□文/ 王 莉

（平邑縣財政局 山東·平邑）

［提要］ 公務(wù)卡作為一種現(xiàn)代化支付結(jié)算工具，不僅攜帶方便，使用便捷，而且透明度高，所有的支付行為都有據(jù)可查、有跡可尋。推行公務(wù)卡制度，無論對提高財政財務(wù)透明度、推進(jìn)源頭防治腐敗，還是對加強(qiáng)預(yù)算單位財務(wù)管理、推進(jìn)全國銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展都具有重要意義。本文通過回顧公務(wù)卡制度發(fā)展歷程，分析推行公務(wù)卡結(jié)算制度過程中存在的困難和問題，并提出應(yīng)對策略，以期為公務(wù)卡推行提供參考思路。

一、公務(wù)卡制度發(fā)展歷程

從2001年開始，我國國庫集中支付制度開啟改革之路，通過設(shè)立國庫單一賬戶體系，規(guī)范財政支出運(yùn)行機(jī)制，使資金支付由“中轉(zhuǎn)”變?yōu)椤爸边_(dá)”，財政通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)能夠?qū)崟r監(jiān)控預(yù)算單位支付情況，顯著提高財政資金支付管理的規(guī)范性、安全性和有效性。但改革后預(yù)算單位現(xiàn)金支付問題仍然存在，一些預(yù)算單位大量提取和使用現(xiàn)金，規(guī)避財政監(jiān)管，不利于規(guī)范管理和加強(qiáng)監(jiān)督，制約國庫集中支付制度改革成效的充分發(fā)揮。為解決此問題，從2007年開始，我國在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上實(shí)施公務(wù)卡制度改革。公務(wù)卡是指行政事業(yè)單位工作人員持有的，主要用于日常公務(wù)支出和財務(wù)報銷業(yè)務(wù)的信用卡。由于其具有兩大基本屬性：一是具備普通信用卡所具有的授信消費(fèi)等共同屬性，屬于銀行卡范疇，是一種現(xiàn)代支付結(jié)算工具；二是具備財政財務(wù)管理屬性，將財政財務(wù)管理的有關(guān)規(guī)范與銀行卡的結(jié)算方式相結(jié)合，形成的一種新型財政財務(wù)管理工具和手段，因此被國際公認(rèn)為解決現(xiàn)金支付問題最有效的工具和手段。2007年，財政部、中國人民銀行聯(lián)合出臺《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》，開啟公務(wù)卡改革試點(diǎn)工作。由于公務(wù)卡的使用程度受思想觀念、支付習(xí)慣和受理環(huán)境等多種因素制約，持卡人用卡觀念的轉(zhuǎn)變、支付習(xí)慣的形成、受理環(huán)境的改善都需要一個漸進(jìn)的過程。因此，在改革初期，根據(jù)當(dāng)時不能廣泛使用公務(wù)卡的客觀情況，有關(guān)制度規(guī)定只要求預(yù)算單位購買機(jī)票和在定點(diǎn)飯店公務(wù)消費(fèi)必須使用公務(wù)卡結(jié)算，其他公務(wù)支出既可使用公務(wù)卡，也可使用現(xiàn)金。隨著近幾年改革的不斷推進(jìn)，預(yù)算單位對公務(wù)卡的認(rèn)可程度越來越高，公務(wù)卡的受理環(huán)境也得到較大改善，大部分地區(qū)都具備使用公務(wù)卡結(jié)算的條件。在這種背景下，財政部推出公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，擴(kuò)大了公務(wù)卡適用范圍。2011年，《關(guān)于實(shí)施中央預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的通知》出臺，公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算范圍由購買機(jī)票和定點(diǎn)飯店公務(wù)消費(fèi)擴(kuò)大到辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)等16 個項(xiàng)目，要求這些公務(wù)支出項(xiàng)目必須使用公務(wù)卡結(jié)算，并按單位財務(wù)管理要求完成財務(wù)報銷手續(xù)。目前，公務(wù)卡制度改革已在各級財政部門和預(yù)算單位全面推行，已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，成為我國公務(wù)支出管理領(lǐng)域的一項(xiàng)基礎(chǔ)性財政財務(wù)管理制度。

二、推行公務(wù)卡改革的意義

由于公務(wù)卡刷卡使用具有“雁過留聲、消費(fèi)留痕”的特點(diǎn)，通過在公務(wù)支出領(lǐng)域使用公務(wù)卡，代替預(yù)算單位現(xiàn)金支付，有效解決了預(yù)算單位大量提取和使用現(xiàn)金難以有效監(jiān)督的問題。公務(wù)卡改革是預(yù)算制度改革的深化，是加強(qiáng)公共財政管理的必然要求，是提高預(yù)算單位財務(wù)管理水平的重要舉措，是提高政府支出透明度、加強(qiáng)懲防體系建設(shè)的制度創(chuàng)新。公務(wù)卡制度已成為規(guī)范公務(wù)消費(fèi)支出、打造“陽光財政”的一項(xiàng)基礎(chǔ)性財政財務(wù)管理制度。

