(shí)主義(Classical Realism)是最古老的理論分支，主要關(guān)注以捍衛(wèi)國家利益為目的的資源動(dòng)員能力。古典現(xiàn)實(shí)主義學(xué)者主要關(guān)注國家權(quán)力、國家間權(quán)力分配以及國內(nèi)社會(huì)的相關(guān)變量，換言之，古典現(xiàn)實(shí)主義關(guān)注的是內(nèi)部因素與變量。但是，對(duì)外政策或戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變并不完全取決于國內(nèi)政治。新現(xiàn)實(shí)主義(Neorealism)是現(xiàn)實(shí)主義理論中一個(gè)相對(duì)較新的分支理論，它有兩種類別：進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義與防御性現(xiàn)實(shí)主義[9]。無論是進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義還是防御性現(xiàn)實(shí)主義都認(rèn)為國家體系處于無政府狀態(tài)之中，所以各國必須通過自助來實(shí)現(xiàn)其自身的安全。新現(xiàn)實(shí)主義的突出特點(diǎn)是它意在解釋體系變化，并且這一體系會(huì)隨國家之間的互動(dòng)而發(fā)生改變。但是，進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義與防御性現(xiàn)實(shí)主義對(duì)權(quán)力有不同的理解，因此對(duì)國家追求安全的策略也有不同的看法。防御性現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為，各國追求的首要對(duì)外政策目標(biāo)并非實(shí)現(xiàn)本國權(quán)力的最大化而是通過適當(dāng)?shù)氖侄巫非笥邢薜陌踩?，所以各國?yīng)該利用制衡或追隨政策來確保安全。進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為國家應(yīng)該最大限度地發(fā)揮權(quán)力來捍衛(wèi)國家利益，因此，霸權(quán)是所有國家的目標(biāo)[10]。

新古典現(xiàn)實(shí)主義(Neoclassical Realism)是美國學(xué)者吉登·羅斯(Giden Rose)于1998年在《世界政治》(WorldPolitics)雜志上發(fā)表的一篇評(píng)論文章中首次提出。該理論雖然提出時(shí)間較短，但自提出以來便引起眾多學(xué)者的關(guān)注，逐漸成為國家對(duì)外政策的主流分析工具。植根于新現(xiàn)實(shí)主義，新古典現(xiàn)實(shí)主義為對(duì)外政策提供了國內(nèi)層面的參考變量，如政治文化、領(lǐng)導(dǎo)者觀念和社會(huì)因素等[11]。與其他現(xiàn)實(shí)主義理論一樣，新古典現(xiàn)實(shí)主義關(guān)注的是相對(duì)的物質(zhì)力量，它認(rèn)為對(duì)外政策制定是由國家在國際體系中的地位所驅(qū)動(dòng)的，而這一地位在很大程度上依賴于它所獲得的物質(zhì)力量。雖然新古典現(xiàn)實(shí)主義承認(rèn)了體系因素的影響，但它不同于其他分支的現(xiàn)實(shí)主義理論的一點(diǎn)在于，其側(cè)重于單位層面的干預(yù)變量。

新古典現(xiàn)實(shí)主義與其他現(xiàn)實(shí)主義理論具有共同的理論基礎(chǔ)。第一，新古典現(xiàn)實(shí)主義雖然承認(rèn)國際體系中的其他參與者的存在和重要性，但是其仍將國家視為國際體系中主要的理性參與者，因此它并沒有過多強(qiáng)調(diào)國際組織的作用；第二，幾乎同所有國際關(guān)系理論一樣，新古典現(xiàn)實(shí)主義理論也認(rèn)為國際體系處于無政府狀態(tài)之中，國際體系中不存在一個(gè)可以管理和監(jiān)督所有國家的最高權(quán)威；第三，新古典現(xiàn)實(shí)主義將權(quán)力，尤其是相對(duì)權(quán)力視為核心概念。這里的相對(duì)權(quán)力的重要性體現(xiàn)在控制足夠的物質(zhì)資源和掌握資源的動(dòng)員能力，這些資源和動(dòng)員能力決定了國家在國際體系中所處的位置[12-13]。

