應(yīng)益華

【摘要】政府和社會資本合作新機制在改善公共服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用， 但同時也暴露出公共價值流失或偏離問題。與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論相比， 公共價值范式融合了傳統(tǒng)公共管理和新公共管理的優(yōu)點， 強調(diào)工具理性和價值理性的融合。政府和社會資本合作新機制如果設(shè)計得當(dāng)， 可以整合政府邏輯、 商業(yè)邏輯和公民邏輯共存的優(yōu)勢， 實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造。政府和社會資本合作新機制的推行應(yīng)將公共價值最大化作為自身的目標(biāo)， 這就需要以公共價值分析框架為基礎(chǔ)， 明確公共價值內(nèi)涵、 識別行動者聯(lián)盟、 分析行動者動機， 并采用相應(yīng)的公共戰(zhàn)略工具、 計量工具、 公共價值鏈工具等行動工具實現(xiàn)政府和社會資本合作新機制項目公共價值創(chuàng)造。本研究豐富了公共價值分析框架， 也為政府和社會資本合作新機制的推廣提供了一個新的視角。

【關(guān)鍵詞】公共價值；政府與社會資本合作新機制；價值共創(chuàng)；信息披露；績效評價

【中圖分類號】 F283? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2024）03-0107-7

一、 問題的提出

近年來， 地方政府受財政約束、 金融管制、 經(jīng)濟不確定性等多重因素影響， 僅依賴傳統(tǒng)的融資模式已無法滿足不斷增加的公共產(chǎn)品或服務(wù)需求， 迫切需要通過跨組織的合作框架提供融資模式， 以應(yīng)對復(fù)雜的挑戰(zhàn)。政府和社會資本合作起源于西方， 其最初的設(shè)計目的是作為規(guī)避政府預(yù)算約束的制度性安排， 現(xiàn)已逐漸被政府廣泛采用。學(xué)界和業(yè)界普遍認(rèn)為， 政府和社會資本合作改變了傳統(tǒng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供方式與制度邏輯， 突破了傳統(tǒng)公共行政的公共服務(wù)提供者和接受者的二元關(guān)系， 構(gòu)成了相對復(fù)雜的價值關(guān)系， 也在一定程度上發(fā)揮了財政資金的杠桿作用， 有助于實現(xiàn)物有所值目標(biāo)， 已經(jīng)從政府融資的權(quán)宜之計演變?yōu)檎钠?。政府和社會資本合作作為新公共管理浪潮的產(chǎn)物， 承載著工具理性和價值理性之間的平衡與融合， 如果設(shè)計得當(dāng)， 可以整合不同的制度邏輯， 實現(xiàn)政府和社會資本差異化的資源稟賦互補（資源優(yōu)勢、 技術(shù)優(yōu)勢、 創(chuàng)新優(yōu)勢和管理優(yōu)勢）效應(yīng)， 通過社會資本的深度參與來協(xié)同創(chuàng)造公共價值， 這對促進(jìn)經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展能夠發(fā)揮重要作用。但同時應(yīng)看到， 政府和社會資本合作在實施過程中逐步暴露出一些問題， 主要體現(xiàn)在以下方面： 第一， 在公共價值多元化的背景下， 政府和社會資本內(nèi)在的利益沖突導(dǎo)致公共價值流失或偏離的問題屢見不鮮。第二， 社會資本主要依賴于債權(quán)融資， 因不斷推高的融資成本削弱了政府和社會資本合作的傳統(tǒng)優(yōu)勢， 最終損害了項目的合法性和公共價值， 加之地方政府專項債的推出， 導(dǎo)致地方政府對政府和社會資本合作模式的熱情正逐步消退。2023年11月3日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、 財政部〈關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見〉的通知》， 對規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制（簡稱“新機制”）提出具體指導(dǎo)意見， 聚焦使用者付費項目， 為未來政府和社會資本合作指明了方向。第三， 政府和社會資本合作常用的物有所值評價體系還存在一定的缺陷， 物有所值評價貫穿于項目實施的全過程， 旨在捕捉成本與價值的關(guān)系， 通常利用凈現(xiàn)值等方法進(jìn)行經(jīng)濟意義上的價值評價， 對風(fēng)險評價、 風(fēng)險配置等方面缺少充分考慮。在工具理性的影響下， 政府和社會資本合作對于價值理性考慮不多， 導(dǎo)致其在政策設(shè)計、 項目實施過程中價值取向的偏離， 進(jìn)而背離了政府和社會資本合作的公共屬性并侵蝕公共價值。加之政府和社會資本合作項目跨度長， 項目可行性研究階段物有所值評價往往通過高估以通過項目審批， 階段性的物有所值評價沒有考慮政府和社會資本合作項目的全壽命周期的特殊性， 而事后物有所值評價缺少必要的反饋價值， 意義不大。未來物有所值的“值”不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的財務(wù)價值， 而應(yīng)擴展到多元的價值， 以實現(xiàn)從狹義的經(jīng)濟價值向公共價值范式的轉(zhuǎn)變。

公共價值范式成為設(shè)計和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要研究主題， 克服了傳統(tǒng)行政管理和新公共管理范式的缺陷， 融合了傳統(tǒng)公共管理和新公共管理的優(yōu)點， 同時超越了傳統(tǒng)公共管理效率低下以及新公共管理過于強調(diào)工具理性（指狹義的功利主義， 強調(diào)公共服務(wù)提供部門的內(nèi)部變革， 以產(chǎn)品導(dǎo)向、 成本導(dǎo)向、 競爭導(dǎo)向和客戶導(dǎo)向為基礎(chǔ)， 借鑒精益生產(chǎn)的理念， 關(guān)注公共服務(wù)提供的經(jīng)濟、 效率、 效果， 以解決政府失靈的問題）和價值理性被邊緣化的弊端， 將重點從聚焦于成本效率向?qū)崿F(xiàn)更為寬泛的社會預(yù)期結(jié)果、 強調(diào)工具理性和價值理性的融合、 注重共同體之間的相互聯(lián)系和相互影響轉(zhuǎn)變， 為政府行動決策提供了目標(biāo)導(dǎo)向、 價值引領(lǐng)、 評價標(biāo)準(zhǔn)， 引起了學(xué)界和業(yè)界的廣泛興趣。

