○丁忠明 蔣潔茹 陳若愚

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 安徽蚌埠 233030

引言

近年來，氣候變化已經(jīng)成為人類社會(huì)面臨的嚴(yán)峻危機(jī)。黨的二十大報(bào)告指出，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，“積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化全球治理”。實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化的國家戰(zhàn)略和落實(shí)“雙碳”目標(biāo)離不開大量、有效的資金支持，根據(jù)氣候政策倡議組織（Climate Policy Initiative，CPI）估計(jì)，至2030年，全球用于減緩和適應(yīng)氣候變化的資金需求每年為5.4萬億至11.7萬億美元。而當(dāng)前全球范圍內(nèi)的氣候融資規(guī)模相較于估算的融資需求來說仍有巨大缺口（謝璨陽等，2023；曹莉等，2023）。

氣候融資作為氣候治理金融方略的關(guān)鍵一環(huán)及國際氣候政策體系的核心組成部分，對(duì)全球?qū)崿F(xiàn)深度減排與增強(qiáng)氣候韌性意義重大。隨著各國政府對(duì)氣候融資的日漸重視，國際合作交流愈發(fā)活躍，全球范圍內(nèi)的氣候融資規(guī)模整體大幅增加。但氣候融資發(fā)展仍存在一大現(xiàn)實(shí)桎梏，國際氣候談判中締約方對(duì)氣候融資的界定一直存在分歧，各國政府及相關(guān)國際組織對(duì)氣候融資資金規(guī)模與融資進(jìn)展的估計(jì)各異且相差甚大。截至目前，國際社會(huì)仍缺乏明確、統(tǒng)一的氣候融資界定，不僅在概念定義、范疇設(shè)置方面存在分歧，而且氣候融資流量的核算方法也存在諸多爭(zhēng)議和討論（Shishlov & Censkowsky，2022）。在此背景下，如何實(shí)現(xiàn)2023 年11月第二十八屆聯(lián)合國氣候變化大會(huì)（COP28）再次確認(rèn)的“發(fā)達(dá)國家承諾每年向發(fā)展中國家提供1000億美元的氣候融資”這一目標(biāo)變得撲朔迷離。缺乏明確的、國際公認(rèn)的氣候融資定義和核算方法使各締約方就目標(biāo)進(jìn)展的估計(jì)大相徑庭。那么，全球范圍內(nèi)關(guān)于氣候融資的界定、核算方法存在哪些爭(zhēng)議？這些爭(zhēng)議的核心問題是什么？我們應(yīng)該如何看待這些爭(zhēng)議？為回答這些問題，本文將對(duì)現(xiàn)階段全球范圍內(nèi)主要?dú)夂蛉谫Y的概念界定、范疇設(shè)置、核算方法等方面爭(zhēng)議展開詳細(xì)梳理和具體分析，并引入“建設(shè)性模糊”的視角對(duì)氣候融資爭(zhēng)議背后的政治邏輯展開探討。

一、氣候融資概念界定的分歧

氣候融資的概念最初由聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）提出，是指來自公共、私人或其他渠道，用于支持減緩和適應(yīng)氣候變化行動(dòng)的地方、國家和國際融資。2020年9月，我國生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等多個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化投融資的指導(dǎo)意見》，將氣候融資定義為“實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和低碳發(fā)展目標(biāo)，引導(dǎo)和促進(jìn)更多資金投向應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的融資活動(dòng)，是綠色金融的重要組成部分”。目前，國際社會(huì)對(duì)“氣候融資”一詞的概念并沒有統(tǒng)一、明確的界定，其分歧主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是氣候融資資金范圍界定的分歧。根據(jù)可計(jì)作氣候融資資金界定的不同見解，當(dāng)前國際社會(huì)對(duì)氣候融資存在多重解釋和定義（見表1）。各機(jī)構(gòu)的政治立場(chǎng)、關(guān)注領(lǐng)域與出發(fā)點(diǎn)存在差異，在解釋氣候融資時(shí)的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，對(duì)氣候融資資金的范圍評(píng)估便存在一定分歧?？傮w上看，雖然不同機(jī)構(gòu)對(duì)氣候融資的界定有所不同，但可以確定的一個(gè)共識(shí)是，氣候融資應(yīng)當(dāng)是支持和服務(wù)于氣候變化減緩和適應(yīng)的金融活動(dòng)。各機(jī)構(gòu)只是在細(xì)節(jié)和界定準(zhǔn)則方面存在差異，且其評(píng)估氣候融資所采用的計(jì)數(shù)方法不同，從而造成定義的多樣化。在國際氣候談判中，界定和評(píng)估氣候融資已被證明是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題。發(fā)展中國家曾呼吁制定一個(gè)多邊協(xié)商條件下的統(tǒng)一的氣候融資定義，以更好地跟蹤流入發(fā)展中國家的氣候資金；而發(fā)達(dá)國家則希望根據(jù)不同目的制定多個(gè)定義，氣候融資定義至今仍未統(tǒng)一。

表1 主要機(jī)構(gòu)的氣候融資定義

二是氣候金融、綠色金融及可持續(xù)金融等相關(guān)術(shù)語的重疊。通常情況下，氣候金融被理解為綠色金融的一個(gè)子集，而綠色金融又是可持續(xù)金融的一個(gè)子集（如圖1 所示）。歐洲議會(huì)（European Parliament）認(rèn)為，氣候金融是為應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)和減緩提供資金；而綠色金融的范圍更廣，還包括其他環(huán)境目標(biāo)；可持續(xù)金融則將其領(lǐng)域擴(kuò)展到環(huán)境、社會(huì)和治理因素（ESG）。與氣候金融類似，綠色金融和可持續(xù)金融也沒有統(tǒng)一的定義。2016年，中國人民銀行等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，明確了綠色金融的概念和范圍，即為支持環(huán)境改善、應(yīng)對(duì)氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)管理等所提供的金融服務(wù)。綠色金融更加聚焦生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，這些目標(biāo)可能包括氣候變化、荒漠化治理、水和空氣污染預(yù)防或生物多樣性保護(hù)?？沙掷m(xù)金融則支持更廣泛的可持續(xù)性目標(biāo)，其中可能包括環(huán)境和社會(huì)目標(biāo)。

圖1 氣候融資、綠色融資與可持續(xù)融資的范圍

事實(shí)上，這些術(shù)語之間的界限并不明確，一些機(jī)構(gòu)甚至進(jìn)行互換使用。例如，歐盟委員會(huì)（2021）將可持續(xù)金融定義為“金融部門在做出投資決策時(shí)考慮環(huán)境、社會(huì)和治理（ESG）因素，從而引起可持續(xù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和項(xiàng)目更長(zhǎng)期的投資”，但歐盟可持續(xù)金融分類法卻只關(guān)注環(huán)境目標(biāo)。綜上，當(dāng)前氣候融資、綠色融資及可持續(xù)融資三個(gè)概念均沒有統(tǒng)一定義，兩兩之間界限不清晰，存在重疊爭(zhēng)議。

二、氣候融資國際實(shí)踐中的關(guān)鍵爭(zhēng)議

（一）全球范圍內(nèi)氣候融資實(shí)踐的基本情況

CPI 是跟蹤和分析氣候資金流的權(quán)威機(jī)構(gòu)。CPI 發(fā)布的2023 最新報(bào)告指出，2011—2021 年，氣候融資規(guī)模年復(fù)合增長(zhǎng)率為7%，2021與2022兩年的年均氣候融資流量達(dá)到1.27萬億美元，是2019—2020 年均6530 億美元的2 倍。氣候融資流量快速增長(zhǎng)的部分主要來自于減緩氣候變化政策融資的大幅增加，其規(guī)模相比2019—2020年均水平增加了4390億美元，其中可再生能源和運(yùn)輸部門的增長(zhǎng)最大，而其余增長(zhǎng)則來自方法的改進(jìn)與新數(shù)據(jù)來源。

