未成年人保護行政公益訴訟制度構(gòu)建

羅忻昕 郭 祺

山西省太原市中級人民法院，山西 太原 030000

一、未成年人保護行政公益訴訟制度構(gòu)建的必要性

（一）保護未成年人的合法權(quán)益是出發(fā)點

未成年人的身心發(fā)展處于較為特殊的階段，決定了其始終處于家庭、學(xué)校和全社會的撫養(yǎng)和保護的狀態(tài)中。但在社會生活的各個方面，未成年人的合法權(quán)益經(jīng)常會受到各種侵害，有的情況下會直接對未成年人的身心造成傷害，更有一些會通過潛移默化的手段影響未成年人身心健康。例如，一些嚴重的食物中毒、傳染性疾病防控、意外傷害等突發(fā)事件，學(xué)校里可能存在著的體罰和變相體罰學(xué)生的行為，文化暴力以及網(wǎng)絡(luò)色情等情況。而未成年人自行維護自身合法權(quán)益的能力不足，更沒有足夠的能力參與行政公益訴訟，因此需要外界力量的介入，所以完善未成年人公益訴訟制度是維護未成年人公共利益的重要手段之一。

（二）未成年人保護機構(gòu)及機制滯后是現(xiàn)實情況

面對社會變化及思想多樣性的發(fā)展，即使未成年人是在正常接受學(xué)校教育，其活動范圍和脫離學(xué)校管理的時間越來越多，很多未成年人脫離了常規(guī)的學(xué)校環(huán)境和社會組織，提前進入了成人社會。在這樣的大環(huán)境中，社區(qū)和單位作為傳統(tǒng)的未成年人保護機構(gòu)，卻由于對未成年人的保護依據(jù)相對滯后，不能有效承擔(dān)起未成年人保護的社會職能，使得未成年人保護工作不能及時落實，以至于未成年人保護事業(yè)沒有一個暢通、及時的反映渠道，因此完善未成年人行政公益訴訟制度是彌補未成年人保護機制滯后的一個重要手段。

（三）提高未成年人保護行政公益制度的法治意識是時代要求

在未成年人保護方面，受傳統(tǒng)家庭觀念的影響，很多家長乃至學(xué)校、社區(qū)，將未成年人保護視作家庭責(zé)任之一，通過社會救濟和司法途徑保護的觀念較為薄弱。尤其是未成年人行政公益訴訟保護方面的思想意識缺乏，沒有注意到行政公益訴訟對未成年人保護的重要性。大部分社會組織、家長、學(xué)校及未成年人存在不重視現(xiàn)象，甚至大部分人不知道存在該項制度，更談不到運用該項制度去維護未成年人的合法權(quán)益。但是隨著社會多樣性的不斷發(fā)展，存在影響未成年人權(quán)益的社會行政領(lǐng)域越來越廣，特別是網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)吧、電子游戲、影視書刊、音像制品、校園安全、毒品等時刻存在在未成年人周圍的情況，單一的家庭、學(xué)校、社區(qū)不能第一時間通過個案發(fā)現(xiàn)侵害未成年人公共利益的情況，所以需要完善行政公益訴訟制度，引導(dǎo)社會大眾通過司法手段實現(xiàn)對未成年人利益的最大保護。

二、未成年人保護行政公益訴訟制度的困擾

（一）涉及未成年人權(quán)益保護的職能部門較分散，通過個案發(fā)現(xiàn)未成年人保護領(lǐng)域的深層次問題較難

未成年人行政公益訴訟與一般的行政訴訟和公益訴訟相比，具有很強的獨特性。未成年人公益訴訟最特別之處在于涉及未成年人保護的行政部門較為分散，例如，教育不公歸屬教育部門、社會治安歸屬公安部門、食品安全歸屬食藥監(jiān)部門；此外，還廣泛涉及煙草、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、幼兒教育、社會救助等多個監(jiān)督部門。各個行政部門都以單獨的某個方面對涉及未成年人權(quán)益的領(lǐng)域履行行政職責(zé)，相互之間交集較少且職能部門分散，通過個別的個案去深入挖掘未成年人保護領(lǐng)域中的公共利益等深層次問題的能力較差，其他機關(guān)也很難通過個別的行政案件發(fā)現(xiàn)普遍性的違法問題。