從摩爾開創(chuàng)性提出公共價值概念以來， 公共價值研究取得了豐碩成果， 但公共價值是一個相對寬泛的概念， 不同的學(xué)者對公共價值提出了不同的框架， 尚未達(dá)成規(guī)范性的共識， 對于多元公共價值本身的平衡也一直備受爭議。本文試圖厘清公共價值的內(nèi)涵和外延， 構(gòu)建廣泛、 多維度和可推廣復(fù)制的公共價值分析框架， 一方面可以為理解新機制提供整體性視角， 避免碎片化的邏輯思維， 另一方面可以解決新機制運行過程中存在的價值失范問題， 以期為新機制項目的可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。

二、 文獻(xiàn)回顧

對公共部門而言， 政府的戰(zhàn)略目標(biāo)就是創(chuàng)造公共價值（樊梅，2017）， 公共價值是公共行政領(lǐng)域非常重要的一個概念， 是公共治理的核心， 從字面上而言是對公眾有價值的東西。公共價值研究者對其定義、 識別、 分類、 確認(rèn)和計量特別關(guān)注。

1. 公共價值定義。任何一種理論或范式， 其核心概念、 邊界和緣起都是基于特定的情景下產(chǎn)生的， 是對原有理論或范式的缺陷和面臨新的挑戰(zhàn)所做出的反應(yīng)。公共價值范式和新公共管理理論在制度邏輯上存在差異， 因此公共價值范式不是在新公共管理理論基礎(chǔ)上的簡單的疊加過程， 而是在新公共管理理論基礎(chǔ)上不斷演變和迭代重構(gòu)的結(jié)果。公共價值范式區(qū)別于新公共管理和公共治理范式， 超越了狹義的政府失靈/市場失靈的方法， 對于解決政府失靈具有重要的指導(dǎo)意義。王學(xué)軍和張弘（2013）總結(jié)了關(guān)于公共價值的五類定義： 公共價值是公民對政府期望的集合； 公共價值是政府通過服務(wù)、 法律規(guī)制和其他行為創(chuàng)造的價值； 公共價值是公民集體偏好的政治協(xié)調(diào)表達(dá)； 公共價值是由公民決定的價值； 公共價值是關(guān)于權(quán)利、 義務(wù)和規(guī)范形成的共識。

Cruz Dallagnol等（2023）將公共價值相關(guān)文獻(xiàn)分為兩類： 第一類基于摩爾的研究； 第二類基于Bozeman（2007）的研究。Bozeman（2007）認(rèn)為復(fù)數(shù)公共價值（Public values）是關(guān)于以下方面規(guī)范共識的價值觀： 公民應(yīng)當(dāng)或不應(yīng)擁有的權(quán)利、 利益和特權(quán)； 公民對社會、 國家和他人的義務(wù)； 政府和政策應(yīng)當(dāng)遵循的原則。Nabatchi（2018）對單數(shù)公共價值（Public value）和復(fù)數(shù)公共價值進(jìn)行了明確區(qū)分： 單數(shù)公共價值是指政府代表社會公眾所創(chuàng)造和維持價值的評價， 以結(jié)果為導(dǎo)向； 復(fù)數(shù)公共價值更多的是基于個人情感和認(rèn)知評價對價值達(dá)成的規(guī)范性共識（包括公民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利、 利益和特權(quán)， 公民承擔(dān)的義務(wù)， 政府政策基于的原則）， 以共識為導(dǎo)向。

2. 公共價值分析框架。Benington（2009）提出了核心之問： 什么是公共價值？什么能增加公共領(lǐng)域的價值？我們所謂的價值是什么意思？誰創(chuàng)造公共價值？公共價值如何被創(chuàng)造？公共價值在何處創(chuàng)造？公共價值如何計量？公共價值何時被創(chuàng)造？Willems等（2023）將公共價值分為四個部分， 包括開發(fā)的框架（何謂公共價值）、 行動者聯(lián)盟（誰的公共價值）、 行動者動機（為什么是該種公共價值）、 行動工具（行動者如何追求公共價值）， 這四個部分高度交織并相互形塑。龍朝陽和劉紫薇（2023）構(gòu)建了涵蓋公共價值感知、 公共價值生成和公共價值確認(rèn)三個階段公共價值實現(xiàn)過程的分析框架。陳振明和魏景容（2022）認(rèn)為， 應(yīng)遵循“價值識別—價值執(zhí)行—價值結(jié)果”的過程邏輯和“價值—動機—行為—結(jié)果”的行為邏輯來探討公共價值。

3. 政府和社會資本合作模式中的公共價值。寧靚和趙立波（2018）認(rèn)為政府和社會資本合作的多元利益主體價值取向存在差異， 需要從基本制度安排、 溝通參與機制、 多元監(jiān)管模式、 市場環(huán)境營造等方面協(xié)調(diào)公共價值沖突。葉曉甦等（2017）認(rèn)為創(chuàng)造額外價值是政府和社會資本合作的本質(zhì)， 這部分價值是由公共部門和私人部門合作而生產(chǎn)的， 可以理解為伙伴關(guān)系價值。李明等（2023）認(rèn)為政府和社會資本合作項目價值是一種特殊價值， 指的是某種產(chǎn)品（或作業(yè)）所具有的綜合效益（功能）與獲得該綜合收益（功能）的全部費用的比值， 反映了政府和社會資本合作項目活動及其成果滿足業(yè)主及其他利益相關(guān)者需要的程度和合理性。賈康等（2023）認(rèn)為應(yīng)引導(dǎo)地方政府嚴(yán)格按照科學(xué)設(shè)定政府和社會資本合作項目績效目標(biāo)及指標(biāo)體系， 加強績效運營監(jiān)控， 強化績效評價及其結(jié)果應(yīng)用， 確保公共服務(wù)安全、 穩(wěn)定、 高效供給。

綜上， 公共價值內(nèi)涵和外延尚未取得完全共識， 但是均圍繞單數(shù)公共價值和復(fù)數(shù)公共價值展開， 公共價值分析框架在公共價值創(chuàng)造中有導(dǎo)向作用， 部分學(xué)者也開始探討政府和社會資本合作與公共價值之間的關(guān)系問題， 但現(xiàn)有研究缺少從公共價值框架的角度探討新機制的價值創(chuàng)造問題。本文基于公共價值分析框架視角， 探究新機制下公共價值實現(xiàn)路徑， 以更好地利用新機制。