新古典現(xiàn)實(shí)主義與新現(xiàn)實(shí)主義有很多共同之處，但在很多問題上也有不同的理解。在對(duì)外政策方面，新現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為國家首要利益是安全，但是，新古典現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為安全不是唯一的和主要的國家利益，國家應(yīng)該奪取權(quán)力并控制周邊地區(qū)以應(yīng)對(duì)不確定性。在行為模式方面，防御性現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為，除非是緊急情況，否則國家不會(huì)擴(kuò)大其權(quán)力。但是新古典現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為，如果有機(jī)會(huì)，各國應(yīng)該擴(kuò)大其領(lǐng)土，這一點(diǎn)與進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義相同，因?yàn)橐粋€(gè)國家在國際體系中的地位取決于它的相對(duì)實(shí)力，而相對(duì)實(shí)力的增長使國家更有可能進(jìn)行對(duì)外擴(kuò)張[14]。

(二)變量選擇

新古典現(xiàn)實(shí)主義解釋了國家在相同的體系環(huán)境中的不同行為，因?yàn)樗紤]了國內(nèi)干預(yù)變量對(duì)國家在外交政策制定中的影響。相關(guān)變量包括(但不限于)領(lǐng)導(dǎo)人形象(leader image)、國家戰(zhàn)略文化(strategic culture)、政府與社會(huì)關(guān)系(state and society relations)、國內(nèi)體制建構(gòu)(domestic institutions)等[15]。回顧美國的國際氣候政策立場(chǎng)，不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)因素是影響美國氣候政策立場(chǎng)的主要因素。因此，相較于體系變化，美國的國內(nèi)因素對(duì)于其氣候政策制定具有決定性影響[16]。 根據(jù)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的分析梳理，筆者總結(jié)出三組影響美國氣候政策的關(guān)鍵變量：領(lǐng)導(dǎo)人形象與認(rèn)知、黨派政治(partisanship)和公民社會(huì)與游說集團(tuán)。

1.領(lǐng)導(dǎo)人形象與認(rèn)知

美國是以總統(tǒng)為中心的共和制國家，盡管其制度具有行政、立法、司法三權(quán)分立的體制特點(diǎn)，但總統(tǒng)職權(quán)在很多方面具有其他權(quán)力無法匹敵的優(yōu)勢(shì)。因此，了解美國領(lǐng)導(dǎo)人在其政策制定過程中所秉持的立場(chǎng)與認(rèn)知極為重要。首先，所有人都有基于他們的歷史和經(jīng)驗(yàn)形成的對(duì)世界的個(gè)性化的甚至帶有偏見的認(rèn)知。每個(gè)人具有不同的價(jià)值觀，在看待問題和處理給定的信息時(shí)，個(gè)人的價(jià)值觀影響著其認(rèn)知，這就是不同的領(lǐng)導(dǎo)者即使面對(duì)相同的情況也可能做出不同反應(yīng)的原因。此外，個(gè)人性格可能是其中的一個(gè)重要的變量，例如有些人比其他人更喜歡冒險(xiǎn)[17]，奧巴馬與特朗普兩位總統(tǒng)對(duì)《巴黎協(xié)定》的態(tài)度就是很好的例子。

2.黨派政治

美國的政黨具有各自的目標(biāo)和意識(shí)形態(tài),相同政黨成員間享有的共同信念是其區(qū)別于其他政黨的根本特征。因此,在內(nèi)政或外交政策制定上,整個(gè)決策過程變成了黨派間的制衡或斗爭方式?？v觀美國歷史,主要黨派之間合中有斗,斗而不破,總體上共識(shí)大于分歧。然而皮尤研究中心最新的一項(xiàng)調(diào)查顯示,民主、共和兩黨之間的分歧日益呈兩極化發(fā)展趨勢(shì)。在幾乎所有公共政策問題上,共和黨人顯得更為保守,而民主黨人則秉持一貫的自由主義立場(chǎng)。保守的共和黨人對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的有效性持悲觀態(tài)度,而民主黨人則認(rèn)為氣候變化給環(huán)境和日常生活帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響,他們對(duì)解決這一問題的態(tài)度相對(duì)更為積極。然而,即使有普遍的科學(xué)證據(jù),共和黨人也不認(rèn)為人類活動(dòng)是造成氣候變化的原因,甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為“那些科學(xué)發(fā)現(xiàn)是由科學(xué)家的個(gè)人意圖和職業(yè)規(guī)劃所驅(qū)動(dòng)的”[18]。因此,黨派政治是深刻影響美國氣候政策的另一個(gè)關(guān)鍵變量。

3.公民社會(huì)與游說集團(tuán)

