○張明源

中共遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 遼寧沈陽 110004

一、引言與綜述

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資將是未來十年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底層基礎(chǔ)。黨的二十大報告明確指出構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。2022年以來，習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對我國的重要性。2022年4月，中央財經(jīng)委員會第十一次會議強(qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快開展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2023年1月31日中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)要“適度超前部署新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。為了響應(yīng)黨中央的最新指示，適度超前開展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為我國今后一段時期的重要政策方向之一。因此，有必要對我國基建投資的能力開展深入研究。

政府財政在推進(jìn)超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中扮演關(guān)鍵角色。2023年7月24日，中共中央政治局會議強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府投資的帶動作用。盡管民間投資是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的“發(fā)動機(jī)”，但是政府投資的“壓艙石”托底作用是一切的根基。政府投資的發(fā)力可以增強(qiáng)民間投資的信心與積極性，提升投資增長的內(nèi)在動力。在適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，依靠政府財政靠前發(fā)力成為促進(jìn)基建投資的主要因素之一。在此背景下，政府的財政承受能力成為發(fā)揮政府投資帶動作用的主要約束。因此，有必要回答以下三個問題：目前我國政府財政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中扮演什么樣的角色？政府財政資金能否帶動民間資金助力基建投資？未來政府財政在適度超前基建投資中的行動路徑是什么？

對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，學(xué)界長期關(guān)注投資背后的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。自2008年以后，很多學(xué)者認(rèn)為基建投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用越來越有限。胡李鵬等（2016）、廖茂林等（2018）、郭鵬飛等（2020）認(rèn)為基建投資對經(jīng)濟(jì)增長的有效拉動作用變?nèi)?。張明源?021）認(rèn)為我國過去基礎(chǔ)設(shè)施投資沒有達(dá)到效率最優(yōu)的原因在于投資背離了人口流動的方向。雖然基建投資的投資效率可能受到機(jī)會成本、擠出效應(yīng)、利用效率等多方面影響①澎湃新聞：《新一輪基礎(chǔ)設(shè)施潮，如何提高投資效率？》，2022年5月19日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_18172741。，但是實際上基建投資在后疫情時代仍將長期成為我國宏觀調(diào)控政策的發(fā)力點。既然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為我國未來穩(wěn)增長、促發(fā)展的重要政策方向，那么需要進(jìn)一步關(guān)注我國基建投資的發(fā)展?jié)摿εc未來的前進(jìn)方向。余永定（2022，2023）認(rèn)為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的最大問題是融資結(jié)構(gòu)不合理，這是導(dǎo)致我國地方政府債務(wù)不斷惡化的重要原因，而政府財政主動發(fā)力會有助于基礎(chǔ)設(shè)施投資走上正軌。既往的文獻(xiàn)缺乏從財政可承受能力的角度研究基建投資中的政府角色問題，而僅僅關(guān)注基建投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用，并沒有從改善基建投資的融資結(jié)構(gòu)方面探討基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可行性問題。面對習(xí)近平總書記對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最新指示，有必要對我國未來適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力進(jìn)行深入討論。本文的主要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)有三：一是基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)對我國政府在基建投資領(lǐng)域的歷史作用進(jìn)行梳理；二是通過計算政府財政投資支出乘數(shù)研究政府資金在基建投資中對民間資金的撬動作用；三是厘清財政可持續(xù)性與政府開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的關(guān)系，并對我國適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的財政空間進(jìn)行估算，進(jìn)而從發(fā)揮財政資金效率的角度對我國超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出政策建議。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的政府角色

從現(xiàn)實情況來看，政府主要通過預(yù)算資金②政府財政預(yù)算分為四部分，分別為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社?；痤A(yù)算，即財政的“四本賬”。參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文將財政預(yù)算資金中凡是涉及固定資產(chǎn)投資的資金都算為政府參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資資金，梳理歸納政府在基建投資中的關(guān)鍵角色。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的預(yù)算資金規(guī)模

我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中的預(yù)算資金來源一般有三：一是一般公共預(yù)算中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分；二是政府專項債等債務(wù)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分；三是政府性基金預(yù)算中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分。

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中一般公共預(yù)算資金部分。我國一般公共預(yù)算資金數(shù)據(jù)是行業(yè)層面，本文將用于綠色保護(hù)支出、城鄉(xiāng)基本支出、農(nóng)林水利公共支出、交通運輸支出等行業(yè)支出歸為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出部分。如圖1 所示，從2015 年開始，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的四類預(yù)算內(nèi)資金規(guī)模占比和增速總體均呈現(xiàn)下滑趨勢。2022 年，節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水和交通運輸四大類支出占公共財政支出的比重約22%，同比下降6.4%，已連續(xù)3 年絕對規(guī)模下降。這反映出一般公共預(yù)算用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本支出減少的總體趨勢。由于統(tǒng)計局的財政支出數(shù)據(jù)中包括了相關(guān)行業(yè)的機(jī)構(gòu)運行、人員費用等經(jīng)常性支出③城鄉(xiāng)社區(qū)支出包括城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃與管理、城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施、城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、建設(shè)市場管理與監(jiān)督、其他城鄉(xiāng)社區(qū)支出等相關(guān)支出，其中相當(dāng)一部分支出不是直接用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。，并不能完全體現(xiàn)一般公共預(yù)算資金對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貢獻(xiàn)。所以本文利用更加細(xì)致的三級行業(yè)支出數(shù)據(jù)來測算一般公共預(yù)算用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金規(guī)模。

