許真知 喬光輝

(作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學院茶葉研究所）

一、研究背景

科技創(chuàng)新是強國之本。國家對保持科技創(chuàng)新驅(qū)動力高度重視，始終把科技創(chuàng)新作為優(yōu)先保障領域。長期以來，我國科研項目經(jīng)費主要采取預算制管理模式，與科研活動的不確定性、未知性等特征不符，已不能滿足新時代科研活動的要求。

隨著國家科研經(jīng)費“放管服”改革不斷推進，2019 年國務院《政府工作報告》提出，要充分尊重和信任科研人員，賦予創(chuàng)新團隊和領軍人才更大的人財物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)；進一步提高基礎研究項目間接經(jīng)費占比，開展項目經(jīng)費使用“包干制”改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用。首次提出的科研經(jīng)費“包干制”管理模式概念，相較目前現(xiàn)有的預算制管理模式，“包干制”更充分考慮到了科研項目推進過程中的不確定性，更符合實際情況，是擴大科研人員經(jīng)費使用自主權(quán)、激發(fā)科研人員創(chuàng)造活力的大膽嘗試。

目前，國家層面陸續(xù)出臺的“包干制”政策文件主要有[1]《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權(quán)的若干意見》（國科發(fā)政〔2019〕260 號）、《關于在國家杰出青年科學基金中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知》（國科金發(fā)計〔2019〕71 號）、《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32 號）、《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2021〕177 號）?？蒲薪?jīng)費“包干制”從概念提出到試點工作已進入第三年，但其概念內(nèi)涵、應用尺度、制度體系完善、監(jiān)督機制仍處于實踐摸索階段，且基層科研院所對于政策的理解參差不齊，管理尺度縮放沒有統(tǒng)一標準，缺乏落實細則?！鞍芍啤痹诨鶎油茝V落地較慢是一個普遍現(xiàn)象。

二、國家科研經(jīng)費管理政策的發(fā)展回顧

回顧我國科研經(jīng)費管理的發(fā)展歷程可知，其經(jīng)過了“寬松—收緊—放管服”的改革過程[2]。改革開放后的20 世紀80—90 年代，國家經(jīng)濟進入蓬勃發(fā)展期，對科研經(jīng)費管理一度較為“寬松”，支出范圍限制少，結(jié)余可留用，依托單位統(tǒng)籌經(jīng)費空間較大。2000 年后，針對存在的問題，國家開始實施“收緊”政策，實行“全額預算”，強調(diào)全過程監(jiān)控，嚴把審計關；2016 年開始，根據(jù)“全額預算”制度呈現(xiàn)出的弊端，國家啟動“放管服”改革，總體思路為“分類試點—措施完善—推廣定型”。2019 年，國務院總理李克強在《政府工作報告》中首次提出了科研經(jīng)費“包干制”概念，目前正處于分類試點階段。

由于政策未定型，沒有具體實施細則，執(zhí)行尺度未統(tǒng)一，基層科研單位往往在形式上“試點放松”，實際仍保持嚴格管控的慣性，以避免財務風險。因此，“放管服”改革在基層單位的執(zhí)行情況與管理層預期有較大落差。

當前，如何使“包干制”盡快在科研單位中落實落地，具有“煙火氣”，適時促進和推動科學研究更好發(fā)展成為財務從業(yè)人員和學者的重要研究課題。王芬[2]分析了國家科研項目經(jīng)費管理政策的發(fā)展歷程和經(jīng)驗，提出在國家政策改革方向明確基礎上，各省區(qū)市根據(jù)地方實際情況，制定具體實施細則，優(yōu)化具體細節(jié)，使“包干制”推廣落地不走樣；徐靜[3]分析了實施科研經(jīng)費“包干制”可能的管理風險，提出了建立科研經(jīng)費內(nèi)部控制體系、完善科研經(jīng)費績效評價體系、加強經(jīng)費管理信息化建設等內(nèi)部控制措施；王忠勤[4]以中國科學院開展差旅費“包干制”試點改革中，對科研經(jīng)費的差旅費包干改革具體實施中遇到的問題進行了思考和建議；張琳梓[5]以高?？蒲胁盥觅M財務報銷問題開展討論，詳細論述了貫徹放管服切實解決科研人員“報銷繁”的問題；趙立雨[6-7]等從激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力、提高科研經(jīng)費使用效率的角度，提出在科研經(jīng)費“包干制”實施中要增強政策的適應性，始終以優(yōu)化資金配置和提高科研績效為管理目的。