在美國，政府與社會(huì)各個(gè)階層、群體之間的互動(dòng)是影響其政策制定不容忽視的重要因素。代表特定群體利益的公民社會(huì)(civil society)及代表利益團(tuán)體的游說集團(tuán)(lobbying group)使得大眾階層與精英階層的利益通過選票的方式表達(dá)，并在一定程度上影響美國的政策制定。需指出的是，學(xué)界對(duì)“公民社會(huì)”的定義并未達(dá)成共識(shí)，因此，筆者綜合各方觀點(diǎn)，將“公民社會(huì)”理解為代表了某一特定大眾利益與訴求的非官方機(jī)構(gòu)，例如非政府組織、宗教團(tuán)體、大眾媒體等[19]。而游說集團(tuán)則是代表了精英集團(tuán)利益的專業(yè)機(jī)構(gòu)或組織，而且他們往往具有更多的資金與人脈，從而更深入地參與或影響美國相關(guān)政策的制定[20]，例如，在2003年美國入侵伊拉克的決策中，以色列游說團(tuán)體發(fā)揮了決定性作用[21]。

筆者選擇新古典現(xiàn)實(shí)主義作為理論框架主要有兩個(gè)考慮因素：首先，新古典現(xiàn)實(shí)主義將國內(nèi)政治變量納入了理論解釋框架；其次，新古典現(xiàn)實(shí)主義既可以解釋短期性國家對(duì)外政策，也可以解釋長期性國際政治變化。雖然新現(xiàn)實(shí)主義解釋了國際體系中的模式變遷，但不能對(duì)具體國家的對(duì)外政策作出解釋和預(yù)測(cè)，但新古典現(xiàn)實(shí)主義則具有解釋國家對(duì)外政策和國際政治的優(yōu)勢(shì)。美國氣候政策的“鐘擺現(xiàn)象”--參加《公約》簽訂但未核準(zhǔn)《京都議定書》，先簽訂后退出再重返《巴黎協(xié)議》，這既是美國短中期對(duì)外政策的體現(xiàn)，同時(shí)也是其長期政治體制受相關(guān)變量影響的結(jié)果。

三、影響美國氣候政策“鐘擺現(xiàn)象”的三組變量分析

(一)美國政黨及其利益代表對(duì)氣候政策立場(chǎng)的分化

2016年的美國總統(tǒng)大選進(jìn)一步凸顯兩黨分歧。2016年美國皮尤研究中心的一項(xiàng)調(diào)查報(bào)告顯示[18]：第一，民主、共和兩黨多數(shù)視對(duì)方為消極黨派;第二,選擇黨派歸屬時(shí),厭惡對(duì)方黨派政策與贊成自身黨派政策同樣有效;第三,黨派間對(duì)話充滿分歧,雖然在非政治議題上仍有共同語言;第四,兩黨成員對(duì)對(duì)方黨派成員打低分,對(duì)對(duì)方黨派總統(tǒng)競選人打分更低;第五,黨派間友誼影響了黨派間成員對(duì)對(duì)方黨派的態(tài)度;第六,自1992年以來,調(diào)查結(jié)果顯示兩黨間的互相厭惡程度再創(chuàng)新高。

實(shí)際上，美國的黨派政治(partisanship)與黨派身份，自19世紀(jì)30年代以來就已植根于美國的民主制度。與之前相比，黨派政治在南北戰(zhàn)爭時(shí)促成了世界最大民主國家的誕生，而現(xiàn)今，黨派行為則被視為“腐敗”“叛國”,甚至幾乎“病態(tài)”。從歷史上看，盡管黨派共識(shí)也曾使二戰(zhàn)后(尤其在冷戰(zhàn)期間)的美國促成了一系列舉世聞名項(xiàng)目，如州際高速公路、醫(yī)療保障體系和人權(quán)立法等。但那僅是歷史長河中的一條支流，這一支流很快就枯竭了。而常態(tài)則是政黨作為選民參與公共政策制定的載體，將美國分割為一塊塊泛紅或泛藍(lán)的社區(qū)，宣揚(yáng)各自政黨的理念與立場(chǎng)，將美國逐漸撕裂。可見，這種黨派政治，與真正健康民主體制下的黨派競爭漸行漸遠(yuǎn)[22]。

