■ 李 哲/吳 爽

（1.渤海大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 錦州 121013；2.渤海大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 錦州 121013）

1 問題的提出

自然資源是國家的重要財(cái)富，經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展迫切需要自然資源要素加以保障和支撐。全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)能否妥善行使關(guān)乎國家利益。自然資源資產(chǎn)具有數(shù)量龐大、種類繁多、分布廣泛、稀缺性等特點(diǎn)，而自然資源資產(chǎn)的公共屬性也決定了行使所有權(quán)需要借由國家機(jī)關(guān)來完成。如何行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是一個(gè)關(guān)鍵和難題，而委托代理的制度設(shè)計(jì)成為解決這一問題的重要理論創(chuàng)新和實(shí)踐基礎(chǔ)，該模式能夠有效破解長期困擾自然資源資產(chǎn)所有權(quán)有效行使的制度困境，為地方政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)提供合法依據(jù)。然而，究竟誰是委托方？誰是代理方？如何委托？如何實(shí)施？這些問題作為該模式能否順利運(yùn)作并發(fā)揮效果的決定因素，至今尚未達(dá)成共識。當(dāng)前，法律并未明確規(guī)定全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理制度的具體細(xì)則，實(shí)踐中這仍是一項(xiàng)處于探索和試點(diǎn)中的創(chuàng)新改革，尚未形成可供推廣的成熟經(jīng)驗(yàn)。因此，研究全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的構(gòu)建，深入探討委托代理制度的權(quán)利配置與實(shí)現(xiàn)途徑，包括明確委托人與代理人的主體地位、雙方職責(zé)、代理權(quán)限的內(nèi)容及責(zé)任承擔(dān)的方式等，對于落實(shí)所有者職責(zé)、促進(jìn)自然資源資產(chǎn)保值增值，進(jìn)而推動實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生具有重要意義。

委托代理是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的一種行使方式，是落實(shí)自然資源資產(chǎn)全民所有的重要舉措，也是社會主義公有制的實(shí)現(xiàn)方式。2018年，我國組建了自然資源部，并明確了由自然資源部履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。但機(jī)構(gòu)組建只是整體性治理的首要步驟，實(shí)踐中還需要進(jìn)一步明確全民所有自然資源資產(chǎn)管理過程中的權(quán)責(zé)分配問題，具體包括國家與地方政府不同級別、不同部門的橫向與縱向之間的權(quán)責(zé)劃分與行使等，而委托代理機(jī)制的提出則體現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新設(shè)計(jì)。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，明確了自然資源部作為國務(wù)院授權(quán)的所有者職責(zé)履職主體，具體履行所有者職責(zé)，并進(jìn)一步提出探索開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)，明確委托代理行使所有權(quán)的資源清單、管理制度和收益分配機(jī)制。2022年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），提出進(jìn)一步探索建立所有權(quán)委托代理機(jī)制，從指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、總體要求、組織保障方面為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)確立了基本框架。同年，黨的二十大報(bào)告中提出要“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度”，強(qiáng)調(diào)“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。健全全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、完善自然資源資產(chǎn)管理制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2023年，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上的講話中要求“完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系”。至此，建立健全自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，厘清各級政府代理履行所有者職責(zé)的邊界，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央和地方分級代理履行有了明確的政策依據(jù)。

當(dāng)然，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制是一個(gè)相對較新的事物，缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，理論界對此的研究也并不深入。因此，本文嘗試從法學(xué)、管理學(xué)等多維度視角對這一問題展開研究，結(jié)合委托代理試點(diǎn)地區(qū)的具體做法，分析試點(diǎn)地區(qū)代理履職面臨的現(xiàn)實(shí)困境與挑戰(zhàn)，提出建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理制度的建議，以期為落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理體制改革，充分發(fā)揮自然資源資產(chǎn)的效益提供參考。

2 全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的實(shí)踐探索

2021年6月，自然資源部啟動全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)，明確了“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”的職責(zé)內(nèi)涵，針對土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水七類自然資源資產(chǎn)和國家公園這一特定自然生態(tài)空間，在全國多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市同步開展試點(diǎn)，為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的落地，查找問題、探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。

2.1 試點(diǎn)工作的基本遵循

在全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的實(shí)踐探索中，作為代理人的地方政府及自然資源、林草、水利等主管部門應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注所有者職責(zé)的內(nèi)涵、具體內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)形式，準(zhǔn)確理解所有者職責(zé)是什么、模式如何構(gòu)建、權(quán)利怎么行使等問題?！对圏c(diǎn)方案》首次明確了全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)內(nèi)涵，包括“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”等五項(xiàng)內(nèi)容，成為推進(jìn)試點(diǎn)工作的基本遵循。實(shí)踐中要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的目標(biāo)，必須充分理解和把握“所有者職責(zé)”的內(nèi)涵和要義（圖1）。

