雙重整合:基層數(shù)字減負(fù)的實(shí)現(xiàn)路徑
——以杭州市上城區(qū)“基層治理數(shù)據(jù)底座”建設(shè)為例

李 穎 王 潞 孫茂陽(yáng)

一、導(dǎo)言

數(shù)字治理已經(jīng)成為治理模式創(chuàng)新的共識(shí)。通過(guò)數(shù)據(jù)共享、融合和碰撞,可增強(qiáng)主體間協(xié)同能力,緩解因科層制和專(zhuān)業(yè)分工導(dǎo)致的業(yè)務(wù)碎片化難題,推動(dòng)整體性政府建設(shè)和精準(zhǔn)治理。(1)J. Ramon Gil-Garcia, Sharon S. Dawes &Theresa A. Pardo,Digital government and public management research: finding the crossroads[J]. Public Management Review,2018(05):633—646.這既有助于賦能政府公共主體,又有利于賦權(quán)社會(huì)和個(gè)體,實(shí)現(xiàn)賦能和賦權(quán)的雙輪驅(qū)動(dòng)。(2)孟天廣.政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機(jī)制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動(dòng)[J].治理研究,2021(01):5—14+2.數(shù)據(jù)作為數(shù)字治理的基礎(chǔ)要素和關(guān)鍵資源,其精準(zhǔn)性、時(shí)效性、多維性程度直接影響著治理的最終成效?？梢哉f(shuō),數(shù)據(jù)質(zhì)量決定著治理質(zhì)量,是現(xiàn)代治理中的戰(zhàn)略資源和基礎(chǔ)。(3)Kitchin,R.The Real-time City? Big Data and Smart Urbanism [J].Geo Journal,2014(79):1—14.

縣(區(qū))作為國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)單元,對(duì)數(shù)字賦能有強(qiáng)烈需求,同時(shí)又在數(shù)據(jù)治理中承擔(dān)著重要功能。但在數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐中,數(shù)據(jù)壁壘多,數(shù)據(jù)不精準(zhǔn),校驗(yàn)難度大,制約了治理能力的整體提升?；鶎硬粌H面臨繁重的多頭報(bào)表任務(wù),同時(shí)又最受數(shù)據(jù)供給匱乏和質(zhì)量不佳之困,向上“要數(shù)據(jù)難、好數(shù)據(jù)少”成為常態(tài)化難題。數(shù)據(jù)采集任務(wù)超載和數(shù)據(jù)資源匱乏并存,近年來(lái)正讓基層陷入“越減越負(fù)”的悖論。(4)顏昌武,楊鄭媛.加壓式減負(fù):基層減負(fù)難的一個(gè)解釋性框架[J].理論與改革,2022 (01):76—86.2023年底,中央網(wǎng)絡(luò)安全信息化委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于防止“指尖上的形式主義”的若干意見(jiàn)》,所指向的正是上述困境帶來(lái)的“數(shù)字化負(fù)擔(dān)”。

這些困境產(chǎn)生背后的原因是什么?是否存在破解方案?杭州市上城區(qū)以拆分和重構(gòu)數(shù)據(jù)背后的條塊關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系為突破口,通過(guò)技術(shù)邏輯和組織機(jī)制的適配整合,打造基層治理所需的 “數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施”——基層治理數(shù)據(jù)底座,以期同時(shí)實(shí)現(xiàn)向上整合、向下減負(fù)和上下交互賦能等多重目標(biāo)。本文通過(guò)解析此案例的演化過(guò)程與設(shè)計(jì)邏輯,提出基層數(shù)據(jù)賦能與治理減負(fù)的一種可行性路徑,并就其成效與可復(fù)制性展開(kāi)討論。

二、基層治理中的數(shù)據(jù)困境成因分析

基層治理負(fù)荷重和數(shù)據(jù)賦能難并存,具體表現(xiàn)在三重困境上:一是數(shù)據(jù)填報(bào)多賦能少。臺(tái)賬和數(shù)據(jù)呈報(bào)繁復(fù),臨時(shí)表格多,考核任務(wù)重?；鶎訙p負(fù)難以真正落到實(shí)處,擠占了服務(wù)居民的時(shí)間和精力。(5)麥佩清.“基層減負(fù)年”減負(fù)了嗎?——基于某直轄市A區(qū)259個(gè)社區(qū)的調(diào)研[J].公共管理評(píng)論,2020 (03):111—121.由于治理要求不能夠貼合基層實(shí)踐,導(dǎo)致執(zhí)行異化,出現(xiàn)“數(shù)字懸浮”現(xiàn)象。(6)范煒?lè)?白云騰.何以破解“數(shù)字懸浮”:基層數(shù)字治理的執(zhí)行異化問(wèn)題分析[J].電子政務(wù),2023(10):59—70.二是數(shù)據(jù)共享難整合度低?；鶎影匆蟛杉臄?shù)據(jù),直接傳輸和存儲(chǔ)至上級(jí)條線部門(mén)的自建系統(tǒng)、端口,沿襲縱向協(xié)同邏輯。(7)葉戰(zhàn)備.政務(wù)數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)及其協(xié)同邏輯——以N市為例[J].中國(guó)行管理,2021(06):44—49.基層人員很難留存所需的數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)的“生產(chǎn)者”無(wú)法獲得“使用權(quán)”,義務(wù)與權(quán)利的不對(duì)等影響數(shù)據(jù)歸集的積極性。三是數(shù)據(jù)不準(zhǔn)核驗(yàn)難。隨著城市異質(zhì)性和流動(dòng)性增加,人口流向、軌跡、工作及生活狀態(tài)都在快速變化,底數(shù)不清、質(zhì)量不高、更新不及時(shí)影響著治理成效。疫情期間一些地方因數(shù)不清人數(shù)而導(dǎo)致的管控?cái)U(kuò)大化,充分暴露出數(shù)據(jù)治理之困。三個(gè)問(wèn)題密切關(guān)聯(lián),相互強(qiáng)化,導(dǎo)致數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、不動(dòng)、不好用,進(jìn)一步放大了基層和條線部門(mén)面臨的數(shù)據(jù)困境。