圖1 一般公共預(yù)算中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出情況

根據(jù)2016—2022 年財政部公布的全國一般公共預(yù)算支出決算表，本文使用一般公共預(yù)算用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的三級行業(yè)數(shù)據(jù)分析政府財政在其中扮演的角色。從表1可以看出，2016年以來，一般公共預(yù)算中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出占比逐年下降，2022年僅占7.4%。其中，城鄉(xiāng)社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出下降明顯。未來一段時間，在繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六保”背景下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)支出仍然不是一般公共預(yù)算的支出重點，其占比可能延續(xù)同比下降的態(tài)勢。

表1 一般公共預(yù)算用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出（2015—2022年）

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中專項債資金預(yù)算部分。地方政府債務(wù)問題是我國政府財政面臨的核心問題。根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，自2017年以來，我國地方政府債券余額達(dá)到30.3 萬億元，其中專項債④專項債是指專門為土地儲備、收費公路和軌道交通逐步擴(kuò)大到交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施（含糧食倉儲物流設(shè)施）、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等九大領(lǐng)域募集資金的債券種類。的比重逐年增高。2021 年全年發(fā)行的地方政府債券中專項債的比例達(dá)65.7%。而從其投向來看，專項債是當(dāng)下基礎(chǔ)設(shè)施的主要資金來源⑤國務(wù)院明確要求專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域。。根據(jù)中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司關(guān)于新增專項債資金用途的不完全統(tǒng)計，2020年用于基建的專項債資金比例高達(dá)63%，而2021年該比例仍有53%。財政部許宏才表示：“從資金投向看，約五成投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；約三成投向保障性安居工程及衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會事業(yè)；約兩成投向農(nóng)林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流等?！雹奕嗣袢請螅骸?021年新增專項債券已發(fā)行3.42萬億元，全年發(fā)行基本完成拉動投資效果顯著債務(wù)風(fēng)險總體可控》，2021-12-16，https://m.huanqiu.com/article/461JPyNKQtI。適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的背景下，專項債規(guī)模和投向長期內(nèi)會保持穩(wěn)定，用于基建投資的資金仍將超過60%。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中的政府性基金預(yù)算部分。政府性基金預(yù)算有一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中相當(dāng)一部分是國有土地使用權(quán)出讓收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)支出。據(jù)統(tǒng)計，自2010 年以來，國有土地使用權(quán)出讓金收入是全國政府性基金預(yù)算支出的支柱，占比長期在60%以上。其中，國有土地使用權(quán)出讓金收入的支出類別中，只有關(guān)于“城市建設(shè)支出”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村”“保障性安居工程”這三個類別可以看作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，但是2015年后的數(shù)據(jù)缺失。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來看，2015年土地出讓金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例為20.4%，而在2010年時該比例達(dá)到33.8%。隨著我國房地產(chǎn)市場降溫，土地出讓金收入整體開始下滑。整體用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金規(guī)模將大幅縮小，基建投資增速面臨較大壓力，如果國有土地使用權(quán)出讓金收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重為15%，那么預(yù)計該部分支出約為10028億元。

除了國有土地使用權(quán)出讓金收入以外的政府性基金預(yù)算也有一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。表2是除專項債及土地收入外的政府性基金支出情況。從數(shù)據(jù)可以看出，政府性基金在鐵路、民航等領(lǐng)域存在長期性支出，且也存在支出規(guī)?？s小的情況。與2021 年相比，政府性基金支出減少約510 億元，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的貢獻(xiàn)有所降低。

表2 政府性基金支出中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分

（二）政府資金對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性

2022年中央財經(jīng)委第十一次會議指出，基礎(chǔ)設(shè)施是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對國家安全、國內(nèi)國際雙循環(huán)、建立統(tǒng)一大市場，以及推動高質(zhì)量發(fā)展具有極其重大的意義。但是，一切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開資金，而政府資金在基礎(chǔ)設(shè)施投資中的重要性不言而喻。

基于上文可以看出，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中的政府部分可以由三部分組成，分別為一般公共預(yù)算資金、專項債資金、政府性基金資金。2022 年的數(shù)據(jù)顯示，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一般公共預(yù)算支出為19330.4 億元，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項債資金28269億元⑦用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項債資金是估算結(jié)果。2022年我國專項債發(fā)行40384億元，其中七成比例約為28269億元。，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府性基金中國有土地出讓支出部分約為1萬億元，其余部分約為4200億元，上述合計約為6.18萬億元。2022年我國基礎(chǔ)設(shè)施投資增長9.4%，可以推斷2022 年我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總量為20.64萬億元⑧我國2017年后只公布基礎(chǔ)設(shè)施投資增速，因此2022年的投資量是根據(jù)增速以2017年為基年計算而來。。因此，政府資金在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的實際占比約為30%。