圖1 所有者職責(zé)的具體內(nèi)容

2.2 試點(diǎn)地區(qū)的具體做法

為更好地理解全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的試點(diǎn)運(yùn)行，本文選取若干試點(diǎn)實(shí)踐案例作為考察對象，研究覆蓋不同類型的所有權(quán)委托代理實(shí)踐內(nèi)容。

2.2.1 明確所有者職責(zé)代理履行模式

廣東省在全省范圍內(nèi)開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)工作，采用“省+市”并行的組織模式[1]，礦產(chǎn)、森林、草地、濕地、海洋等資源和珠三角九市以外的土地資源、儲備土地資源資產(chǎn)清查工作由省級清查技術(shù)單位負(fù)責(zé)；珠三角九市的土地資源、儲備土地資源資產(chǎn)清查工作由各市自行組織完成。天津市全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作在市級和區(qū)級同步開展。市級探索土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、濕地、水等六類資源的所有權(quán)委托代理機(jī)制。區(qū)級試點(diǎn)選擇濱海新區(qū)、津南區(qū)和薊州區(qū)，濱海新區(qū)探索海洋資源和濕地的所有權(quán)委托代理機(jī)制，津南區(qū)探索土地和礦產(chǎn)資源的所有權(quán)委托代理機(jī)制，薊州區(qū)探索森林和水資源的所有權(quán)委托代理機(jī)制。鑒于縣級政府在生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，江西省九江市將省、市級地方政府代理行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)的部分所有者職責(zé)賦予縣級政府，研究確定省-縣或市-縣政府權(quán)責(zé)。賦予縣級政府的用益物權(quán)可參與資源配置，同時(shí)明確縣級政府的職責(zé)與權(quán)益，調(diào)動縣級政府的積極性。

2.2.2 厘清自然資源資產(chǎn)底數(shù)

遼寧省葫蘆島市基于全民所有自然資源資產(chǎn)清查核算成果，對接“建設(shè)用地審批、土地儲備、土地供應(yīng)不動產(chǎn)登記”等現(xiàn)有資源數(shù)據(jù)，厘清全民所有自然資源資產(chǎn)清查指標(biāo)與資產(chǎn)報(bào)告、報(bào)表之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，構(gòu)建了涵蓋230多項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)、34個(gè)模型的自然資源資產(chǎn)清查核算技術(shù)方法體系，掌握自然資源資產(chǎn)“家底”。浙江省推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理數(shù)字化建設(shè)，持續(xù)厘清自然資源資產(chǎn)“家底”。一是建設(shè)省級國有自然資源資產(chǎn)綜合監(jiān)管系統(tǒng)，運(yùn)用全民所有自然資源資產(chǎn)清查、省級資產(chǎn)“上圖入庫”等成果，打造數(shù)據(jù)匯聚、資產(chǎn)管理、監(jiān)測監(jiān)管等功能。二是支持省人大預(yù)算國資監(jiān)督系統(tǒng)的完善和迭代升級，提供多年度各類國有自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)、報(bào)表、指標(biāo)等，提升國有自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理水平。

2.2.3 編制自然資源資產(chǎn)清單

福建省在編制自然資源資產(chǎn)清單時(shí)，一是增加了具體承擔(dān)部門，在明確省政府作為履職主體的同時(shí)，將省自然資源廳、省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、省稅務(wù)局等相關(guān)單位設(shè)置為具體承擔(dān)部門，使部門職責(zé)分工更加明晰。二是增加了所有者職責(zé)分類，按照“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”五個(gè)方面所有者職責(zé)內(nèi)涵，對所有者職責(zé)具體內(nèi)容逐條進(jìn)行梳理，使職責(zé)邏輯與分類更加清晰。陜西省延安市制定的全民所有自然資源清單內(nèi)容包括正文和注釋兩部分，其中正文采用正面清單的方式和表格形式呈現(xiàn)，表頭包含資源種類、清單范圍、履職主體、所有者職責(zé)具體內(nèi)容、清單范圍的確立依據(jù)、職責(zé)內(nèi)容的確立依據(jù)等內(nèi)容；清單注釋包括名詞解釋、對表格未盡事宜的說明等內(nèi)容。

2.3 實(shí)踐問題的啟示與反思

綜上，各試點(diǎn)地區(qū)普遍遵循“統(tǒng)一行使、分類實(shí)施、分級代理、權(quán)責(zé)對等”原則，按照所有者職責(zé)內(nèi)涵逐條分類梳理職責(zé)內(nèi)容。具體而言，通行的做法包括明確地方政府的代理履職主體地位，強(qiáng)化自然資源及相關(guān)主管部門職責(zé)定位，編制各級自然資源資產(chǎn)清單和代理履職清單，委托代理范圍和事項(xiàng)須依據(jù)清單，合理劃分代理履職權(quán)責(zé)邊界，明確行權(quán)履職具體內(nèi)容。同時(shí)，各試點(diǎn)地區(qū)也結(jié)合本地自然資源稟賦情況，因地制宜地進(jìn)行了差別化探索和個(gè)性化創(chuàng)新。