從權(quán)力關(guān)系上看,數(shù)據(jù)“煙囪”的背后是“條強(qiáng)塊弱“和“部門(mén)主義”的權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)。條塊體制強(qiáng)調(diào)“條”的權(quán)力集中和剛性命令,限制了“塊”上的基層治理柔性和自主性。(8)具體參見(jiàn)郝宇青.條塊關(guān)系適應(yīng)柔性的基層社會(huì)治理[J].探索與爭(zhēng)鳴,2022(11):49—51;徐勇,燕繼榮,肖濱等.破解基層治理的結(jié)構(gòu)性困境[J].探索與爭(zhēng)鳴,2023(01):4+177.基層數(shù)據(jù)治理之所以受限,正是受到了結(jié)構(gòu)的牽引,沿襲了科層層級(jí)制和壓力型責(zé)任制的特點(diǎn)。若無(wú)權(quán)威主體強(qiáng)力主導(dǎo),協(xié)調(diào)條塊關(guān)系,則難以形成系統(tǒng)性的組織協(xié)同,達(dá)致整體性的治理目標(biāo)。(9)具體參見(jiàn)夏義堃.試論基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式的選擇:吳中模式的建構(gòu)與啟示[J].電子政務(wù),2019(02):17—26;葉戰(zhàn)備.政務(wù)數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)及其協(xié)同邏輯——以N市為例[J].中國(guó)行政管理,2021(06):44—49.它會(huì)導(dǎo)致基層人員產(chǎn)生“逆選擇困境”,只關(guān)注數(shù)據(jù)形式合規(guī),向上負(fù)責(zé),而無(wú)暇關(guān)注真正的社情民意數(shù)據(jù)。(10)黃曉星,丁少芬.基層治理結(jié)構(gòu)與政府?dāng)?shù)據(jù)治理——以Z市T區(qū)網(wǎng)格化管理及其專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)為例[J].公共行政評(píng)論,2022(03):21—39+196.數(shù)據(jù)治理的流程和設(shè)計(jì)呈碎片化、分散化狀態(tài)(11)胡衛(wèi)衛(wèi),陳建平,趙曉峰.技術(shù)賦能何以變成技術(shù)負(fù)能?——“智能官僚主義”的生成及消解[J].電子政務(wù),2021(04):58—67.,導(dǎo)致數(shù)據(jù)成為部門(mén)的“專(zhuān)有資產(chǎn)”,屬地難以共享(12)許鹿,黃未.資產(chǎn)專(zhuān)用性:政府跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享困境的形成緣由[J].東岳論叢,2021 (08):126—135.。甚至在政府上下及橫向之間出現(xiàn)共謀,產(chǎn)生技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對(duì)偏差。(13)董石桃,董秀芳.技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對(duì)偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析[J].中國(guó)行政管理,2022(06):66—73.

在治理機(jī)制上,缺乏明晰的治理主體和動(dòng)力保障。在理論層面,打破壁壘實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享已經(jīng)成為共識(shí)。(14)Gil-Garcia, J. R., &Sayogo, D. S., Government inter-organizational information sharing initiatives: Understanding the main determinants of success[J]. Government Information Quarterly, 2016(03): 572—582.但在實(shí)踐中,部門(mén)需求響應(yīng)慢、數(shù)據(jù)孤島多、服務(wù)協(xié)同性差、業(yè)務(wù)一致性弱等問(wèn)題普遍存在。(15)沈費(fèi)偉,諸靖文.數(shù)據(jù)賦能:數(shù)字政府治理的運(yùn)作機(jī)理與創(chuàng)新路徑[J].政治學(xué)研究,2021 (01):104—115+158.既有研究已經(jīng)意識(shí)到這是一個(gè)體系性工作(16)安小米,白獻(xiàn)陽(yáng),洪學(xué)海. 政府大數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)成要素研究——基于貴州省的案例分析[J].電子政務(wù),2019(02):2—16.,也強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)局、大數(shù)據(jù)中心等技術(shù)專(zhuān)業(yè)部門(mén)作為主要治理主體的重要性。(17)具體參見(jiàn)黃璜.中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的初步研究:現(xiàn)狀和模式[J].中國(guó)行政管理,2018(12):31—36;張克.省級(jí)大數(shù)據(jù)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置:基于新一輪機(jī)構(gòu)改革的實(shí)證分析[J].電子政務(wù),2019(06):113—120.然而,由于機(jī)制設(shè)置和權(quán)責(zé)邊界不清晰,導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理處于“無(wú)主”狀態(tài)。管理制度缺失,缺乏適宜的激勵(lì)機(jī)制,阻礙了數(shù)據(jù)共享和處理力度。(18)鎖利銘.府際數(shù)據(jù)共享的雙重困境:生成邏輯與政策啟示[J].探索,2020(05):126—140+193.

在技術(shù)層面,治理閉環(huán)和適用工具缺失,制約了數(shù)據(jù)交互檢驗(yàn)?zāi)芰?。治理流程不完?缺乏對(duì)問(wèn)題數(shù)據(jù)的發(fā)現(xiàn)、反饋、修正的完整閉環(huán),閉環(huán)當(dāng)中的數(shù)據(jù)治理方(數(shù)據(jù)部門(mén))、提供方(源頭單位)以及使用方(用戶)如何參與,缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)。(19)吳善鵬,李萍,張志飛.政務(wù)大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)治理框架設(shè)計(jì)[J].電子政務(wù),2019 (02):45—51.數(shù)據(jù)源不完整,采集標(biāo)準(zhǔn)、存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)各異,數(shù)據(jù)名稱(chēng)和編碼格式不一,數(shù)據(jù)顆粒度粗細(xì)不均。這些基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性條件還未厘清,增加了清洗、篩選難度。數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)建設(shè)的差異和技術(shù)體系的不完善,亦成為數(shù)據(jù)共享和治理的重要阻礙。(20)明承瀚,徐曉林,陳濤.政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究——以武漢市為例[J].電子政務(wù),2018(01):14—21.

研究者注意到,數(shù)據(jù)治理不僅是技術(shù)問(wèn)題,而且兼具技術(shù)、政策與管理三重屬性,需要注重系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性(21)鮑靜,張勇進(jìn). 政府部門(mén)數(shù)據(jù)治理:一個(gè)亟需回應(yīng)的基本問(wèn)題[J]. 中國(guó)行政管理,2017 (04):28—34.,并從三個(gè)維度分別開(kāi)出藥方。在技術(shù)層面,強(qiáng)調(diào)共享平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范推動(dòng)數(shù)據(jù)“聚”和“通”的作用。(22)具體參見(jiàn)熊瑰.淺談?wù)當(dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺(tái)建設(shè)[J].信息通信,2018 (02):254—255;王欽敏.統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 共建共享 推進(jìn)數(shù)字政府信息化系統(tǒng)建設(shè)[J].中國(guó)行政管理,2020(11):6—7;石慶波,黃其松.我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)聚通用的難點(diǎn)與優(yōu)化路徑——以貴陽(yáng)市為例[J].電子政務(wù),2022 (03):88—100.還有從微觀角度提出技術(shù)解法,例如利用聯(lián)邦學(xué)習(xí)技術(shù),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值共創(chuàng)和安全保護(hù)兼顧的目標(biāo)。(23)胡業(yè)飛,陳美欣,張怡夢(mèng). 價(jià)值共創(chuàng)與數(shù)據(jù)安全的兼顧:基于聯(lián)邦學(xué)習(xí)的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式研究[J]. 電子政務(wù), 2022(10):2—19.在組織層面,建議通過(guò)完善大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè),增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和體系建設(shè)能力。(24)孟慶國(guó),林彤,喬元波等.中國(guó)地方政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)與演變——基于第八次機(jī)構(gòu)改革的對(duì)比分析[J].電子政務(wù),2020 (10):29—38.優(yōu)化政府職責(zé)體系,順暢運(yùn)行機(jī)制。(25)朱光磊.構(gòu)建政府職責(zé)體系是解決基層治理負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題的根本出路[J].探索與爭(zhēng)鳴,2023(01):18—21.在制度層面,通過(guò)制定法規(guī)和優(yōu)化行政體制,保障數(shù)據(jù)有效共享。(26)張亞楠.政府?dāng)?shù)據(jù)共享:內(nèi)在要義、法治壁壘及其破解之道[J].理論探索,2019 (05):20—26.

