□文/ 朱偉媚

（青田縣水利局 浙江·青田）

［提要］ 縣級行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)為強(qiáng)化內(nèi)部財會監(jiān)督、提升政府治理效能和有效防范風(fēng)險提供重要支撐。近年來，通過“以報促建”的方式，縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)取得階段性成效。本文結(jié)合縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況，對內(nèi)控建設(shè)過程、報告編制等環(huán)節(jié)中存在的問題進(jìn)行分析，并提出優(yōu)化建議。

自2017年財政部出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》以來，縣級行政事業(yè)單位已連續(xù)七年組織開展內(nèi)部控制報告編制工作，通過常態(tài)化的內(nèi)部控制建設(shè)工作持續(xù)優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。但內(nèi)部控制的不足之處同時在報告編制過程中反映了出來。為此，討論縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，推動縣級單位內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施，強(qiáng)化縣級單位權(quán)力運(yùn)行的制約，有效防范舞弊和腐敗，杜絕廉政風(fēng)險，對完善縣級單位管理機(jī)制、提高治理水平具有重要意義。

一、縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制認(rèn)知存在偏差。單位內(nèi)部控制應(yīng)覆蓋經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍，貫穿權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，要求單位全體人員都要參與單位內(nèi)部控制建設(shè)。事實(shí)上，部分縣級行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制缺乏正確的認(rèn)識，對內(nèi)部控制的宣傳培訓(xùn)不到位。有些單位存在“重業(yè)務(wù)輕管理”現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)控工作不夠重視，沒有認(rèn)清內(nèi)部控制建設(shè)的目的是為了遵循財政部門的監(jiān)管要求還是滿足單位自身管理需要，直接交由財務(wù)人員或辦公室工作人員完成內(nèi)部控制報告即可，其他人員參與度不高；有些單位內(nèi)部控制建設(shè)還處在業(yè)務(wù)流程梳理和制度建立層面，認(rèn)為內(nèi)部控制工作就是成立領(lǐng)導(dǎo)小組、建立規(guī)章制度和“三重一大”議事決策機(jī)制；有些單位內(nèi)部控制痕跡建設(shè)存在缺陷，沒有及時掌握和保存內(nèi)部控制痕跡，無法保證內(nèi)部控制執(zhí)行到位，不利于責(zé)任界定，主觀上認(rèn)為業(yè)務(wù)工作完成，認(rèn)為不存在風(fēng)險或風(fēng)險小，沒有把握內(nèi)控的實(shí)質(zhì)。內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)全員、全過程的系統(tǒng)工程，而非會計工程。當(dāng)前縣級行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制建設(shè)組織和實(shí)施的重視程度和工作主動性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）風(fēng)險評估機(jī)制未完善。根據(jù)內(nèi)控規(guī)范要求，縣級行政事業(yè)單位應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險定期評估機(jī)制，對經(jīng)濟(jì)活動存在的風(fēng)險進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評估?？h級行政事業(yè)單位涉及業(yè)務(wù)類型繁多，風(fēng)險點(diǎn)不同，開展風(fēng)險評估工作存在困難，特別是如何對各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險識別和度量。實(shí)際工作中，縣級行政事業(yè)單位對風(fēng)險評估不夠重視，難以實(shí)現(xiàn)全面風(fēng)險管理。一些單位并未建立風(fēng)險評估機(jī)制，未定期開展風(fēng)險評估工作，或風(fēng)險評估不夠充分，或直接由單位財務(wù)人員實(shí)施風(fēng)險評估工作?？h級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與廉政風(fēng)險防控機(jī)制結(jié)合不夠，通常廉政建設(shè)由單位紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)，內(nèi)控工作由辦公室或財務(wù)部門負(fù)責(zé)，未實(shí)現(xiàn)兩者的同步建設(shè)和實(shí)施。