由此可知，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的主體構(gòu)造依托于現(xiàn)有的國家機(jī)構(gòu)體系，并建立在國家機(jī)構(gòu)職能分工的基礎(chǔ)上。盡管國家機(jī)關(guān)也具有民事主體身份，但上述主體構(gòu)造也決定了國家機(jī)關(guān)必然要受到公法的規(guī)制與約束，代理主體在“行使所有權(quán)”的同時(shí)也發(fā)揮了公共職能，行使了作為行政管理者的各項(xiàng)公權(quán)力。而地方政府及相關(guān)主管部門等對自然資源資產(chǎn)的特許經(jīng)營、有償使用等市場化運(yùn)作模式正是基于其自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代理人身份。市場化運(yùn)行的價(jià)值導(dǎo)向促進(jìn)了自然資源資產(chǎn)保值增值，保障了自然資源資產(chǎn)所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，也是私法領(lǐng)域所有權(quán)效用最大化的體現(xiàn)。而從本質(zhì)上講，公權(quán)力運(yùn)行的最終目的也是為了保障全體人民的利益，因此，這種“公私兼具”的所有權(quán)委托代理模式也是新型委托代理理論在實(shí)踐中的體現(xiàn)。

實(shí)踐需以理論為依托，但同時(shí)實(shí)踐也檢驗(yàn)和提升了理論。目前，對于委托人和代理人的權(quán)責(zé)分配尚無明確的法律與政策依據(jù)，按照現(xiàn)有的民法與行政委托代理理論，一般情形下基于代理人行為而產(chǎn)生的法律后果應(yīng)由委托人承擔(dān)，而在自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理實(shí)踐中，全民或國務(wù)院均很難獨(dú)立承擔(dān)全部法律責(zé)任，這一理論規(guī)則在實(shí)踐中的適用顯然并不具有可行性。因此，如何明確代理人獨(dú)立的法律責(zé)任是實(shí)踐與理論所面對的共同難題。如實(shí)踐中全民所有自然資源資產(chǎn)所得收益在不同層級之間如何分配備受關(guān)注，具體包括中央和地方之間縱向如何分配，以及地方政府與主管部門之間橫向如何分配。目前的做法是在央地之間按照一定的比例進(jìn)行分配，那么，按照權(quán)責(zé)對等原則，所需承擔(dān)的法律責(zé)任也應(yīng)由委托人與代理人或代理人之間按比例共同承擔(dān)，但目前這一做法尚缺乏明確的理論依據(jù)。當(dāng)然，通過試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐探索，可以進(jìn)一步完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，為立法主體制定與完善相關(guān)法律法規(guī)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為相關(guān)部門建立健全委托代理制度提供經(jīng)驗(yàn)支撐。

3 全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 所有權(quán)行使的權(quán)責(zé)不明確

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)中，普遍存在所有權(quán)行使的權(quán)責(zé)不明確、職責(zé)邊界模糊的問題。究其根源，一是所有權(quán)委托代理行使制度的法律缺位；二是政策層面委托代理行使中所有權(quán)代理權(quán)指代并不明確，委托代理的具體內(nèi)容存在較大彈性。究竟所有權(quán)的行使如何通過委托代理實(shí)現(xiàn)，在現(xiàn)有體制下，授權(quán)與代理是何種關(guān)系，代理權(quán)限的具體內(nèi)容如何確定，委托代理的權(quán)責(zé)如何劃分等理論上尚未厘清的難題，必然會帶來實(shí)踐運(yùn)行的困境。

首先，從縱向的權(quán)責(zé)劃分來看，現(xiàn)行法律規(guī)定了自然資源屬國家所有（法律規(guī)定屬于集體所有的除外），由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但在實(shí)際操作過程中存在委托代理形式，國家的所有權(quán)是通過各級地方人民政府的自然資源主管部門來實(shí)現(xiàn)，而我國現(xiàn)行法律并沒有劃清國務(wù)院直接行使所有權(quán)、省市各級政府代理行使所有權(quán)，以及地方政府下屬的事業(yè)單位或出資的企業(yè)行使所有權(quán)的管理事權(quán)邊界和空間范圍邊界，也沒有明確中央、省向下委托的權(quán)限邊界和受托人能否再往下委托[2]，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清，權(quán)責(zé)不明晰，權(quán)能劃分不明，所有者權(quán)益不落實(shí)，國家所有權(quán)行使主體存在“虛位”現(xiàn)象[3]。同時(shí)，區(qū)一級所有者職責(zé)在實(shí)踐中經(jīng)常被忽視。相比縣級政府，區(qū)級政府沒有完整的事權(quán)和財(cái)權(quán)，如現(xiàn)行法律并未授權(quán)區(qū)級政府行使土地出讓和規(guī)劃等權(quán)力。這表明區(qū)級政府既不是法定履職主體，也不是代理履職主體。因此，區(qū)一級所有者職責(zé)未落實(shí)也是全民所有自然資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀中存在的問題之一。