三、 公共價值分析框架

公共部門旨在實現(xiàn)更為廣泛的公共目標(biāo)， 或者說在既定資源或預(yù)算約束條件下實現(xiàn)公共價值最大化， 公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供過程就是公共價值的實現(xiàn)過程。公共價值是一個多維度的概念， 其具體內(nèi)涵會因所處時空的變化而變化， 但在一定時空范圍內(nèi)會維持相對穩(wěn)定的狀態(tài)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對于公共價值內(nèi)涵和外延的界定不一致， 碎片化的邏輯體系導(dǎo)致缺少明確和一致的概念， 繼而導(dǎo)致公共價值范式應(yīng)用受到一定的限制。要從總體上把握公共價值， 應(yīng)構(gòu)建一個內(nèi)在連貫又相對寬泛的公共價值分析框架。Schmidt（2008）認(rèn)為框架或理念在定義公共價值方面發(fā)揮著核心作用， Weick（1995）認(rèn)為框架由若干個中心概念和事件組成， 這些概念和事件的排序方式使它們成為一個連貫的“故事”。公共價值分析框架可以整合事實、 價值觀、 利益， 借鑒財務(wù)會計概念框架的實質(zhì)， 可以將公共價值分析框架表述為： 公共價值分析框架是一套目標(biāo)與基本原理相互關(guān)聯(lián)的有內(nèi)在邏輯關(guān)系的體系， 是一個由相互關(guān)聯(lián)的目標(biāo)和基本概念組成的協(xié)調(diào)一致的系統(tǒng)， 行動者聯(lián)盟支持或共享該框架， 并在框架內(nèi)行動， 該框架可用以指導(dǎo)或評價公共管理實踐。研究公共價值分析框架對于指引公共管理決策、 實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和財政可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有重要的意義。本文參照Willems等（2023）的觀點， 將公共價值分析框架分為四個部分： 開發(fā)的框架（何謂公共價值）、 行動者聯(lián)盟（誰的公共價值）、 行動者動機（為什么是該種公共價值）、 行動（行動者如何追求公共價值）進(jìn)行分析。

1. 開發(fā)的框架（何謂公共價值）。價值是一個寬泛的概念， 可以從不同的建構(gòu)維度進(jìn)行定義， 主要根植于人的欲望、 感知、 偏好， 受到先前經(jīng)驗的影響， 需要借助解釋和復(fù)雜的判斷進(jìn)行外化， 并通過個人、 組織和社會等層面的決策、 行動、 偏好、 主張、 態(tài)度等進(jìn)行表達(dá)， 在不同的場景下可能被賦予不同的解釋。傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供方式更多關(guān)注效率、 效果， 新公共管理強調(diào)借鑒私營部門的管理理念、 方法和工具， 注重公共服務(wù)提供的效率， 強調(diào)目標(biāo)達(dá)成、 績效管理和財務(wù)控制， 特別是注重服務(wù)成本的削減， 成本削減是實現(xiàn)公共價值的重要手段， 但成本削減并不代表公共價值的實現(xiàn)。

理解公共價值的內(nèi)涵、 識別公共價值是公共價值范式落地的基礎(chǔ)。具體可以從三個方面進(jìn)行理解。

（1） 公共價值基于私營部門價值發(fā)展而來， 但兩者的底層邏輯存在較大差異。公共價值并非一個狹義上的經(jīng)濟術(shù)語， 其與私營部門價值之間存在共性之處， 兩者均強調(diào)受托責(zé)任、 效率和效果等價值， 但公共價值包含更為寬泛的內(nèi)容。私營部門價值強調(diào)股東財富和利潤最大化， 主要通過單一底線來體現(xiàn)， 相對容易量化， 而公共價值強調(diào)公共價值最大化， 多元化決定了公共價值無法類似私營部門用單一底線來進(jìn)行計量， 除了經(jīng)濟價值（經(jīng)濟、 效率、 效果）等可以通過相對客觀的數(shù)據(jù)進(jìn)行反映， 社會價值、 生態(tài)價值、 政治價值等都相對較為主觀。

（2） 多元化的公共價值既存在競爭性又存在互補性。多元化公共價值之間的競爭不管在理論上還是在實踐中都普遍存在， 且從某種意義上而言， 公共管理的復(fù)雜性及其艱巨性就在于如何處理多目標(biāo)決策， 讓相互競爭的公共價值在一定程度上得到協(xié)調(diào)推進(jìn)（Schmidt，2008）。在資源和時間的約束下， 對于某種價值的追求勢必會影響對其他價值追求的能力（如強調(diào)對成本的節(jié)約可能損害系統(tǒng)公共價值的創(chuàng)造能力）， 部分公共價值的不可通約性（利益相關(guān)者對于利益的偏好不同， 會導(dǎo)致整體公共價值最大化可能損害部分利益相關(guān)者的利益）導(dǎo)致公共價值存在內(nèi)在沖突， 這種沖突可能在微觀層面、 中觀層面和宏觀層面同時存在， 行動者無法將不同的目標(biāo)自動轉(zhuǎn)為公共價值， 需要通過政府治理管理價值之間的沖突， 實現(xiàn)公共價值之間的平衡。