從歷史上來看，民主黨與共和黨所傾向的外交政策路線各有不同：偏向“理想主義”風(fēng)格的民主黨傾向于對(duì)第三世界國家的經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展持有較同情的立場(chǎng)；而偏“現(xiàn)實(shí)主義”風(fēng)格的共和黨，通常更為保守與內(nèi)向，強(qiáng)調(diào)本國利益，并主張對(duì)第三世界進(jìn)行干涉和鎮(zhèn)壓[23]。然而，二戰(zhàn)以后“擴(kuò)張主義”在美國的外交上占據(jù)了主導(dǎo)地位，很難簡單以“理想主義”和“現(xiàn)實(shí)主義”區(qū)分兩黨的外交路線的異同，在內(nèi)政上也亦斗亦和。直到冷戰(zhàn)初期，兩黨大多數(shù)人重新將國家利益置于黨派利益之上，尤其在民主黨總統(tǒng)杜魯門執(zhí)政時(shí)期，作為共和黨領(lǐng)袖、參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席的范登堡，在重大外交決策上支持民主黨所推行的政策，奠定了兩黨一致的總外交路線。直到越南戰(zhàn)爭爆發(fā)，兩黨間利益、政見等分歧陡增，最后導(dǎo)致在對(duì)外政策上的嚴(yán)重紛爭。兩黨的政策主張極為相悖，并導(dǎo)致公眾輿論的極端化。傳統(tǒng)上主張國際主義的民主黨偏向新孤立主義，而過去主張孤立主義的共和黨更是傾向于好戰(zhàn)的干涉主義，促使兩黨在內(nèi)政、外交上的分歧遠(yuǎn)大于共識(shí)[23]。

“就外交思想而言，共和黨奉行現(xiàn)實(shí)主義，而民主黨推崇理想主義；共和黨的外交風(fēng)格偏重單邊主義，而民主黨則傾向多邊主義；共和黨傾向于民族主義，而民主黨強(qiáng)調(diào)國際主義。在防務(wù)/外交政策方面，共和黨主張強(qiáng)大國防、獨(dú)善其身、相對(duì)孤立；而民主黨則倡導(dǎo)裁軍、集體安全、多邊合作、對(duì)外干預(yù)。在外交政策目標(biāo)排序上，共和黨傾向于將安全排第一位；而民主黨有時(shí)將人權(quán)/民主排在第一位，有時(shí)又將經(jīng)濟(jì)排在第一位?！盵24]祿德安進(jìn)一步分析總結(jié)了美國政黨政治的特點(diǎn)：兩大黨交替執(zhí)政，第三黨通常為配角；形散而神不散的組織與功能；超黨派政治；政黨政治與憲政制度制衡作用；復(fù)雜的政黨政治與選舉政治的關(guān)系。他還總結(jié)了美國政黨政治對(duì)其外交的作用和影響：兩黨制對(duì)美外交影響，即產(chǎn)生政治逆反心理“你贊成的我反對(duì)，你反對(duì)的我贊成”，從而影響外交 ；政黨政治與憲政制度的互動(dòng)對(duì)外國外交的影響，即具體問題具體分析，有一致時(shí)，亦有互相掣肘時(shí)；超黨派的政治與美國外交，即跨黨聯(lián)盟導(dǎo)致美國外交偶然性和不連貫性頻發(fā)；選舉政治對(duì)美國外交的影響，由內(nèi)政和外交環(huán)境共同發(fā)生作用。

兩黨的分歧與不同立場(chǎng)貫穿于包括內(nèi)政、外交、國防等一系列事務(wù)上[25]。在針對(duì)氣候變化的問題上，民主黨與共和黨的分歧更為突出。1997年，48%的共和黨人與52%的民主黨人認(rèn)為全球變暖正在發(fā)生；2008年，僅有42%的共和黨人和78%的民主黨人認(rèn)同該觀點(diǎn)；而1997年認(rèn)為全球變暖被媒體夸大其詞的比率為：民主黨27%，共和黨37%；到2018年，這一數(shù)字變?yōu)槊裰鼽h17%，共和黨59%[26]。除此之外，兩大黨在氣候變化是否有足夠的科學(xué)依據(jù)、氣候變化是否為人為因素導(dǎo)致，以及在全球變暖是否帶來災(zāi)難性后果等一系列議題上均有較大分歧。