其次，從橫向的權(quán)責(zé)劃分來看，代理履職主體的權(quán)責(zé)尚未厘清。主要表現(xiàn)為：一是自然資源等相關(guān)工作部門職權(quán)職責(zé)劃分不規(guī)范，甚至有的試點(diǎn)單位部門職責(zé)尚未完全按“三定”方案的規(guī)定劃轉(zhuǎn)，造成個(gè)別部門對本部門職權(quán)職責(zé)認(rèn)識不清。如按照市一級自然資源部門“三定”方案，行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等有關(guān)工作應(yīng)由政策法規(guī)科來承擔(dān)，但實(shí)際上，各地自然資源部門往往將該項(xiàng)工作交由對涉訴業(yè)務(wù)更為熟悉的部門，如礦業(yè)權(quán)管理科等。上述現(xiàn)象的存在必然會造成梳理部門職權(quán)職責(zé)工作時(shí)困難重重，存在權(quán)利主體缺位、越位等現(xiàn)象。同時(shí)，自然資源部門原為國土資源部門，在原來土地和礦管等業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，整合了林業(yè)、規(guī)劃等單位與職能，涉及的業(yè)務(wù)多、范疇廣，機(jī)構(gòu)改革后，雖然對職能進(jìn)行了一定的優(yōu)化，但仍存在職能交叉重疊、邊界不清、流程繁瑣等問題，造成辦事不暢，程序復(fù)雜。如在自然資源資產(chǎn)損害賠償方面，自然資源部門與生態(tài)環(huán)境部門都具有索賠權(quán)利，從而導(dǎo)致了職能劃分不明確的局面。二是歷史遺留問題導(dǎo)致部分自然資源資產(chǎn)權(quán)屬不清[4]。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，不同種類自然資源的管理分屬于各相關(guān)主管部門，由于管理體系不完善、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各部門基于完成自身考核指標(biāo)任務(wù)的需要，往往會傾向于更為寬泛的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分自然資源資產(chǎn)在認(rèn)定類型和邊界范圍等方面出現(xiàn)重疊交叉的情況。盡管在機(jī)構(gòu)改革之后，由自然資源部門統(tǒng)一確權(quán)登記解決此問題，但對于改革前因同一地塊重復(fù)認(rèn)定、調(diào)查方式不統(tǒng)一、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一所造成的數(shù)據(jù)沖突的情況在一定時(shí)期內(nèi)仍然存在，部分資產(chǎn)仍歸屬不明。

3.2 自然資源資產(chǎn)“家底”不清

全民所有自然資源資產(chǎn)清查和統(tǒng)計(jì)都是摸清“家底”的重要手段，但兩者又有區(qū)別：清查的數(shù)據(jù)主要包括權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途等實(shí)物和價(jià)值屬性信息，反映的是某一時(shí)點(diǎn)的資產(chǎn)信息，即靜態(tài)數(shù)據(jù)；而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)多以數(shù)值型數(shù)據(jù)為主，主要反映資產(chǎn)屬性的階段變化情況,有助于更好地把握資產(chǎn)的動態(tài)情況。因此，全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)是在清查成果的基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)合理的方法，有序收集相關(guān)數(shù)據(jù)和信息資料，定期反映資產(chǎn)變化的常態(tài)化工作。當(dāng)前，全民所有自然資源資產(chǎn)清查和統(tǒng)計(jì)工作都面臨一定的問題，從而影響了摸清“家底”。

首先，全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作推進(jìn)不力。一方面，資產(chǎn)的實(shí)物量有待查實(shí)。由于各類型自然資源清查難度有較大差距，致使我國自然資源調(diào)查進(jìn)展不統(tǒng)一。例如，草原資源的清查時(shí)間與當(dāng)前實(shí)際情況相差較大，尤其是在農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)問題更加嚴(yán)重。另一方面，反映資產(chǎn)價(jià)值量的數(shù)據(jù)較少。以往的數(shù)據(jù)主要包括資源數(shù)量、質(zhì)量、分布、利用狀況等實(shí)際信息，反映了全民所有自然資源資產(chǎn)的實(shí)物情況，而資產(chǎn)的價(jià)值信息卻難以全面反映，如價(jià)格、收益和使用權(quán)情況，因此各類自然資源資產(chǎn)的價(jià)值數(shù)據(jù)尚未完整掌握。例如，關(guān)于水資源的調(diào)查監(jiān)測，過去主要關(guān)注地表水、地下水、液態(tài)水的動態(tài)變化，用來滿足開發(fā)利用的需要，而未從生態(tài)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性層面考量水資源的價(jià)值。

