孫 玥

內(nèi)蒙古民族大學(xué)，內(nèi)蒙古 通遼 028000

一、我國農(nóng)村法律援助制度概述

（一）法律援助的概念

法律援助制度源起于英國，《簡明不列顛百科全書》對“法律援助”一詞的釋義是“免收費用或者只收取低廉的價格，為需要專業(yè)性法律服務(wù)的貧困者提供法律服務(wù)”。隨著法律援助制度在世界各國的開枝散葉，“法律援助”一詞本身的內(nèi)涵也隨之發(fā)生改變，以與當(dāng)?shù)乇就镰h(huán)境相適應(yīng)。由于各個國家的歷史發(fā)展、法治建設(shè)的情況各有差異，所以對于法律援助一詞的解釋也各有千秋，在世界范圍內(nèi)并沒有對于法律援助制度采取一個統(tǒng)一的解釋標準。結(jié)合以往各國學(xué)者在法律援助制度領(lǐng)域的研究成果來看，對法律援助的解釋有不同解讀。廣義上的法律援助是指援助主體（律師、社會組織、志愿者、企業(yè)等）對符合申請條件的當(dāng)事人提供訴訟或者非訴的幫助。形式有法律咨詢、刑事辯護、代理等。狹義上的法律援助指委托律師在不收費或少收費的情況下幫助符合申請條件的當(dāng)事人。較廣義上的法律援助，其援助的責(zé)任主體僅是法援機構(gòu)和律師。［1］

我國的法律援助一詞含義為，“在法律援助機構(gòu)（國家設(shè)立）的指導(dǎo)下，律師、公證員等法律服務(wù)人員為經(jīng)濟困難、特殊案件的當(dāng)事人在不收費或者少收費的情況下提供法律幫助?！敝螅?022 年施行的《中華人民共和國法律援助法》（以下簡稱《法律援助法》）規(guī)定，“法律援助是指國家建立的為經(jīng)濟困難的公民和符合法定條件的其他當(dāng)事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護等法律服務(wù)的制度?！北疚恼J為法律援助是指相關(guān)援助組織或者正規(guī)的律師事務(wù)所的律師，向經(jīng)濟困難群體或者特定人群，免費提供法律服務(wù)的制度。其義務(wù)主體是國家，權(quán)利主體為公民，具有社會性、公平性和福利性等特征。

（二）農(nóng)村法律援助制度的性質(zhì)

研究農(nóng)村法律援助制度的性質(zhì)必然離不開討論其適用對象與適用條件。該制度適用對象為農(nóng)村社會中經(jīng)濟困難群體。首先，農(nóng)村涉及拆遷補償、農(nóng)民工勞動關(guān)系等法律糾紛的情況很常見，村民遇見這些糾紛時就需要法律援助。我國各地發(fā)展情況不同，所以關(guān)于經(jīng)濟困難的認定標準也不同。其次，適用條件是指法律援助制度適用于何種事項、何種案件。［2］當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)適用法律援助制度的案件主要涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地經(jīng)營權(quán)糾紛方面。隨著農(nóng)村社會法律糾紛的復(fù)雜化，農(nóng)村法律援助制度應(yīng)不斷將農(nóng)村基本生活保障事項納入事項范圍。

農(nóng)村法律援助制度的價值目標在于通過司法救濟的方式保護農(nóng)村弱勢群體的生存和發(fā)展的權(quán)利。與城市相比，農(nóng)村人口的教育、醫(yī)療和居住等權(quán)利保護有所不足，而農(nóng)村法律援助制度以提供公共法律服務(wù)的方式，確保農(nóng)村弱勢群體公正平等地實現(xiàn)合法權(quán)益，最終滿足其生存與發(fā)展的需求。［3］