由于統(tǒng)計(jì)方法、口徑及數(shù)據(jù)來源不同，不同機(jī)構(gòu)對(duì)于氣候融資規(guī)模的估算存在較大差異。UNFCCC 資金問題常設(shè)委員會(huì)（Standing Committee on Finance，SCF）的報(bào)告以各國、多邊開發(fā)銀行、氣候基金乃至金融界的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，其發(fā)布的氣候資金流動(dòng)第五次雙年度評(píng)估報(bào)告顯示，2019—2020 年，全球氣候資金流動(dòng)比2017—2018年高出12%，年均達(dá)到8030億美元（UNFCCC，2022）。這一增長(zhǎng)主要來源于對(duì)建筑物能效的投資增加、對(duì)電動(dòng)汽車的投資，以及適應(yīng)氣候變化的措施。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，該機(jī)構(gòu)與CPI 的評(píng)估結(jié)果相差較大，明顯高于CPI（如圖2所示）。由此可見，全球氣候融資實(shí)踐中不同機(jī)構(gòu)對(duì)其規(guī)模流量的評(píng)估和計(jì)數(shù)存在分歧。

圖2 全球氣候融資走勢(shì)

從總體上看，盡管不同機(jī)構(gòu)對(duì)于氣候融資的評(píng)估存在較大差異，但結(jié)合CPI與SCF的評(píng)估結(jié)果，全球氣候資金規(guī)模正處在快速增長(zhǎng)階段。從結(jié)構(gòu)上看，以CPI 2021—2022 年的平均水平評(píng)估結(jié)果為例，本文將從以下幾個(gè)角度來闡述當(dāng)前全球氣候資金的現(xiàn)狀（如圖3所示）。

圖3 氣候融資資金流向概覽

1.融資來源。廣義上，可以將氣候融資的主要來源分為國際和國內(nèi)，也可以分為公共和私人來源。公共部門的氣候融資資金主要來源于各類金融機(jī)構(gòu)、政府部門、氣候基金等；私人部門則主要來源于企業(yè)、商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、各類機(jī)構(gòu)投資者及各類公募私募基金。根據(jù)CPI 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析（2021—2022），如圖4所示，絕大多數(shù)可追蹤氣候融資是在國內(nèi)籌集和支出的，占總體規(guī)模的84%。來源于公共部門的氣候融資規(guī)模達(dá)到6400 億美元，相較于2019—2020年均值增加了91%，約占全球總體規(guī)模的51%；私人部門所提供的氣候融資則占?xì)夂蛉谫Y總額的49%，2021—2022 年平均達(dá)到6250 億美元。由此可見，私人部門籌集的氣候資金與公共部門相當(dāng)，即全球氣候資金在來源上呈現(xiàn)國內(nèi)來源為主、公私來源資金平衡的特點(diǎn)。

圖4 2021—2022年氣候融資來源與應(yīng)用分布情況

2.融資工具。氣候融資可以借助各種金融工具推進(jìn)，包括贈(zèng)款、優(yōu)惠和非優(yōu)惠債務(wù)、資產(chǎn)負(fù)債表和股權(quán)、投資貸款、風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、擔(dān)保、政策性融資，以及成果導(dǎo)向性融資，等等。以2021—2022年平均值來看，大部分公共和私人金融機(jī)構(gòu)采用債務(wù)方式推進(jìn)氣候融資，規(guī)模總量達(dá)到7660億美元，占?xì)夂蛉谫Y總體規(guī)模的61%；其次是股權(quán)融資達(dá)到4220 億美元，占?xì)夂蛉谫Y總額的33%；贈(zèng)款融資在數(shù)額上雖有所增加，2021—2022年平均達(dá)到960億美元，但規(guī)模仍有限，僅占總流量的5%（如圖4所示）。總的來說，全球氣候融資渠道中最常用的金融工具是債務(wù)、股權(quán)與贈(zèng)款，其中債務(wù)融資方式占據(jù)主導(dǎo)地位，而贈(zèng)款融資方式所占比重極小。

3.資金用途。減緩氣候變化主要通過經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生物等各種政策、措施和手段，控制溫室氣體的排放，其中包括改變能源結(jié)構(gòu)、控制化石燃料使用量等。適應(yīng)氣候變化則是指自然或人類系統(tǒng)在實(shí)際或預(yù)期的氣候變化刺激下作出的一種調(diào)整反應(yīng)。適應(yīng)性資金的投入目的是減少對(duì)氣候變化的脆弱性和建立對(duì)氣候變化的抗御能力。2021—2022年，減緩融資平均達(dá)到每年近1.2 萬億美元，占?xì)夂蛉谫Y總額的91%；僅有不到10%的資金用于適應(yīng)或減緩與適應(yīng)雙重效益的活動(dòng)，氣候資金在減緩與適應(yīng)領(lǐng)域的投入懸殊（如圖4 所示）。盡管適應(yīng)資金在2021—2022年有所增長(zhǎng)，較2019—2020年均值490億美元增長(zhǎng)了29%，達(dá)到年均630億美元，但仍存在極大部分資金用于減緩行動(dòng)，而用于適應(yīng)行動(dòng)的資金卻少之又少。

4.部門分布。2021—2022年，對(duì)低碳能源部門的減緩?fù)顿Y達(dá)到5100億美元，占融資總額的41%和減緩融資的44%，其中4900億美元用于可再生能源發(fā)電。低碳運(yùn)輸行業(yè)作為僅次于能源部門的第二大行業(yè)，對(duì)其減緩?fù)顿Y達(dá)到每年3340億美元的歷史新高，占融資總額的26%和減緩融資的29%?？梢园l(fā)現(xiàn)，減緩資金主要集中在能源和交通部門，而適應(yīng)資金則側(cè)重于供水和衛(wèi)生部門，其獲得了近一半的跟蹤適應(yīng)資金，達(dá)到310億美元。其中值得注意的是，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、其他土地利用和漁業(yè)相關(guān)（agriculture，forestry，other land uses，and fisheries-related，AFOLU）部門擁有巨大的減緩與適應(yīng)潛力，但該部門在2021—2022年獲得的資金卻極少。

（二）氣候融資實(shí)踐中爭(zhēng)議的關(guān)鍵問題

基于全球氣候融資實(shí)踐現(xiàn)狀的梳理分析發(fā)現(xiàn)，近年來，全球氣候融資規(guī)?？傮w呈上升趨勢(shì)，表現(xiàn)出公共部門與私人部門規(guī)模相當(dāng)、債務(wù)融資為主、減緩與適應(yīng)領(lǐng)域不平衡和部門間分布不合理等特點(diǎn)。而在當(dāng)前氣候融資發(fā)展背后，仍存在以下幾個(gè)方面的爭(zhēng)議值得關(guān)注和討論。