（二）涉未成年人權(quán)益保護多以磋商機制為主，進入訴訟較少，制度研究較為滯后

目前，檢察院在保護未成年人方面發(fā)揮了較多的司法保護職能，其通過召開磋商座談會或者發(fā)送檢查建議等方式，促使行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)自身問題，積極履行相應(yīng)的法律職能，大多數(shù)行政機關(guān)在檢察院與其積極磋商座談或者收到檢查建議之后，會自行糾正行政行為的不當(dāng)之處，鮮少有未成年人行政公益訴訟案件進入司法程序中。因此，關(guān)于未成年人保護方面的行政公益訴訟目前沒有單獨的地方立法或者全國性立法予以規(guī)范，導(dǎo)致其具體的受案范圍、參與主體、審理程序、特殊情況等都沒有明確的法律法規(guī)予以規(guī)范，使得未成年人行政公益訴訟師出有名卻落地較難。此外未成年人公益訴訟的裁判標準不明確，是應(yīng)當(dāng)簡單等同于一般行政訴訟裁判標準，還是應(yīng)當(dāng)根據(jù)其特殊的性質(zhì)予以單獨設(shè)置裁判標準，目前沒有形成統(tǒng)一的意見，還需要進一步探討研究。

（三）能提起未成年人行政公益訴訟的主體較少，法律制度上的條款規(guī)定過于原則

目前，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）、《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）規(guī)定的可以就涉未成年人公共利益事項提起行政公益訴訟的有且僅有檢察院這一個部門。但是檢察院這個可以提起公益訴訟的唯一主體，本身就有一項十分重要的權(quán)力——檢察建議權(quán)，很多情況下檢察院單獨行使司法建議權(quán)就可以督促行政機關(guān)及時糾正相應(yīng)錯誤，因此限制了未成年人行政公益訴訟的深入推進和司法程序的完善。此外，公民、法人或者其他組織是否可以就涉未成年人公益請求提起行政公益訴訟，是目前制約未成年人公益訴訟發(fā)展的最主要的問題。加之公益訴訟制度本身的程序規(guī)則較為混亂和缺乏，相應(yīng)制度的執(zhí)行操作性較差，具體到未成年人行政公益訴訟的規(guī)定更是少之又少，多是原則性的規(guī)定，在具體案件的司法適用方面缺乏規(guī)范性指導(dǎo)。

三、未成年人保護行政公益訴訟制度應(yīng)遵循的基本原則

（一）最有利于未成年人保護原則

我國修訂后的《未成年人保護法》確立了最有利于未成年人的原則，因此未成年人行政公益訴訟也應(yīng)秉持這一有利于未成年人保護的基本原則，其制度的設(shè)置應(yīng)重點圍繞這一目標進行規(guī)制，這是落實未成年人利益最大化的根本體現(xiàn)。因此，未成年人行政公益訴訟中各項制度的設(shè)立和實施，也應(yīng)當(dāng)以保護未成年人合法權(quán)益為首要考慮目標。

（二）行政優(yōu)先、司法為輔原則

對于未成年人公共利益的保護，目前主要存在兩種手段，一種是行政保護手段，即行政機關(guān)的行政執(zhí)法；另一種是司法訴訟保護手段，即行政公益訴訟。這兩種手段都是十分必要的，而且是有先后順序的，應(yīng)當(dāng)強調(diào)行政保護手段優(yōu)先原則，通過停止侵害、及時履行監(jiān)督職責(zé)、合理行政等方法，及時有效地處理涉未成年人的案件，畢竟公益司法訴訟程序太過于漫長。要強調(diào)對于未成年人保護公益訴訟的司法輔助地位，強調(diào)其是對行政保護手段的補充，以彌補行政保護手段的不足，而不是另一個平行的保護渠道。因此，未成年人行政公益訴訟要秉持行政優(yōu)先、司法為輔的原則，一方面充分尊重行政權(quán)力的作用，避免司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)；另一方面，避免浪費司法資源［1］。