這些建議給出了解決問(wèn)題的多維視角,提出了一些可行性方案,但未充分勾勒出制度架構(gòu)、組織機(jī)制與技術(shù)選擇之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),沒(méi)有提供整體性的方案。事實(shí)上,正是治理架構(gòu)中的“條強(qiáng)塊弱”傳導(dǎo),在組織機(jī)制上造成了數(shù)據(jù)治理的碎片化和治理主體的分散化,忽略了從基層的用戶視角設(shè)計(jì)適用的工具。因此,要改變數(shù)據(jù)治理困境,需要在數(shù)據(jù)關(guān)系和組織機(jī)制上改變權(quán)力碎片化擴(kuò)張和“條強(qiáng)塊弱”的格局。從數(shù)據(jù)分散轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)聚合,從多頭治理轉(zhuǎn)向整合治理,從而具備交叉驗(yàn)證能力和持續(xù)更新動(dòng)力,全面提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。

三、基層數(shù)據(jù)治理的整合模式:技術(shù)邏輯與組織機(jī)制重塑

杭州市上城區(qū)將條塊融合邏輯同時(shí)嵌入到技術(shù)體系和組織體系當(dāng)中,展開(kāi)數(shù)據(jù)治理探索,打造面向基層治理的“數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施”。圍繞“治什么、如何治、誰(shuí)來(lái)治”的問(wèn)題,逐漸形成較為完整的數(shù)據(jù)治理體系。在技術(shù)路徑上,通過(guò)對(duì)條線數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行梳理、拆分、重組和清洗,打造多維、全量、集成的數(shù)據(jù)底座,形成轄區(qū)內(nèi)和層級(jí)間的治理閉環(huán),確保數(shù)據(jù)底座的權(quán)威性;增強(qiáng)共享程度,提升數(shù)據(jù)精度,加大基層減負(fù)力度。在組織機(jī)制上,由條線多頭治理轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚鼐酆现卫?形成“組織部主導(dǎo)+數(shù)據(jù)局主治+多部門(mén)協(xié)同+街社共治”的體系架構(gòu),在組織形態(tài)和動(dòng)力理念上形成“治理共同體”。在數(shù)據(jù)權(quán)屬上,從原來(lái)由條線部門(mén)“持有”的權(quán)屬轉(zhuǎn)變?yōu)闂l塊“共有”的治理資源,實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)”的共有共治共享。

(一)打造全量多維數(shù)據(jù)底座,實(shí)現(xiàn)條塊供需匹配

1.融合條塊需求,打造多維標(biāo)簽體系

上城區(qū)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行“解構(gòu)”再“重構(gòu)”,建立了“一表通”多維標(biāo)簽體系(圖1),兼容縱向不同層級(jí)和橫向不同部門(mén)的數(shù)據(jù)需求。通過(guò)2個(gè)多月的走訪調(diào)研,征集政法、民政等8個(gè)業(yè)務(wù)主管部門(mén)及全區(qū)14個(gè)街道的需求,對(duì)治理所涉數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理、拆分和再融合。第一步,它將條線報(bào)表數(shù)據(jù)和基層所需數(shù)據(jù)進(jìn)行“解構(gòu)”,去重歸并后,分解到最小顆粒。第二步,通過(guò)組合字段標(biāo)簽,“重構(gòu)”為條線融合的多個(gè)主題庫(kù),形成包含130個(gè)人口標(biāo)簽及6個(gè)常用房屋標(biāo)簽的完整體系。

所構(gòu)建的“1+N+X”的標(biāo)簽體系通過(guò)“以條帶塊”的形式,形成基層治理的主題框架。其中,“1”為基礎(chǔ)標(biāo)簽,是與人相關(guān)的基礎(chǔ)信息,例如年齡、性別、民族、國(guó)籍等?！癗”為主題標(biāo)簽,主要依據(jù)條線部門(mén)的數(shù)據(jù)需求,將各個(gè)數(shù)據(jù)字段按照業(yè)務(wù)屬性進(jìn)行細(xì)分編碼。設(shè)置了婚育與家庭主題、健康主題、救助主題、養(yǎng)老福利等12個(gè)固定主題,并細(xì)化到三級(jí)標(biāo)簽。由于標(biāo)簽對(duì)應(yīng)到相應(yīng)的數(shù)據(jù)字段和數(shù)據(jù)結(jié)果,部門(mén)自行勾選基礎(chǔ)標(biāo)簽和主題標(biāo)簽中的對(duì)應(yīng)字段,就能自由組合,生成所需的各類(lèi)表格,從而免去基層重復(fù)填報(bào)之累。

圖1 1+N+X標(biāo)簽體系:以數(shù)據(jù)為載體的條塊融合治理

同時(shí),與基層溝通后,將他們?nèi)粘９ぷ髦兴璧臄?shù)據(jù)內(nèi)容匹配到相應(yīng)的主題框架中,即將塊上的數(shù)據(jù)需求融入到條線邏輯中去。例如,基層反映,雖然各地建設(shè)了基層治理平臺(tái)或者“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái),但這些平臺(tái)大多以“事件”為中心,只關(guān)注與“事件”屬性有關(guān)的數(shù)據(jù)內(nèi)容和字段。以浙江“基層治理四平臺(tái)”的數(shù)據(jù)庫(kù)為例,它只涵蓋與綜治任務(wù)有關(guān)的13個(gè)字段,不包含與民生服務(wù)等社區(qū)高頻使用的字段內(nèi)容,但街道、社區(qū)高頻使用的字段有27個(gè)。于是,標(biāo)簽體系增添所需字段,放置到對(duì)應(yīng)的主題庫(kù)中,條塊數(shù)據(jù)需求形成有機(jī)融合。“X”為臨時(shí)標(biāo)簽,主要配合臨時(shí)性重點(diǎn)工作產(chǎn)生的標(biāo)簽,如疫情管理、文明創(chuàng)城等,可依據(jù)需求進(jìn)行增刪。

標(biāo)簽體系的另一個(gè)功能是“以房定人”,通過(guò)建立“靜態(tài)空間”與“動(dòng)態(tài)個(gè)體”間的聯(lián)系,為檢驗(yàn)不同來(lái)源的數(shù)據(jù)質(zhì)量打下基礎(chǔ)?；鶎又卫砭唧w到日常工作中,就是和流動(dòng)的個(gè)體打交道,數(shù)清底數(shù)是工作前提。當(dāng)這些數(shù)據(jù)分散在不同系統(tǒng)時(shí),彼此之間不能關(guān)聯(lián),對(duì)同一信息的采集結(jié)果很可能因時(shí)間、規(guī)范等因素產(chǎn)生差異?；鶎訜o(wú)權(quán)威數(shù)據(jù)可用,必然產(chǎn)生大量無(wú)效勞動(dòng)。如何解決人員流動(dòng)帶來(lái)的底數(shù)校準(zhǔn)難題?上城區(qū)將每個(gè)個(gè)體身上的所屬標(biāo)簽及狀態(tài)變化,落到固定的空間,與具體的房屋房號(hào)進(jìn)行綁定。這樣,不同的數(shù)據(jù)源落在同一空間后,后續(xù)不僅可以對(duì)應(yīng)分發(fā)到相應(yīng)的轄區(qū),還有利于對(duì)同一空間中的多源數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉驗(yàn)證。此外,管理者還可通過(guò)圈定空間,一覽本區(qū)域內(nèi)的人員流動(dòng)和分布情況。

標(biāo)簽體系的建立實(shí)現(xiàn)了“條—塊”間對(duì)話,發(fā)揮了四個(gè)作用:一是明晰數(shù)據(jù)需求。通過(guò)調(diào)研訪談,將部門(mén)和基層的數(shù)據(jù)需求清單化、標(biāo)簽化。二是通過(guò)邏輯上的去重整合,兼容了條塊數(shù)據(jù)需求。三是數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)到相應(yīng)標(biāo)簽后,通過(guò)彈性組合,可實(shí)現(xiàn)智慧報(bào)表。經(jīng)過(guò)拆分重構(gòu),18個(gè)部門(mén)96張高頻報(bào)表實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)生成,極大地減輕了基層報(bào)表之困。四是通過(guò) “以靜制動(dòng)”,基層人員可快速定位所有的管理、服務(wù)對(duì)象,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能。