（3） 公共價值外延最終通過“價值清單”體現(xiàn)。以公眾為核心的多元主體價值偏好是形塑公共服務(wù)價值取向的重要依據(jù)， 不同的主體通過自身偏好的表達(dá)幫助政府制定公共服務(wù)的“價值清單”（王學(xué)軍和陳友倩，2022）， 不同主體定義的公共價值存在差異， 如何在存在差異的定義中明確“價值清單”是一項復(fù)雜的工作， 這就需要政府通過大數(shù)據(jù)和新媒體等多重手段持續(xù)獲取信息以了解社會公眾的偏好。不同的學(xué)者對公共價值清單提出了自己的看法。Reyners（2014）確定了五個維度， 包括： 受托責(zé)任、 透明度、 回應(yīng)性、 責(zé)任感和質(zhì)量。宋雄偉（2015）認(rèn)為應(yīng)將世界各國政府改革使用較多的指標(biāo)作為參考， 基本可以得出如下五項具體標(biāo)準(zhǔn)來細(xì)化公共價值： 民主性、 公開性、 回應(yīng)性、 責(zé)任性和高質(zhì)量。結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者的觀點， 可將公共價值分為程序性公共價值（是否遵循相關(guān)程序、 透明度等）、 結(jié)果性公共價值（結(jié)果目標(biāo)是否實現(xiàn)、 是否帶來凈效益增加、 利益相關(guān)者對公共產(chǎn)品或服務(wù)是否滿意等）。社會公眾期望具有易變性和多樣性， 因此公共價值內(nèi)涵和外延是一個動態(tài)變化的過程， 需要實現(xiàn)程序性公共價值和結(jié)果性公共價值之間的相對動態(tài)平衡。

2. 行動者聯(lián)盟（誰的公共價值）。行動者聯(lián)盟可以劃分為四類， 包括資源提供者（納稅人、 捐贈者、 貸款人、 社會資本和其他資源提供者）、 公共產(chǎn)品或服務(wù)提供者（政府部門、 社會資本、 非營利組織等）、 服務(wù)接受者（社會公眾）、 其他利益相關(guān)者（獨立分析師、 媒體等）， 四者在特定的環(huán)境下存在重疊。雖然聯(lián)盟內(nèi)的行動者利益訴求各異， 但都可以在整個公共價值框架內(nèi)運行并形成共鳴。隨著環(huán)境的變化， 以及聯(lián)盟內(nèi)耦合或去耦的持續(xù)進(jìn)行， 行動者聯(lián)盟也在不斷的重塑、 裂變、 重組， 進(jìn)而提升公共價值創(chuàng)造的空間。上述行動者通過顯性和隱性契約形成行動者聯(lián)盟， 并通過公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造。

行動者聯(lián)盟既可以是一種松散耦合的共同體， 也可以是高度制度化的聯(lián)盟， 無論采取何種模式， 行動者都是在公共產(chǎn)品或服務(wù)提供過程中通過政府、 社會資本和其他利益相關(guān)者的關(guān)系重構(gòu)， 與所處的社會環(huán)境等要素構(gòu)成一個共生的服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)， 通過共同設(shè)計、 共同提供等手段為社會公眾創(chuàng)造公共價值。

3. 行動者動機（為什么是該種公共價值）。公共價值創(chuàng)造作為廣泛的政治、 經(jīng)濟和社會進(jìn)程中的一部分， 由預(yù)先感知的價值驅(qū)動目標(biāo)實現(xiàn)， 這與行動者動機密切相關(guān)。行動者動機為利益相關(guān)者的目標(biāo)及其基本價值觀， 行動者聯(lián)盟中的資源提供者、 公共產(chǎn)品或服務(wù)提供者、 服務(wù)接受者、 其他利益相關(guān)者動機各異。資源提供者包括資源間接提供者和資源直接提供者， 資源間接提供者主要是指納稅人， 納稅人通過非交換交易向政府提供資源； 資源間接提供者關(guān)注的是其提供的資金是否得到高效運用。資源直接提供者主要是指政府以及參與公共產(chǎn)品或服務(wù)的社會資本等。政府部門通常作為資源直接提供者、 公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者身份出現(xiàn)， 其作為公共價值保障者扮演特殊的角色， 主要關(guān)注公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供是否滿足社會公眾的需求并實現(xiàn)其合法性。政府官員作為政府的代表有其利己的一面， 也有利他的一面， 其在公共產(chǎn)品或服務(wù)提供決策上在利己和利他動機中進(jìn)行選擇。社會資本既是資源提供者， 又是公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者， 滿足特定的條件還可能成為服務(wù)接受者， 其在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的過程中承擔(dān)一定的社會責(zé)任， 但更多的是以股東財富最大化和利潤最大化為目標(biāo)， 甚至以犧牲質(zhì)量或其他外部性為代價， 其關(guān)注所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)（數(shù)量、質(zhì)量、時間、成本等）是否滿足其需求。公共價值并非公共服務(wù)提供者和接受者個人偏好的簡單疊加， 而是資源提供者、 公共產(chǎn)品或服務(wù)提供者、 服務(wù)接受者和其他利益相關(guān)者在持續(xù)民主對話和雙向互動中妥協(xié)達(dá)成的一種共識， 并通過參與服務(wù)設(shè)計和提供實現(xiàn)價值的共創(chuàng)， 最終將社會公眾的利益以及訴求轉(zhuǎn)化為過程、 活動， 從而實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造。一旦公共價值的集合機制、 表達(dá)機制、 協(xié)調(diào)機制出現(xiàn)失靈， 就會形成利益錯配， 最終導(dǎo)致公共價值的損失。

4. 行動工具（行動者如何追求公共價值）。公共價值創(chuàng)造往往是一個非常復(fù)雜的工程， 政府不只使用戰(zhàn)略管理這一種治理工具， 而是使用多種治理工具的組合（何繼新和陳真真，2016）。公共價值范式認(rèn)為公共價值創(chuàng)造是一個系統(tǒng)工程， 需要借助合適和有效的工具， 環(huán)境不同， 管理工具也應(yīng)存在差異。管理工具應(yīng)圍繞公共價值識別、 公共價值創(chuàng)造、 公共價值計量、 公共價值評價等進(jìn)行設(shè)計和創(chuàng)新， 具體包括戰(zhàn)略管理、 公共價值計量、 公共價值預(yù)算控制、 公共價值評價等工具。由于公共價值多元化問題一直存在， 公共價值管理工具的創(chuàng)新可能導(dǎo)致路徑依賴現(xiàn)象， 其變革可能是漸進(jìn)式的變革， 也可能是激進(jìn)式的變革。