適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府的主動發(fā)力。從數(shù)據(jù)來看，近年來我國基建投資增速低迷的主要原因在于“公共設(shè)施管理”投資的低迷，尤其是“市政設(shè)施”投資下降（盛中明等，2022）?；A(chǔ)設(shè)施投資的最主要領(lǐng)域是市政設(shè)施建設(shè)。盡管企業(yè)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要實施者，但地方政府在地方一級的基礎(chǔ)設(shè)施投資中扮演規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的重要作用。而且市政建設(shè)領(lǐng)域由于是公共產(chǎn)品，短期盈利性較差，私人投資者一般不會愿意進(jìn)行融資。扈文秀、孔婷婷（2014）表示經(jīng)濟(jì)波動時期，政府投資對民間投資具有引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。曹書維和田廣輝（2020）認(rèn)為規(guī)模層面上政府投資對私人投資起到了促進(jìn)作用。因此，需要政府資金率先開展項目起步，從而帶動民間資金進(jìn)入。政府資金對我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用意義非凡，“十四五”規(guī)劃提出“新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化、交通水利等重大工程建設(shè)。面向服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，實施川藏鐵路、西部陸海新通道、國家水網(wǎng)、雅魯藏布江下游水電開發(fā)、星際探測、北斗產(chǎn)業(yè)化等重大工程，推進(jìn)重大科研設(shè)施、重大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、公共衛(wèi)生應(yīng)急保障、重大引調(diào)水、防洪減災(zāi)、送電輸氣、沿邊沿江沿海交通等一批強(qiáng)基礎(chǔ)、增功能、利長遠(yuǎn)的重大項目建設(shè)”。無論是傳統(tǒng)“鐵公基”還是新基建領(lǐng)域，都需要政府投資的主動發(fā)力，才能彌補(bǔ)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛在需求。

三、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府資金對民間投資的擠入效應(yīng)

政府資金不僅在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中占比極大，而且對民間投資還存在較大的擠入效應(yīng)。本節(jié)通過兩種方法測算基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中政府資金的擠入效應(yīng)。

（一）政府資金的擠入效應(yīng)

表3是根據(jù)上文對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府資金的作用評估后測算的撬動效應(yīng)。該撬動效應(yīng)是分別測算用于基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)算資金規(guī)模后，與基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)?？傮w進(jìn)行對比。結(jié)合上文對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府角色的研究可以看出，政府財政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色愈發(fā)重要，2020 年我國政府預(yù)算資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合計為6.42萬億元，但是總撬動系數(shù)僅為2.08。2021 年我國政府預(yù)算資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總額雖然下降為4.98 萬億元，但是撬動系數(shù)上漲到2.65，到2022 年我國政府資金的撬動系數(shù)上升至3.37，說明我國政府資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的撬動作用逐漸變大，政府投資具有很強(qiáng)的擠入效應(yīng)。尤其在2020—2022 年處于疫情之中，政府投資的帶動作用尤為明顯。政府資金介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大大降低了民間資本的投資顧慮。

表3 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域預(yù)算資金的撬動效應(yīng)估算

（二）專項債資金的擠入效應(yīng)

目前，專項債券是地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施項目籌措資金的主要來源之一，2022年預(yù)計占全部政府資金的45%。專項債資金對基礎(chǔ)設(shè)施投資的擠入作用可以較好反映預(yù)算資金的整體對民間資金的帶動作用。以2022年為例，本文估算專項債資金的撬動作用。根據(jù)上文結(jié)果，2022年投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的專項債資金約為28269億元。一般來看，我國專項債資金使用分為兩種：項目資本金和配套融資。根據(jù)中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司的監(jiān)測數(shù)據(jù)，2022年專項債資金作為項目資本金的比重約為48%，作為配套融資的占比約為58%。那么，假設(shè)存在以下兩種情形：

假設(shè)情景1：目前規(guī)定顯示，2020年以后各省專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專項債規(guī)模的比例提升至25%。按照各省比例25%估算，那么預(yù)計2022 年有7157 億元用于項目資本金，用于配套資金的專項債規(guī)模為21472億元。

假設(shè)情景2：按照海通證券的估計，實際中專項債用作項目資本金的比例不足10%。按10%估算用于項目資本金的專項債資金規(guī)模約為2826億元，用作配套融資的專項債規(guī)模約25767億元。

參見表4，經(jīng)測算，按情形一、情形二，2022年專項債對基礎(chǔ)設(shè)施投資的撬動系數(shù)分別為1.81 倍、2.36倍。與上文的測算結(jié)果相比，情形二的撬動系數(shù)具有一定程度的一致性。而不同情形導(dǎo)致撬動系數(shù)出現(xiàn)差距的原因在于資金的靈活性。用于配套資金的專項債要比用于資本金更加靈活，具有很強(qiáng)的帶動作用，但是會出現(xiàn)項目缺乏資本金而無法落地的問題。與此同時，專項債的資金撬動效應(yīng)還受到諸多其他因素影響，很難達(dá)到效率最優(yōu)。