2.匯集清洗全量數(shù)據(jù),建立塊上權(quán)威數(shù)據(jù)庫(kù)倉(cāng)

標(biāo)簽體系成型后,再通過(guò)“以塊統(tǒng)條”的方式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗。區(qū)數(shù)據(jù)資源管理局將散落在省、市、區(qū)、街、社各個(gè)系統(tǒng)中的多源數(shù)據(jù)全量匯集,進(jìn)行比對(duì)校驗(yàn)。它解決了“數(shù)出多源”產(chǎn)生的誤差難題,實(shí)現(xiàn)了在塊上檢驗(yàn)條線數(shù)據(jù)質(zhì)量的目標(biāo)。例如,檢驗(yàn)結(jié)果就發(fā)現(xiàn),有兩個(gè)不同源頭的系統(tǒng),數(shù)據(jù)重合率僅61%。經(jīng)初步清洗后,數(shù)據(jù)重合率從原來(lái)的61%提升到93%,人戶關(guān)聯(lián)率達(dá)到100%,實(shí)現(xiàn)“人—房—事—物”的全映射。

數(shù)據(jù)清洗完成后,建立區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù),包含全區(qū)136萬(wàn)實(shí)有人口底數(shù)。當(dāng)然,總庫(kù)里的數(shù)據(jù)要發(fā)揮賦能作用,要讓基層可見(jiàn)可讀可用。因此,按照空間分布,結(jié)合網(wǎng)格化結(jié)構(gòu),總庫(kù)數(shù)據(jù)會(huì)分別灌入到相應(yīng)轄區(qū),形成各個(gè)街道、社區(qū)、網(wǎng)格的數(shù)據(jù)分庫(kù)——數(shù)據(jù)倉(cāng)。同時(shí),存疑數(shù)據(jù)也一并灌入,以便進(jìn)行二次核實(shí)。數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)可視為“結(jié)果數(shù)據(jù)+標(biāo)簽體系”的集合體,是清洗和容納全量數(shù)據(jù)的“平臺(tái)”和“倉(cāng)庫(kù)”。它打破了因“條強(qiáng)塊弱”導(dǎo)致的數(shù)據(jù)治理碎片化、封閉化困境,改變了數(shù)據(jù)生產(chǎn)和更新的流向,進(jìn)而打造出塊上的數(shù)據(jù)權(quán)威(圖2)。

簡(jiǎn)言之,通過(guò)對(duì)全量、多維數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗碰撞,數(shù)據(jù)底座初步建成。它以數(shù)據(jù)為載體,在區(qū)(縣)層面解構(gòu)并重構(gòu)了條塊業(yè)務(wù)。以基層現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向,通過(guò)模型算法規(guī)則,最大程度完成了數(shù)據(jù)聚合及質(zhì)量的初步檢驗(yàn)。

圖2 基層治理數(shù)據(jù)底座

3.實(shí)現(xiàn)線上—線下交互校準(zhǔn),構(gòu)建數(shù)據(jù)更新閉環(huán)

如果說(shuō)數(shù)據(jù)底座建設(shè)的上半場(chǎng)是完成“線上”整合,那么下半場(chǎng)則取決于“線下”維護(hù)。線上碰撞發(fā)現(xiàn)的存疑數(shù)據(jù),需要通過(guò)線下人工走訪完成二次校驗(yàn)。即使是當(dāng)下準(zhǔn)確的數(shù)據(jù),也會(huì)隨著時(shí)間變化和社會(huì)流動(dòng)不斷變更,需要?jiǎng)討B(tài)維護(hù),才能保持?jǐn)?shù)據(jù)的鮮活度。因此,需要構(gòu)建線上—線下的交互循環(huán),形成“集成—清洗—核實(shí)—反饋”全鏈路閉環(huán)。既在條—塊間保持?jǐn)?shù)據(jù)變更的同頻一致,又要防止多頭采集,減少基層重復(fù)勞作,實(shí)現(xiàn)“采核一次 全網(wǎng)共享”?；诖诉壿?上城區(qū)構(gòu)建了“內(nèi)外雙循環(huán)”的更新路徑。先在區(qū)內(nèi)完成 “小循環(huán)”,再通過(guò)省一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái),完成市—區(qū)之間的“大循環(huán)”(圖3)。

圖3 數(shù)據(jù)更新循環(huán):采核一次 全網(wǎng)共享

基于基層人員的用戶導(dǎo)向,為他們開(kāi)發(fā)易用、好用的數(shù)據(jù)采集工具,是確保雙循環(huán)得以實(shí)現(xiàn)的重要條件?；鶎訑?shù)據(jù)治理負(fù)荷之所以過(guò)重的原因之一,就在于各類(lèi)數(shù)據(jù)采集APP或操作系統(tǒng)往往是自上而下開(kāi)發(fā)的,較少顧及基層的使用反饋?；鶎痈刹棵鎸?duì)操作復(fù)雜的軟件工具,花費(fèi)過(guò)多時(shí)間、精力,對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的關(guān)注自然會(huì)打折扣。因此,要讓基層愿意投入數(shù)據(jù)維護(hù)工作,減少重復(fù)勞動(dòng),就需在技術(shù)手段上提供助力。為此,上城區(qū)開(kāi)發(fā)了一系列特色工具。其中,專(zhuān)為社工、網(wǎng)格員開(kāi)發(fā)的“樓小通”,可實(shí)現(xiàn)“只輸一次”的減負(fù)目標(biāo)。

當(dāng)基層人員對(duì)變化數(shù)據(jù)進(jìn)行更新時(shí),無(wú)需再像以往那樣多頭、多次輸入到各個(gè)條線的系統(tǒng)或APP中。通過(guò)線下走訪核驗(yàn)確認(rèn)后,只需在“樓小通”上操作一次,變更內(nèi)容即可直接沉淀在數(shù)據(jù)庫(kù)中?；谟脩趔w驗(yàn),“樓小通”持續(xù)迭代優(yōu)化,陸續(xù)添加了數(shù)據(jù)批量增刪、走訪提醒、閉環(huán)提醒等功能,可幫助基層人員了解數(shù)據(jù)維護(hù)進(jìn)度。好用的工具增強(qiáng)了用戶使用粘性,推動(dòng)了線上線下交互核驗(yàn)的效率和質(zhì)量。結(jié)果表明,全區(qū)人口數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率動(dòng)態(tài)提升15%—30%。

區(qū)級(jí)完成“小循環(huán)”后,再通過(guò)浙江省一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)(一體化平臺(tái)),實(shí)現(xiàn)區(qū)與市級(jí)間的“大循環(huán)”。通過(guò)一體化平臺(tái),區(qū)里可將校準(zhǔn)后的數(shù)據(jù)橫向同步推給各個(gè)條線部門(mén)的業(yè)務(wù)系統(tǒng),完成閉環(huán)檢驗(yàn)和全網(wǎng)更新。如果市—區(qū)兩級(jí)的比對(duì)中依然存在偏差,則大小循環(huán)會(huì)再次被觸發(fā),從而始終保持?jǐn)?shù)據(jù)在市—區(qū)間的一致性。