四、 新機制下公共價值的實現(xiàn)路徑

政府的有限理性決定了公共價值創(chuàng)造不可能單獨依賴政府部門得以實現(xiàn)， 要確保其提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、 時間、 成本、 可負(fù)擔(dān)性以及可及性等要素之間的平衡， 就需要政府、 社會資本和社會公眾的廣泛參與， 通過跨組織的網(wǎng)絡(luò)資源整合和能力集聚機制實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造。公共價值作為一種區(qū)別于新公共管理的范式， 具有公共性， 是一種基于政策制定者、 公共部門管理者、 社會資本和公眾達(dá)成的規(guī)范性的共識與判斷。新機制建立在公共價值認(rèn)同基礎(chǔ)之上， 在利用新機制時， 需要綜合考慮公共價值問題。

1. 確定新機制項目行動者聯(lián)盟， 明確其受托責(zé)任。新機制的核心是通過跨邊界的治理模式實現(xiàn)公共服務(wù)提供模式的轉(zhuǎn)變， 現(xiàn)實中存在不同的組合安排， 無論何種組合， 行動者均包含政府、 社會資本、 社會公眾等多元利益相關(guān)者， 這些利益相關(guān)者在公共價值框架內(nèi)形成行動者聯(lián)盟， 并在公共價值框架內(nèi)行動。公共產(chǎn)品或服務(wù)由政府和社會資本共同定義、 共同設(shè)計、 共同提供， 但這并不意味著政府承擔(dān)的責(zé)任的轉(zhuǎn)移。

行動者聯(lián)盟與受托責(zé)任密切相關(guān)， 受托責(zé)任是指行動者有義務(wù)向其他利益相關(guān)者解釋或證實其行動的合理性和合法性， 管理哲學(xué)思維不同， 受托責(zé)任也不同。在公共價值背景下， 受托責(zé)任從傳統(tǒng)的以財務(wù)為主的受托責(zé)任向社會、 環(huán)境、 財務(wù)和公平等多維度受托責(zé)任變化（強調(diào)政府提供公共服務(wù)的結(jié)果實現(xiàn)與耗費資源的關(guān)系，既強調(diào)程序受托責(zé)任，也強調(diào)結(jié)果受托責(zé)任）。要實現(xiàn)新機制競爭優(yōu)勢， 就必須明確受托責(zé)任機制， 但在新機制中復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系導(dǎo)致傳統(tǒng)的單向度垂直的受托責(zé)任機制無法實現(xiàn)公共價值， 需借助多邊關(guān)系問責(zé)網(wǎng)絡(luò)， 以回應(yīng)不同行動者的需求， 解決受托責(zé)任赤字（受托責(zé)任期望和實際之間的差距）問題。從契約層面而言， 基于長期契約以及相關(guān)的條款是政府和社會資本合作的基礎(chǔ)， 在此基礎(chǔ)上形成受托責(zé)任， 因此需通過進(jìn)一步明確契約（如績效指標(biāo)、 激勵機制等）來確保受托責(zé)任的實現(xiàn)。

2. 建立有效的公共價值體系。制度的設(shè)計和執(zhí)行需要有共同的價值作為其基礎(chǔ)（竺乾威，2023）， 同時公共價值只有嵌入制度層面才能充分發(fā)揮其導(dǎo)向作用。價值是基于特定時空中的主觀建構(gòu)， 一旦形成， 將在一定時空范圍內(nèi)處于相對鎖定狀態(tài)， 因此公共價值體系構(gòu)建具備了邏輯基礎(chǔ)。公共價值體系是實現(xiàn)外部受托責(zé)任需求和提升內(nèi)部受托責(zé)任水平的基礎(chǔ)， 因此明確公共價值的外延顯得十分重要， 公共價值的公共性和價值本身的多元性決定了公共價值體系的建立必須有廣泛的利益相關(guān)者參與。本文借鑒王學(xué)軍和張弘（2013）的觀點， 將公共價值區(qū)分為結(jié)果導(dǎo)向的公共價值和共識導(dǎo)向的公共價值。結(jié)果導(dǎo)向的公共價值體現(xiàn)為工具理性， 主要通過財務(wù)核算、 績效計量、 績效報告等進(jìn)行系統(tǒng)全面的反映， 旨在提供人們所需要的經(jīng)濟信息。過度強調(diào)公共價值的工具理性忽略了正義、 公平等非財務(wù)價值維度， 甚至以犧牲長期公共價值為代價， 因此必須關(guān)注共識導(dǎo)向的公共價值。共識導(dǎo)向的公共價值更多地體現(xiàn)為價值理性， 雖然價值理性大多難以直接量化， 但對于促進(jìn)善治有非常重要的作用。工具理性是價值理性實現(xiàn)的基礎(chǔ)， 價值理性則是工具理性的最終目標(biāo)， 兩者有機結(jié)合并通過公共治理確保公共價值實現(xiàn)， 具體可以將公共價值分為結(jié)果實現(xiàn)、 服務(wù)提供質(zhì)量、 信任與合法性、 效率、 公平正義（見圖1）。上述價值維度的優(yōu)先級取決于共同體整合的業(yè)務(wù)需求以及新機制項目的特定屬性， 并隨著環(huán)境的變化而變化。