表4 專項債對基礎(chǔ)設(shè)施投資的撬動效應(yīng)估算

（三）制約政府資金擠入效應(yīng)的因素

專項債作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源之一，其撬動效應(yīng)大小對預(yù)算資金的撬動效應(yīng)具有關(guān)鍵性作用。前文對專項債撬動效應(yīng)的估算值是理論水平，實際撬動效應(yīng)還受專項債資金使用效率、專項債項目質(zhì)量等因素的限制。

1.資金使用效率問題。目前，專項債“重發(fā)行、輕管理”的現(xiàn)象尚未根本改觀，突出表現(xiàn)為：一是專項債“一般債化”問題較為突出。地方政府債券到基層特別是縣一級后，資金被統(tǒng)籌使用了，成為一種特殊的上級轉(zhuǎn)移支付，而不是全部投入項目。二是資金閑置問題較突出。一些地方項目儲備不足，或者項目前期工作不夠深入，土地征拆等手續(xù)辦理進(jìn)度不及預(yù)期，導(dǎo)致大規(guī)模的債券資金到賬后，地方項目卻難以跟上，出現(xiàn)“資金走在項目前”的局面，容易造成資金長時間閑置。

2.項目質(zhì)量不高。按照規(guī)定來看，專項債要求投向有一定收益的公益性項目，公益項目中的專項收入作為還本付息的資金來源，但當(dāng)下各地區(qū)具有穩(wěn)定收入的公益項目普遍不多。據(jù)中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司的監(jiān)測數(shù)據(jù)，2021 年有超過70%的專項債項目本息覆蓋倍數(shù)不足2倍，少數(shù)項目不足1倍，相當(dāng)一部分專項債項目還款來源單一，高度依賴土地出讓收入。一些地方反映，有一定收益的好項目往往已經(jīng)通過其他渠道融資甚至開工建設(shè)了，余下的往往是沒有收益或收益不足的項目。例如，城市道路、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域項目在政府投資類項目中占比較大，但這類項目基本沒有收益，不符合專項債“有收益、能覆蓋”的申報條件。

3.資金屬性有矛盾。為達(dá)到特定目標(biāo)而籌措的專項債資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目。這類資金通常注重安全性而非追求盈利。與此同時，作為資本金的專項債需要啟動私人資本，其可承擔(dān)一定風(fēng)險但對資本回報要求較高。因此，專項債的財政資金在風(fēng)險承擔(dān)和利潤追求方面與市場資金存在矛盾，直接制約了其撬動效應(yīng)。目前，專項債資金主要關(guān)注兩個領(lǐng)域：一是重點領(lǐng)域，二是薄弱環(huán)節(jié)。重點領(lǐng)域一般能夠滿足其資金需求，而薄弱環(huán)節(jié)由于盈利能力較差，常缺乏足夠的市場資金，需要政府資金起到撬動作用。然而，在當(dāng)前情況下，處于薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)項目因為風(fēng)險高且回報周期長，既得不到政府資金扶持，也缺乏社會資金青睞。

四、財政可持續(xù)性與基礎(chǔ)設(shè)施投資的財政空間

從上文可以看出，我國政府資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的作用越來越明顯，政府預(yù)算資金對民間資金的撬動作用也逐年提高。后疫情時代，面對習(xí)近平總書記提出的打造現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的任務(wù)目標(biāo)，政府部門需要承擔(dān)更加重要的任務(wù)。從目前來看，有研究認(rèn)為過往的基礎(chǔ)設(shè)施投資使政府積累太多債務(wù)，加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定因素，形成了資源錯配（Ansar et al.，2016；陸銘，2019，2020）。因此，政府財政的可持續(xù)性問題是制約我國政府提高基礎(chǔ)設(shè)施投資強(qiáng)度的主要因素。事實上，我國的財政狀況平穩(wěn)，財政可持續(xù)性問題并不突出。

（一）財政可持續(xù)性的終點

何謂財政可持續(xù)性？基于中外學(xué)者的定義來看，大致可以從財政收支水平及政府債務(wù)兩個維度展開。Buckle & Cruickshank（2013）認(rèn)為政府財政可以維持現(xiàn)行支出與稅收政策而不做重大調(diào)整即為財政具有可持續(xù)性。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為財政的可持續(xù)性需要從債務(wù)角度定義（伏潤民等，2012），即政府的借債與償債能力（吳進(jìn)進(jìn)、梁雨晴，2021）。如果政府喪失了履行財政義務(wù)與債務(wù)清償能力，財政則不具備可持續(xù)性（汪德華，2017）。與此同時，財政的可持續(xù)性問題可以轉(zhuǎn)換為國債余額對GDP 比的可持續(xù)性問題（余永定，2022）。