一是有利于進(jìn)一步提高財政財務(wù)管理透明度、促進(jìn)公務(wù)行為廉潔高效。建立公務(wù)卡制度，通過制度和技術(shù)創(chuàng)新，財政部門可以對公務(wù)卡支付的每一筆公務(wù)支出實(shí)施動態(tài)監(jiān)控，公務(wù)卡代理銀行將公務(wù)卡消費(fèi)時間、金額、刷卡商戶等公務(wù)支出的詳細(xì)信息傳輸給預(yù)算單位，預(yù)算單位財務(wù)部門可以通過公務(wù)卡支持系統(tǒng)查詢，并核對發(fā)票、簽購單等票據(jù)，使公務(wù)消費(fèi)置于陽光之下，有痕跡可尋，保障公務(wù)支出的真實(shí)性，提高公務(wù)支出的透明度，有效地克服現(xiàn)金支付結(jié)算方式信息不透明所導(dǎo)致的財政資金損失浪費(fèi)等種種弊端，從而從源頭上堵塞漏洞，防治腐敗。公務(wù)卡制度改革是公共財政管理改革的深化，對加強(qiáng)財政支出監(jiān)管，進(jìn)一步提高財政財務(wù)管理透明度具有重要意義。

二是有利于提高預(yù)算單位財務(wù)管理工作效率和監(jiān)管水平。隨著財政管理制度改革的不斷深化，預(yù)算單位財務(wù)管理水平逐漸提高。但是當(dāng)前作為財務(wù)管理重要環(huán)節(jié)的現(xiàn)金支付和報銷方式，仍然落后于現(xiàn)代科技發(fā)展，制約了預(yù)算單位財務(wù)管理水平的有效提升。使用公務(wù)卡結(jié)算，既不需要財務(wù)人員從銀行提取和保管現(xiàn)金，也不需要工作人員提前向單位借款，簡化了手續(xù)，減輕了單位財務(wù)人員的工作量，同時財政財務(wù)部門還可以有效監(jiān)控支付的真實(shí)性和規(guī)范性。

三是有利于促進(jìn)銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年來，我國銀行卡產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，銀行卡已成為使用最頻繁的非現(xiàn)金支付工具。預(yù)算單位推廣使用公務(wù)卡，有利于擴(kuò)大銀行卡持卡人范圍，完善銀行卡品種和功能，有利于發(fā)揮信用卡擴(kuò)大消費(fèi)信貸、培育信用觀念、拉動國內(nèi)消費(fèi)需求的作用，有利于改善銀行卡受理環(huán)境，調(diào)動特約商戶受理銀行卡的積極性和主動性，促進(jìn)我國銀行卡產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

三、公務(wù)卡改革推行過程中存在的困難

（一）思想認(rèn)識不足，公務(wù)卡使用不積極。（1）一些預(yù)算單位負(fù)責(zé)人和會計(jì)責(zé)任意識不強(qiáng)，對公務(wù)卡推行重視程度不夠。不了解公務(wù)卡相關(guān)知識和制度規(guī)定，未出臺單位內(nèi)部公務(wù)卡相關(guān)制度體系以及違反公務(wù)卡規(guī)定責(zé)任追究制度，未積極向本單位職工宣傳公務(wù)卡知識、使用方法、報銷流程和相關(guān)制度規(guī)定，未積極組織本單位職工辦理公務(wù)卡，推廣公務(wù)卡使用。（2）單位內(nèi)部職工用卡積極性不高。一些職工尤其是年紀(jì)較大職工由于對公務(wù)卡了解較少，認(rèn)為公務(wù)卡刷卡使用手續(xù)繁瑣，不愿意嘗試使用公務(wù)卡，仍然喜歡一手交錢一手交貨的現(xiàn)金交易。公務(wù)卡屬于信用卡范疇，一些職工認(rèn)為信用卡影響個人信用，不愿過多持有信用卡，辦卡積極性不高。公務(wù)卡還款有時間限制，如果在免息期內(nèi)不能完成報銷，需個人先行墊付還款，不然將承擔(dān)高額違約金和罰息并影響個人征信，導(dǎo)致職工公務(wù)卡使用不積極。