數(shù)據(jù)底座的構(gòu)建改變了數(shù)據(jù)流向。它既是捕捉、沉淀數(shù)據(jù)的平臺(tái),又是條塊交互的“樞紐”,不僅緩解了基層采集的負(fù)荷,還實(shí)現(xiàn)了條線間和條塊間的“對(duì)話”。同時(shí),它還具備全量、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)等特點(diǎn),包含基層治理所需的所有維度,可同時(shí)滿足屬地和條線的多樣化需求。在一定程度上緩解了條塊間的內(nèi)在張力,提供了條塊均認(rèn)可的權(quán)威“設(shè)施”,數(shù)據(jù)治理找到了從碎片化走向整合型的建設(shè)路徑。

(二)建立統(tǒng)合治理架構(gòu),推動(dòng)組織機(jī)制適配

將“基層治理數(shù)據(jù)底座”建設(shè)定位于區(qū)級(jí)層面的整體性工作,而非單部門(mén)、運(yùn)動(dòng)式任務(wù),是上城區(qū)在組織機(jī)制安排上區(qū)別于以往的重要變化。數(shù)據(jù)即權(quán)力,數(shù)據(jù)底座建立后,各個(gè)部門(mén)系統(tǒng)不能再直插基層,意味著業(yè)務(wù)部門(mén)的權(quán)力讓渡。同時(shí),數(shù)據(jù)校準(zhǔn)意味著對(duì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的檢驗(yàn),在很大程度上沖擊了條線職能和權(quán)責(zé)邊界的封閉性。近年來(lái),隨著數(shù)據(jù)管理部門(mén)的相繼成立,各地往往將其視為數(shù)據(jù)治理的主導(dǎo)甚至唯一主體。然而,作為與其他部門(mén)平級(jí)的新生機(jī)構(gòu),它雖然可以在技術(shù)上提供支持,但面對(duì)政府內(nèi)部的復(fù)雜架構(gòu)和利益關(guān)系,無(wú)力憑借一己之力改變既有格局,需要有超越條線的權(quán)威提供領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)同力。此外,運(yùn)動(dòng)式治理雖然可以在短期內(nèi)做到數(shù)據(jù)的全面摸排,但在缺乏常態(tài)化維護(hù)機(jī)制的情況下,時(shí)效性、準(zhǔn)確性、關(guān)聯(lián)性必然隨著時(shí)間變化而快速下降。(27)黃曉星,丁少芬.基層治理結(jié)構(gòu)與政府?dāng)?shù)據(jù)治理——以Z市T區(qū)網(wǎng)格化管理及其專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)為例[J].公共行政評(píng)論,2022(03):21—39+196.針對(duì)上述問(wèn)題,上城區(qū)在數(shù)據(jù)底座的建設(shè)過(guò)程中,逐漸探索形成了適配的組織機(jī)制。

1.“條抓塊統(tǒng)”有機(jī)整合,形成“數(shù)據(jù)治理共同體”

對(duì)于復(fù)雜的交叉性治理難題,如何產(chǎn)生層級(jí)間和條線間的縱橫協(xié)同動(dòng)力?在既有的治理體系中,黨和政府整合而成的“廣義政府”兼具政黨屬性和政府屬性雙重特征,黨委組織可以起到動(dòng)員和粘合作用,具有整體性治理的特征。當(dāng)議題的重要性得到確認(rèn)后,就會(huì)進(jìn)行提級(jí),從功能性任務(wù)上升為政治性任務(wù)。一般而言,它帶有政治動(dòng)員特點(diǎn),并通過(guò)成立常規(guī)性或臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)制,彌合行政體系內(nèi)部的治理“縫隙”問(wèn)題。(28)陳國(guó)權(quán),盧志朋.廣義政府:當(dāng)代中國(guó)公共管理主體及其雙重性[J].公共管理學(xué)報(bào),2023(01):1—9+169.黨委以集權(quán)治理邏輯,超越條線的垂直剛性,形成了“條抓塊統(tǒng)”的組織體系。研究發(fā)現(xiàn),統(tǒng)合型數(shù)字治理模式可從結(jié)構(gòu)力和能動(dòng)力促成協(xié)同,提升治理效能。(29)宋瀟,劉克,張龍鵬.統(tǒng)合型數(shù)字治理:基層治理效能提升的理論邏輯與實(shí)踐機(jī)制——基于深圳市龍華區(qū)的案例研究[J].電子政務(wù),2023(09):62—76.

上城區(qū)在推進(jìn)過(guò)程中,逐漸形成了“區(qū)委主導(dǎo)+組織部主抓+數(shù)據(jù)局主治+條線協(xié)同+街社共治”的統(tǒng)合式組織體系。區(qū)黨委作為主導(dǎo)者,意味著對(duì)數(shù)據(jù)問(wèn)題的認(rèn)知上升到了“政治任務(wù)”的高度。連續(xù)兩年將數(shù)據(jù)底座建設(shè)列為全區(qū)八大“重點(diǎn)工作”之一,通過(guò)黨組織的高位政治勢(shì)能進(jìn)行資源整合。區(qū)委組織部多次在會(huì)議上強(qiáng)調(diào),隨著數(shù)據(jù)底座的日趨完善,今后區(qū)里各類(lèi)政策和行政資源將以此作為重要配置依據(jù),從而增強(qiáng)各個(gè)主體的共治意愿。

需要強(qiáng)調(diào)的是,黨委統(tǒng)領(lǐng)的理念共識(shí)與組織體系形成并非一蹴而就之舉,而是一個(gè)逐漸演化成型的過(guò)程。哪些議題可以優(yōu)先排序進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)視野,成為決策議程,往往取決于問(wèn)題、機(jī)會(huì)、參與者及方案四個(gè)條件的同時(shí)交匯。(30)John W. Kingdon. Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2nd edition[M]. London: Pearson, 2013:165.數(shù)據(jù)治理難題雖然長(zhǎng)期存在,但由于緊迫性和顯性度不足,一直缺乏讓問(wèn)題“升級(jí)”的契機(jī)。轉(zhuǎn)折發(fā)生在2022年底。當(dāng)時(shí)正值疫情防控政策改變,為加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群的關(guān)愛(ài),浙江省要求各地向60歲以上的老年人發(fā)放“防疫健康包”。區(qū)委、區(qū)政府為核實(shí)物資是否發(fā)放到位,基于數(shù)據(jù)底座隨機(jī)進(jìn)行電話回訪。結(jié)果發(fā)現(xiàn),幾位受訪老人并未收到“健康包”,原因在于社區(qū)是根據(jù)條線部門(mén)的數(shù)據(jù)進(jìn)行發(fā)放的,因質(zhì)量偏差導(dǎo)致服務(wù)不精準(zhǔn)。屬地決策者由此發(fā)現(xiàn),建立全量、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)底座,有助于判斷基層和部門(mén)的真實(shí)工作成效。它改變了上下級(jí)信息不對(duì)稱(chēng)的劣勢(shì),上級(jí)獲得俯瞰治理全貌的能力,從而成為區(qū)委將其定位提級(jí)的重要考量。