只有一國政府達(dá)到財政可持續(xù)性的終點才會使經(jīng)濟(jì)爆發(fā)嚴(yán)重問題。財政可持續(xù)性的終點，即政府無法通過發(fā)行國債為財政赤字融資的時刻。如果政府可以一直把國債發(fā)下去，而無需擔(dān)心沒人肯購買國債，即使會導(dǎo)致國債利息率飆升，也可以說政府財政是可持續(xù)的。如果國債越發(fā)越多而導(dǎo)致利率飆升，投資受限而經(jīng)濟(jì)崩盤，政府財政無法支撐債務(wù)利息，那么國家財政最終就會陷于崩潰。在長期存在財政赤字情況下，財政可持續(xù)性的關(guān)鍵在于政府是否具有讓公眾認(rèn)為未來具有持續(xù)的還債（或利息）能力。如果未來的債務(wù)積累使政府無法通過財政盈余及借新還舊償還債務(wù)，那么政府就只剩下兩個選擇：使國債貨幣化（通過印鈔發(fā)債）或宣布舊有債務(wù)作廢。前者意味著惡性通貨膨脹，后者意味著國家信用的破產(chǎn)（余永定，2000）。這兩者共同指向了經(jīng)濟(jì)崩潰，以上就是財政可持續(xù)性真正的終點。但是，從目前我國情況來看，由于我國政府可靠的信用以及中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，我國政府財政與可持續(xù)性的終點距離較遠(yuǎn)。

（二）我國財政的可持續(xù)性現(xiàn)狀

自2012 年以來，我國財政收支缺口持續(xù)擴(kuò)大。從圖2可以看出，雖然2021年我國財政收入和支出的增速出現(xiàn)扭轉(zhuǎn)，但是在2022年的財政收支缺口仍為2013年的5.17倍。受限于疫情造成的經(jīng)濟(jì)增長遲緩，我國財政支出增速趨于緩和，但是財政收入增速下降幅度遠(yuǎn)超財政支出，2020年財政收入甚至出現(xiàn)負(fù)增長，我國財政收支缺口仍保持較大規(guī)模。財政部數(shù)據(jù)顯示，我國2022年廣義財政收入（一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入）約為28.2萬億元，而上一年數(shù)據(jù)為30.05萬億元，下降6.3%。

圖2 近十年來我國財政收支情況

根據(jù)BIS最新數(shù)據(jù)顯示，2022年12月我國政府部門債務(wù)占GDP的比重為77.7%；根據(jù)中國社會科學(xué)院國家金融與發(fā)展研究室最新數(shù)據(jù)顯示，截至2023 年3 月，我國政府部門合計債務(wù)率為51.5%。而截至2023年9月上旬，我國10年期國債收益率為2.677%，再創(chuàng)新高。根據(jù)我國2022年GDP為121.02萬億元，可以分別估算出我國當(dāng)前的債務(wù)付息水平。根據(jù)BIS與NIFD實驗室的數(shù)據(jù)估算，我國債務(wù)付息額為2.51萬億元與1.66萬億元，分別占2022年我國財政收入的12.32%與8.1%，遠(yuǎn)低于債務(wù)危機(jī)警戒線水平⑨此處債務(wù)付息額為估算，政府債務(wù)存在不同期限的債務(wù)，且債務(wù)利息也存在差異，此處的估計為政府炸物同時還債的極端情況。相比較而言，根據(jù)財政部2022年最新數(shù)據(jù)顯示，我國當(dāng)前債務(wù)付息支出為1.135萬億元，低于本文估計水平。常規(guī)來看，政府償債率=（還債付息成本/政府一般性收入）*100%，國際警戒線為20%。。

但是根據(jù)表5顯示，我國2022年政府債務(wù)付息支出已經(jīng)連續(xù)兩年超過1萬億元，利息支出的上升確實擠占了政府財力、加劇了地方政府負(fù)擔(dān)。截至2022年末，我國地方政府法定債務(wù)余額為35.1萬億元，全國政府債務(wù)余額61萬億元，全國政府法定負(fù)債率（政府債務(wù)余額/GDP）為31.2%。政府負(fù)債率的國際通行警戒線標(biāo)準(zhǔn)是60%，我國不僅低于國際警戒線，還低于世界主流國家的普遍水平，總體債務(wù)風(fēng)險可控。2022年末地方政府債務(wù)率（地方政府債務(wù)余額/綜合財力）是124.5%，雖然已經(jīng)較高，但跟世界知名經(jīng)濟(jì)體美日相比，2022 年美國債務(wù)率為392%，日本債務(wù)總額已經(jīng)是收入的20倍，我國地方政府債務(wù)情況并不嚴(yán)峻。

表5 2016—2022年債務(wù)付息支出情況

因此，在解決地方債務(wù)“隱性”問題后，看似政府債務(wù)累積和利息支出較快，但是從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)角度來看，實則降低了財政風(fēng)險，財政可持續(xù)性對于我國不是問題。對于我國財政而言，真正的問題在于如何提高財政支出效率，利用財政預(yù)算資金更好地撬動民間投資，帶動經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)整體健康平穩(wěn)運轉(zhuǎn)。那么，在適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資的背景下，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面承擔(dān)重大職責(zé)。政府投資靠前發(fā)力參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政空間需要進(jìn)一步測算，進(jìn)而從融資結(jié)構(gòu)的角度找出提升我國基建投資效率的行動路徑。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的政府財力空間

對我國政府財政收入中一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入和政府債務(wù)額度進(jìn)行預(yù)測，可以準(zhǔn)確估算未來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛在政府財力空間。