（三）綜合性專業(yè)人才短缺。內(nèi)部控制工作由辦公室工作人員或財務(wù)人員兼職，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，無法勝任。單位內(nèi)控建設(shè)缺乏具備資產(chǎn)管理、財會、合同管理、行業(yè)業(yè)務(wù)知識的復(fù)合型人才。關(guān)鍵崗位輪崗機(jī)制尚未完善，關(guān)鍵崗位人員長期不輪換存在一定的風(fēng)險。因機(jī)構(gòu)規(guī)模小，受編制少、人員不足的限制，沒有足夠的人員實(shí)行崗位輪換，存在一人多崗或長期未輪崗現(xiàn)象，如單位財務(wù)人員長期兼職采購、資產(chǎn)管理等工作。縣級行政事業(yè)單位的財務(wù)人員兼職內(nèi)部審計工作又導(dǎo)致內(nèi)審工作缺乏獨(dú)立性，通過內(nèi)部控制專項(xiàng)審計替代輪崗機(jī)制存在風(fēng)險。

（四）內(nèi)部控制有效性待強(qiáng)化。目前，縣級行政事業(yè)單位基本建立了六大業(yè)務(wù)的制度和流程圖，但實(shí)際執(zhí)行時仍存在因制度和流程不夠細(xì)化、缺乏可操作性、執(zhí)行不到位導(dǎo)致的內(nèi)控風(fēng)險。例如，合同審查不嚴(yán)，合同價款、支付條款、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置存在紕漏容易產(chǎn)生法律糾紛和財務(wù)風(fēng)險。單位內(nèi)部各科室之間協(xié)調(diào)不強(qiáng)造成諸如預(yù)算編制不準(zhǔn)確、預(yù)算執(zhí)行不均衡、政府采購金額與預(yù)算不相符、資產(chǎn)管理不規(guī)范等結(jié)果。未建立完整有效的管理機(jī)制和監(jiān)督評價機(jī)制，大部分單位的內(nèi)控評價和內(nèi)審由財務(wù)人員兼任，評價工作和內(nèi)審工作缺乏獨(dú)立性。

（五）內(nèi)控建設(shè)信息化進(jìn)程偏慢?？h級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化覆蓋程度不高，大部分縣級行政事業(yè)單位的內(nèi)控信息化建設(shè)尚處于空白。部分單位通過政府采購方式建設(shè)的內(nèi)控信息系統(tǒng)與財政一體化系統(tǒng)缺乏有效銜接，不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)間信息共享和互聯(lián)互通。對于中小型的縣級行政事業(yè)單位而言，個性化的內(nèi)控信息化建設(shè)成本太高，缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障和技術(shù)支撐，增加內(nèi)控信息化建設(shè)的難度。

二、縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化建議

（一）優(yōu)化單位層面內(nèi)部控制環(huán)境

1、完善內(nèi)部控制機(jī)制?？h級行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)提高重視，構(gòu)建各科室之間的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制，明確內(nèi)控建設(shè)的職責(zé)分工。通過不定期開展培訓(xùn)、集體學(xué)習(xí)制度文件等方式提高全體干部內(nèi)控意識和內(nèi)控建設(shè)積極性。建立內(nèi)控建設(shè)動態(tài)更新機(jī)制，在現(xiàn)有內(nèi)部管理制度的基礎(chǔ)上，依據(jù)最新有效的財經(jīng)政策對單位的業(yè)務(wù)制度、流程進(jìn)行全方位的優(yōu)化，建立既符合財經(jīng)制度要求又適應(yīng)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)運(yùn)行實(shí)際的內(nèi)部控制制度、流程。單位應(yīng)營造良好的內(nèi)部控制痕跡管理氛圍，保證內(nèi)部控制痕跡有效性。對于各類業(yè)務(wù)都應(yīng)保存完整、真實(shí)、規(guī)范的內(nèi)部控制痕跡?？梢酝ㄟ^制定內(nèi)部控制佐證材料負(fù)面清單的方式說明內(nèi)控痕跡失效的表現(xiàn)，例如無法識別的個性化簽名、模仿或涂改領(lǐng)導(dǎo)簽字、違背不相容崗位相互分離的職責(zé)分工等。日常工作中重視內(nèi)部控制執(zhí)行的支撐材料的收集，以提高內(nèi)部控制報告編制質(zhì)量。