3. 充分利用管理工具， 創(chuàng)造公共價值。

（1） 明確組織戰(zhàn)略。組織的戰(zhàn)略和使命決定了組織的行動與資源配置的方向， 繼而決定了投入和產(chǎn)出的結(jié)果， 是整個公共價值創(chuàng)造的邏輯起點。新機制最大的特點就是充分利用政府與社會資本的資源優(yōu)勢和效率優(yōu)勢， 集政府邏輯、 商業(yè)邏輯、 公民邏輯于同一場域， 發(fā)揮三種制度邏輯共存的潛力， 但政府邏輯、 商業(yè)邏輯和公民邏輯反映了不同主體異質(zhì)化的訴求， 邏輯的多元化增加了整合和平衡的難度。在新機制項目壽命周期內(nèi)， 不同的邏輯在同一場域的不同時間不斷進(jìn)行組合， 主導(dǎo)邏輯也會發(fā)生變化。要想在共存的過程中整合不同的邏輯并將其具化到行動過程當(dāng)中， 最終體現(xiàn)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的“公共性”， 就必須以戰(zhàn)略為先導(dǎo)?；诠矁r值導(dǎo)向的戰(zhàn)略旨在將政府部門理念轉(zhuǎn)化為具體的戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略實施， 以實現(xiàn)公共價值最大化的目標(biāo)， 兼具合法性和可操作性的特征。戰(zhàn)略的制定、 實施是一個動態(tài)的迭代過程， 也是規(guī)避以犧牲長期目標(biāo)實現(xiàn)短期目標(biāo)的重要手段。在制定組織戰(zhàn)略時， 必須促進(jìn)政府、 社會資本和其他利益相關(guān)者通過民主程序表達(dá)其偏好， 并在協(xié)商中形成戰(zhàn)略共識， 明確政府的目標(biāo)服務(wù)對象、 具體提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)、 如何在公共服務(wù)提供過程中實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造， 在此過程中必須堅持整體性思維和長期性思維， 以提升新機制項目的公共價值。在明確組織的使命和愿景時必須考慮以下事項： 是否具備合法性、 是否以公共價值創(chuàng)造為持續(xù)目標(biāo)、 道德或倫理是否正確、 政治上是否可以接受、 操作上是否可行。在制定組織戰(zhàn)略時， 可以將摩爾提出的戰(zhàn)略三角概念（授權(quán)環(huán)境、 公共價值創(chuàng)造、 運營能力）作為戰(zhàn)略制定的重要工具， 也可以運用其他戰(zhàn)略管理工具， 如SWOT、 戰(zhàn)略地圖等。

（2） 重塑新機制公共價值鏈。在傳統(tǒng)模式下， 公共產(chǎn)品或服務(wù)接受者被動地接受政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)。在公共價值范式下， 政府、 社會資本從合作生產(chǎn)者向公共價值共創(chuàng)者轉(zhuǎn)變， 在此過程中可以借助公共價值鏈和價值流等工具將社會公眾對公共價值的訴求與組織架構(gòu)和公共服務(wù)的提供有機聯(lián)系在一起。公共價值鏈?zhǔn)窃诮梃b波特價值鏈的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的， 旨在構(gòu)建公共價值與投入、 產(chǎn)出、 結(jié)果之間的關(guān)系， 強調(diào)公共價值鏈?zhǔn)且粋€持續(xù)、 動態(tài)的過程， 在此過程中每個環(huán)節(jié)都能提升公共價值， 公共產(chǎn)品或服務(wù)提供過程就是公共價值創(chuàng)造過程。就政府和社會資本合作而言， 圍繞著價值鏈的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行有效管理是實現(xiàn)公共價值最大化的關(guān)鍵， 在塑造公共價值鏈的過程中， 應(yīng)按照“價值鏈識別—價值鏈分析—價值鏈優(yōu)化—價值鏈整體增值”這四個步驟展開。具體而言： 一是加強對公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求分析， 并將需求預(yù)測映射到公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給過程當(dāng)中， 強化以公共價值創(chuàng)造為基礎(chǔ)的供給全程化管理， 最大限度地滿足公共需求和提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的福利價值， 避免“供給缺陷”（供給過度或不足）和“需求缺陷”（需求預(yù)測不充分）； 二是把不同場域、 環(huán)節(jié)和主體的供給行為作為一個供給協(xié)同整體治理， 通過有效整合服務(wù)流、 資金流和信息流的要素配置及交換， 解構(gòu)政府和社會資本合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的黑箱， 分析公共價值鏈（包含內(nèi)部價值鏈和外部價值鏈）各個節(jié)點的價值分布， 重點識別影響公共價值的主要風(fēng)險、 關(guān)鍵節(jié)點、 無效步驟， 參照精益思想的價值流理念， 進(jìn)一步整合優(yōu)化公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給流程， 解決多元供給主體協(xié)同度不高的問題； 三是倡導(dǎo)利益相關(guān)者多方互動共享、 共同共建治理， 形成互惠共生的長效合作關(guān)系（何繼新和陳真真，2017）。

（3） 明確新機制項目公共價值的計量。公共價值計量與披露和公共價值創(chuàng)造密不可分，? 社會公眾的刻板印象是公共價值是可以量化的， 公共價值計量也是判斷公共價值戰(zhàn)略是否成功的關(guān)鍵， 迫使政府官員明確其使命（創(chuàng)造何種公共價值、 所創(chuàng)造的公共價值如何測度）， 以滿足外部和內(nèi)部問責(zé)的需求， 反過來倒逼公共價值創(chuàng)造。雖然可以將公共價值視為公共產(chǎn)品或服務(wù)提供創(chuàng)造的價值和與為產(chǎn)生這些價值所發(fā)生耗費的函數(shù)關(guān)系， 但公共價值是一個多維度的指標(biāo)體系， 難以用單一底線進(jìn)行衡量。周衛(wèi)華等（2021）認(rèn)為政府績效是以公共價值建構(gòu)為基礎(chǔ)的， 并以公共價值最大化為目標(biāo)， 公共價值可以分為財務(wù)績效（包含預(yù)算執(zhí)行率、 財務(wù)合法合規(guī)或凈現(xiàn)值技術(shù)， 比較投資回報率與加權(quán)平均資本成本等）和非財務(wù)績效（包含公共產(chǎn)品或服務(wù)數(shù)量、 公共產(chǎn)品或服務(wù)滿意度等）。從本質(zhì)而言， 如何利用財務(wù)會計和管理會計的變革來影響或形塑新機制的治理與財務(wù)決策并實現(xiàn)公共價值顯得尤為重要。在政府和社會資本合作項目實施過程中， 公共價值超越了傳統(tǒng)的以貨幣計量的財務(wù)與會計邏輯（以財務(wù)價值邏輯驅(qū)動， 強調(diào)效率和效果， 專注于成本計量）， 向合作創(chuàng)新的邏輯轉(zhuǎn)變， 評價的維度擴展至廣泛的非財務(wù)價值（社會價值、 環(huán)境價值、 文化價值等）。