（二）用卡環(huán)境受限，影響公務(wù)卡推行。（1）刷卡條件受限。一些商場、超市、賓館、餐廳、汽車修理中心等商戶并不具備POS 機(jī)刷卡設(shè)備，不支持公務(wù)卡消費(fèi)，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)更是不具備刷卡條件，大大限制了使用公務(wù)卡辦理公務(wù)支出的需要。另外，一些商家不愿向銀行支付刷卡手續(xù)費(fèi)，或嫌費(fèi)時費(fèi)力，不向消費(fèi)者提供刷卡服務(wù)，這些因素都直接影響了公務(wù)卡的使用和推廣。（2）代理銀行服務(wù)欠佳。存在辦卡手續(xù)煩瑣，期限長，銀行卡質(zhì)量較差。電子支付系統(tǒng)不完善，安裝的刷卡機(jī)網(wǎng)絡(luò)不通暢，給持卡人刷卡造成諸多不便。同時，后續(xù)服務(wù)未同步跟進(jìn)。銀行對公務(wù)卡的注銷、新辦、查詢等業(yè)務(wù)沒有專門的受理辦法，出現(xiàn)問題不能有效解決。

（三）管理制度不健全，公務(wù)卡使用率低。缺少健全統(tǒng)一的公務(wù)卡管理制度，以及統(tǒng)一的管理辦法和具體實(shí)施方案，單位間各自為政，要求不統(tǒng)一，影響了公務(wù)卡的推廣使用。另外，公務(wù)卡使用率不高，存在“有卡不用”現(xiàn)象，缺乏對調(diào)動人員、新增和退休人員的公務(wù)卡管理，“休眠卡”大量存在，影響了公務(wù)卡實(shí)際發(fā)揮作用，公務(wù)卡結(jié)算制度得不到貫徹落實(shí)。

（四）監(jiān)管力度不夠，公務(wù)卡支出規(guī)范性受限。首先，政府相關(guān)部門只能靠國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，根據(jù)公務(wù)卡結(jié)算目錄規(guī)范公務(wù)支出中公務(wù)卡消費(fèi)和現(xiàn)金過度使用的行為，缺乏具體的處罰措施。其次，預(yù)算單位公務(wù)卡制度改革實(shí)施情況的監(jiān)督檢查措施執(zhí)行不到位。最后，預(yù)算單位公務(wù)卡結(jié)算業(yè)務(wù)開展情況尚未建立聯(lián)合審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)部門監(jiān)管的長效機(jī)制。

（五）人員素質(zhì)不高，公務(wù)卡報銷受阻。支付中心工作人員、預(yù)算單位財務(wù)人員、代理銀行業(yè)務(wù)人員等人員對于公務(wù)卡結(jié)算制度相關(guān)政策、知識及軟件操作方法沒有系統(tǒng)全面熟練地掌握，工作效率不高，公務(wù)卡刷卡報銷時限長，影響公務(wù)卡還款工作順利進(jìn)行，影響持卡人使用公務(wù)卡的積極性。

四、對策建議

（一）構(gòu)建公務(wù)卡制度框架，為公務(wù)卡推行提供制度保障。管理部門應(yīng)該逐步建立起完善、科學(xué)和易于操作的公務(wù)卡制度體系。出臺相關(guān)的《預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》和《預(yù)算單位公務(wù)卡改革實(shí)施意見》，建立公務(wù)卡強(qiáng)制性結(jié)算目錄和鼓勵性結(jié)算目錄類別項(xiàng)目、管理規(guī)定。探索制定違反公務(wù)卡結(jié)算范圍的責(zé)任追究制度。同時，預(yù)算單位應(yīng)該以管理部門的制度體系為綱領(lǐng)，制定適合本單位的制度體系，包括公務(wù)卡制度實(shí)施方案、使用公務(wù)卡結(jié)算范圍、報銷流程以及責(zé)任追究制度。

（二）完善公務(wù)卡消費(fèi)環(huán)境，為公務(wù)卡推行提供環(huán)境保障。公務(wù)卡結(jié)算范圍不僅涉及交通、餐飲、酒店、零售等各個領(lǐng)域，而且涉及城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各類地方，面廣量多，需要財政部門、人民銀行與商業(yè)銀行、預(yù)算單位多部門合力，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，采取有效措施，不斷改善公務(wù)卡刷卡環(huán)境，為持卡人營造良好的用卡環(huán)境，避免用卡環(huán)境建設(shè)滯后影響公務(wù)卡的推廣實(shí)施工作。推動各代理銀行擴(kuò)大POS 機(jī)的投放范圍，增加POS 機(jī)的投放力度，在超市、賓館飯店布設(shè)的基礎(chǔ)上，盡可能在公共消費(fèi)領(lǐng)域如火車代理售票窗口、通信、供電、供水等加強(qiáng)布設(shè)，另外在POS 機(jī)具較少的農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)要加強(qiáng)布設(shè)，為公務(wù)卡的使用創(chuàng)造順暢、便捷的條件，促進(jìn)公務(wù)卡的使用范圍逐步擴(kuò)大。加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，完善其功能，提高其處理水平和能力，確保信息及時傳遞，便于財政資金動態(tài)監(jiān)控，充分發(fā)揮公務(wù)卡制度提高財政透明度的作用。