其次，全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)工作存在不足。一是統(tǒng)計(jì)流程尚未明確。全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)流程涵蓋統(tǒng)計(jì)主體、統(tǒng)計(jì)對象、具體內(nèi)容、質(zhì)量管理、相應(yīng)數(shù)據(jù)指標(biāo)，以及如何生成規(guī)范全面的報(bào)告等諸多要素，而這些尚未得到明確規(guī)范，相應(yīng)的法律法規(guī)也缺乏規(guī)定。二是缺乏數(shù)據(jù)共享機(jī)制。由于統(tǒng)計(jì)工作涉及多個(gè)部門，工作內(nèi)容不僅包括統(tǒng)計(jì)森林、濕地、水等不同類型資產(chǎn)現(xiàn)有實(shí)物量數(shù)據(jù)，還要深入到各類資源資產(chǎn)的全部管理流程，因此需要相關(guān)部門通力合作。然而目前各資源主管部門之間還未建立行之有效的共享機(jī)制，未能將現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)工作及相應(yīng)數(shù)據(jù)整合在一起，阻礙了統(tǒng)計(jì)工作的順利開展。

3.3 委托代理制度不健全

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理制度主要包括委托人對受托人履行所有者職責(zé)的考評機(jī)制、受托人向委托人報(bào)告自然資源資產(chǎn)狀況和報(bào)告履職情況的報(bào)告制度等，這些都是直接針對受托人履職行為進(jìn)行考核、評價(jià)、監(jiān)管的制度。但應(yīng)認(rèn)識到，目前自然資源資產(chǎn)考核監(jiān)管機(jī)制不健全。一是缺乏統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)保護(hù)管理考核方法,導(dǎo)致考核主體和對象不明確、考核評價(jià)指標(biāo)不清晰、考核工作流程不細(xì)致，使得自然資源資產(chǎn)保護(hù)修復(fù)成效、資源資產(chǎn)變化、所有者權(quán)益保障等方面難以進(jìn)行準(zhǔn)確評估。二是自然資源資產(chǎn)管理重審批、輕監(jiān)管，缺乏有效的管控機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制。由于所有者和監(jiān)管者職責(zé)交錯，過去主要從監(jiān)管者立場追究責(zé)任，較少關(guān)注所有者職責(zé)的監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)、監(jiān)管失效等問題突出，自然資源資產(chǎn)遭受損害、閑置和流失等問題時(shí)有發(fā)生。

另外，維護(hù)“運(yùn)動員”權(quán)益不受損、損害需賠償?shù)娜袼凶匀毁Y源資產(chǎn)損害賠償制度不完善。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償制度的關(guān)系尚未有效區(qū)分。當(dāng)全民所有自然資源資產(chǎn)損害發(fā)生后，就訴訟救濟(jì)方式而言，司法實(shí)踐的做法是適用生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟合并解決，尚未形成單獨(dú)的全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償訴訟。盡管按照所有權(quán)委托代理理論，可以確定政府為賠償權(quán)利人，但全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償機(jī)制尚未建立，在實(shí)踐操作層面，無論是磋商還是訴訟，主要是由生態(tài)環(huán)境部門主導(dǎo)行使索賠等權(quán)利[5]。自然資源部門與生態(tài)環(huán)境部門權(quán)責(zé)分界不清晰。地方政府自然資源部門作為重要的所有權(quán)履職主體，大多數(shù)情形下并未真正參與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是只能使資產(chǎn)的生態(tài)價(jià)值得到修復(fù)，自然資源資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)屬性無法反映[6]。

4 建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的建議

4.1 優(yōu)化權(quán)責(zé)分配關(guān)系

《試點(diǎn)方案》提出：“國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定”。由此可見，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使模式大體上呈現(xiàn)“代表行使-授權(quán)統(tǒng)一行使-委托行使”的層級結(jié)構(gòu)。省級及以下由省級、市級政府按照相關(guān)政策要求和自然資源資產(chǎn)特性明確所有權(quán)行使模式，健全統(tǒng)一行使與委托代理行使相結(jié)合的所有權(quán)行使模式。

首先，明確各級政府的職責(zé)與定位，全面落實(shí)所有者職責(zé)。委托代理機(jī)制的建立，正是落實(shí)集中統(tǒng)一行使所有者職責(zé)的關(guān)鍵抓手，有益于在此框架下深入推進(jìn)，保障全民的主體地位。為了高效實(shí)現(xiàn)自然資源管理，建議進(jìn)一步明確地方政府行使代理權(quán)的層級分配關(guān)系，以確保各級政府在自然資源管理中發(fā)揮各自優(yōu)勢，促進(jìn)自然資源的合理開發(fā)和保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?；谑〖壵呢?cái)政能力和政策執(zhí)行力度，保護(hù)性、戰(zhàn)略性、跨區(qū)域的自然資源資產(chǎn)應(yīng)集中由省級政府管理。基于基層政府對當(dāng)?shù)厥袌鲋黧w情況的準(zhǔn)確把握，以開發(fā)利用為主要目標(biāo)的經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)可以適當(dāng)由基層縣級政府代理[7]。而對于其他類型的自然資源資產(chǎn)，則由市級政府代理較為合適。同時(shí)，落實(shí)區(qū)一級的所有者職責(zé)，保障區(qū)級政府與縣級政府在履行所有者職責(zé)中享有同等權(quán)力。此外，各級政府應(yīng)加強(qiáng)溝通與協(xié)作，確保政策的有效實(shí)施，并定期對自然資源資產(chǎn)管理情況進(jìn)行評估，以便及時(shí)調(diào)整政策。