2、培養(yǎng)復(fù)合型人才，強(qiáng)化關(guān)鍵崗位制衡。建議縣級行政事業(yè)單位重視并強(qiáng)化技能培訓(xùn)，提高內(nèi)控人員專業(yè)素質(zhì)。單位應(yīng)科學(xué)合理設(shè)置崗位，為財會人員構(gòu)建晉升通道，提高單位財會人才隊(duì)伍的穩(wěn)定性。建議單位根據(jù)崗位性質(zhì)、風(fēng)險確定單位的關(guān)鍵崗位、輪換周期、輪換方式，梳理崗位輪換流程，每年定期制定關(guān)鍵崗位輪換計劃。對于人數(shù)少難以實(shí)現(xiàn)輪崗的單位，需考慮其輪崗對工作效率和質(zhì)量的影響，以及控制措施的重要性和經(jīng)濟(jì)性，建議由主管部門內(nèi)審人員、財政監(jiān)管人員對其不定期抽查，或委托第三方對不具備輪崗條件的崗位所涉及的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計代替輪崗機(jī)制。

3、構(gòu)建內(nèi)控風(fēng)險評估體系。以風(fēng)險為導(dǎo)向建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度。以內(nèi)部控制設(shè)計和執(zhí)行有效性為維度，科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制措施，建立相應(yīng)的風(fēng)險評估機(jī)制，當(dāng)外部環(huán)境和單位職能發(fā)生變化，梳理關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，建立相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制。把內(nèi)部控制與廉政風(fēng)險防控機(jī)制相結(jié)合，組織業(yè)務(wù)科室梳理各類業(yè)務(wù)活動的流程，利用定性或定量的風(fēng)險方法，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，確定風(fēng)險點(diǎn)。由財政部門出臺具體風(fēng)險評估指南指導(dǎo)各單位建立經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險定期評估機(jī)制。縣級行政事業(yè)單位應(yīng)定期出具風(fēng)險評估報告，通過風(fēng)險評估識別單位內(nèi)部管理中的潛在風(fēng)險，分析與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)差距，合理確定內(nèi)部控制措施和風(fēng)險對策。

（二）優(yōu)化業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制管理

1、加強(qiáng)全面預(yù)算管理。一是提升預(yù)算責(zé)任意識，加強(qiáng)業(yè)務(wù)科室與單位財務(wù)之間的有效溝通，增強(qiáng)預(yù)算工作和業(yè)務(wù)工作的融合。結(jié)合單位業(yè)務(wù)開展情況，根據(jù)預(yù)算編制的佐證材料，科學(xué)合理、精準(zhǔn)規(guī)范編制預(yù)算。二是夯實(shí)項(xiàng)目庫管理，對專業(yè)性強(qiáng)、重大的項(xiàng)目經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子同意并通過充分的調(diào)研和論證方可納入項(xiàng)目庫，提早謀劃業(yè)務(wù)工作，做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和資金支出計劃。三是樹立預(yù)算精細(xì)化管理意識，建立預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行未達(dá)序時進(jìn)度情況及時分析原因并提出具體的措施。四是全面實(shí)施預(yù)算績效管理，項(xiàng)目績效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡可能量化。按照“誰申請資金誰編制績效目標(biāo)”的原則對所有項(xiàng)目實(shí)行績效目標(biāo)管理。