1.用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政資金變化預(yù)測。

（1）政府一般公共預(yù)算收入預(yù)測。從長期來看，一般公共預(yù)算收入與GDP增長呈現(xiàn)一定的函數(shù)關(guān)系。因此，只需要估測GDP 未來的增長情況，以及財政收入占GDP的比重，就可以獲得一般公共預(yù)算收入的變化情況。具體來看，對于GDP的估算存在多種方法。本文構(gòu)造以下函數(shù)，通過向量自回歸的方法，對我國未來的GDP增長速度進(jìn)行預(yù)測。具體預(yù)測結(jié)果見表6。

表6 用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府資金預(yù)測（單位：萬億元）

因此，盡管財政收入占GDP的比重存在一定的波動態(tài)勢，但2006年以來基本在20%上下浮動。近年來我國持續(xù)推出“減稅降費”等財政政策，使我國財政收入占GDP 的比重從2015 年的22.1%逐步下降至2022年的17%左右。因此，我國“十四五”以后長期的財政收入占GDP比重可能會低于16%⑩假設(shè)預(yù)計“十四五”“十五五”“十六五”時期將維持在16%、14%、12%左右。。最終預(yù)測結(jié)果見表6。

（2）政府性基金收入預(yù)測。政府性基金收入未來可能持續(xù)增加，其中包括土地出讓收入及其他政府性基金收入。目前，土地出讓收入占據(jù)政府性基金的主導(dǎo)地位，長期占據(jù)總收入的80%以上[11]2022年土地出讓金收入66854億元，占政府性基金收入（77879億元）的比重超過85%。。隨著黨中央提出“房住不炒”的戰(zhàn)略，未來隨著中國城鎮(zhèn)化率增速的減緩，土地出讓收入可能會下降。本節(jié)通過三步分析土地出讓金收入，推測政府性基金未來的收入狀況。

首先，估算城鎮(zhèn)化率與土地出讓收入的關(guān)系。利用2001—2021年的全國土地出讓收入[12]其中，2001—2008年數(shù)據(jù)主要來源于《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》中的“土地成交價款”，2009年之后數(shù)據(jù)主要來源于Wind數(shù)據(jù)庫及財政部官網(wǎng)“國有土地使用權(quán)出讓收入”。和我國城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)，回歸分析后發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率每提升1%，全國土地出讓收入提高約2.51%。

其次，預(yù)測我國城鎮(zhèn)化率。我國常住人口城鎮(zhèn)化率爆發(fā)式發(fā)展，從改革開放之初的18%躍升至2022年的65.2%。根據(jù)國際經(jīng)驗，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程已進(jìn)入中后期，提升速度減緩，到2035年我國城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到75%左右（魏后凱，2021）。

最后，根據(jù)土地出讓收入預(yù)測政府性基金收入。根據(jù)城鎮(zhèn)化的增長速度及其與土地出讓收入的關(guān)系，可以推斷未來土地出讓金收入。從現(xiàn)有趨勢來看，未來土地出讓收入占政府性基金比重逐年降低。假設(shè)未來土地出讓收入占政府性基金收入比重在“十四五”時期、“十五五”時期和“十六五”時期維持在85%、80%和75%左右的比例。最終，政府性基金預(yù)算收入仍會持續(xù)增加，預(yù)計2024 年將達(dá)到11.89萬億元，而到2035年可能增至16.87萬億元。

（3）政府債務(wù)空間預(yù)測。政府債務(wù)空間是影響基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資財政空間的重要因素之一。政府債務(wù)空間決定政府未來通過發(fā)行債券拉動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力。2015 年以后，我國政府債務(wù)“顯性化”政策效果明顯，地方政府債務(wù)水平逐漸清晰。

從顯性債務(wù)來看，我國政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張。從表7可以看出，2016年我國政府顯性債務(wù)僅15.3萬億元，而2022年升至35.1萬億元。顯性債務(wù)率（地方政府顯性債務(wù)/政府綜合財力）突破至2022 年的124.5%，負(fù)債率也升至29%。從國際通行的負(fù)債率60%、債務(wù)率120%的警戒線來看，我國存在一定的債務(wù)壓力（張弋羲，2018；中國人民銀行南京分行課題組，2015）。

表7 2016—2022年全國地方政府全口徑債務(wù)率、負(fù)債率

隱性債務(wù)較多是我國政府財政的主要困境。盡管2014年以來中央已經(jīng)出臺多份文件限制地方政府隱性債務(wù)增長，但是在未來的一段時間內(nèi)，以地方融資平臺為主的城投債將會長期成為政府隱性債務(wù)的重要組成部分（張明、孔大鵬，2021）。政府隱性債務(wù)估算一直是復(fù)雜問題。汪德華等（2019）表示2019 年時我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在19.49萬億—39.43萬億元。楊暢（2023）認(rèn)為當(dāng)下我國隱性債務(wù)預(yù)計在17.1 萬億元左右。由于隱性債務(wù)情況復(fù)雜，本文僅采取城投債余額作為隱性債務(wù)存量[13]該識別方法可能會存在低估可能。。