三、農(nóng)業(yè)科研院所經(jīng)費預算制顯露的問題

（一）財務的審批、報銷和報表填報占用了科研人員較大的精力

從財務管理的角度，“預算制”是最合理的，最便于管理和審計?？蒲腥藛T根據(jù)預算，“循規(guī)蹈矩”執(zhí)行科研支出，財務人員也完全按預算“按部就班”執(zhí)行審計，但實際情況并不如此理想?？蒲腥藛T并非財務專業(yè)出身，對科研支出分類、預算的可預見性和對填報財務表格流程不熟悉等，使科研人員必須花大量的時間和精力應對煩瑣的財務報銷、報表填報等，一旦實際執(zhí)行支出與預算支出有出入，需申請調(diào)整經(jīng)費使用，又需要花費大量的時間和精力走審批流程。有時，為了保證項目驗收順利，只能“調(diào)整”科研活動，反過來滿足經(jīng)費使用與預算需求，使事情本末倒置了。

（二）農(nóng)業(yè)科研具有更大的不確定性、不可預見性

農(nóng)業(yè)科學研究在實施過程中，氣候條件、自然災害、未預見農(nóng)作物病蟲害等諸多不可控的因素影響科研活動的進程，使得研究推進與計劃產(chǎn)生很大偏差，甚至要下一個實驗周期重新實驗，最終在項目和財務執(zhí)行進度方面與預算方案會存在較大差異。

“預算制”要求科研人員在課題申報時就要具體預算項目可能的支出，按科目制定詳細的預算報表?？上攵A算偏差在所難免，偏差較大也時常有之。實際上，一些探索性的研究課題在初期只是一個思路而已，項目申報時的預算不可能在未來幾年的項目執(zhí)行中保持不變，預算可能一調(diào)再調(diào)，這時會給科研人員扣上一個“預算不細致，對研究工作沒有全局把握”的帽子。農(nóng)業(yè)科研的不確定性較其他學科更為突出。

（三）農(nóng)業(yè)科研需要長期系統(tǒng)的科研資助機制

長期性、連續(xù)性是農(nóng)業(yè)科研固有的特點，而科研課題設置受到項目結(jié)題時限、經(jīng)費額度等條件制約，單個研究項目只能針對某個細節(jié)或者論題開展，如農(nóng)業(yè)栽培、育種、基因雜交等科研工作。農(nóng)業(yè)科研往往因課題階段性中斷，導致科研資源浪費，研究更需要建立長期系統(tǒng)的科研資助機制。

（四）田間地頭的科研活動很難完全適應財務規(guī)范

習近平總書記在福建考察時強調(diào)，農(nóng)業(yè)科研“要下沉到農(nóng)村基層來”“把論文寫在田野大地上”。農(nóng)業(yè)科技下鄉(xiāng)、貧困地區(qū)扶貧、農(nóng)業(yè)田野考察和數(shù)據(jù)采集等科研活動在基層農(nóng)村和貧困落后地區(qū)開展，在田間地頭進行，其間產(chǎn)生的住宿交通、小額采購、人力勞務費等很難完全按財務報銷的票據(jù)齊全和公務卡結(jié)算等規(guī)范執(zhí)行，造成當事人拼湊發(fā)票“堤內(nèi)損失堤外補”，成為財務違規(guī)的“病灶”。

四、當前“包干制”試點工作的推進情況

2019 年政府工作報告提出“開展項目經(jīng)費使用‘包干制’改革試點”后，中國科學院在國內(nèi)最早開始試行“包干制”，在下屬研究院、科研團隊承擔的等多類科研經(jīng)費中試行“包干制”，特別在出國訪問、國內(nèi)差旅等分項中，融入了較多“包干制”管理細則，賦予法人單位和科研團隊更多自主權(quán)，簡化財務報賬，顯示出“包干制”在財務管理改革中的積極意義。

影響范圍較大的“包干制”試點是2019 年自然科學基金委于對杰出青年基金項目實行“包干制”試點。項目申請人不再需要預先提交經(jīng)費預算表，在項目執(zhí)行中，根據(jù)開支范圍，可以更大程度自主決定項目支出，無須操作經(jīng)費調(diào)劑。2020 年，有多個省市省（自治區(qū)、直轄市）區(qū)在省杰青項目、省科技計劃項目等項目中試行包干制。2021 年，國家杰青、青年基金和優(yōu)青也開始試行包干制。

科技部針對各類科研經(jīng)費管理制度，也給項目承擔單位和科研人員適當增加了財務自主權(quán)限，將相近科目，如材料費、測試加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播事務費合并為一類；勞務費、專家咨詢費、會議費/差旅費/國際合作交流費合并為一類；實行大類總額控制?？萍疾吭诖舜慰蒲薪?jīng)費管理改革中試行的一系列措施，覆蓋面廣，措施實在，示范效果強，對下一階段的“包干制”工作推進產(chǎn)生了深遠影響。