1.氣候融資提供方與接收方的評(píng)估差距較大，資金承諾尚未兌現(xiàn)。由于當(dāng)前缺乏明確的國際公認(rèn)的氣候融資定義，不同機(jī)構(gòu)估算的國際氣候融資流量有較大差異。許多國家對(duì)動(dòng)員的國際氣候資金的官方估計(jì)都顯示出不同程度的夸大。例如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織此前估計(jì)，2013—2014年發(fā)達(dá)國家每年平均向發(fā)展中國家提供570億美元的氣候融資（OECD，2015），而印度財(cái)政部（2015）的報(bào)告顯示僅為22億美元。因此，印度政府認(rèn)為經(jīng)合組織的報(bào)告存在嚴(yán)重缺陷不可接受。OECD和印度財(cái)政部對(duì)氣候融資估計(jì)的差距揭示了當(dāng)前缺乏普遍接受的國際氣候融資定義和核算方法。同時(shí)，根據(jù)OECD發(fā)達(dá)國家提供和動(dòng)員的氣候融資報(bào)告（OECD，2023），2021年發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家的氣候行動(dòng)提供和動(dòng)員了約897億美元（如圖5所示），距離每年1000億美元的目標(biāo)還有103億美元的差距；COP27指出，發(fā)達(dá)國家此前承諾的每年聯(lián)合動(dòng)員1000億美元資金支持的目標(biāo)仍未兌現(xiàn)。此外，在圍繞氣候融資的辯論中，關(guān)于發(fā)達(dá)國家是否履行了財(cái)政承諾、氣候融資的貢獻(xiàn)與受益問題也極具爭(zhēng)議，并導(dǎo)致國際氣候談判中各方之間的信任不斷受到侵蝕。

圖5 發(fā)達(dá)國家提供和動(dòng)員的氣候資金（OECD）

2.優(yōu)惠與非優(yōu)惠融資的處理爭(zhēng)議。以低于市場(chǎng)利率或成本提供的融資通常被稱為優(yōu)惠融資，而非優(yōu)惠融資則是在市場(chǎng)上可以獲得的條件下的融資。多邊氣候基金和雙邊援助機(jī)構(gòu)的任務(wù)和運(yùn)作模式通常依賴于實(shí)收捐款和預(yù)算撥款，因此，這些基金和機(jī)構(gòu)能夠承諾提供更多的贈(zèng)款。相比之下，許多多邊開發(fā)銀行和雙邊發(fā)展金融機(jī)構(gòu)的任務(wù)和業(yè)務(wù)模式更多地依賴于能夠帶來還款和利息或回報(bào)前景的金融工具。一方面，由于UNFCCC對(duì)“優(yōu)惠”沒有任何商定的定義，發(fā)達(dá)國家可以決定將其以市場(chǎng)利率提供給發(fā)展中國家的貸款算作氣候融資。因此，以氣候援助的名義過度使用貸款和提供非減讓性資金的現(xiàn)象多有發(fā)生，大部分公共氣候融資以貸款和其他非贈(zèng)款工具的形式提供，向最不發(fā)達(dá)國家提供的大部分氣候融資也是如此。據(jù)估計(jì)，總體公共氣候融資的40%都是非減讓性的。對(duì)于雙邊融資來說，這意味著向發(fā)展中國家提供的條件不夠慷慨，不符合ODA的條件。由于對(duì)氣候相關(guān)性的過度報(bào)告，雙邊氣候融資可能比報(bào)告的要低三分之一左右。另一方面，在國際氣候融資和1000億美元目標(biāo)的背景下，通常認(rèn)為只應(yīng)包括與贈(zèng)款等值的貸款，即只計(jì)算其優(yōu)惠部分。自2018年以來，發(fā)展援助委員會(huì)進(jìn)行官方發(fā)展援助核算時(shí)報(bào)告贈(zèng)款等值，進(jìn)入官方發(fā)展援助贈(zèng)款等值計(jì)算的贈(zèng)款、貸款和其他流量又被稱為官方發(fā)展援助流量，它以促進(jìn)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利為主要目標(biāo)，具有減讓性，包含至少25%的贈(zèng)款成分。然而，OECD 和UNFCCC都無法充分核算國際氣候融資的贈(zèng)款等值報(bào)告，因?yàn)橘?zèng)款等值報(bào)告并非強(qiáng)制要求，而是在自愿基礎(chǔ)上報(bào)告。

3.適應(yīng)資金占比較低，減緩和適應(yīng)資金不平衡。2015年，《巴黎協(xié)定》指出發(fā)達(dá)國家要提供規(guī)模更大的氣候資金，并實(shí)現(xiàn)適應(yīng)與減緩之間的平衡。根據(jù)OECD 的報(bào)告，在2013—2021 年間，適應(yīng)融資資金僅占國際氣候融資流量的27%。同時(shí)，根據(jù)CPI 的氣候融資全球格局，適應(yīng)融資僅占?xì)夂蛉谫Y流量的約5%。顯而易見，減緩和適應(yīng)資金之間存在著不平衡現(xiàn)象，產(chǎn)生這種不平衡主要有兩方面原因：一是減緩項(xiàng)目更容易實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性和投資回報(bào)。減緩項(xiàng)目活動(dòng)通常有足夠的現(xiàn)金流，能夠給經(jīng)濟(jì)帶來直接利益，更適合通過優(yōu)惠甚至非優(yōu)惠貸款進(jìn)行氣候融資。相反，適應(yīng)項(xiàng)目投資回收期長(zhǎng)、其效益取決于未來氣候情景且具有高度不確定性，對(duì)私人投資者的吸引力可能較低，因?yàn)樗饺送顿Y者的經(jīng)營期限往往比氣候影響未來情景的期限短，且適應(yīng)項(xiàng)目不適合貸款融資，需要贈(zèng)款融資。二是減緩氣候變化所需的行動(dòng)和目標(biāo)更容易確定，如凈零排放目標(biāo)。相比之下，國家一級(jí)的效果評(píng)估作為設(shè)計(jì)適應(yīng)對(duì)策的商定基礎(chǔ)的可用性則較為有限。此外，相比適應(yīng)項(xiàng)目，減緩項(xiàng)目的影響可以更容易被衡量和量化。因此，一些國內(nèi)氣候融資跟蹤方法只跟蹤投資于減緩活動(dòng)的資金流，卻因缺乏明確的適應(yīng)活動(dòng)界定信息而將投資適應(yīng)項(xiàng)目的資金流排除在外。

4.氣候相關(guān)的發(fā)展融資與氣候融資的重疊爭(zhēng)議。自UNFCCC通過以來，發(fā)達(dá)國家承諾為發(fā)展中國家的減緩和適應(yīng)提供“新的和額外的財(cái)政資源”。但是針對(duì)如何定義“新的和額外的”問題出現(xiàn)了爭(zhēng)議，當(dāng)前缺乏一個(gè)國際商定的基線來衡量“新的和額外的”問題。有研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家報(bào)告的部分國際氣候融資實(shí)際上只是屬于“新瓶裝舊酒”，即對(duì)現(xiàn)有發(fā)展援助的“更名”（Mitchell et al.，2021；Michaelowa et al.，2011）。事實(shí)上，將氣候目標(biāo)添加到現(xiàn)有援助支出中，或?qū)⒃鷱默F(xiàn)有用途轉(zhuǎn)向氣候目標(biāo)，并不屬于“新的和額外的”融資。而發(fā)達(dá)國家提供的氣候基金中有很大一部分實(shí)際上來自官方發(fā)展援助，目前幾乎沒有保障措施來確保資金是“新的和額外的”。許多用于應(yīng)對(duì)氣候變化的資金只是從其他發(fā)展目標(biāo)中轉(zhuǎn)移出來的，這也正是發(fā)展中國家所擔(dān)心的。為了評(píng)估財(cái)政貢獻(xiàn)的“新穎性和額外性”，談判代表應(yīng)該確定一個(gè)基線，以此作為額外性要求的依據(jù)，從而保證氣候資金承諾存在的意義。同時(shí)，當(dāng)前各方提供的氣候資金數(shù)據(jù)的透明度有待提高，信息披露也有待進(jìn)一步完善。