二、農(nóng)村法律援助制度發(fā)展困境及原因分析

（一）農(nóng)村法律援助結(jié)構(gòu)體系存在局限性

根據(jù)我國《法律援助法》和其他相關(guān)規(guī)定，公民因經(jīng)濟困難沒有委托代理人的，在一定范圍內(nèi)，可以去申請法律援助。比如依法請求國家賠償、給予社會保險待遇、社會救助、發(fā)放撫恤金、請求給付撫養(yǎng)費、請求工傷事故賠償、環(huán)境污染損害賠償?shù)取囊陨弦?guī)定中可以看出，法律援助的范圍較小，并且可以看出有些援助范圍的規(guī)定更加傾向于城市居民，很多村民從根本上不可能遇見此類問題。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民可能遇到的糾紛更傾向于比如宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面、土地征收賠償、房屋拆遷、動物飼養(yǎng)等方面。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村法律援助的現(xiàn)實需求不斷增加，對于村民的部分需求已不能滿足。很大一部分村民遇到過糾紛，而且有些村民不止遇到過一次，很多村民遇到的糾紛類型不在法律援助范圍之內(nèi)，但其經(jīng)濟困難，因此，建議適當(dāng)擴大農(nóng)村法律援助范圍。［4］

（二）農(nóng)村法律援助工作人員素質(zhì)存在偏差

首先，律師和援助機構(gòu)工作人員素質(zhì)參差不齊。農(nóng)村地區(qū)的法律援助中心工作人員一般都是司法行政部門的人員，承接的法律援助案件一般是直接移轉(zhuǎn)給律師的。但這會導(dǎo)致承辦律師的態(tài)度有時不夠積極，畢竟此類案件沒有任何收益，只有為數(shù)不多的辦案補貼。［5］法律援助工作的辦案質(zhì)量也會因此下降。其次，對律師辦理法律援助案件缺乏明確具體的管理，比如沒有對其工作任務(wù)作出具體的要求，導(dǎo)致部分援助律師由于沒有硬性要求和相對應(yīng)的懲罰措施而不作為，工作態(tài)度出現(xiàn)問題，在援助過程中不夠重視，影響援助質(zhì)量和辦案效率。可對其在一定期限內(nèi)需完成多少件法律援助案件上做出要求，方便援助律師做好規(guī)劃，能夠合理分配自己的時間。［6］法律援助機構(gòu)工作者的法律素養(yǎng)和專業(yè)能力對法律援助工作的質(zhì)量至關(guān)重要，法援工作者的自身素質(zhì)決定了法律援助工作的質(zhì)量。

（三）農(nóng)村法律援助經(jīng)費難以支撐

首先，資金保障不充足。從法律援助發(fā)展現(xiàn)狀來看，無論是在國內(nèi)還是在國外，法律援助的資金是決定法律援助工作發(fā)展水平的重要一環(huán)。財政撥款是我國法律援助的基礎(chǔ)。資金是否充足，直接影響了法律援助工作的開展，影響工作人員的積極性、援助機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宣傳工作能否開展等。在農(nóng)村，如果經(jīng)費足夠充足，法律援助工作的開展會順利很多，能夠保護更多村民的合法權(quán)益，體現(xiàn)以人為本思想，促進社會公平正義。［7］在法律援助工作開展早期，對于法律援助的財政支持力度是足夠的，但隨著法律援助案件的增加，法律援助機構(gòu)的經(jīng)費也捉襟見肘，而農(nóng)村法律援助財政撥款卻沒有水漲船高。每年農(nóng)村地區(qū)開展法律援助的開銷經(jīng)常超過了上級財政預(yù)算。此外，隨著近幾年地方財政的收緊，加之農(nóng)村地區(qū)的法律援助工作未得到充分重視，這使得農(nóng)村法援工作的資金短缺成為突出問題。