（三）預(yù)防性保護原則

與一般司法的事后救濟特征不同，未成年人行政公益訴訟應(yīng)該賦予其一定的預(yù)防性保護功能，即只要有足夠的證據(jù)能夠證明未成年人合法的行政公共權(quán)益有極大的可能性被侵害時，就能賦予相應(yīng)機構(gòu)提起行政訴訟的權(quán)利。通過預(yù)防性地對未成年人行政公共利益進行整體性、系統(tǒng)性保護，最大可能預(yù)防侵害未成年人合法權(quán)益的情況發(fā)生。當(dāng)然，因原則屬于事前預(yù)防手段，因此該項權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)有一定的限制條件，即僅限于檢察機關(guān)可以行使預(yù)防性保護原則，其他社會組織只能針對事后損害救濟提起公益訴訟，防止該原則被過度使用。

四、未成年人保護行政公益訴訟制度的構(gòu)建

（一）強調(diào)立法層面的加強，創(chuàng)立涉未成年人行政公益訴訟專門體系或單獨章節(jié)

強化立法層面的制度支持，涉未成年人行政公益訴訟有別于傳統(tǒng)涉未成年人民事訴訟和行政訴訟，如果在現(xiàn)有規(guī)定下的訴訟制度下去完善這些原則和制度，那么內(nèi)容將會越來越不兼容，所以涉未成年人行政公益訴訟必須單獨成章，甚至單獨立法。例如，對如何發(fā)揮預(yù)防性原則進行詳細規(guī)定，對可能發(fā)生但還沒發(fā)生，但具有發(fā)生的可能性，發(fā)生之后必然會嚴重影響未成年人公共利益的受案范圍作出明確規(guī)定。在必要的時候，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新性地制定未成年人行政公益訴訟專門法律或者單行條例，詳細就立法目的、基本原則、原被告資格、受案范圍、舉證責(zé)任等訴訟程序方面做出規(guī)定。在制定單獨立法不成熟的時候，至少要在行政訴訟法或未成年人保護法中設(shè)立專門關(guān)于未成年人行政公益訴訟的單獨章節(jié)，明確規(guī)范提起未成年人公益訴訟的司法程序。

（二）強調(diào)公益訴訟受案范圍的擴大，全方位保護未成年人學(xué)習(xí)生活權(quán)益

從行政行為性質(zhì)來看，未成年人行政公益訴訟中，最有可能侵害未成年人合法權(quán)利的行政行為主要是行政機關(guān)不履職、違法行政等傳統(tǒng)的行政行為種類，這些毫無疑問屬于未成年人行政公益訴訟的受案范圍。從涉及領(lǐng)域來講，除傳統(tǒng)的教育領(lǐng)域之外，環(huán)境保護、網(wǎng)絡(luò)安全、食品藥品安全、校外培訓(xùn)、治安管理、煙草專營、校園安全、文化傳媒、勞動保障等領(lǐng)域，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人合法權(quán)益受到損害的實際情況加以研討，將這些特殊領(lǐng)域納入未成年人行政公益訴訟的范疇之內(nèi)，從社會生活的各個方面全方位對未成年人行政公共利益予以保護。