5.氣候資金配置不合理，存在大量負(fù)面氣候融資。《巴黎協(xié)定》要求資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)型發(fā)展的路徑。當(dāng)前仍有大量氣候融資資金流入不利于減緩和適應(yīng)氣候變化的領(lǐng)域，并未都用于支持低碳和具有氣候抗御力的過渡，通常被稱為負(fù)面氣候融資。據(jù)國際能源署（International Energy Agency，IEA）估計(jì)，到2023年，化石燃料供應(yīng)投資將增長(zhǎng)6%以上，達(dá)到9500億美元，其中最大的份額是上游石油和天然氣。2022年，上游油氣投資增長(zhǎng)了11%，預(yù)計(jì)到2023 年將增長(zhǎng)7%，達(dá)到5000億美元。而全球能源危機(jī)期間強(qiáng)勁的煤炭需求和高企的煤炭?jī)r(jià)格也推動(dòng)了全球投資的增加，全球煤炭投資在2022 年增加到1350 億美元，比2021 年增長(zhǎng)20%（IEA，2023）。由此可見，現(xiàn)階段仍存在大量的化石燃料投資，即使是在《巴黎協(xié)定》中作出承諾的政府也依然存在支持化石燃料投資的現(xiàn)象。而大量氣候資金流入化石燃料領(lǐng)域是對(duì)氣候資金的不合理配置，限制了氣候融資投向有利于應(yīng)對(duì)氣候變化的領(lǐng)域。出現(xiàn)繼續(xù)支持化石燃料投資的原因可以概括為：一是能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在生命周期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，許多國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體系仍然高度依賴化石燃料產(chǎn)業(yè)，即對(duì)于化石燃料基礎(chǔ)設(shè)施的新投資會(huì)導(dǎo)致“鎖定”效應(yīng)；二是將經(jīng)濟(jì)體系從化石燃料轉(zhuǎn)向可再生能源涉及大規(guī)模的技術(shù)轉(zhuǎn)型和投資，一些公共機(jī)構(gòu)可能認(rèn)為這種轉(zhuǎn)型過程需要更長(zhǎng)的時(shí)間和資源，因而選擇支持化石燃料產(chǎn)業(yè)以在轉(zhuǎn)型過程中穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，同時(shí)逐步推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型。

三、氣候融資流量核算的對(duì)比與相關(guān)爭(zhēng)論

任何氣候融資賬戶都需要對(duì)氣候融資進(jìn)行計(jì)數(shù)，而國內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)在氣候融資概念界定與氣候資金流量核算上存在分歧。針對(duì)氣候融資流量的核算，本文建議對(duì)計(jì)數(shù)方法與核算框架進(jìn)行區(qū)分。氣候融資的計(jì)數(shù)方法關(guān)注的是指定了用途或標(biāo)記的氣候融資的資金流，其主要計(jì)數(shù)方法包括經(jīng)合組織里約標(biāo)值法和多邊開發(fā)銀行聯(lián)合方法。此外，包括經(jīng)合組織和民間社會(huì)組織在內(nèi)的不同機(jī)構(gòu)會(huì)通過處理和解釋報(bào)告的信息核算氣候融資的總流量，其中，主要包括OECD 1000 億美元目標(biāo)核算框架，以及SCF與CPI的全球核算框架。國際社會(huì)出現(xiàn)核算分歧的原因一方面是其使用不同的氣候融資計(jì)數(shù)方法和核算框架來標(biāo)記和核算氣候融資，另一方面則是主要計(jì)數(shù)方法與核算框架下仍存在諸多爭(zhēng)議和討論。

（一）氣候融資的主要計(jì)數(shù)方法

1.經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)里約標(biāo)值法（The OECD DAC Rio markers）。自1998 年以來，發(fā)展援助委員會(huì)通過債權(quán)人報(bào)告系統(tǒng)（Creditor Reporting System，CRS）在活動(dòng)級(jí)別對(duì)里約標(biāo)記進(jìn)行報(bào)告，監(jiān)測(cè)針對(duì)里約生物多樣性、氣候變化和荒漠化公約目標(biāo)的發(fā)展資金流動(dòng)。經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)的大多數(shù)成員在向國際社會(huì)報(bào)告與環(huán)境有關(guān)的發(fā)展融資時(shí)都采用了里約標(biāo)記。此方法就每一項(xiàng)發(fā)展籌資活動(dòng)說明該活動(dòng)是否以環(huán)境為目標(biāo)，通過將針對(duì)氣候變化的活動(dòng)確定為“首要”或“重要”目標(biāo)（如圖6所示），可以對(duì)資金流量進(jìn)行近似量化，是一種定性方法（OECD，2022）。其中，一項(xiàng)活動(dòng)若能夠減少或限制溫室氣體排放或加強(qiáng)溫室氣體固存，有助于實(shí)現(xiàn)將大氣中溫室氣體濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平，則可以歸類為與減緩氣候變化有關(guān)的活動(dòng)。而一項(xiàng)活動(dòng)能夠降低人類或自然系統(tǒng)對(duì)氣候變化的當(dāng)前和預(yù)期影響的脆弱性，維持或提高復(fù)原力，提高適應(yīng)或吸收氣候變化壓力、沖擊和變異性的能力，并幫助減少受其影響的程度，則可以歸類為與適應(yīng)氣候變化有關(guān)的活動(dòng)。如若同樣的活動(dòng)、政策或措施能夠同時(shí)解決氣候變化、生物多樣性或荒漠化目標(biāo)，即一項(xiàng)活動(dòng)可能針對(duì)多個(gè)目標(biāo)，并有資格獲得多個(gè)里約標(biāo)記時(shí)，統(tǒng)計(jì)報(bào)告時(shí)不能加總結(jié)果總數(shù)，而應(yīng)處理重疊以避免重復(fù)計(jì)數(shù)。

圖6 根據(jù)里約指標(biāo)對(duì)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)分的決策樹

經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)成員在借鑒里約標(biāo)值進(jìn)行報(bào)告時(shí)存在以下幾點(diǎn)爭(zhēng)論：一是從里約標(biāo)記中得出的數(shù)字并不總是與向UNFCCC 報(bào)告的數(shù)字相同。里約標(biāo)記的初衷并非量化資金流量，而是通過確定將里約公約目標(biāo)納入發(fā)展合作主流的活動(dòng)，幫助成員國編寫提交給UNFCCC 的國家信息通報(bào)或國家報(bào)告。這些指標(biāo)并不追蹤氣候融資的確切金額，而是追蹤發(fā)展融資在多大程度上將氣候作為所記錄活動(dòng)的首要目標(biāo)或重要目標(biāo)納入其中，即發(fā)展融資在多大程度上與氣候相關(guān)。正因如此，這些標(biāo)記被認(rèn)為是描述性的，而不是嚴(yán)格的定量測(cè)量。然而實(shí)際上，這些標(biāo)記卻允許對(duì)針對(duì)里約公約目標(biāo)的發(fā)展資金流進(jìn)行大致量化。二是里約標(biāo)記方法應(yīng)用高度自由，沒有統(tǒng)一的報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)。在向UNFCCC報(bào)送國家報(bào)告或兩年期報(bào)告中提供的資金情況時(shí)，大多數(shù)發(fā)展援助委員會(huì)成員將固定系數(shù)應(yīng)用于里約標(biāo)記得分的活動(dòng)以計(jì)算融資規(guī)模。在大多數(shù)情況下，以里約標(biāo)記為“首要”得分的活動(dòng)應(yīng)用100%的系數(shù)，但瑞士在向UNFCCC 報(bào)告時(shí)使用了85%的系數(shù)；被里約標(biāo)記為“重要”的活動(dòng)大多采用30%—50%的固定系數(shù)，卻有一些成員采用了100%的固定系數(shù)。此外，在向里約公約提交報(bào)告方面也可能出現(xiàn)其他差異，如是否報(bào)告承諾或支付數(shù)據(jù)和地理范圍的差異。因此，由于各成員國對(duì)報(bào)告方法與規(guī)則的不同解釋，目前沒有統(tǒng)一的報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)。三是發(fā)達(dá)國家自我報(bào)告嚴(yán)重高估，應(yīng)用里約標(biāo)值方法時(shí)缺乏獨(dú)立的第三方審查。早期報(bào)告中通常被發(fā)現(xiàn)存在項(xiàng)目誤報(bào)的現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象可以通過第三方審查輕松被識(shí)別，且由于政府面臨巨大的應(yīng)對(duì)氣候變化的政治壓力，發(fā)達(dá)國家的自我報(bào)告也存在嚴(yán)重高估的現(xiàn)象，而解決自我報(bào)告長(zhǎng)期存在的問題是實(shí)現(xiàn)雙邊氣候融資轉(zhuǎn)型的必要條件。