另一個(gè)契機(jī)則來(lái)自組織部的主動(dòng)參與。2022年,按照浙江省委要求,各級(jí)組織部牽頭,開(kāi)展“強(qiáng)街優(yōu)社”和黨建統(tǒng)領(lǐng)的社區(qū)建設(shè)。其中涉及到為基層減負(fù)賦能,并要求加強(qiáng)黨組織和條線部門(mén)聚合的組織體系優(yōu)化。上城區(qū)組織部作為牽頭部門(mén),在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),盤(pán)清數(shù)據(jù)家底既是區(qū)里了解基層全景的路徑,又是基層的強(qiáng)烈訴求。于是,區(qū)委決定由組織部作為主抓單位,統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)具體的治理工作。

如果說(shuō)機(jī)會(huì)產(chǎn)生和組織部參與是外因催化,上城區(qū)數(shù)據(jù)局在數(shù)據(jù)底座上的前期探索則屬內(nèi)因推動(dòng),提供了技術(shù)上的可行性方案。2020年,為解決基層報(bào)表負(fù)擔(dān),區(qū)數(shù)據(jù)局就已建設(shè)了“一表通”1.0版。2022年,杭州市數(shù)據(jù)資源管理局試點(diǎn)探索市—區(qū)兩級(jí)與基層治理有關(guān)的人口數(shù)據(jù)共享回流機(jī)制與互通體系,上城區(qū)為試點(diǎn)區(qū)縣之一。因此,利用既有基礎(chǔ)與試點(diǎn)機(jī)會(huì),設(shè)計(jì)技術(shù)路徑,收集基層需求,數(shù)據(jù)底座的操作方案逐漸成型。但作為行政上的平級(jí)部門(mén),缺乏推動(dòng)其他部門(mén)參與的權(quán)威性,區(qū)委主導(dǎo)和組織部參與恰好彌補(bǔ)了這個(gè)難題。

在具體組織架構(gòu)上,它表現(xiàn)為權(quán)力和業(yè)務(wù)的雙重“條塊協(xié)同”:首先,組織部代表區(qū)委牽頭,在權(quán)力上行使塊上統(tǒng)領(lǐng)協(xié)作職責(zé),通過(guò)以塊統(tǒng)條推動(dòng)數(shù)據(jù)共享融合。其次,區(qū)數(shù)據(jù)局行使方案執(zhí)行和“翻譯”之責(zé),收集條線和基層需求,提出具體要求。數(shù)據(jù)治理過(guò)程極為復(fù)雜細(xì)瑣,不僅需要條線部門(mén)讓出原來(lái)獨(dú)占的信息,還可能要求它們付出額外的資源、人力協(xié)助檢驗(yàn)工作。組織部和數(shù)據(jù)局分別從權(quán)力和業(yè)務(wù)兩個(gè)維度推進(jìn),前者負(fù)責(zé)聯(lián)動(dòng)數(shù)據(jù)局,推動(dòng)政法委、公安、人社、民政等各部門(mén)及街道社區(qū)的參與,制定和優(yōu)化數(shù)據(jù)維護(hù)核查機(jī)制。后者將治理任務(wù)轉(zhuǎn)化為工作語(yǔ)言,通過(guò)前者壓實(shí)到各個(gè)部門(mén),減少推諉阻力。通過(guò)定期召開(kāi)碰頭會(huì),收集部門(mén)和基層需求,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,及時(shí)做好溝通。區(qū)委在相關(guān)會(huì)議中,反復(fù)強(qiáng)調(diào)要把此項(xiàng)工作上升到“全區(qū)重點(diǎn)工作”的高度,而非將其視作“單個(gè)部門(mén)的事情”。(31)調(diào)研訪談(202303)在相互磨合、反饋的過(guò)程中,各個(gè)主體協(xié)同度得到提升,完善了“數(shù)據(jù)治理共同體”的組織體系和理念認(rèn)知。

2.激勵(lì)約束機(jī)制并舉,生成數(shù)據(jù)治理常態(tài)化動(dòng)力

如果說(shuō)黨委介入帶有動(dòng)員特質(zhì),那么機(jī)制的設(shè)置則為維持?jǐn)?shù)據(jù)底座質(zhì)量建立了常態(tài)化的運(yùn)行規(guī)則。動(dòng)員通常具有階段性和時(shí)限性,產(chǎn)生的動(dòng)能往往隨著黨委政府關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)移而變化,可持續(xù)性較差。機(jī)制相對(duì)更為穩(wěn)定,可在較長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)促使各個(gè)主體保持可預(yù)期的行動(dòng)慣性。所以,動(dòng)員為常態(tài)化機(jī)制的建立爭(zhēng)取時(shí)間,提供政治支持,而機(jī)制則是將動(dòng)員能量轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動(dòng)力的過(guò)程,兩者相輔相成。數(shù)據(jù)治理是典型的跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的新生議題,在多跨過(guò)程中必然會(huì)突破傳統(tǒng)的權(quán)責(zé)設(shè)定和“三定”方案(32)指對(duì)部門(mén)名稱(chēng)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)職責(zé)、編制職數(shù)的認(rèn)定。《“三定”規(guī)定制定和實(shí)施辦法》,2020年9月10日中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn),2020年11月23日中共中央辦公廳發(fā)布。,各單位可能要承擔(dān)超出傳統(tǒng)范疇的新任務(wù)。因此,在新情境下,需要適配相應(yīng)的壓力和激勵(lì)機(jī)制。上城區(qū)針對(duì)條線部門(mén)和基層單元分別設(shè)置了約束機(jī)制。面對(duì)條線部門(mén),激勵(lì)它們參與共享數(shù)據(jù)的同時(shí),也對(duì)它們下沉基層的業(yè)務(wù)擴(kuò)張進(jìn)行限制,以減少基層負(fù)擔(dān)。面對(duì)街道社區(qū),通過(guò)科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)機(jī)制,確保通過(guò)線下走訪維護(hù)好數(shù)據(jù)質(zhì)量。

首先,區(qū)級(jí)制定了條線任務(wù)下沉基層的準(zhǔn)入機(jī)制。區(qū)級(jí)層面制定出臺(tái)《上城區(qū)“一表通”專(zhuān)項(xiàng)考核辦法》《上城區(qū)“一表通”高頻報(bào)表立項(xiàng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩個(gè)《辦法》),從源頭上控制基層報(bào)表增量,并將目標(biāo)細(xì)化量化為具體指標(biāo),以剛性約束確保運(yùn)用實(shí)效。從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、報(bào)表使用、數(shù)據(jù)協(xié)同、準(zhǔn)入審核、優(yōu)化報(bào)表“五大模塊”,實(shí)現(xiàn)街社兩級(jí)基層減負(fù)全流程監(jiān)管。區(qū)里對(duì)條線部門(mén)設(shè)置了聯(lián)合審核機(jī)制。今后業(yè)務(wù)部門(mén)新增的報(bào)表任務(wù),根據(jù)上述兩個(gè)《辦法》,由區(qū)數(shù)據(jù)局和區(qū)紀(jì)委聯(lián)合審核把關(guān)通過(guò)后,方可下派給基層。如果新報(bào)表中的所有字段內(nèi)容都已收錄在數(shù)據(jù)底座,則判定為不予準(zhǔn)入。如果新表超出數(shù)據(jù)底座涵蓋內(nèi)容,則由紀(jì)委和數(shù)據(jù)局對(duì)重要性和必要性進(jìn)行評(píng)估。區(qū)數(shù)據(jù)局從技術(shù)層面負(fù)責(zé)分析,區(qū)紀(jì)委從業(yè)務(wù)上進(jìn)行評(píng)估。基于數(shù)據(jù)底座和聯(lián)審機(jī)制的雙重加持,從過(guò)濾報(bào)表任務(wù)入手,在一定程度上形成了塊上對(duì)條上的制約,使得基層減負(fù)成為可能。據(jù)統(tǒng)計(jì),規(guī)則制定后,區(qū)級(jí)層面共取消了444張重復(fù)和不合規(guī)范要求的報(bào)表,報(bào)表總數(shù)減少37%,為每名社工月均節(jié)省近30個(gè)小時(shí)的填表時(shí)間。