其次，明晰地方政府與自然資源、林草、水利等相關(guān)主管部門職責(zé)的關(guān)系。地方政府與相關(guān)主管部門是不同的組織機(jī)構(gòu)，相關(guān)法律政策對省級、市級、縣級政府和政府主管部門賦予了不同職責(zé)。《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出“明確國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，但并未明確只能由省級、市級政府自然資源主管部門具體代表省級、市級政府統(tǒng)一履行所有者職責(zé)。因此，省級、市級政府將部分所有者職責(zé)交給相關(guān)主管部門履行，這并不與自然資源部授權(quán)省級、市級政府履行部分職責(zé)的試點(diǎn)做法相抵觸。在制定地方自然資源清單時(shí)，不必完全將所有者職責(zé)交由自然資源部門，而應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際資源管理情況進(jìn)行適當(dāng)分配[8]。資源清單是處理政府與相關(guān)主管部門關(guān)系的核心準(zhǔn)則，要嚴(yán)格遵循《試點(diǎn)方案》的規(guī)定，明晰地方政府與相關(guān)主管部門的職責(zé)，不能將地方政府職責(zé)與相關(guān)主管部門職責(zé)混為一談。另外，針對部分自然資源歸屬不明的歷史遺留問題，要統(tǒng)一收集信息，進(jìn)行詳細(xì)核實(shí)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋，推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化，清晰界定各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，便于自然資源整體保護(hù)和集約利用。

優(yōu)化權(quán)責(zé)分配是關(guān)乎所有權(quán)行使效果的關(guān)鍵，但在現(xiàn)階段準(zhǔn)確界定所有者的職責(zé)權(quán)限難度很大。因此，當(dāng)前委托代理的制度設(shè)計(jì)應(yīng)在央地事權(quán)財(cái)權(quán)法定化的基礎(chǔ)上，允許引入適當(dāng)彈性的權(quán)責(zé)劃分，尤其是針對具有地方差異化的事項(xiàng)時(shí)，允許委托代理雙方進(jìn)行民主協(xié)商，就委托權(quán)限與代理范圍、考核標(biāo)準(zhǔn)等在不違背原則性規(guī)定的前提下達(dá)成共識，以此作為過渡時(shí)期雙方劃分權(quán)責(zé)的補(bǔ)充依據(jù)?？梢越梃b目前較為成熟的磋商程序，促成全民利益目標(biāo)下的協(xié)商共治。

4.2 做好資產(chǎn)清查和統(tǒng)計(jì)工作

首先，做好資產(chǎn)清查工作。資產(chǎn)清查是統(tǒng)一行使所有者職責(zé)的基礎(chǔ)性工作，它以資源調(diào)查為基礎(chǔ)，通過詳實(shí)地收集自然資源資產(chǎn)的屬性信息，進(jìn)而估算其價(jià)值，核實(shí)相應(yīng)所有權(quán)權(quán)益，達(dá)到摸清“家底”的目的。一是整合各類調(diào)查成果。遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，通過數(shù)據(jù)提取、規(guī)范化處理、數(shù)據(jù)匹配、缺失數(shù)據(jù)補(bǔ)充、圖斑處理等方法，將各類資源資產(chǎn)現(xiàn)有調(diào)查成果與專題數(shù)據(jù)整合于同一底圖中，以集中呈現(xiàn)各類資源資產(chǎn)的屬性信息。二是進(jìn)行統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)清查工作。明確清查標(biāo)準(zhǔn)，確定統(tǒng)一的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，界定各類自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、種類、質(zhì)量、分布、邊界及范圍[9]。同時(shí)，建立自然資源資產(chǎn)目錄清單、臺賬及動態(tài)更新機(jī)制，確保能夠全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地獲取資產(chǎn)信息。三是完善與價(jià)值量相關(guān)的資產(chǎn)屬性信息。通過采集現(xiàn)有管理數(shù)據(jù)庫和信息平臺的數(shù)據(jù)、審查行政審批數(shù)據(jù)等途徑，添加與成本、收益、價(jià)格、使用權(quán)等有關(guān)的資產(chǎn)價(jià)值屬性信息。然后選擇適當(dāng)?shù)膬r(jià)格評估方法，構(gòu)建全國范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)價(jià)格體系，將該價(jià)格體系與相應(yīng)的實(shí)物量相匹配，實(shí)施自然資源資產(chǎn)價(jià)值量的核算。