2.多邊開發(fā)銀行聯(lián)合方法。由于設(shè)立點(diǎn)和工作人員遍布世界各地，多邊開發(fā)銀行（multilateral development banks，MDBs）和國際開發(fā)性金融俱樂部（International Development Finance Club，IDFC）成員具有獨(dú)特的召集力優(yōu)勢(shì)，即有能力將各種公共和私人行為者聚集在一起開展具體項(xiàng)目或政策改革。針對(duì)適應(yīng)氣候變化和減緩氣候變化項(xiàng)目的分類界定，他們分別協(xié)商通過了《氣候適應(yīng)資金追蹤共同原則》和《氣候減緩資金追蹤共同原則》。多邊開發(fā)銀行最初只跟蹤和報(bào)告發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體的氣候融資，但自2019年以來，多邊開發(fā)銀行運(yùn)作的所有經(jīng)濟(jì)體都被納入報(bào)告，包括按地理或收入類型分列的細(xì)目。

多邊開發(fā)銀行采用兩種不同的方法跟蹤氣候變化適應(yīng)資金和氣候變化減緩資金，但這兩種方法都是以細(xì)粒度的方式跟蹤和報(bào)告氣候資金的。換句話說，其報(bào)告的氣候融資僅涵蓋項(xiàng)目中直接有助于適應(yīng)或減緩的項(xiàng)目組成部分、子組成部分或要素。其中，多邊開發(fā)銀行跟蹤適應(yīng)項(xiàng)目應(yīng)符合以下三個(gè)關(guān)鍵條件：一是證明項(xiàng)目的氣候變化脆弱性背景；二是明確說明項(xiàng)目旨在降低氣候變化脆弱性的意圖；三是闡明具體項(xiàng)目活動(dòng)與項(xiàng)目減少氣候變化脆弱性目標(biāo)之間的明確和直接聯(lián)系（MIGA，2021）?？梢钥闯觯m應(yīng)資金的確定和估算僅限于與氣候變化脆弱性背景明確相關(guān)的項(xiàng)目活動(dòng)。這一方法是一種依賴具體情況和具體地點(diǎn)的保守且精細(xì)的辦法，捕捉與氣候變化脆弱性直接相關(guān)的活動(dòng)所涉數(shù)額。與適應(yīng)資金不同，減緩資金是根據(jù)多邊開發(fā)銀行跟蹤氣候減緩資金的聯(lián)合方法估算的，該方法依據(jù)的是減少溫室氣體排放并與低排放發(fā)展相一致的部門和分部門活動(dòng)清單。除了報(bào)告減緩和適應(yīng)資金外，一些多邊開發(fā)銀行還報(bào)告了具有雙重效益的氣候資金數(shù)額，即減少溫室氣體同時(shí)促進(jìn)適應(yīng)氣候變化。如果同一項(xiàng)目、分項(xiàng)目或項(xiàng)目?jī)?nèi)容對(duì)減緩和適應(yīng)都作出貢獻(xiàn)，多邊發(fā)展銀行的各個(gè)進(jìn)程將確定哪一部分被計(jì)為減緩或適應(yīng)，以便實(shí)際供資不會(huì)被記錄一次以上。

雖然多邊開發(fā)銀行聯(lián)合方法在減緩和適應(yīng)方面都受到了好評(píng)，但仍然存在關(guān)鍵問題的爭(zhēng)論。一是無法編制出所有情況均適用的獨(dú)立的“適應(yīng)活動(dòng)清單”。就減緩活動(dòng)而言，無論活動(dòng)在何處進(jìn)行，二氧化碳排放量減少一噸的影響是相同的，因而可以確定支持低碳發(fā)展道路的典型活動(dòng)清單。而適應(yīng)活動(dòng)因項(xiàng)目和地點(diǎn)而異，且針對(duì)具體的氣候脆弱性，不可能編制一份可在所有情況下使用的獨(dú)立的“適應(yīng)活動(dòng)清單”。二是多邊開發(fā)銀行氣候融資報(bào)告的透明度有限。報(bào)告沒有在項(xiàng)目層面發(fā)布數(shù)據(jù)，只公開提供氣候融資的總量或半總量。三是多邊開發(fā)銀行估算的氣候融資可能沒有反映有助于提高氣候抗御力的項(xiàng)目融資的全部?jī)r(jià)值。例如，在篩選一個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，三步法只能衡量項(xiàng)目?jī)?nèi)適應(yīng)的增量成本，這種細(xì)粒度的方法沒有抓住整個(gè)項(xiàng)目或投資的價(jià)值，而這些價(jià)值可能由于項(xiàng)目?jī)?nèi)的具體適應(yīng)活動(dòng)而提高抗御能力。

（二）氣候融資的關(guān)鍵核算框架

氣候融資的核算框架不會(huì)標(biāo)記與氣候相關(guān)的流量，而是致力于對(duì)氣候融資整體進(jìn)行核算，涵蓋整個(gè)氣候融資格局，捕捉氣候融資具體定義下的所有與氣候相關(guān)的資金流。該資金流符合《巴黎協(xié)定》第2.1c條的氣候資金流目標(biāo)，即旨在“使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應(yīng)性發(fā)展的路徑”。本文主要介紹OECD 1000億美元目標(biāo)核算框架和SCF 與CPI 全球核算框架，并分析其存在的爭(zhēng)議問題。

1.OECD 1000億美元目標(biāo)核算框架。經(jīng)合組織1000 億美元核算框架的主要目的是估計(jì)由發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供和調(diào)動(dòng)的國際氣候融資，并跟蹤實(shí)現(xiàn)1000億美元國際氣候融資目標(biāo)的進(jìn)展情況。原則上，經(jīng)合組織試圖確定從“發(fā)達(dá)國家”到“發(fā)展中國家”的與氣候相關(guān)的資金流動(dòng)。其中所指的“發(fā)達(dá)國家”包括UNFCCC附件二締約方、歐洲聯(lián)盟成員國中的其他國家，以及列支敦士登和摩納哥；而“發(fā)展中國家”指列入發(fā)展援助委員會(huì)2018年發(fā)展資金官方發(fā)展援助受援國名單或UNFCCC 非附件一締約方名單的國家和地區(qū)。其核算框架中涵蓋的流量包括公共雙邊官方發(fā)展援助和其他官方資金流動(dòng)及“多邊外流”。經(jīng)合組織使用各種數(shù)據(jù)來源進(jìn)行分析，并且同時(shí)操作發(fā)展援助委員會(huì)CRS和經(jīng)合組織出口信貸集團(tuán)數(shù)據(jù)庫，故其在核算方面處于獨(dú)特的地位，然而該核算框架的數(shù)據(jù)仍然存在以下爭(zhēng)議。