（三）強調(diào)原告主體范圍的擴張，不斷完善原告主體資格

新《行政訴訟法》修改之后，專門規(guī)定了檢察機關(guān)享有行政公益訴訟起訴權(quán)，但是這也在一定程度上限制了公益訴訟的原告主體范圍，成為行政公益訴訟發(fā)展的瓶頸。司法中對主體資格的嚴格限制，已經(jīng)影響了涉未成年人行政公益訴訟的發(fā)展，因此要拓展未成年人公益訴訟的主體資格范圍。其一，檢察院因其單位性質(zhì)和工作職責(zé)，都是未成年人公益訴訟最重要的原告主體。對于檢察院，要將其明確界定為“法律規(guī)定的機關(guān)”，避免其他行政機關(guān)被賦予公益訴訟的權(quán)利，造成執(zhí)法和司法的混亂。其二，要擴展有未成年人保護職能的社會組織的范圍［2］，將社區(qū)、單位及其他組織囊括進來，再運用嚴格的組織設(shè)立條件和參與訴訟等限制條件，改變社會組織參與涉未成年人行政公益訴訟的局面。其三，公民是否可以參與到未成年人行政公益訴訟中去，目前，對此筆者持謹慎態(tài)度，不同于環(huán)境公益訴訟等其他公益訴訟領(lǐng)域，未成年人行政公益訴訟涉及身心不完善等特點，并不是參與越廣越好，目前公民參與未成年人行政公益訴訟還不適于公民作為原告進行參與訴訟。

（四）強調(diào)公益訴訟前置程序的重要性，及時保護未成年人公共利益

鑒于預(yù)防性保護原則，在未成年人公益訴訟中要強調(diào)前置程序的重要性，即要求提起未成年公益訴訟的原告在行使未成年人保護公益訴訟之前，要先向負有未成年人公共利益監(jiān)管職能的行政機關(guān)進行檢查建議或者投訴舉報，行政機關(guān)沒有在法定期限內(nèi)履職的，才能行使未成年人公益訴權(quán)。法定期限應(yīng)參照《行政訴訟法》四十七條的規(guī)定，設(shè)置為兩個月，兩個月內(nèi)行政機關(guān)沒有履職的，才可以進入訴訟。設(shè)置未成年人行政公益訴訟前置程序，首先是為了及時保護未成年人公共利益，節(jié)約訴訟成本，有利于第一時間減少對未成年人公共利益的損害。強制性的前置程序看似增加了訴訟程序負擔(dān)，但是該制度可以督促行政機關(guān)積極履職，通過行政手段及時保護未成年人合法權(quán)益，同時又可以減少進入訴訟的案件數(shù)量，節(jié)約司法保護時間。

（五）強調(diào)舉證責(zé)任的優(yōu)化分配，明確不同訴訟主體的舉證責(zé)任

對于未成年人保護行政公益訴訟來講，首先還是應(yīng)當(dāng)按照《行政訴訟法》的規(guī)定適用舉證責(zé)任倒置原則，由行政機關(guān)就其合法行政和依法履行情況進行舉證，但應(yīng)將該原則僅賦予特定的社會組織，對于檢察院要要求其按照普通舉證責(zé)任規(guī)定進行舉證，由其提供證明違法行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系或者不作為的證據(jù)材料。

（六）強調(diào)建立健全未成年人行政公益訴訟與行政管理之間案的良性互動機制

從目前的司法效果來看，未成年人行政公益訴訟能起到的實際效果還十分有限，未成年人行政公共利益的保護主體主要還在于行政機關(guān)，要求行政機關(guān)及時履職、依法行政。因此負有未成年人行政公共利益保護的行政機關(guān)，應(yīng)當(dāng)積極履行未成年人保護行政職能，主動發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為。司法機關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)未成年人公益訴訟中的原告將監(jiān)督履職和行政機關(guān)職能發(fā)揮結(jié)合起來，擺正行政執(zhí)法和公益訴訟的定位，理順各主體之間的關(guān)系，促使未成年人行政權(quán)益保護向著良性互動的方向發(fā)展。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟社會和公眾法治意識的不斷發(fā)展進步，未成年人保護行政公益訴訟已經(jīng)成為未成年人保護的重要領(lǐng)域，這也對法院審理未成年人保護行政公益訴訟案件提出了新的要求。本篇文章旨在拋磚引玉，提出問題并嘗試解決，但我們要看到的是，未成年人行政公益訴訟任重而道遠，需要全社會尤其是立法、司法及行政執(zhí)法工作給予足夠的重視和關(guān)注，通力合作是全面保護未成年人合法權(quán)益的最優(yōu)之路。