其次，經(jīng)費監(jiān)管流于形式。關(guān)于對經(jīng)費的監(jiān)督存在一定問題，在經(jīng)費總體吃緊的情況下，也不排除還存在經(jīng)費被挪用、被截留等情形，使得不是每一筆經(jīng)費都能夠物盡其用。由于監(jiān)督管理不到位，不能更好地實現(xiàn)?？顚Ｓ?。［8］同時，也可能會存在這種現(xiàn)象，如會有負責(zé)監(jiān)督工作的相關(guān)部門的負責(zé)人在開展監(jiān)督工作時有不同程度上的包庇行為，由于畏懼、以權(quán)謀私等原因，有著“睜一只眼閉一只眼”的想法，對資金使用的監(jiān)督不到位，在資金數(shù)額或者使用范圍上有一定的出入。在農(nóng)村地區(qū)，相對來說較為注重人情往來，可能會迫于壓力，對其放松。這無疑在總體用于農(nóng)村法律援助上的經(jīng)費本就不充裕的情況下，又增加了經(jīng)濟負擔(dān)，使得經(jīng)費難以得到保障。這樣不利于農(nóng)村法律援助工作的順利進行，不能有效保護農(nóng)民的合法權(quán)益，不能充分發(fā)揮法律援助的作用，影響社會公平正義。［9］

三、完善農(nóng)村法律援助的對策

（一）降低援助門檻，擴大援助范圍

司法部公共法律服務(wù)管理局施漢生副局長在2021 年6 月9 日舉辦的“鄉(xiāng)村振興 法治同行”新聞發(fā)布會上明確表示，各地要組織貫徹實施《法律援助法》，修改、完善配套法規(guī)、規(guī)章。依法有序擴大援助范圍，科學(xué)確定經(jīng)濟困難標準。關(guān)于經(jīng)濟困難標準的認定，可依據(jù)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)實發(fā)展情況，在經(jīng)費允許的前提下，對經(jīng)濟困難標準作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，可以讓更多的村民能夠申請援助。關(guān)于援助的范圍，實踐中很多地區(qū)已經(jīng)做出了新的探索。部分地區(qū)采取了增加可申請的援助事項類型的措施。［10］隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，村民各種經(jīng)濟活動逐漸增多，糾紛的類型和數(shù)量也在不同程度地增加，產(chǎn)生的維權(quán)問題也越來越多，這些社會矛盾需要得到及時有效的解決。實踐中，很多村民遇到的糾紛類型不在法律援助范圍之內(nèi)，但其經(jīng)濟困難。依據(jù)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)實發(fā)展情況，建議在現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上增加相關(guān)可以援助的事項，如土地征收、房屋拆遷、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)副產(chǎn)品購銷、道路農(nóng)田引起的糾紛造成農(nóng)民的合法權(quán)益受損，動物飼養(yǎng)使得他人合法利益受到侵害等等。由于涉農(nóng)的糾紛種類非常多，顯然一一規(guī)定不太切合發(fā)展實際，但可以對常見的涉農(nóng)糾紛類型作出明確的規(guī)定。堅持以人為本，設(shè)身處地為農(nóng)民考慮，根據(jù)該地區(qū)的現(xiàn)實發(fā)展情況，結(jié)合廣大農(nóng)民的現(xiàn)實需求，降低農(nóng)民申請法律援助的門檻，擴大農(nóng)村法律援助的范圍，充分發(fā)揮法律援助的作用。

（二）注重對法律援助工作人員的管理

所有相關(guān)工作人員首先應(yīng)該樹立正確的職業(yè)觀，注重對職業(yè)律師的培養(yǎng)，職業(yè)素質(zhì)與專業(yè)素質(zhì)同時抓，使其增強責(zé)任感，積極投身到基層法律援助工作中去，切實為農(nóng)民合法權(quán)益得到保障奉獻自己的一份力量。司法行政機關(guān)可制定相關(guān)措施，定期對法律援助案件進行抽查，對其辦理過程和結(jié)果的質(zhì)量指定具有相關(guān)專業(yè)知識的工作人員進行評估，建立獎懲機制，間接提高案件的質(zhì)量水平。