第一，數(shù)據(jù)缺少透明度和可用性。OECD 通過使用來自CRS和兩年期報(bào)告的數(shù)據(jù)，從而間接依賴于里約標(biāo)記和多邊開發(fā)銀行聯(lián)合方法。該核算框架在核算范圍上有意排除了國內(nèi)氣候融資與南南資金流動(dòng)，且在報(bào)告私人氣候融資上仍處于初級(jí)階段，其數(shù)據(jù)可用性有待考量。原則上，多邊開發(fā)銀行報(bào)告的數(shù)據(jù)，包括氣候數(shù)據(jù)，是在活動(dòng)一級(jí)收集和公布的。活動(dòng)一級(jí)的數(shù)據(jù)報(bào)告不僅要求透明度和問責(zé)機(jī)制，而且也是經(jīng)合組織保證基本數(shù)據(jù)質(zhì)量的先決條件。而一些機(jī)構(gòu)面臨持續(xù)的保密限制，特別是私營部門項(xiàng)目，這又反過來妨礙了氣候融資數(shù)據(jù)的透明度。多邊開發(fā)銀行目前沒有公布其作為多邊開發(fā)銀行聯(lián)合報(bào)告基礎(chǔ)的活動(dòng)一級(jí)數(shù)據(jù)集，因此難以與經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)數(shù)據(jù)庫中記錄的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較和部分核對(duì)。總體而言，與經(jīng)合組織共享透明和精細(xì)的數(shù)據(jù)對(duì)于提高協(xié)調(diào)性和可比性至關(guān)重要。

第二，OECD跟蹤氣候融資的合法性受到質(zhì)疑。OECD 是主要以發(fā)達(dá)國家為成員國的政府間組織，可能存在大幅高估氣候融資流量的情形，因而其在國際氣候融資承諾下跟蹤進(jìn)展的合法性受到質(zhì)疑。相對(duì)來說，CPI擁有專業(yè)知識(shí)和非政府組織的地位，更加具有跟蹤該目標(biāo)進(jìn)展的合法性。

第三，按面值計(jì)算氣候融資金額，而不是按贈(zèng)款等值條款計(jì)算，這不符合OECD自己的官方發(fā)展援助方法。使用OECD的官方發(fā)展援助贈(zèng)款等值方法將使提供的國際氣候資金減少到官方報(bào)告數(shù)字的一半以下，甚至在某些國家減少到三分之一左右。由于大多數(shù)國家不報(bào)告其國際氣候融資支付（或承諾）的贈(zèng)款等值，氣候融資國際凈轉(zhuǎn)移的確切水平不確定。同時(shí)，在UNFCCC 的正式報(bào)告框架中，沒有報(bào)告贈(zèng)款等值的單獨(dú)欄目，這使得締約方即使在自愿的基礎(chǔ)上也無法這樣做。

2.SCF與CPI全球核算框架。SCF和CPI的目的都是獲取全球所有與氣候相關(guān)的資金流，其中包括公共和私營資金流、國內(nèi)資金流和跨境資金流，通常被稱為“氣候融資格局”。SCF氣候融資流量半年期評(píng)估和概覽統(tǒng)計(jì)流量時(shí)盡可能按部門和地域進(jìn)行細(xì)分，而CPI氣候融資景觀核算框架則按資金來源和中介、使用的工具、服務(wù)的目的和部門進(jìn)行分列。這兩個(gè)組織整合了各種來源的數(shù)據(jù)，包括向UNFCCC和CRS提交的官方政府報(bào)告，來自多邊開發(fā)銀行、國際開發(fā)性金融俱樂部成員、氣候基金的報(bào)告，以及許多追蹤私人氣候融資數(shù)據(jù)的其他來源。CPI 明確表示，他們無法審計(jì)或核實(shí)數(shù)據(jù)提供者對(duì)氣候融資定義的應(yīng)用，而是依賴各機(jī)構(gòu)提供的報(bào)告。由于數(shù)據(jù)輸入來源不同，且采用不同的計(jì)數(shù)方法，加之沒有獨(dú)立的質(zhì)量檢查，該核算框架的數(shù)據(jù)存在一定爭(zhēng)議。

四、分歧背后的政治邏輯分析：“建設(shè)性模糊”的角度

由于氣候變化問題具有外部性和全球性，該問題需要全球合作協(xié)同治理，這不可避免地引起大國之間關(guān)于氣候治理的矛盾與博弈。通過對(duì)氣候融資定義、發(fā)展現(xiàn)狀及核算方法與框架的分析解讀，我們發(fā)現(xiàn)其背后存在諸多分歧和爭(zhēng)議。氣候變化問題不再僅僅是有關(guān)環(huán)境和人類發(fā)展的問題，反而演變成了政治問題，進(jìn)而引發(fā)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家諸多分歧。事實(shí)上，這種界定與核算中的分歧需要某種程度的“建設(shè)性模糊”。

“建設(shè)性模糊”即借助有意模糊的語言以暫時(shí)平息爭(zhēng)端達(dá)成具有建設(shè)性的共識(shí)，鼓勵(lì)更具包容性和探討性的討論（韓逸疇，2015）。而對(duì)當(dāng)前存在的分歧與爭(zhēng)議，“建設(shè)性模糊”某種程度上有利于氣候融資的發(fā)展。首先，鑒于氣候融資具有變革性，“建設(shè)性模糊”可以通過解釋增強(qiáng)適用性并為其未來發(fā)展演變預(yù)留空間。模棱兩可策略可以提供更多的靈活性以應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)和不確定性，加之氣候目標(biāo)與行動(dòng)并非“一成不變”，會(huì)隨著時(shí)間和國家實(shí)踐發(fā)展變化，現(xiàn)階段僅是其持續(xù)不斷演進(jìn)性發(fā)展過程中的一部分，“建設(shè)性模糊”策略可以為氣候融資的解釋與爭(zhēng)議預(yù)留充分的空間，為漸進(jìn)式改革打開大門。其次，“建設(shè)性模糊”能夠?yàn)閲姨峁┮欢ǖ淖灾鳈?quán)。各國可以利用“建設(shè)性模糊”規(guī)則為自己保留合理政策空間，同時(shí)積極推動(dòng)可以滿足其需要、利益及目標(biāo)的解釋，對(duì)締約各方均具有重要意義?！栋屠鑵f(xié)定》指出，發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)帶頭，努力實(shí)現(xiàn)全經(jīng)濟(jì)范圍絕對(duì)減排目標(biāo)；發(fā)展中國家締約方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)減緩努力，鼓勵(lì)其根據(jù)不同的國情，逐漸轉(zhuǎn)向全經(jīng)濟(jì)范圍減排或限排目標(biāo)?！敖ㄔO(shè)性模糊”有助于各締約方遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力”的原則，使其在基本共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上自由發(fā)展，在不受太多約束和限制的同時(shí)更大程度地發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，各締約方的連續(xù)國家自主貢獻(xiàn)應(yīng)反映其盡可能大的力度。可見，“共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力”的原則與“建設(shè)性模糊”策略在“共識(shí)中保留分歧”不謀而合。最后，“建設(shè)性模糊”可以節(jié)約談判各方達(dá)成協(xié)議的成本。由于國際貿(mào)易形勢(shì)和問題持續(xù)變化和演進(jìn)，現(xiàn)實(shí)環(huán)境存在大量的形勢(shì)不確定性與信息不完整性，綜合考慮所有環(huán)境條件與信息會(huì)浪費(fèi)大量的時(shí)間與精力，達(dá)成一個(gè)各方均滿意的條約文本是不切實(shí)際的，鑒于成本考慮，締約方會(huì)有意留下某種“建設(shè)性模糊”。此外，采用“建設(shè)性模糊”策略也是綜合氣候融資分歧背后的多方面政治因素提出的，是針對(duì)當(dāng)前氣候融資界定與核算的多重分歧與爭(zhēng)議的有效策略。