2、強(qiáng)化收支管理。一是加強(qiáng)非稅收入的征繳管理和票據(jù)管理，單位結(jié)余資金和資產(chǎn)處置收入應(yīng)及時上繳財政；二是加強(qiáng)項(xiàng)目資金的收支管理，完善專項(xiàng)資金的績效評價和問責(zé)機(jī)制，規(guī)范使用項(xiàng)目資金；三是明確重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和大額資金的使用必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，根據(jù)單位實(shí)際情況設(shè)計分類分級授權(quán)審批機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高資金使用效率；四是縣財政部門應(yīng)不定期開展公務(wù)支出政策、財經(jīng)紀(jì)律等方面的培訓(xùn)，以增強(qiáng)財務(wù)人員的專業(yè)技能和自律意識，縣級行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)單位收支管理制度，杜絕出現(xiàn)不相容崗位未分離、支出票據(jù)無經(jīng)手人或?qū)徟撕炞?、因工作調(diào)動未及時變更預(yù)算一體化和印鑒卡的財務(wù)人員信息、報銷不及時等現(xiàn)象；五是縣級行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)單位風(fēng)險評估、審計、巡察等反饋的問題以及縣財政部門上門服務(wù)檢查結(jié)果積極進(jìn)行整改，梳理單位收支流程，對收支內(nèi)控薄弱點(diǎn)采取有效的內(nèi)控措施。

3、嚴(yán)格規(guī)范政府采購。縣級行政事業(yè)單位完善政府采購制度，細(xì)化采購流程，嚴(yán)格執(zhí)行采購申請程序，采購工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)都應(yīng)有相關(guān)責(zé)任人負(fù)責(zé)和督促采購工作開展。單位采購管理人、財務(wù)人員應(yīng)與各采購需求科室就采購內(nèi)容、方式、金額等詳細(xì)內(nèi)容進(jìn)行充分的溝通交流，，科學(xué)編制采購預(yù)算和建議書。加強(qiáng)政府采購內(nèi)部監(jiān)督，單位內(nèi)審、紀(jì)檢要對采購需求、采購方式、采購執(zhí)行情況、采購績效等進(jìn)行監(jiān)管，避免采購質(zhì)量不及預(yù)期、違規(guī)采購，影響公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

4、優(yōu)化資產(chǎn)管理和使用效率?？h級行政事業(yè)單位應(yīng)重視資產(chǎn)管理，通過完善制度和強(qiáng)化流程控制實(shí)施資產(chǎn)的全生命周期管理。嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)配置，采用歸口管理、財產(chǎn)保護(hù)控制、不相容崗位相互分離等控制措施，明確每個崗位與部門的資產(chǎn)管理職責(zé)和目標(biāo)。資產(chǎn)的購置、使用、處置等各環(huán)節(jié)信息都應(yīng)真實(shí)、準(zhǔn)確記錄，有據(jù)可查?？h級行政事業(yè)單位應(yīng)成立資產(chǎn)清查小組，不定期開展資產(chǎn)清查明確資產(chǎn)的有效配置情況，規(guī)范和盤活存量資產(chǎn)，合理保證資產(chǎn)安全、完整與使用有效。

5、構(gòu)建建設(shè)項(xiàng)目全流程閉環(huán)控制。規(guī)范縣級行政事業(yè)單位基本建設(shè)項(xiàng)目的重點(diǎn)是嚴(yán)把項(xiàng)目立項(xiàng)與審批、設(shè)計與概預(yù)算、項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程，查準(zhǔn)風(fēng)險點(diǎn)，完善內(nèi)控制度設(shè)計并實(shí)施控制措施。項(xiàng)目前期立項(xiàng)時單位應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建議書、可行性研究等資料是否齊全，關(guān)注項(xiàng)目評審、集體決策、審批等是否按程序執(zhí)行。建議單位從建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)用性和經(jīng)濟(jì)性角度做好設(shè)計與概預(yù)算，避免設(shè)計方案脫離實(shí)際無法落實(shí)項(xiàng)目資金。壓實(shí)監(jiān)理方的現(xiàn)場管理責(zé)任，避免工程質(zhì)量和進(jìn)度達(dá)不到預(yù)期，控制項(xiàng)目隨意變更，督促工程技術(shù)資料完整準(zhǔn)確，確保階段性驗(yàn)收時有據(jù)可依和工程竣工決算、審計的準(zhǔn)確性。單位應(yīng)提高對履約驗(yàn)收工作的重視，防止驗(yàn)收走過場，強(qiáng)化業(yè)務(wù)科室對工程進(jìn)度的把控，確保項(xiàng)目及時結(jié)算，定期向單位領(lǐng)導(dǎo)班子匯報工程進(jìn)度，及時做好竣工決算、驗(yàn)收移交和項(xiàng)目資料歸檔工作。