培育高素質(zhì)的法援隊伍，完善農(nóng)村法律援助監(jiān)督機制建設(shè)。農(nóng)村地區(qū)法律援助中心需要建立監(jiān)督機制，對法援人員辦案過程、態(tài)度等方面進行監(jiān)督。培養(yǎng)一批素質(zhì)過硬和能力達標，當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T根據(jù)上級法律法規(guī)，制定更加詳細的有關(guān)法律援助案件處理的操作規(guī)范，對當(dāng)?shù)芈伤?、法律服?wù)所每年辦理法律援助工作量指標、每季度向法律援助中心上報工作情況包括案由、當(dāng)事人姓名的要求，為相關(guān)人員法律援助工作指明了方向，使其更有目的性地開展工作，方便進行自我規(guī)劃。對不能按指標完成法援工作的人員，拒絕為其執(zhí)業(yè)年檢注冊，對于單位不能完成指標的，給予通報批評。與之相對應(yīng)的，對于法援工作的補貼上也要相應(yīng)增加，獎懲分明，提高律師積極性，一定程度上也可以更好地留住人才，達到提高援助案件的質(zhì)量和增強服務(wù)的有效性的目的。

（三）增加援助資金支持

農(nóng)村法律援助經(jīng)費是法律援助工作運行的重要驅(qū)動，經(jīng)費不足，會嚴重影響農(nóng)村法律援助的發(fā)展。應(yīng)該明確規(guī)定經(jīng)費固定來源和途徑，聯(lián)合財政部門，保及時且足額撥付到位，增加撥款額度。法律援助有公益性和扶弱性的特點，對社會穩(wěn)定具有重要的作用。我國幅員遼闊，區(qū)域發(fā)展差異較大，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的實際發(fā)展狀況考慮調(diào)整統(tǒng)一的國家經(jīng)費下限標準，地方政府應(yīng)該對于提高法律援助工作的重視程度，根據(jù)需要可適當(dāng)提高財政預(yù)算。經(jīng)費來源具有多元化的特征，以國家財政為主、民間捐助和行業(yè)奉獻為輔。經(jīng)費需要政府出資來支持，因此，應(yīng)當(dāng)保證政府撥款額度，并及時到位，拓寬資金來源的渠道。同時，應(yīng)注重拓寬經(jīng)費的來源渠道，使經(jīng)費的籌集得到充分的保障，確保農(nóng)村地區(qū)的法律援助工作能夠順利落實。拓寬可表現(xiàn)為社會化和公益化，例如，可以通過社會力量籌集法律援助經(jīng)費。

（四）加大經(jīng)費監(jiān)管力度

首先，明確法援?？畹氖褂梅秶?，對相關(guān)工作人員進行績效考核、投訴查處。根據(jù)法律規(guī)定，法律援助的經(jīng)費應(yīng)當(dāng)專款專用，接受監(jiān)督。現(xiàn)實中，部分經(jīng)費經(jīng)管人不是每一筆經(jīng)費都能夠用到需要的地方，財政、審計等主體應(yīng)當(dāng)履行好監(jiān)管職責(zé)，嚴格防范經(jīng)費經(jīng)管人員因貪污受賄、挪用經(jīng)費等違規(guī)違法使用法援工作經(jīng)費的行為，對違規(guī)違法使用農(nóng)村法律援助經(jīng)費的人經(jīng)發(fā)現(xiàn)查證屬實后層級上報，追究所有涉及的有關(guān)責(zé)任人，加大懲罰力度。

其次，明確法援經(jīng)費的監(jiān)管工作，確定監(jiān)管機關(guān)、職責(zé)，為監(jiān)管工作的開展提供相應(yīng)的配套設(shè)施。加強財務(wù)管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，健全經(jīng)費收支制度，保障相關(guān)部門的履職需求?？刂瀑Y金使用，嚴格按照開支標準和審批權(quán)限進行。對經(jīng)費的分配進行充分合理地預(yù)算，確保實現(xiàn)現(xiàn)有經(jīng)費的利用最大化。同時，建立考評和獎懲制度，嚴格經(jīng)費使用管理，真正做到提高資金的使用效率。財務(wù)工作人員要保證賬目合法、真實和完整，保障經(jīng)費得以規(guī)范、安全使用。