第一，氣候變化的定義、核算方法與框架的多樣性顯示當(dāng)前氣候融資賬戶缺乏能夠提供共同指導(dǎo)的合法權(quán)威。SCF作為UNFCCC下的一個(gè)組成機(jī)構(gòu)，是唯一可以就定義達(dá)成一致進(jìn)行談判，并監(jiān)督其用于設(shè)定新的氣候融資目標(biāo)和監(jiān)測(cè)進(jìn)展的合法權(quán)威機(jī)構(gòu)。然而，其缺乏相應(yīng)的資源提供國際氣候融資的權(quán)威數(shù)據(jù)集，且其作為數(shù)據(jù)的匯編者，也無法檢查和改進(jìn)不同來源的數(shù)據(jù)。此外，《巴黎協(xié)定》“自下而上”治理模式推動(dòng)達(dá)成了全球氣候治理共識(shí)，但在一定程度上削弱了《巴黎協(xié)定》的法律約束力，為了保證參與主體的廣泛性，放松了減緩行動(dòng)的力度約束。在開展國際氣候談判和合作的過程中，各國都試圖通過限制別人權(quán)利的方式來擴(kuò)大自己的利益范圍，基于自身利益而非全球利益考慮問題，因而就氣候融資定義和關(guān)鍵問題達(dá)成一致一直難以實(shí)現(xiàn)，而且這種情況可能會(huì)在《巴黎協(xié)定》“自下而上”的性質(zhì)下持續(xù)存在。目前評(píng)估或核算氣候融資的方法也反映了捐款機(jī)構(gòu)的不同任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)和基本商業(yè)模式。

第二，全球氣候合作不完全是由理想和科學(xué)推動(dòng)，也并非單純基于行業(yè)和經(jīng)濟(jì)邏輯，而是政治邏輯下國際關(guān)系博弈的結(jié)果。氣候融資國家博弈的焦點(diǎn)在于如何平衡國家利益與國際責(zé)任（耿欣和何峰，2018），本質(zhì)上是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家對(duì)發(fā)展權(quán)的爭(zhēng)奪。對(duì)于發(fā)展中國家來說，氣候變化治理并非其首要治理目標(biāo)，他們更加關(guān)注的是治理貧困和工業(yè)發(fā)展等方面，而氣候變化治理需要減少溫室氣體的排放量，而碳排放等問題是發(fā)展過程中不可避免的。發(fā)展中國家很難兼顧碳減排與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，承擔(dān)減排任務(wù)會(huì)一定程度抑制該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致大部分發(fā)展中國家對(duì)履行減排責(zé)任產(chǎn)生抗拒。而發(fā)達(dá)國家不愿意為全球氣候變化治理這個(gè)公共產(chǎn)品買單。一個(gè)主權(quán)國家所考慮的主要是自己的國家利益，一般不會(huì)為了全球或者全人類的利益或目標(biāo)而犧牲本國利益。因此，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的氣候博弈問題或?qū)⑹冀K存在。

第三，氣候融資的發(fā)展需要政治層面的穩(wěn)定驅(qū)動(dòng)力。在進(jìn)行能源投資時(shí)，如若在考慮平均生產(chǎn)成本的同時(shí)，考慮由于化石燃料價(jià)格波動(dòng)帶來的額外成本，綠色投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的優(yōu)勢(shì)就會(huì)更加明顯。然而，國際社會(huì)在減緩氣候變化行動(dòng)中時(shí)常面臨政治“勢(shì)能”不足的問題，綠色投資的吸引力不足以驅(qū)逐“棕色”投資的短期效應(yīng)，因而現(xiàn)階段仍有大量的負(fù)面氣候融資存在。根據(jù)IEA關(guān)于2050年凈零排放的報(bào)告，在我們的凈零路徑中，除了截至2021年已經(jīng)承諾的項(xiàng)目外，不需要投資新的化石燃料供應(yīng)，我們的路徑中沒有新的油氣田獲批開發(fā)，也不需要新的煤礦或礦井?dāng)U建，這意味著逐步淘汰化石燃料價(jià)值鏈中新投資的緊迫性（IEA，2021）。在該背景下，通過增加氣候融資在“棕色”經(jīng)濟(jì)上建立“綠色”經(jīng)濟(jì)是不可行的，必須緊急識(shí)別和處理與《巴黎協(xié)定》不一致的資金流動(dòng)。因此，達(dá)成一致概念不僅需要高層次的制度變革，還需要國際社會(huì)對(duì)氣候融資“硬幣”另一面的正視。國際社會(huì)需推動(dòng)圍繞氣候融資與綠色轉(zhuǎn)型的政治和社會(huì)辯論，為國際機(jī)制不斷補(bǔ)充綠色轉(zhuǎn)型的政治驅(qū)動(dòng)力。

由此可見，氣候融資的國際分歧受到各種政治因素的干擾，將科學(xué)建議與不同行為主體的觀點(diǎn)相協(xié)調(diào)是十分困難的。在《巴黎協(xié)定》背景下，各國之間達(dá)成共識(shí)的同時(shí)可能會(huì)降低目標(biāo)水平，例如將資金納入可能不符合最新氣候科學(xué)的活動(dòng)。這種國際共識(shí)的達(dá)成需要解決本文討論與未討論的關(guān)于氣候融資的所有爭(zhēng)論問題，其中包括接收方與提供方的評(píng)估差異、優(yōu)惠融資與非優(yōu)惠融資的處理、合格活動(dòng)認(rèn)定、氣候融資與發(fā)展融資的重疊及負(fù)面氣候融資的核算等。事實(shí)上，并非所有與氣候融資定義和核算相關(guān)的問題都可以通過協(xié)商達(dá)成一致，且就總體氣候融資定義和核算方法達(dá)成共識(shí)也是一個(gè)漫長(zhǎng)而棘手的過程，因而本文建議以“建設(shè)性模糊”的視角來看待國際氣候融資的定義和核算的分歧問題。

五、我國發(fā)展氣候融資的對(duì)策建議

氣候融資是我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手，對(duì)我國未來的綠色發(fā)展和氣候治理具有深遠(yuǎn)意義。在當(dāng)前氣候融資界定與核算分歧背景下，我國應(yīng)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力”原則，正確處理好碳達(dá)峰碳中和承諾和自主行動(dòng)的關(guān)系，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)積極發(fā)展氣候融資業(yè)務(wù)。本文建議從以下幾個(gè)方面努力，進(jìn)一步推動(dòng)我國氣候融資的發(fā)展。