兩黨在氣候問題上的巨大分歧帶來了一系列消極影響。第一，黨派之爭將嚴(yán)重掣肘美國氣候政策的制定過程；第二，議會(huì)的二元制度與三權(quán)分立原則，使需要多數(shù)議員達(dá)成共識(shí)的立法過程，尤其針對(duì)氣候議題的立法難上加難；第三，黨派觀點(diǎn)之爭逐漸演變?yōu)樯矸葜疇帲瑸榱朔磳?duì)對(duì)方黨派，發(fā)展成為“只要你擁護(hù)的政策我就反對(duì)，只要你反對(duì)的政策我就擁護(hù)”的荒唐對(duì)峙[27]。兩黨在氣候問題上的斗爭與極化，不僅展現(xiàn)了其所代表的黨派精英與政治領(lǐng)袖的立場(chǎng)，而且更直接或間接影響了支持他們的選民的看法與立場(chǎng)。尤其在某些極具爭議的話題方面，選民往往將選票投給最能反映或代表他們價(jià)值觀的競選人，而黨派精英和政治領(lǐng)袖也會(huì)利用各種競選、游說活動(dòng)影響選民的觀點(diǎn)與立場(chǎng)。因此，當(dāng)兩黨在氣候議題上意見分歧較大時(shí)，公眾也會(huì)相應(yīng)形成不同的陣營，嚴(yán)重削弱了民眾應(yīng)對(duì)氣候變化問題的積極性。

盡管主流學(xué)界對(duì)氣候變化、全球變暖等議題已經(jīng)達(dá)成廣泛共識(shí)，但大多數(shù)美國共和黨人仍堅(jiān)持質(zhì)疑其權(quán)威性或科學(xué)性。相對(duì)來說，支持氣候友好型政策的民主黨人，尤其在奧巴馬任內(nèi)取得了一些成就，如2009年出臺(tái)的《清潔電力法案》，以及2015年奧巴馬行使總統(tǒng)特權(quán)(executive privilege)，繞開國會(huì)簽署了具有里程碑意義的《巴黎協(xié)定》等。然而，當(dāng)總統(tǒng)寶座再次被共和黨人占有時(shí)，一切又回歸了原點(diǎn)。2017年6月1日，特朗普總統(tǒng)宣布美國將正式退出《巴黎協(xié)定》，致使全球氣候治理再次陰霾籠罩，直到2020年拜登勝選，隨即“撥亂反正”，重新加入。

(二)領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人形象與認(rèn)知對(duì)氣候政策的左右

自二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化均走在了世界前列。從美國環(huán)境治理的發(fā)展歷史來看，環(huán)保意識(shí)的出現(xiàn)始于20世紀(jì)60年代。從表1可以看出，在20世紀(jì)60-70年代的尼克松至卡特總統(tǒng)任內(nèi)，各黨派均采取某種程度的環(huán)境友好政策，這與當(dāng)時(shí)美國公共環(huán)保意識(shí)覺醒息息相關(guān)。80年代以后，尤其自強(qiáng)硬派共和黨總統(tǒng)里根上任以來，美國環(huán)境、氣候政策受黨派意識(shí)影響嚴(yán)重，總體趨勢(shì)為：共和黨采取相對(duì)非氣候友好立場(chǎng)，民主黨則采取氣候友好的立場(chǎng)。雖然美國在老布什任期內(nèi)于1992年簽署并核準(zhǔn)《公約》，但該公約沒有強(qiáng)制性的減排標(biāo)準(zhǔn)，因此不能作為氣候友好立場(chǎng)的依據(jù)。而且老布什總統(tǒng)在外交方面表現(xiàn)積極，但在內(nèi)政方面卻飽受爭議，并被有些人稱為“共和黨中的民主黨人”。

表1 美國歷任總統(tǒng)及其所屬黨派與其環(huán)境、氣候政策立場(chǎng)

作為奧巴馬總統(tǒng)在全球氣候治理方面最主要的政治遺產(chǎn)之一，《巴黎協(xié)定》使各締約國制訂了均衡且雄心勃勃的減排計(jì)劃，從而實(shí)現(xiàn)將全球氣溫升幅控制在前工業(yè)化水平以上低于2 ℃之內(nèi)，最終緩解全球變暖現(xiàn)象這一目標(biāo)。中國和美國(全球溫室氣體排放總量最多的兩個(gè)國家)領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)手促成了《巴黎協(xié)定》的成功簽署。與里程碑式的《京都議定書》不同，《巴黎協(xié)定》并未對(duì)締約國設(shè)定強(qiáng)制減排目標(biāo)，但仍不妨礙其成為繼《京都議定書》之后，締約國最多、生效時(shí)間最快且具有法律約束力的國際條約。而奧巴馬總統(tǒng)也是全球公認(rèn)的氣候友好型領(lǐng)導(dǎo)人。