6、優(yōu)化合同管理機(jī)制。建議縣級行政事業(yè)單位設(shè)置合同歸口管理科室，對單位經(jīng)濟(jì)合同按業(yè)務(wù)特征、業(yè)務(wù)科室進(jìn)行分類統(tǒng)一管理，重視合同的歸檔。單位應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際制定詳細(xì)具體、可操作性的合同管理制度，明確崗位職責(zé)和合同審核內(nèi)容，由業(yè)務(wù)經(jīng)辦、合同管理、財務(wù)、法務(wù)等各方對合同條款發(fā)表審核意見。單位應(yīng)強(qiáng)化合同履約監(jiān)控，由業(yè)務(wù)科室跟蹤合同執(zhí)行情況，依據(jù)履約進(jìn)度辦理價款結(jié)算。建立合同糾紛處理機(jī)制，定期梳理易發(fā)生合同糾紛的條款，避免因糾紛導(dǎo)致單位利益受損。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)下縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化是加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的重要舉措。充分借助信息技術(shù)建立業(yè)財管控于一體的內(nèi)部控制管理系統(tǒng)，使行政事業(yè)單位對業(yè)務(wù)活動進(jìn)行全過程管控。建議由財政部門牽頭搭建內(nèi)部控制信息化基礎(chǔ)平臺，其他縣級行政事業(yè)單位以標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)平臺為中心將業(yè)務(wù)流程的確定性規(guī)則、內(nèi)控措施嵌入內(nèi)控信息化平臺中。通過各業(yè)務(wù)模塊的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)財政管理和業(yè)務(wù)管理的全程留痕、流程可視、數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)信息交換和共享，提升工作效率，降低流程風(fēng)險。內(nèi)控信息化平臺運(yùn)營后需依據(jù)最新流程節(jié)點(diǎn)、管控措施、政策要求、使用反饋意見持續(xù)優(yōu)化信息化平臺。若信息系統(tǒng)搭建在互聯(lián)網(wǎng)上，需防范網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險，重視數(shù)據(jù)安全，通過系統(tǒng)加密、訪問權(quán)限、數(shù)據(jù)備份等做好網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)建設(shè)。

綜上，內(nèi)部控制是財會監(jiān)督的基礎(chǔ)，縣級行政事業(yè)單位應(yīng)持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部控制規(guī)范體系，夯實(shí)內(nèi)控編報基礎(chǔ)?？h級財政部門應(yīng)及時掌握各單位內(nèi)控編報存在的問題，并提供專業(yè)指導(dǎo)?？h級行政事業(yè)單位要從單位層面和業(yè)務(wù)層面不斷完善內(nèi)控設(shè)計，充分利用信息技術(shù)將各項(xiàng)控制措施嵌入業(yè)務(wù)系統(tǒng)，推動內(nèi)控的有效實(shí)施。單位要加大宣傳內(nèi)控建設(shè)的必要性，把內(nèi)控建設(shè)與黨風(fēng)廉政建設(shè)、全面依法治國銜接起來。必要時借助社會力量參與單位內(nèi)部控制建設(shè)，提高單位內(nèi)部控制建設(shè)水平。