與此同時，如果把所有融資平臺債務(wù)都算作政府隱性債務(wù)，實際上會夸大地方政府的隱性債務(wù)率[14]地方政府隱性債務(wù)具有“或有債務(wù)”性質(zhì)。只有在債務(wù)出現(xiàn)違約的情況下，地方財政才可能承擔(dān)部分責(zé)任。。李奇霖（2019）認(rèn)為由財政負(fù)擔(dān)償還的隱性債務(wù)應(yīng)是地方隱性債務(wù)折算之后的結(jié)果，折算系數(shù)的極限應(yīng)為20%，具體到不同省份，可依據(jù)其顯性債務(wù)率的高低對折算系數(shù)進(jìn)行賦值。因此，根據(jù)這一思路測算了我國全口徑債務(wù)率。由表7可以看出，2022年底我國折后全口徑債務(wù)率達(dá)到134.7%，折后全口徑負(fù)債率為31.48%。前者已經(jīng)超過了國際警戒線（120%），后者還處于安全警戒線內(nèi)。與世界主要發(fā)達(dá)國家相比，我國政府負(fù)債率水平還具有較大安全空間[15]由BIS數(shù)據(jù)庫顯示，2022年日本、美國、英國、法國、德國的政府負(fù)債率分別為228.5%、113.9%、101.85%、111.7%、66.3%。。

未來我國政府債務(wù)率和負(fù)債率將保持上漲趨勢。根據(jù)IMF 對我國債務(wù)率的預(yù)測，預(yù)計2022—2027年平均每年我國負(fù)債率將提升3—4個百分點。到2035年，我國經(jīng)濟(jì)將持續(xù)面臨地緣政治、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等因素交替影響。尤其是“十四五”期間，我國“穩(wěn)投資”的壓力較大，“超前”開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以將債務(wù)空間適當(dāng)前移。因此，本文假定2023—2025 年負(fù)債率平均每年提高3.5 個百分點，2026—2035年負(fù)債率平均每年提高2.8個百分點。根據(jù)對我國政府債務(wù)率增長的假設(shè)，以及此前對各年度GDP預(yù)測結(jié)果，可以得到2022—2035年歷年新增債務(wù)空間情況。表8 呈現(xiàn)了不同情形下2022—2035年全國新增債務(wù)空間預(yù)測值，其中在基準(zhǔn)情形下，“十四五”期間（2022—2025 年）我國平均每年新增債務(wù)空間4.3 萬億元，“十五五”時期我國平均每年新增債務(wù)空間4.1 萬億元，“十六五”時期我國平均每年新增債務(wù)空間5.0萬億元。

表8 2022—2035年全國新增債務(wù)空間預(yù)測（單位：萬億元）

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財力支出預(yù)測。根據(jù)上文分別對一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入和新增債務(wù)空間的測算，同時結(jié)合各類資金中近年來用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，可以分別估算各年份基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財力空間。表9是結(jié)合所有政府資金收入預(yù)測的綜合財力規(guī)模。

表9 2023—2035年全國基建投資可用財力空間預(yù)測（單位：萬億元）

綜合來看，我國基礎(chǔ)設(shè)施的財政空間可通過以下公式表示：基礎(chǔ)設(shè)施財政空間=一般公共預(yù)算支出中基建支出比例×（一般公共預(yù)算收入+中央政府債務(wù)收入+一般債券收入）+債務(wù)資金以外的政府性基金預(yù)算支出中基建支出比例×政府性基金預(yù)算收入+專項債券收入[16]政府債務(wù)收入=中央政府債務(wù)收入+一般債券收入+專項債收入。根據(jù)2016—2021年平均每年新增“中央政府債務(wù)和一般債券收入”與“專項債券收入”的數(shù)據(jù)來看，前者比例逐步降低，后者比例逐年提高，假定兩者比例在未來逐步穩(wěn)定，分別保持在40%、60%左右?！翆ｍ梻谢ㄖС霰壤?。其中，結(jié)合我國未來發(fā)展戰(zhàn)略需求與近年來收支變化趨勢，一般公共預(yù)算支出中基建支出比例呈現(xiàn)緩慢下降趨勢，政府性基金支出中基建支出比例逐漸穩(wěn)定，而專項債券用于基建支出的比例可能相對穩(wěn)定[17]有相當(dāng)比例用于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施、能源等。。

假設(shè)“十四五”時期一般公共預(yù)算支出、債務(wù)資金以外的政府性基金預(yù)算支出及專項債券中基建支出比例分別為10%[18]考慮到穩(wěn)投資的要求，預(yù)計“十四五”時期一般公共預(yù)算支出中基建支出比例可能會保持在較高水平。、20%、60%，“十五五”時期平均比例分別為9%、20%、60%，“十六五”時期平均比例分別為8%、20%、60%。在以上分析的基礎(chǔ)上，可以得到在保守情形、基準(zhǔn)情形及樂觀情形下我國基建支出空間預(yù)測值，其中在基準(zhǔn)情形下至2035年我國每年基建財政支出空間在5.5 萬億—7.3 萬億左右，“十四五”時期每年基建財政支出空間在5.6 萬億—6.0萬億左右。