非財務(wù)價值也是確定新機制項目支付的重要依據(jù)， 是一個持續(xù)、 動態(tài)的過程， 在此過程中提高非財務(wù)價值在決策中的作用， 將非財務(wù)價值及其相關(guān)的過程受托責(zé)任和結(jié)果受托責(zé)任納入決策范圍， 可以使相關(guān)決策更具有針對性， 在提升新機制項目內(nèi)部效率和削減成本的同時實現(xiàn)更為廣泛的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。非財務(wù)價值的模糊性導(dǎo)致其難以用傳統(tǒng)的會計語言（貨幣計量）進(jìn)行確認(rèn)和報告， 部分非財務(wù)價值在滿足一定條件時也可以進(jìn)行測度（非貨幣化計量）和報告， 并納入可持續(xù)性和財政脆弱性的要求。在傳統(tǒng)財務(wù)報告的基礎(chǔ)上引入可持續(xù)發(fā)展報告（關(guān)注公共活動的經(jīng)濟、 社會、 環(huán)境影響）時， 可從兩個維度考慮可持續(xù)性： 一是項目本身的可持續(xù)性（社會資本不宜尋求以離散的或短期的交易價值作為其目標(biāo)， 必須考慮項目的持續(xù)發(fā)展）； 二是項目對相關(guān)經(jīng)濟、 社會和環(huán)境的可持續(xù)性。此外， 還必須考慮項目的代際影響。

（4） 建立透明的信息披露機制。新機制契約內(nèi)在的不完備性以及復(fù)雜性， 加之合作雙方的機會主義行為， 導(dǎo)致了高昂的交易成本， 主要表現(xiàn)為： 第一， 事前的無效率（主要是在項目招投標(biāo)階段因機會主義投標(biāo)行為導(dǎo)致的效率低下）； 第二， 執(zhí)行過程的無效率（項目投標(biāo)后， 社會資本的話語權(quán)逐步增強， 在項目建設(shè)和運營階段， 通過外包、 集中于短期回報以規(guī)避不確定性； 實施過程中重新協(xié)商， 特別是涉及項目的可持續(xù)性以及成本和收益的分配）。事前的無效率和執(zhí)行過程的無效率均可能引發(fā)公共價值的偏離問題。信任、 合作與溝通是政府和社會資本合作項目成功的關(guān)鍵， 都需借助充分的信息披露才能實現(xiàn)。

新機制倡導(dǎo)的合作模式會因參與者多樣性和參與數(shù)量的增加導(dǎo)致交易成本上升而影響價值創(chuàng)造， 充分的信息披露是實現(xiàn)合法性與增進(jìn)信任的重要手段， 也是項目公司進(jìn)行內(nèi)部治理和外部治理的基礎(chǔ)， 有助于減少政府和社會資本的機會主義行為與共謀動機， 降低交易成本， 為政府監(jiān)管和解除受托責(zé)任提供依據(jù)。透明度是指公共產(chǎn)品或服務(wù)信息的可用性、 及時性、 可及性、 可靠性、 交互性， 主要有兩種體現(xiàn)形式： 一是內(nèi)部透明度（政府和社會資本之間共享內(nèi)部信息）， 二是外部透明度（項目的信息充分向社會公布， 涉及商業(yè)秘密信息的除外）?？蓮囊韵聨追矫婵紤]建立透明的信息披露機制： 其一， 及時披露契約等相關(guān)信息。新機制涉及復(fù)雜的利益關(guān)系， 契約是有效治理的基礎(chǔ)， 對于推動政府和社會資本價值認(rèn)同有重要的意義， 因此當(dāng)涉及新機制契約的核心條款（如排他性權(quán)利、 項目投資規(guī)模、 政府擔(dān)保、 所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、 合同期限、 關(guān)鍵的績效指標(biāo)體系等重大條款）及其變化情況時必須及時披露。其二， 按照公共選擇理論， 政府官員作為有限理性經(jīng)濟人， 在預(yù)算軟約束條件和不確定環(huán)境下， 基于政績驅(qū)動， 傾向于通過創(chuàng)造性的會計技術(shù)等規(guī)避政府管制， 因此必須將新機制項目的實施情況對外披露， 方便社會公眾對項目本身及地方政府財政可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行評價和判斷。其三， 信息披露需要考慮新機制項目相關(guān)信息的廣度和深度， 以及信息的可靠性、 及時性、 連續(xù)性、 可及性和可理解性。

（5） 建立有效的內(nèi)部治理機制。在新機制實施過程中， 可以通過構(gòu)建多中心的嵌入式治理體系合理配置資源、 技能和能力以創(chuàng)造公共價值， 但同時由于復(fù)雜的制度環(huán)境導(dǎo)致多邊問責(zé)機制和權(quán)屬不清進(jìn)而引起治理失靈的現(xiàn)象。善治的本質(zhì)是通過制定與執(zhí)行規(guī)則、 機制和政策來實現(xiàn)公共價值最大化， 公共價值創(chuàng)造反過來也會促進(jìn)治理機制的進(jìn)一步完善。公共價值范式突破了新公共管理模式強調(diào)生產(chǎn)導(dǎo)向的邏輯（狹隘的功利主義， 聚焦內(nèi)部效率， 孤立服務(wù)的生產(chǎn)和消費， 如果處理不當(dāng)， 可能導(dǎo)致公共價值的破壞）， 構(gòu)建了基于公共服務(wù)的主導(dǎo)邏輯（聚焦跨邊界的合作共同創(chuàng)造價值）， 強調(diào)通過管理向上（滿足授權(quán)環(huán)境的需求）、 管理向外（依賴社會公眾和利益相關(guān)者， 如與其他組織或個人通過資源共享和風(fēng)險共擔(dān)機制等方式合作）和管理向內(nèi)（提高管理和運營能力， 確保組織實現(xiàn)公共價值的可操作性）來實現(xiàn)公共價值。新機制包含復(fù)雜的聯(lián)盟關(guān)系， 其治理機制必須反映政府和社會資本的治理需求， 涉及否決點設(shè)計等決策權(quán)的安排， 這進(jìn)一步增加了治理的難度。在新機制項目實施過程中， 政府部門在治理機制中居于“元治理”的特殊地位， 其既是政府和社會資本合作項目的設(shè)計者、 發(fā)起者、 推動者、 監(jiān)管者、 網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)者、 資源提供者， 公共產(chǎn)品或服務(wù)的合作提供者和購買者， 又是政府和社會資本合作政策的制定者和倡導(dǎo)者以及新機制項目績效的管理者和評估者。社會公眾作為服務(wù)的接受者， 同時又是公共價值的合作設(shè)計者和合作生產(chǎn)者， 通過建立有效的制衡機制實現(xiàn)政府不同角色之間的平衡就顯得尤為重要。