作為氣候變化懷疑主義者，美國總統(tǒng)特朗普拒絕承認(rèn)全球變暖和氣候變化的現(xiàn)實(shí)。盡管氣候變化正在發(fā)生并主要由人為因素引起已是美國主流學(xué)界的共識(shí)，但特朗普總統(tǒng)自己從未正式接受過這些結(jié)論。對(duì)特朗普總統(tǒng)來說，氣候變化是一個(gè)值得商榷的科學(xué)問題。即使在總統(tǒng)競選期間，他也宣稱全球變暖本身就是一種欺詐行為，并一再批評(píng)奧巴馬總統(tǒng)的氣候政策，認(rèn)為其嚴(yán)重?fù)p害美國經(jīng)濟(jì)。

特朗普認(rèn)為《巴黎協(xié)定》具有不公平性和低效性。第一，《巴黎協(xié)定》的條款有助于其他國家壓制美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害傳統(tǒng)能源部門的利益，并讓中國、印度和歐盟等國家有機(jī)會(huì)趕超美國。因?yàn)樵搮f(xié)定以“國家自主貢獻(xiàn)”(intended nationally determined contribution)的形式，促使締約方減少二氧化碳(CO2)排放。而美國的絕大部分碳排放來自于傳統(tǒng)能源的消耗，特朗普上任后急于實(shí)施振興傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的政策[28]。第二，即使所有國家都全面履行《巴黎協(xié)定》，預(yù)計(jì)到2100年全球氣溫仍將上升0.2 ℃,而且中國14天的碳排放就將抵消美國2030年排放目標(biāo)的全部努力[29]。最重要的是,特朗普認(rèn)為《巴黎協(xié)定》的減排承諾將嚴(yán)重阻礙美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。他引用國家經(jīng)濟(jì)研究協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)稱,“美國將在2025年失去270萬個(gè)工作崗位……其中造紙業(yè)減少12%，水泥業(yè)減少23%，鋼鐵業(yè)減少38%，煤炭業(yè)減少86%，天然氣行業(yè)下降31%……國內(nèi)生產(chǎn)總值將損失近3萬億美元，約600萬個(gè)工業(yè)崗位將會(huì)流失，美國國民家庭收入也將會(huì)減少7 000美元”[30]。因此，特朗普自身的氣候變化懷疑主義者形象，加上他對(duì)氣候條約的負(fù)面看法嚴(yán)重影響了美國制定氣候政策的立場(chǎng)。

從特朗普的一系列表現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，美國領(lǐng)導(dǎo)人在公眾中所樹立的個(gè)人形象及其看待事物的認(rèn)知方式，可以達(dá)到超越黨派立場(chǎng)，進(jìn)而影響美國氣候政策制定的效果。

(三)公民社會(huì)及游說集團(tuán)對(duì)氣候政策的影響

氣候問題的政治化和黨派化不僅代表了美國政黨精英和領(lǐng)導(dǎo)人的立場(chǎng)，也代表了各個(gè)層級(jí)選民的觀點(diǎn)和看法。對(duì)于某些有爭議的問題，公眾通常支持與其觀點(diǎn)相同的候選人。反之，這些政黨成員或地方領(lǐng)導(dǎo)人也會(huì)發(fā)揮“過濾”作用，即通過在選民中傳播信息從而影響他們的看法和意見。因此，當(dāng)各方對(duì)氣候變化等重要問題的立場(chǎng)因黨派偏差而大不相同時(shí)，公眾也會(huì)產(chǎn)生同樣的分歧，甚至削弱了公眾對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的熱情。

特朗普政府對(duì)《巴黎協(xié)定》的認(rèn)知偏見深深植根于氣候變化的懷疑態(tài)度。一項(xiàng)研究表明，從1972年到2005年美國出版了141本關(guān)于環(huán)境和氣候懷疑主義的書籍，其中92%與保守派及其智囊有關(guān)[31]。這些書籍經(jīng)常否認(rèn)氣候變化及其對(duì)人類的影響，并認(rèn)為所謂的氣候變化問題屬于氣候政治和碳政治(carbon politics)。他們利用氣候變化的不確定性、波動(dòng)性和重復(fù)性來影響政治家和普通公民對(duì)氣候變化的理解與態(tài)度。除了堅(jiān)決否認(rèn)氣候變化和全球變暖的特朗普總統(tǒng)之外，曾擔(dān)任俄克拉荷馬州檢察長、美國環(huán)境保護(hù)署前署長斯科特·普魯伊特也是氣候變化懷疑主義者的重要代表人物[32]。他一直質(zhì)疑氣候變化的科學(xué)性，并認(rèn)為奧巴馬政府針對(duì)化石燃料的“清潔能源計(jì)劃”提高了美國的失業(yè)率，因此堅(jiān)決支持特朗普政府改變氣候政策，以提高制造業(yè)和煤礦業(yè)的就業(yè)。