其次，做好資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)工作。一是確定統(tǒng)計(jì)需求[10]。明確需求是統(tǒng)計(jì)工作的起點(diǎn)。資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)時(shí)應(yīng)從履行所有者職責(zé)的角度出發(fā)，以充分保障資源可持續(xù)性發(fā)展為前提，以合理開發(fā)為原則，在理清各主管部門現(xiàn)行資產(chǎn)管理流程和現(xiàn)有數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，明確統(tǒng)計(jì)的具體內(nèi)容和開展方式。二是明確工作流程。統(tǒng)計(jì)流程主要包括明確統(tǒng)計(jì)需求、采集數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用等環(huán)節(jié)。在制定工作流程時(shí)，應(yīng)在明確頂層設(shè)計(jì)和需求分析的基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)性、可行性、統(tǒng)一性、可比性等原則，構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。三是統(tǒng)一不同部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)據(jù)格式、接口規(guī)范、安全性要求等方面，建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，將以往分散數(shù)據(jù)統(tǒng)一建庫管理，保障數(shù)據(jù)的互通共享，打通部門間數(shù)據(jù)梗阻。

4.3 科學(xué)編制自然資源清單

在實(shí)施全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的過程中，編制資源清單是必不可少的前提與基礎(chǔ)。清單編制的目標(biāo)在于明晰不同層次所有權(quán)行使主體在自然資源資產(chǎn)種類、范圍、權(quán)益責(zé)任等方面的差異。因此，要科學(xué)編制自然資源清單。

首先，明確清單的具體內(nèi)容。確定清單內(nèi)容的基本邏輯是將資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)涵蓋的自然資源資產(chǎn)與具體履職主體一一對應(yīng)，做到“一表明權(quán)責(zé)”。由此，編制自然資源清單首先應(yīng)做好前期準(zhǔn)備，在摸清自然資源資產(chǎn)“家底”的基礎(chǔ)上，結(jié)合自然資源資產(chǎn)在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等領(lǐng)域的重要程度及其公益性或經(jīng)營性特性，建立以資源清單為基礎(chǔ)的資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)體系，有效區(qū)分不同屬性及價(jià)值的自然資源資產(chǎn)，并初步搭建與分類標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的權(quán)利主體和職能內(nèi)容框架，繼而啟動填寫工作。第一步先按照資源分類標(biāo)準(zhǔn)劃分資產(chǎn)類型，確定邊界；第二步以國土調(diào)查、自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記信息為基礎(chǔ)，結(jié)合初步搭建的框架，確定合適的委托主體與代理主體；第三步細(xì)化履職具體內(nèi)容、權(quán)利責(zé)任、權(quán)益分配、依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、考核要求等詳細(xì)信息。最終整理完善后可輸出對應(yīng)層級的自然資源清單、所有權(quán)委托代理數(shù)據(jù)庫和代理規(guī)范等材料，全方位支撐全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理制度的構(gòu)建和監(jiān)管（圖2）。

圖2 自然資源清單框架初步設(shè)想

其次，理清清單編制工作的思路邏輯。我國幅員遼闊，自然資源資產(chǎn)種類繁多，從中央到地方，不同層級部門對各類型資產(chǎn)履行所有者職責(zé)的履職主體數(shù)量龐大，因此在自然資源清單編制過程中要確保工作流程條理清晰，做到對自然資源資產(chǎn)分配不遺漏，對各級履職主體權(quán)責(zé)劃分不交叉。為此，要明晰清單編制思路，理清編制邏輯。編制自然資源清單作為一項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)，目前沒有廣泛的基礎(chǔ)研究和實(shí)踐案例。本文基于由易到難、分層推進(jìn)的思路，嘗試提出“縱向自上而下逐級分配，橫向分門別類具體履職”的清單編制邏輯。具體來說，從縱向看，編制自然資源清單先從中央開始，在資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，以相關(guān)法律法規(guī)為準(zhǔn)則，對自然資源資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)、國防、生態(tài)等領(lǐng)域的重要程度進(jìn)行評估，然后從上到下逐級分配，上級政府優(yōu)先選擇，下級政府負(fù)責(zé)兜底，注意合理均衡資源利益，充分調(diào)動各級政府積極性。例如，在土地資源方面，國務(wù)院可以優(yōu)先將涉及重大國防、軍事項(xiàng)目的建設(shè)用地和具有重大生態(tài)意義的未利用土地等納入中央直接行使所有權(quán)的自然資源清單，將剩余的土地資源分配權(quán)下放到省級，簡政放權(quán)，提高地方政府參與度和積極性。而省級政府可以參考中央分配模式，將轄域內(nèi)重要單位設(shè)施的建設(shè)用地、關(guān)系生態(tài)環(huán)境的重要儲備用地等納入省級自然資源清單。市級乃至縣（區(qū)）級人民政府則要發(fā)揮兜底作用，將上級清單之外的國有土地資源一并納入本級清單管理。從橫向看，編制自然資源清單應(yīng)以各級人民政府為中心統(tǒng)一安排調(diào)度，分配不同類型自然資源資產(chǎn)給相應(yīng)主管部門具體履職，如林草、水利、生態(tài)環(huán)境等部門，形成明確的權(quán)責(zé)目錄及履職流程，方便各部門主動認(rèn)領(lǐng)代理履職事項(xiàng)，推動建立清晰高效、層層負(fù)責(zé)的職能體系，避免出現(xiàn)部門之間職權(quán)的交叉重疊、銜接不暢等問題。