政府和社會資本合作項目公司在存在目的、 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、 制度邏輯等方面有別于傳統(tǒng)意義的企業(yè)， 其治理設(shè)計必須將公共價值理念嵌入治理過程， 同時考慮所處的外部環(huán)境， 綜合發(fā)揮政府和社會資本各自的優(yōu)勢， 并將利益相關(guān)者的關(guān)切、 需求等納入決策和行動過程中。內(nèi)部治理設(shè)計對政府和社會資本合作項目至關(guān)重要。

在新機制模式實施過程中， 既存在公共價值不同選擇之間的沖突（對某種公共價值的選擇不可避免地限制了追求其他價值的能力）， 也存在個人（部分）價值與更為廣泛的公眾之間的沖突（個人價值凌駕于更為廣泛的公共價值之上）， 且在項目公司內(nèi)部也存在多重代理沖突（政府與社會資本間的沖突、 項目公司所有者與實際管理者間的沖突）， 需構(gòu)建有效的內(nèi)部治理體系（項目公司的組織結(jié)構(gòu)、 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、 決策權(quán)分配等）。項目公司產(chǎn)權(quán)清晰度既會影響相應(yīng)資產(chǎn)及負(fù)債的確認(rèn)， 也會直接影響代理問題的解決和項目公司管理者的行動決策， 是社會資本剩余控制權(quán)確認(rèn)的基礎(chǔ)， 對于實現(xiàn)公司可持續(xù)發(fā)展具有重要作用， 因此必須厘清政府和社會資本的產(chǎn)權(quán)。

（6） 設(shè)計合適的績效評價機制。公共價值范式超越了聚焦投入和產(chǎn)出的關(guān)注， 轉(zhuǎn)而關(guān)注更為寬泛的公共價值管理， 是集投入、 產(chǎn)出、 結(jié)果和過程管理于一體的組合。公共價值創(chuàng)造系統(tǒng)需要以績效管理體系作為支撐， 對公共價值進(jìn)行評價一方面承載著公共價值實現(xiàn)， 另一方面也是公共價值在現(xiàn)實世界的具象化過程和實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造的必要條件。公共價值評價具體包括評價主體、 評價對象、 評價依據(jù)（設(shè)定評價目標(biāo)）和評價性質(zhì)等要素。如何從多維度的指標(biāo)體系中找出相對可量化的績效評價指標(biāo)， 并持續(xù)對績效進(jìn)行監(jiān)督和改進(jìn)， 一直是公共管理所追求的目標(biāo)。在新機制實施過程中， 必須制定明確的績效評價框架， 具體可以參照摩爾提出的公共價值計分卡方法， 從整體的角度考慮公共價值創(chuàng)造， 按照不同的價值維度進(jìn)行評價， 將隱性公共價值顯性化。實現(xiàn)顯性績效與隱性績效的相對統(tǒng)一以及多元價值屬性之間的動態(tài)平衡顯得尤為重要， 這就需要在傳統(tǒng)的質(zhì)量、 成本和時間維度外引入更多的評價維度， 以引導(dǎo)新機制項目創(chuàng)造公共價值， 評價維度的優(yōu)先級取決于政府部門的戰(zhàn)略和利益相關(guān)者的整體要求。

（7） 重構(gòu)新機制的風(fēng)險配置。無論是經(jīng)濟項目還是社會項目， 風(fēng)險分擔(dān)都是一道有效的防火墻， 風(fēng)險敞口和收益的非對稱性分配最終將損害公共價值并可能導(dǎo)致項目失敗， 因此風(fēng)險配置是新機制項目運行的基礎(chǔ)。引入新機制的重要理由是能夠?qū)L(fēng)險轉(zhuǎn)移給最有能力管理風(fēng)險或者說更愿意承擔(dān)風(fēng)險的一方， 而不是單向度地將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本。新機制實施過程中社會資本集設(shè)計、 融資、 建造、 管理和運營為一體， 有更加強烈的動機從全壽命周期的角度通過持續(xù)創(chuàng)新設(shè)計、 建造、 管理和運營來實現(xiàn)項目的可持續(xù)和物有所值， 并獲得合理回報。政府也可以通過競爭性的招投標(biāo)實現(xiàn)對新機制項目最終的控制， 從而在項目壽命周期整體上實現(xiàn)資源共享、 風(fēng)險共擔(dān)和物有所值， 以實現(xiàn)其合法性。項目一旦選擇新機制， 雙方風(fēng)險共擔(dān)機制就處于長期鎖定狀態(tài)， 因此必須充分考慮社會資本的風(fēng)險與收益之間的平衡問題。

五、 結(jié)論

公共價值范式引入系統(tǒng)性的方法綜合考慮利益相關(guān)者的利益， 被社會廣泛認(rèn)可， 但從新公共管理范式向公共價值范式變遷是一個持續(xù)演進(jìn)的過程。在新機制的運用過程中， 眾多利益相關(guān)者目標(biāo)各異， 需要以公共價值范式為基礎(chǔ)， 平衡差異化的、 沖突的公共價值維度， 實現(xiàn)關(guān)鍵目標(biāo)的相對一致性。公共價值范式分為四個組成部分（包括開發(fā)的框架、 行動者聯(lián)盟、 行動者動機、 行動工具）， 在政府和社會資本合作推廣過程中， 必須以公共價值分析框架為基礎(chǔ)， 明確公共價值的內(nèi)涵與外延， 識別行動者聯(lián)盟， 并對聯(lián)盟中的行動者動機進(jìn)行分析， 從何謂公共價值、 行動者聯(lián)盟識別、 對行動者動機分析， 充分利用戰(zhàn)略管理工具、 公共價值鏈、 公共價值計量、 披露等行動工具實現(xiàn)公共價值最大化。

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【基金項目】廣東省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃課題“后疫情時代粵港澳大灣區(qū)建設(shè)地方政府專項債與PPP 模式融合機制研究”（項目編號：2020GXJK208）

【作者單位】韶關(guān)學(xué)院商學(xué)院， 廣東韶關(guān) 512005