其次,設(shè)置數(shù)據(jù)常態(tài)化維護(hù)機(jī)制。數(shù)據(jù)底座作為基層智治的新型“基礎(chǔ)設(shè)施”,與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施一樣,需要花費(fèi)精力、時(shí)間“養(yǎng)護(hù)”。制定合理、科學(xué)的維護(hù)機(jī)制,才能防止基礎(chǔ)設(shè)施的“老齡化”。在維護(hù)工作上,基層工作人員是不可或缺的力量。設(shè)置合理、科學(xué)的維護(hù)機(jī)制,既要確保社工、網(wǎng)格員的有效投入,又不能額外增加他們的負(fù)擔(dān),否則就失去了數(shù)據(jù)底座建設(shè)的初衷。因此,維護(hù)機(jī)制注重業(yè)務(wù)融合性和標(biāo)準(zhǔn)化兩個(gè)特點(diǎn)。在具體操作上,《網(wǎng)格工作指南及評(píng)價(jià)指數(shù)清單》和《人口數(shù)據(jù)更新機(jī)制》從兩個(gè)維度推動(dòng)基層投入:一是將數(shù)據(jù)維護(hù)任務(wù)嵌入到日常的走訪工作當(dāng)中,二是制定標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)范。

區(qū)里整合了各條線的線下走訪要求,根據(jù)數(shù)據(jù)類(lèi)型和業(yè)務(wù)特點(diǎn),明晰動(dòng)態(tài)走訪頻次和內(nèi)容。走訪過(guò)程中發(fā)現(xiàn)所需更新的數(shù)據(jù),在數(shù)據(jù)底座操作一次即可。例如,在走訪和數(shù)據(jù)維護(hù)上實(shí)行“紅黃綠”三色管理?？赡苓`規(guī)分割和改變房屋使用功能的群租房,被標(biāo)注為紅色類(lèi)型,網(wǎng)格員每周需要走訪1次,其他出租屋則每月走訪1次。有街道統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化操作后,平均1個(gè)街道每年可減少走訪量約12.83萬(wàn)套。既為社區(qū)減負(fù),又實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)掌控,從“盲目掃樓”向“精準(zhǔn)定位”轉(zhuǎn)變。

再次,設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)測(cè)機(jī)制和安全機(jī)制。數(shù)據(jù)維護(hù)嵌入走訪機(jī)制后,如何檢驗(yàn)真實(shí)的維護(hù)質(zhì)量?為此區(qū)里設(shè)置了核查通報(bào)機(jī)制,具體采用后臺(tái)數(shù)據(jù)直接監(jiān)測(cè)與交叉驗(yàn)證間接監(jiān)測(cè)兩種方式。一方面,通過(guò)上線“數(shù)據(jù)質(zhì)量校驗(yàn)工具”,對(duì)各個(gè)街道、社區(qū)的維護(hù)效度進(jìn)行監(jiān)測(cè)。通過(guò)邏輯算法,在數(shù)據(jù)采集錄入時(shí)即觸發(fā)監(jiān)測(cè)功能,不符合要求的數(shù)據(jù)避免入庫(kù)。同時(shí),定期形成各個(gè)街、社數(shù)據(jù)維護(hù)的質(zhì)量報(bào)告,提出改進(jìn)方向。另一方面,探索不同街道之間的交叉校驗(yàn)機(jī)制,即間接監(jiān)測(cè)。各個(gè)街道、社區(qū)互相抽取對(duì)方維護(hù)的數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證。同時(shí),還設(shè)置了嚴(yán)格的安保制度和運(yùn)維機(jī)制,根據(jù)不同層級(jí)不同角色不同功能設(shè)置相應(yīng)權(quán)限。所有操作實(shí)時(shí)留痕,全面提升系統(tǒng)安全性,確保敏感信息不外泄的底線。

常態(tài)化維護(hù)及監(jiān)測(cè)機(jī)制的設(shè)計(jì)減輕了基層在面對(duì)臨時(shí)性動(dòng)員任務(wù)時(shí)的超載負(fù)荷。一般在重大活動(dòng)前,屬地均要集中進(jìn)行隱患排查和情況摸排。例如,亞運(yùn)會(huì)前夕,按照上級(jí)要求,上城區(qū)開(kāi)展了“平安護(hù)航亞運(yùn) 網(wǎng)格集中走訪”百日攻堅(jiān)行動(dòng),基層需在限定時(shí)間內(nèi)完成對(duì)房屋信息、人員信息變化的走訪更新,要求覆蓋率和準(zhǔn)確率達(dá)到100%。由于前期數(shù)據(jù)底座已經(jīng)打好,字段、標(biāo)簽日常維護(hù)順暢,基層壓力明顯減輕。原本各個(gè)條線分頭下派的任務(wù),現(xiàn)在通過(guò)數(shù)據(jù)底座去重整合后集中推送給社工、網(wǎng)格員。他們通過(guò)“樓小通”工具,可一次性采集更新完畢,節(jié)省了因碎片化任務(wù)下派和重復(fù)性采集導(dǎo)致的無(wú)謂損耗。

四、結(jié)論與討論

通過(guò)三年多的迭代演化,杭州市上城區(qū)探索打造的數(shù)據(jù)底座逐步成熟,為數(shù)字時(shí)代基層治理 “基礎(chǔ)設(shè)施”的建設(shè)提供了一種可能性方案和思路。其解決思路是從改變數(shù)據(jù)源頭開(kāi)始,將基層治理所需的數(shù)據(jù)采集和校準(zhǔn)權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)至塊上政府,由區(qū)里作為統(tǒng)一的源頭數(shù)據(jù)出入口。如此一來(lái),數(shù)據(jù)底座同時(shí)兼具了捕獲數(shù)據(jù)、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)和分析數(shù)據(jù)的作用。捕獲和檢驗(yàn)?zāi)芰υ讷@得精準(zhǔn)數(shù)據(jù)的同時(shí),幫助部門(mén)“自助取數(shù)”,緩解了基層重復(fù)填報(bào)之困。分析能力則可輔助區(qū)委區(qū)政府管理決策,通過(guò)“一庫(kù)總覽”檢驗(yàn)工作實(shí)效。由于成效較為明顯,杭州正在市級(jí)層面逐步進(jìn)行推廣復(fù)制。

數(shù)據(jù)底座具備的整合力和開(kāi)放性使其成為區(qū)級(jí)的“共有資產(chǎn)”,產(chǎn)生了激勵(lì)相容的新動(dòng)力,部門(mén)使用意愿開(kāi)始增強(qiáng)。條線部門(mén)發(fā)現(xiàn),對(duì)比之前各自開(kāi)發(fā)的系統(tǒng),數(shù)據(jù)底座的質(zhì)量明顯更高,且動(dòng)態(tài)更新能力更強(qiáng)。因此,區(qū)委政法委、區(qū)衛(wèi)健局、區(qū)民政局等陸續(xù)關(guān)停了各自的人口數(shù)據(jù)收集系統(tǒng),相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)直接取自底座。同時(shí),它還產(chǎn)生了更多的正向溢出效應(yīng),改善了市級(jí)統(tǒng)一地址庫(kù)的數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度。當(dāng)各個(gè)部門(mén)將之視為開(kāi)放性的共享平臺(tái)后,數(shù)據(jù)也越用越準(zhǔn)。多頭采集導(dǎo)致的“數(shù)據(jù)打架”情形下降,“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”的權(quán)威性隨之提升。