通過上文估算的政府資金對基建投資的撬動系數(shù)（撬動系數(shù)=基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總規(guī)模/基建財政投資規(guī)模），以及基建支出財政空間的估測，可以大致算出我國未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的潛在規(guī)模（潛在基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模=撬動系數(shù)*基建財政支出空間）。假設(shè)政府性資金的平均撬動系數(shù)（取表3中2020—2022年的三年平均數(shù)）為2.7，即財政資金在基建支出上每投入1億元，將會帶動基建投資2.7億元。根據(jù)上述對我國基建投資財力空間的預(yù)測，可以預(yù)測我國2023—2027 年未來五年平均每年撬動的潛在基建投資規(guī)模為15.99億元。

五、結(jié)論與政策建議

本文基于歷史數(shù)據(jù)梳理了我國政府財政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的行動角色。事實表明，雖然一般公共預(yù)算資金在基建投資中的占比持續(xù)走低，但是政府財政在我國目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中仍然具有舉足輕重的地位。經(jīng)過估算，2020—2022年政府資金的平均資金撬動效應(yīng)高達(dá)2.7倍。沒有政府資金的持續(xù)投入將難以帶動民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。本文從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財政資金來源角度，對中長期一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入及政府債務(wù)空間進(jìn)行預(yù)測，預(yù)計至2035年我國每年基建財政支出空間在5.5 萬億—7.3 萬億元左右，“十四五”期間政府資金預(yù)計平均每年拉動其余資金16.2萬億元。

本文的研究表明，財政可持續(xù)性問題不是政府財政靠前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的阻礙。盡管我國目前政府債務(wù)問題較為嚴(yán)峻，但是遠(yuǎn)未達(dá)到我國財政可持續(xù)性的終點?，F(xiàn)如今地方政府積累的高額債務(wù)不是因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身，而是因為地方政府從銀行和資本市場為基建投資進(jìn)行高成本融資而導(dǎo)致的融資結(jié)構(gòu)錯配問題。因此，對于地方政府而言，基建投資真正的問題在于如何降低資金成本，提高資金使用效率，利用低成本財政預(yù)算資金更好地撬動民間投資，帶動經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)整體健康平穩(wěn)運轉(zhuǎn)。具體而言有以下三大路徑：

首先，優(yōu)化專項債使用機(jī)制，提高專項債投資拉動效應(yīng)。專項債是具有鮮明中國特色的財政工具，是發(fā)揮政府資金投資拉動和撬動作用的重要抓手。一方面，可以進(jìn)一步擴(kuò)大專項債投資范圍，取消專項債用于資本金的比例限制，要針對具有一定實力的市縣開展地方債券發(fā)行試點工作。另一方面，要將專項債工作做精做細(xì)，從前期工作的謀劃布局，到后續(xù)的項目論證及工作質(zhì)量評估都需要形成完整機(jī)制，保證專項債資金的合理應(yīng)用。

其次，建立完善政府投資、補(bǔ)貼和價格的協(xié)同機(jī)制，更有效發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動作用。在當(dāng)下社會基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，社會資本積極參與投資的一大障礙是許多項目回報微薄，難以實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營。為解決這一問題，應(yīng)通過多途徑優(yōu)化投資回報模式，深化價格機(jī)制改革。豐富擴(kuò)大并創(chuàng)新政府投資手段，如資本金注入、投資補(bǔ)助、與社會資本合作、貸款貼息等手段，并合理選擇投資手段，做到因地制宜、精準(zhǔn)施策，保證政府投資與金融、價格、產(chǎn)業(yè)等方面的宏觀政策一致性，對政府投資支持標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行豐富細(xì)化。

最后，加強(qiáng)政府投資決策能力，控制政府投資成本。目前，政府資金對基建投資的引導(dǎo)和帶動作用尚未充分發(fā)揮的原因就在于政府投資決策能力不足。一方面，由于很多行政人員不具有相關(guān)專業(yè)背景，且缺乏宏觀思維，過于從財務(wù)視角分析基建投資得失，從而造成重復(fù)建設(shè)及基建缺失問題。另一方面，由于缺乏投資管理體制，大量的政府性資金利用效益并沒有得到有效管控與考核，基建投資缺乏明確責(zé)任人。因此，為了提高政府投資效益，更好地發(fā)揮引導(dǎo)和帶動作用，當(dāng)下的關(guān)鍵就是要進(jìn)行管理體制和運行機(jī)制的建設(shè)工作。這包括三點重要內(nèi)容：一是要從隊伍建設(shè)方面建立具有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)素養(yǎng)的工作團(tuán)隊，從而保障專項債等政策與科學(xué)規(guī)劃的項目相結(jié)合；二是要打造包括信息公開、成本管控、重大風(fēng)險管理在內(nèi)的政府處置機(jī)制，提升政府在資金下放、資金監(jiān)管、資金使用等方面的全面統(tǒng)籌能力；三是要建立重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，對于政府投資決策失誤導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)、重大損失或引發(fā)重大風(fēng)險的情況，要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人員的法律責(zé)任。