最后，強(qiáng)化清單信息化管理[11]。自然資源資產(chǎn)呈現(xiàn)不斷消耗、再生和更新的循環(huán)特征，國家機(jī)構(gòu)改革可能會導(dǎo)致代理行使主體的權(quán)利和職能發(fā)生變化，同時(shí)，我國正處于加速推進(jìn)自然資源法綜合立法階段，自然資源清單權(quán)利履職依據(jù)也會更新。在此背景下，信息化管理引入的電子清單系統(tǒng)具備數(shù)據(jù)資料豐富、更新迅速的優(yōu)勢，能夠有效維護(hù)清單的時(shí)效性和準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)清單的動態(tài)更新。因此，強(qiáng)化自然資源清單信息化管理顯得尤為重要。一是構(gòu)建一套相互協(xié)調(diào)、相互銜接、圖表聯(lián)動的電子清單系統(tǒng)。通過此系統(tǒng)，確保資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與資源清單名錄的空間范圍相互契合，實(shí)現(xiàn)圖表之間的互動聯(lián)動，從而使全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者職責(zé)主體能夠借助地圖和清單的互動查詢，以及聯(lián)動顯示的方式，有效履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益。二是將自然資源清單成果納入統(tǒng)一的數(shù)字化管理平臺，數(shù)字化信息管理平臺具有數(shù)據(jù)資料存儲量大、查詢快捷、數(shù)據(jù)維護(hù)方便等優(yōu)勢，可以整合和連接不同層級和不同系統(tǒng)中的信息資源，確保不同系統(tǒng)和平臺之間的互通性和互操作性。

4.4 完善委托代理制度

明確所有者的主體責(zé)任，維護(hù)所有者權(quán)益不受損、損害需賠償?shù)仁恰皺?quán)力與責(zé)任匹配”的要求，也是委托代理機(jī)制的閉環(huán)管理要求[12]。為此，需要探索委托代理機(jī)制的配套制度。其中，要重點(diǎn)探索建立履責(zé)考核監(jiān)管機(jī)制。一是完善考核評價(jià)機(jī)制。將代理履行部分職責(zé)的自然資源部門等作為考核對象，由地方政府組織實(shí)施考核。同時(shí)，地方政府作為代理履行所有者職責(zé)的委托主體，每年向上一級政府的自然資源主管部門和地方人大報(bào)告資產(chǎn)評價(jià)考核情況，接受兩者的雙重考核。考核評價(jià)宜采取年度評價(jià)和期末考核相結(jié)合的方式[13]，考核內(nèi)容為所有者職責(zé)的代理履行情況。二是建立完善的約束機(jī)制。明確政府的“運(yùn)動員”角色，由對應(yīng)級別的人大和自然資源督察系統(tǒng)承擔(dān)“裁判員”的角色，解決所有者與監(jiān)管者混淆問題，劃清所有者與監(jiān)管者職責(zé)[14]。三是實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)[15]，做到賞罰分明，對于工作態(tài)度踏實(shí)、工作成果豐碩的人員可以依據(jù)規(guī)章制度授予適當(dāng)?shù)臉s譽(yù)稱號，而對于工作態(tài)度敷衍、引發(fā)重大失誤的人員則要做出嚴(yán)肅處罰，以剛性制度引領(lǐng)和約束其相關(guān)決策及行為。

另外，還需要建立健全預(yù)防、制止破壞全民所有自然資源資產(chǎn)行為，以及權(quán)益遭受損害后的查處、依法請求賠償?shù)戎贫取?yīng)針對自然資源資產(chǎn)單獨(dú)設(shè)立損害賠償類型訴訟，建立全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償制度。由所有權(quán)代理履職主體代表所有者向法院提起自然資源資產(chǎn)損害賠償訴訟，法院適用民事侵權(quán)損害賠償?shù)木葷?jì)規(guī)則進(jìn)行處理，賠償義務(wù)人以金錢賠償作為主要的責(zé)任承擔(dān)方式。具體包括：一是加強(qiáng)部門協(xié)作配合。厘清自然資源部門與生態(tài)環(huán)境部門的關(guān)系[16]；明確自然資源等部門和機(jī)構(gòu)內(nèi)部負(fù)責(zé)損害賠償?shù)木唧w科室，建議將自然資源資產(chǎn)損害賠償工作明確規(guī)定為所有者權(quán)益科和生態(tài)修復(fù)科的職能；推動自然資源部門內(nèi)部合理分工；探索建立自然資源部門與林草、水利等相關(guān)部門的溝通協(xié)商和銜接機(jī)制。二是做好與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接。在借鑒生態(tài)環(huán)境損害賠償流程的同時(shí)，注重將全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值納入。