（一）加強(qiáng)國際合作，積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化全球治理

在UNFCCC框架下，我國作為最大的發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)積極參與UNFCCC 和《巴黎協(xié)定》下的長(zhǎng)期氣候資金談判，向國際社會(huì)介紹中國應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)展成效，講好應(yīng)對(duì)氣候變化的“中國故事”。我國目前仍存在較大的氣候風(fēng)險(xiǎn)，且應(yīng)對(duì)氣候變化的資金和技術(shù)需求巨大，應(yīng)繼續(xù)保持受助國立場(chǎng)，聯(lián)合其他發(fā)展中國家共同監(jiān)督發(fā)達(dá)國家落實(shí)此前承諾但未完成的1000億美元的資金援助。在UNFCCC框架外，中國應(yīng)積極參與和引領(lǐng)氣候投融資國際合作，積極擴(kuò)大伙伴關(guān)系的范圍，更廣泛的伙伴關(guān)系包括新的和新興的基礎(chǔ)設(shè)施融資來源。可以通過采取具體行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化，幫助這些機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其對(duì)可持續(xù)發(fā)展的承諾。同時(shí)，我國還應(yīng)繼續(xù)在央行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)綠色金融網(wǎng)絡(luò)和G20可持續(xù)金融工作組等機(jī)制下積極參與全球可持續(xù)金融前沿研究和標(biāo)準(zhǔn)制定工作，加強(qiáng)與主要經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行可持續(xù)金融政策和標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。

（二）借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建氣候投融資項(xiàng)目界定標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)計(jì)體系

氣候投融資項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)的建立有助于科學(xué)引導(dǎo)資金流向，使氣候資金真正關(guān)注具有減排效益的高質(zhì)量、前瞻性項(xiàng)目，長(zhǎng)期促進(jìn)邊際減排成本的減少。為了提高氣候資金的使用效率和氣候項(xiàng)目的質(zhì)量，一方面，應(yīng)積極推進(jìn)國家級(jí)氣候投融資項(xiàng)目庫的建設(shè)工作。提升項(xiàng)目管理的科學(xué)性、規(guī)范性和前瞻性的同時(shí)，以氣候項(xiàng)目庫為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善氣候投融資項(xiàng)目信息統(tǒng)一管理機(jī)制，設(shè)立氣候投融資數(shù)據(jù)披露平臺(tái)，強(qiáng)化氣候投融資信息的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，確保募集資金妥善流向應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域。另一方面，應(yīng)研究確定氣候投融資資金計(jì)算的清晰范圍，區(qū)分項(xiàng)目是否屬于氣候投融資的計(jì)算范圍，并據(jù)此制定操作手冊(cè)。做好這種區(qū)分和量化是進(jìn)一步制定和開發(fā)氣候投融資工具的基礎(chǔ)，這樣就能夠把政府對(duì)氣候投融資的補(bǔ)貼真正提供給那些能夠帶來氣候變化減緩效益的投融資活動(dòng)。此外，針對(duì)氣候投融資項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)的制定，不僅要符合我國相關(guān)的項(xiàng)目分類原則和標(biāo)準(zhǔn)，更要注重與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌?？山梃b《歐盟可持續(xù)金融分類方案》（the EU Taxonomy）的經(jīng)驗(yàn)，以及聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）評(píng)估報(bào)告《氣候變化2023》中設(shè)計(jì)的適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目分類示例等（IPCC，2023）。

（三）扎實(shí)落實(shí)國家自主貢獻(xiàn)，激勵(lì)資金流向應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域

國家自主貢獻(xiàn)是締約方根據(jù)自身情況確定的應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)目標(biāo)，是《巴黎協(xié)定》的重要組成部分。落實(shí)國家自主貢獻(xiàn)是推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，是生態(tài)文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。為了扎實(shí)落實(shí)國家自主貢獻(xiàn)，全面推進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，我國應(yīng)基于自身發(fā)展階段和國情，為應(yīng)對(duì)全球氣候變化發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)作出最大努力，推動(dòng)資金更多流向應(yīng)對(duì)氣候變化的領(lǐng)域。一方面，支持金融機(jī)構(gòu)推出創(chuàng)新的氣候金融工具，引導(dǎo)資金流向。為改變參與氣候投融資業(yè)務(wù)積極性不高的現(xiàn)狀，金融機(jī)構(gòu)需通過改善綠色融資結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)信貸資金流向低碳、節(jié)能領(lǐng)域。券商、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在氣候融資業(yè)務(wù)上發(fā)力，推出更加多樣化的氣候金融工具。同時(shí)，持續(xù)激勵(lì)私營部門增加對(duì)可再生能源、綠色交通、綠色建筑等氣候友好領(lǐng)域的融資支持力度，減緩公共部門的資金壓力，撬動(dòng)更多的私人資本流入氣候減緩與適應(yīng)領(lǐng)域。另一方面，優(yōu)化私營部門的資源配置，減少化石燃料依賴。首先，建議推進(jìn)私營部門的資源優(yōu)化配置，調(diào)整對(duì)于高耗能、高排放等高碳企業(yè)、項(xiàng)目的融資戰(zhàn)略規(guī)劃，設(shè)置約束政策，嚴(yán)格規(guī)范資金審批流程等。其次，圍繞降低技術(shù)成本采取一系列協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)和政策決定，提供激勵(lì)措施和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，降低對(duì)化石燃料的依賴，并創(chuàng)造可預(yù)測(cè)的環(huán)境，加快實(shí)現(xiàn)凈零過渡。此外，還應(yīng)加強(qiáng)我國投資者對(duì)于氣候風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、分析和管理能力，鼓勵(lì)投資者超越短期財(cái)務(wù)回報(bào)，采用更長(zhǎng)期的投資策略，并探索可大規(guī)模部署的創(chuàng)新金融機(jī)制，以促使投資者轉(zhuǎn)變投資決策，調(diào)動(dòng)更大規(guī)模的氣候資金。

（四）積極減緩和適應(yīng)氣候變化，推動(dòng)減緩與適應(yīng)領(lǐng)域相平衡

目前全球數(shù)據(jù)顯示減緩與適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域資金不平衡，適應(yīng)融資遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于減緩融資，存在巨大的適應(yīng)資金缺口。我國實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國家戰(zhàn)略時(shí)一貫堅(jiān)持減緩和適應(yīng)并重。為統(tǒng)籌推進(jìn)適應(yīng)氣候變化工作、強(qiáng)化我國適應(yīng)氣候變化行動(dòng)舉措、提高氣候風(fēng)險(xiǎn)防范和抵御能力，2022年，我國發(fā)布《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，明確我國適應(yīng)氣候變化工作重點(diǎn)領(lǐng)域、區(qū)域格局和保障措施，為開展適應(yīng)氣候變化工作提供了指導(dǎo)和依據(jù)。然而，由于氣候適應(yīng)活動(dòng)的特殊性，當(dāng)前對(duì)適應(yīng)氣候變化的重視程度和行動(dòng)力度仍亟待提升，投入氣候適應(yīng)領(lǐng)域的資金仍存在較大缺口。為了提高氣候適應(yīng)的投融資規(guī)模，一方面，闡明國家氣候適應(yīng)規(guī)劃，將氣候適應(yīng)性納入國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，制定可投資的國家適應(yīng)計(jì)劃，并將氣候適應(yīng)納入政府采購的主流，完善氣候適應(yīng)的機(jī)制體制建設(shè)；另一方面，注重氣候適應(yīng)帶來的環(huán)境、社會(huì)效益的正外部性，通過加強(qiáng)公共資金投入和政策引導(dǎo)，豐富生態(tài)、環(huán)境、健康等各類價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式，充分發(fā)揮將正外部性內(nèi)部化對(duì)社會(huì)資金的激勵(lì)作用。