美國反環(huán)境主義力量也是一個(gè)不容忽視的重要群體。他們聲稱自己享有公民權(quán)利，并通過積極參與反環(huán)保主義政治運(yùn)動(dòng)試圖改變公眾對(duì)氣候變化的態(tài)度，這對(duì)美國的氣候政策產(chǎn)生了負(fù)面影響[33]。這些反環(huán)境主義團(tuán)體經(jīng)常成為化石燃料、鋼鐵、化學(xué)品、汽車和發(fā)電等領(lǐng)域某些利益集團(tuán)的代言人。反環(huán)境主義者的一個(gè)主要論點(diǎn)是所謂的“成本理論”。該觀點(diǎn)認(rèn)為用于保護(hù)環(huán)境的成本已經(jīng)損害了美國經(jīng)濟(jì)，給本就龐大的財(cái)政預(yù)算增加了額外的負(fù)擔(dān)。例如，佐治亞電力公司甚至聲稱，新頒布的環(huán)保計(jì)劃每年將給每位消費(fèi)者帶來150～200美元的負(fù)擔(dān)。還有一些因環(huán)保限制(例如禁止使用殺蟲劑和化肥)而導(dǎo)致利益受損的民眾也成為反環(huán)境主義的重要力量。

新保守主義支持者的力量也不容小覷。新保守派主要包括保守派的政治家、智庫、大眾媒體和社交媒體、能源公司、游說者、公關(guān)公司、博主和所謂的“偽科學(xué)家”。他們認(rèn)為應(yīng)對(duì)氣候變化只是擴(kuò)大政府職能，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)經(jīng)濟(jì)資源的政治借口，它將阻礙核心產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高美國的失業(yè)率。新保守主義起源于20世紀(jì)60年代和70年代的反斯大林主義的左派和保守主義者，并且在各個(gè)領(lǐng)域一直活躍至今[34]。新保守主義支持者取消了一系列環(huán)境監(jiān)管與能源價(jià)格監(jiān)管政策法案。美國共和黨在1994年中期選舉中贏得參議院和眾議院的多數(shù)席位后，許多新保守派、氣候變化懷疑主義者和反環(huán)境主義者聯(lián)合起來反對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策。自2010年美國國會(huì)選舉以來，在化石能源等產(chǎn)業(yè)的資金支持下，這三種力量進(jìn)一步在兩院中占據(jù)了上風(fēng)。新保守主義者通過美國選民和聯(lián)邦政府將反對(duì)氣候變化的政策推向了巔峰。

游說集團(tuán)或特殊利益集團(tuán)，他們與美國政治和社會(huì)高度交織在一起，代表了特定群體的特定利益。一些最有影響力的利益集團(tuán)包括美國商會(huì)、全國步槍協(xié)會(huì)(NRA)、能源協(xié)會(huì)、化石燃料工業(yè)總會(huì)、美國以色列公共事務(wù)委員會(huì)等，這些利益集團(tuán)直接對(duì)美國的政治生態(tài)產(chǎn)生影響。例如，2004年喬治.W·布什的連任競選據(jù)稱是美國歷史上最昂貴的競選活動(dòng)，大量的企業(yè)為其競選提供了資金。

政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)認(rèn)為，化石燃料是導(dǎo)致大氣中二氧化碳增加的主要原因，因此氣候政策在很大程度上就是能源政策。長期以來，美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源(例如煤炭、原油和天然氣等)聯(lián)系緊密。豐富而廉價(jià)的石油曾使汽車、鋼鐵和化學(xué)工業(yè)成為美國與全球經(jīng)濟(jì)的增長動(dòng)力[35]。1913年至2005年間，美國石油進(jìn)口增加了300倍，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出也增加了300倍。因此，減少碳排放會(huì)嚴(yán)重?fù)p害美國化石燃料能源部門，進(jìn)而損害美國企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益[36]。這就是為什么這些巨型企業(yè)通過雇傭強(qiáng)大的游說團(tuán)體(如“能源協(xié)會(huì)”)竭力影響政策制定的原因。