（三）強(qiáng)化對公務(wù)卡使用的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)考核問責(zé)力度。在公務(wù)卡改革實(shí)施中，必須堅(jiān)持管理與監(jiān)督檢查并重，把公務(wù)卡支出監(jiān)控管理作為公務(wù)卡改革的重要環(huán)節(jié)。一是預(yù)算單位要加強(qiáng)公務(wù)卡制度執(zhí)行情況的自查自糾，督促本單位公務(wù)人員嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡使用管理的各項(xiàng)規(guī)定。二是財政部門通過國庫支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)加強(qiáng)日常在線監(jiān)測，通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)對各預(yù)算單位的所有公務(wù)卡還款記錄、公務(wù)卡消費(fèi)明細(xì)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)問題及時排查和糾正。三是將公務(wù)卡制度執(zhí)行情況納入財政綜合監(jiān)督檢查和審計(jì)部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，多方合力，加強(qiáng)各預(yù)算單位公務(wù)卡制度執(zhí)行和公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄制度實(shí)施和監(jiān)督，并將公務(wù)卡使用和管理納入年度賬務(wù)審計(jì)范圍，對公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄執(zhí)行率低、現(xiàn)金使用率高的部門進(jìn)行重點(diǎn)檢查，強(qiáng)化督導(dǎo)效應(yīng)，確保公務(wù)卡制度到位、執(zhí)行到位、監(jiān)督到位，有效推動公務(wù)卡制度改革。四是將預(yù)算單位公務(wù)卡辦理情況、強(qiáng)制結(jié)算目錄執(zhí)行情況、現(xiàn)金使用情況及當(dāng)年公務(wù)卡及現(xiàn)金使用管理制度監(jiān)督檢查情況納入績效考核，形成考核結(jié)果，并進(jìn)行通報。對于考核得分較低且未達(dá)到管理要求的，要求其分析原因、加強(qiáng)整改，對于違反公務(wù)卡相關(guān)制度規(guī)定的，按規(guī)定予以問責(zé)。切實(shí)提高公務(wù)支出的規(guī)范性和透明度。

（四）加大宣傳培訓(xùn)力度，提高公務(wù)卡的認(rèn)知度。積極宣傳使用公務(wù)卡的好處和安全用卡知識，財政部門、人民銀行、代理銀行等部門聯(lián)合開展公務(wù)卡宣傳推廣工作，加大公務(wù)卡改革宣傳力度，讓全社會認(rèn)識到公務(wù)卡制度改革的意義。一是廣泛宣傳公務(wù)卡相關(guān)知識?？梢跃帉懹“l(fā)公務(wù)卡操作手冊；通過報紙、政府門戶網(wǎng)站、微信公眾號等媒體連續(xù)報道公務(wù)卡知識、公務(wù)消費(fèi)規(guī)定、報銷還款程序、消費(fèi)優(yōu)惠政策等相關(guān)內(nèi)容，使公務(wù)人員從多個途徑了解公務(wù)卡。二是舉辦形式多樣的公務(wù)卡講座和培訓(xùn)。財政部門與預(yù)算單位可舉行形式多樣的公務(wù)卡改革培訓(xùn)講座，讓預(yù)算單位會計(jì)認(rèn)識到公務(wù)卡結(jié)算制度是現(xiàn)行現(xiàn)金結(jié)算的替代、補(bǔ)充和完善，使用這種消費(fèi)結(jié)算方式，可以使財務(wù)部門減輕工作量，提高工作效率，克服傳統(tǒng)現(xiàn)金支付存在的發(fā)票真實(shí)性等問題，促進(jìn)預(yù)算單位加強(qiáng)財務(wù)管理，使廣大職工感受到公務(wù)卡消費(fèi)結(jié)算的簡便、快捷的好處，充分領(lǐng)會到現(xiàn)金結(jié)算的弊端與新型公務(wù)消費(fèi)觀念的優(yōu)越性，切實(shí)提高對公務(wù)卡結(jié)算制度的重要性認(rèn)識，從根本上轉(zhuǎn)變現(xiàn)金使用思想觀念，從觀念上主動接受并使用公務(wù)卡，逐步建立持卡消費(fèi)理念，形成良好的主動用卡、自覺用卡氛圍。