基層的認(rèn)知也在逐漸發(fā)生變化。數(shù)據(jù)底座在減輕社工、網(wǎng)格員報(bào)表負(fù)荷的同時(shí),也因在線監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)機(jī)制的約束,對(duì)他們的工作質(zhì)量提出了更高要求。所以,在數(shù)據(jù)底座建設(shè)初期,基層的接受度和積極性并不高,仍習(xí)慣沿用原有的excel表或條線系統(tǒng)。但隨著底座的完善,基層發(fā)現(xiàn)“取數(shù)”確實(shí)變得更加便捷精準(zhǔn)。只要勾選相應(yīng)標(biāo)簽,就能獲得“人—房—事”所需的信息,減少了執(zhí)行中的疏漏、錯(cuò)誤。例如,Y街道60歲以上的老年人數(shù)量多,占常住人口的40%以上。街道通過(guò)數(shù)據(jù)底座的多維標(biāo)簽,集成民政、衛(wèi)健、社區(qū)衛(wèi)生中心的數(shù)據(jù),根據(jù)疫苗接種、自理能力、就診情況等方面的信息,在獲得同意的情況下,勾勒健康畫(huà)像,為獨(dú)居老人建立健康檔案。只要相關(guān)數(shù)據(jù)出現(xiàn)異常,就會(huì)觸發(fā)預(yù)警。任務(wù)網(wǎng)格員可主動(dòng)感知,及時(shí)跟進(jìn),改變了以往被動(dòng)式、粗放式的服務(wù)方式。截至2022年末,累計(jì)處理分析老人全量就診記錄15 709條、觸發(fā)預(yù)警走訪任務(wù)線數(shù)據(jù)1267條。使用體驗(yàn)的增強(qiáng)也帶來(lái)了社工、網(wǎng)格員維護(hù)數(shù)據(jù)底座的自覺(jué)性,形成了新的數(shù)據(jù)使用習(xí)慣。即使不在考評(píng)、排名期間,他們主動(dòng)打開(kāi)的頻率也在明顯提高。(33)調(diào)研訪談(202304)

上城區(qū)通過(guò)數(shù)據(jù)治理,為基層減負(fù)增能打造了重要的基礎(chǔ)能力。在數(shù)據(jù)底座建設(shè)中,組織機(jī)制與技術(shù)路徑相適配,生成條塊協(xié)同的雙重治理動(dòng)力。在基層治理中,所需的諸多數(shù)據(jù)并非自動(dòng)生成,而是需要人力投入的精心維護(hù)。傳統(tǒng)的組織體系和評(píng)價(jià)機(jī)制往往忽略這一點(diǎn),導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理動(dòng)力不足。上城區(qū)的實(shí)踐在一定程度上進(jìn)行了修正,統(tǒng)合型的治理架構(gòu)形成了工作推進(jìn)的合力。通過(guò)在技術(shù)路徑和組織機(jī)制上同步嵌入“條塊協(xié)同”邏輯,調(diào)適了基層治理中的“條強(qiáng)塊弱”困境。它同時(shí)滿足了決策者獲取“治理全貌”、部門(mén)獲得“智慧報(bào)表”、基層“減負(fù)增能”等多重需求,數(shù)字時(shí)代基層治理的整體性政府雛形正在顯現(xiàn)(圖4)。

圖4 基層治理數(shù)據(jù)底座:勾勒數(shù)字時(shí)代的整體性政府

當(dāng)然,需要指出的是,上城區(qū)數(shù)據(jù)底座的探索是在區(qū)縣空間內(nèi)的有限創(chuàng)新。要在更大范圍和更深層次提升數(shù)據(jù)質(zhì)量與治理能力,還有待更高層級(jí)的共識(shí)建構(gòu)和協(xié)同推進(jìn)。首先,省市區(qū)(縣)三級(jí)的數(shù)據(jù)同步路徑還有待建設(shè)完善。作為試點(diǎn),上城區(qū)在市級(jí)層面支持下,已經(jīng)初步打通和市級(jí)各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的交互通道和溝通機(jī)制,可將經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)后的無(wú)誤數(shù)據(jù)推送到各個(gè)部門(mén),完成市區(qū)兩級(jí)的更新閉環(huán)。但數(shù)據(jù)治理作為一個(gè)全新議題,從國(guó)家到地方都未形成自上而下、層層對(duì)接的成熟體系和機(jī)制銜接,省市之間的數(shù)據(jù)交互機(jī)制還未確立,在省域范圍內(nèi)真正實(shí)現(xiàn)“采核一次 全網(wǎng)共享”的目標(biāo)尚有距離。同時(shí),如何分配省市區(qū)之間的數(shù)據(jù)更新權(quán)責(zé)和優(yōu)先次序,解決數(shù)據(jù)同步過(guò)程中的堵點(diǎn),都有賴于更為細(xì)致的安排,建立更為廣泛的“數(shù)據(jù)治理共識(shí)”。

其次,有待在更高層面提煉數(shù)據(jù)需求的“最大公約數(shù)”。數(shù)據(jù)治理是復(fù)雜性和系統(tǒng)性特點(diǎn)都非常突出的基礎(chǔ)性工作,決定著各類(lèi)應(yīng)用場(chǎng)景的智慧程度。但當(dāng)下存在一種常見(jiàn)誤區(qū),決策者多關(guān)注場(chǎng)景,卻忽略數(shù)據(jù)底座的能力建設(shè)。數(shù)據(jù)需求不明確、共享制度不完備、供給不積極、供需不匹配、共享不充分、異議處理機(jī)制不完善,極大制約著應(yīng)用效能,同時(shí)也影響了創(chuàng)新的可復(fù)制性。因此,需要在更高層面提煉出普遍適用的數(shù)據(jù)需求,制定標(biāo)準(zhǔn)化清單方案,漸進(jìn)推廣復(fù)制。這樣不僅可減少?gòu)?fù)用成本和阻力,也可避免后續(xù)因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不兼容產(chǎn)生的新壁壘。

再次,需在更高層面形成“數(shù)據(jù)治理共同體”理念和架構(gòu)。上城區(qū)在內(nèi)外因各種條件的催化下,超越了行政定位和碎片化治理格局,將數(shù)據(jù)底座建設(shè)上升為區(qū)級(jí)的“一把手工程”,才能實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)進(jìn)展。這個(gè)理念共識(shí)和組織體系應(yīng)當(dāng)成為創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)橫向擴(kuò)散和向上延伸的重要支撐。只有在更高層面凝聚統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力,才能驅(qū)動(dòng)“技術(shù)+業(yè)務(wù)”的雙輪運(yùn)轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)的有機(jī)合作。同時(shí),尤其要注重在 “自上而下的考核”之外引入“自下而上”的反向評(píng)價(jià)反饋,加大基層在“共同體”中的自主權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。作為數(shù)據(jù)治理不可或缺的參與主體,唯有基層切實(shí)體會(huì)到數(shù)字減負(fù)的便利,才會(huì)產(chǎn)生自覺(jué)的內(nèi)生動(dòng)力。而這,原本也是數(shù)據(jù)治理的重要初衷。