2019 年起，北京、陜西、云南、浙江、甘肅等地方科技廳和財政廳，也陸續(xù)遵照國家政策出臺相應省級科技計劃項目“包干制”改革的試行細則，開展試點工作。各地“包干制”試點具體問題和成效有待進一步調(diào)研和梳理。

“包干制”改革是國家財政財務政策改革的大方向，具體執(zhí)行需要進一步細化。各省區(qū)市的“包干制”細則制定更需因地制宜。

五、“包干制”深入推進落實落地的思考

（一）建立內(nèi)部控制體系，聯(lián)合制定執(zhí)行細則

為有效防范新政策下科研經(jīng)費管理的風險，科研單位需精心設計和建設系統(tǒng)科學的內(nèi)部控制體系，科學劃分部門職權(quán)，明確部門控制目標，理順部門之間的銜接。

建議試點大中型科研單位，組織下屬單位或聯(lián)合同類單位，根據(jù)學科領域特點，制定同類科研經(jīng)費“包干制”管理的相關實施細則，明確“包干制”的實施內(nèi)容、范圍、標準；建立規(guī)范化操作流程，推演和評估可能出現(xiàn)的風險，完善管理相關辦法。

（二）健全誠信評價體系，提高科研誠信覺悟

“包干制”需要建立新的誠信評價體系。目前，在關于“包干制”的政策文件和各省市的試點實踐中，大多提出了建立誠信體系等框架性文件，但具體如何落地仍處于不甚明朗的狀態(tài)。誠信評價體系尚待健全，不利于科研單位把握好下放經(jīng)費使用權(quán)與經(jīng)費有效管理之間的平衡點。

對科研人員的誠信度加以培訓并考察?？蒲袉挝粦诔浞挚紤]不同學科種類研究特點的基礎上，建立科研人員信用評價層級，健全標準明晰的信用評價體系。

（三）推進信息化建設，完善信息共享機制

目前，大多數(shù)科研單位已經(jīng)實現(xiàn)網(wǎng)上審批及報銷，對提高財務運行效率卓見成效。需進一步在兩個維度上，建設適應于“包干制”的新型信息化全過程管理體系。

在項目流程維度，科研經(jīng)費管理涉及立項、到款查詢認領、建賬、報賬、結(jié)題等多個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)工作涉及科研單位多個職能部門，應實現(xiàn)項目流程清晰，操作處理流暢。

在平臺協(xié)管維度，工作實踐中，各部門往往存在各自的管理平臺和管理方式。科研人員需要經(jīng)常往返于財務處、國資處、科研處等多個平臺間辦理審批材料。在做好部門管理平臺信息化建設的基礎上，讓科研、采購、資產(chǎn)、財務、設備、人事等系統(tǒng)平臺信息和數(shù)據(jù)實現(xiàn)共享、互聯(lián)和聯(lián)合監(jiān)管，實現(xiàn)管理的全過程信息化。

（四）完善財務助理制度，搭建協(xié)作溝通橋梁

落實財務助理制度，是“放管服”改革的新內(nèi)容。聘用專職財務助理作為連接科研人員和財務人員的橋梁，把專業(yè)的事交給專業(yè)的人來辦，讓科研財務助理對科研經(jīng)費進行管理。在試點初期，可以考慮多個團隊統(tǒng)籌聘用一個科研助理，無論兼職和專職，給予一定勞務報酬，提高其積極性和工作責任感。

重新定位財務人員和科技人員的協(xié)作關系，首先，財務人員要充分把握文件精神，并理解科研人員的困難和實際需要，為科研團隊的財務問題排憂解難，提供便利；其次，財務人員是科研的必要組成部分，其職責是賬務按規(guī)定執(zhí)行，賬目清楚，合法合規(guī)，肯定會對項目支出有法規(guī)約束，這就需要科研人員與財務人員相互配合，彼此信任和理解。

六、結(jié)語

“包干制”提出已經(jīng)進入第三年，我國科研經(jīng)費包干制的改革仍處于起步階段，落地進程較為緩慢?？蒲薪?jīng)費“包干制”是激發(fā)科研創(chuàng)新活力的重要舉措，其制度體系仍處于探索階段，對管理層的適度放權(quán)和適度管理之間的平衡提出了更高的要求。深化科研經(jīng)費改革，推動“包干制”全面普及，基層科研單位和科研人員翹首以盼。