作為全國性礦工協(xié)會(huì)，“聯(lián)合礦工”是美國30個(gè)最大的勞工組織之一，在國內(nèi)政策制定中發(fā)揮著重要作用。美國26個(gè)州擁有煤礦業(yè)，100個(gè)參議員中有52個(gè)來自煤炭產(chǎn)區(qū)，煤炭工業(yè)構(gòu)成了這些州勞動(dòng)力的主要去向。因此這52名參議員主要代表的是這些選民在碳排放和氣候變化方面的利益。特朗普在煤炭資源豐富的州進(jìn)行競選活動(dòng)時(shí)，多次向當(dāng)?shù)氐倪x民承諾“將他們的煤炭帶回來”，所以他在就任總統(tǒng)后履行了其承諾。同時(shí)，特朗普也經(jīng)常與煤礦工人見面，并稱：“我們的政府正在結(jié)束煤炭的戰(zhàn)爭”[37]，聲稱政府將補(bǔ)充化石工業(yè)行業(yè)所丟失的工作。

盡管可再生能源技術(shù)蓬勃發(fā)展，公眾的環(huán)境友好型意識(shí)也日益增強(qiáng)，但這些利益集團(tuán)所代表的傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)集團(tuán)及其利益攸關(guān)方，對(duì)美國的氣候政策產(chǎn)生了重要影響。作為《公約》的簽署方，美國遏制氣候變化的承諾在其中發(fā)揮了重要作用，盡管國會(huì)未能批準(zhǔn)《京都議定書》或任何具有法律約束力的氣候條約，但美國的許多州政府，仍通過了氣候友好型法規(guī)和政策，積極支持氣候治理行動(dòng)。許多美國大型企業(yè)和中小型企業(yè)也支持簽署《巴黎協(xié)定》。除此之外，在美國退出《巴黎協(xié)定》后，《公約》秘書處表示對(duì)美國總統(tǒng)宣布退出氣候變化《巴黎協(xié)定》感到遺憾。法國總統(tǒng)馬克龍稱特朗普的決定對(duì)美國和地球來說是“一個(gè)錯(cuò)誤”。法國、德國和意大利領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表聯(lián)合聲明，表示他們對(duì)特朗普退出協(xié)議的決定表示遺憾，認(rèn)為該協(xié)議旨在避免人類活動(dòng)引發(fā)的災(zāi)難性氣候變化[38]。 雖然已經(jīng)繼任的拜登總統(tǒng)宣布美國重新加入《巴黎協(xié)定》，繼續(xù)履行氣候治理的責(zé)任和義務(wù)，但美國氣候政策的“鐘擺現(xiàn)象”仍將隨著黨派的拉鋸而繼續(xù)存在。

2023年初，民主、共和兩黨就已開始為2024年美國總統(tǒng)大選擂鼓作勢(shì)，目前來看兩黨候選人很可能再現(xiàn)2019年的拜登對(duì)待特朗普的情景。若民主黨拜登順利連任，則其上任以來力促的多條“奧巴馬式綠色新政”將得到進(jìn)一步夯實(shí)，在國際上繼續(xù)恢復(fù)美國的“氣候霸權(quán)”及領(lǐng)導(dǎo)力。倘若特朗普或其他共和黨候選人勝選，則很有可能又一次退出《巴黎協(xié)定》，重返共和黨保守的環(huán)保主義路線，美國的“氣候鐘擺”或?qū)⒃俅螕u曳。

總之，氣候變化是當(dāng)今世界面臨的最大挑戰(zhàn)之一，所有國家和人民都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別”的原則。有效的全球氣候治理尤其需要大國的參與和承諾。然而，在實(shí)際中，它卻與國家利益、領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)知以及霸權(quán)競爭等相沖突。從20世紀(jì)90年代初至今，盡管《公約》《京都議定書》等條約得以成功簽署，全球?qū)夂蜃兓墓沧R(shí)日益凝聚，但美國的氣候立場(chǎng)和政策已日益被其國內(nèi)因素撕裂，特別是領(lǐng)導(dǎo)者的懷疑主義態(tài)度、政黨競爭、某些公民社會(huì)和利益集團(tuán)等因素的影響。可以說，美國無論加入或退出《巴黎協(xié)定》，都有其背后的經(jīng)濟(jì)和政治利益考量。如果美國不從根本上妥善處理這些影響氣候政策制定的關(guān)鍵因素，則氣候“鐘擺現(xiàn)象”將不斷重演。