鄉(xiāng)村治理法治體系構(gòu)建問題研究

宋才發(fā)

（廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006）

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石和鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理最核心、最重大的任務(wù)，就是調(diào)動村民的積極性；鄉(xiāng)村振興最根本、最要緊的工作，就是造就鄉(xiāng)村的“人氣”，促使鄉(xiāng)村重新活躍起來。鄉(xiāng)村治理既要重視基礎(chǔ)設(shè)施“硬件”建設(shè)，也要重視行為規(guī)范“軟件”建設(shè)，這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，必須把鄉(xiāng)村振興的“鄉(xiāng)村治理”和“鄉(xiāng)村建設(shè)”兩個方面的任務(wù)同時抓起來。自秦始皇置郡縣制肇始，中央派遣到地方的官員到“知縣”為止。幾千年以來，我國一直沿襲“皇權(quán)不下縣”的陳規(guī)陋習(xí)。以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱為《憲法》）第九十五條規(guī)定，在“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”[1]（P11)為起點，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）就成為我國最基層的國家政權(quán)機關(guān)。這不僅突破了“皇權(quán)不下縣”的舊規(guī)矩，而且破解了鄉(xiāng)村治理的困境和發(fā)展瓶頸。提升鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)的質(zhì)量，扎實有序做好鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設(shè)工作，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在當(dāng)下和未來一段時期內(nèi)的中心任務(wù)?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱為《鄉(xiāng)村振興促進法》）提出，要“夯實鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)”，“把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理中心”[2]。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要“提升全面治理能力和管治水平”[3]。

一、鄉(xiāng)村治理的一般法治理念詮釋

（一）重構(gòu)鄉(xiāng)村振興中的社區(qū)治理共同體

構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)治理共同體的目的是為了維護良好的社會秩序。我國農(nóng)村社會是從“土”里生長出來的鄉(xiāng)村社會，“土”是鄉(xiāng)村社會最牢靠的基礎(chǔ)和穩(wěn)定的核心。在中國實行改革開放之前，農(nóng)民定居多以傳統(tǒng)村落為單位，流動遷徙屬于非常態(tài)，這就是費孝通所說的空間上的“孤立和隔膜”[4]。利益是體現(xiàn)公民權(quán)利和維護社會正常秩序的基礎(chǔ)，人民群眾在社會主義初級階段的利益，包括公共利益和個人的合法利益，需要逐步實現(xiàn)個人利益與公共利益的有機統(tǒng)一，避免出現(xiàn)不應(yīng)有的利益失衡甚至發(fā)生利益沖突。實現(xiàn)良好社會秩序是新時代鄉(xiāng)村社會治理的主要目標(biāo)，社會秩序的背后是社會的公共利益和個人的切身利益，這就需要通過法律和行政的善治手段，維護好包括公共利益在內(nèi)的人民群眾利益，實現(xiàn)社會公共利益均等化和社會服務(wù)完善化。無論是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是各項具體的民生事業(yè)，地方基層政府在任何時候、任何情況下都不能缺位。在老百姓的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會事業(yè)中，只要任何一項出現(xiàn)政府缺位，都會導(dǎo)致大規(guī)模的看病難、教育亂象、留守老人等社會問題。所以，黨的十九大報告提出，要建立“人人盡責(zé)、人人享有”的“公共服務(wù)體系”[5]。鄉(xiāng)村的“村”通常有兩層含義：一是指自然村的村莊或傳統(tǒng)村落；二是指“撤區(qū)并社”后的行政村。我國南方由于山多、平原少等地理條件的原因，農(nóng)村居民居住地大多比較偏遠(yuǎn)和分散，自然村落戶數(shù)不多、人數(shù)較少，一個行政村往往由多個甚至十來個自然村組成，北方的行政村大部分與自然村同構(gòu)。南方和北方、東中西部不同區(qū)域自然條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，決定了村莊共同體的歷史文化、經(jīng)濟社會狀況的差異?！多l(xiāng)村振興促進法》規(guī)定鄉(xiāng)村治理的重點在行政村，但是最終的落腳點在村莊[6]。值得一提的是，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，從頭到尾沒有使用過“村莊”或“村民委員會”的概念，而以“社區(qū)”這個概念代之，形成了城鄉(xiāng)社會治理一體化的政策語境[7]?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強調(diào)，要構(gòu)建基層社會治理新格局，為新時代鄉(xiāng)村社會治理奠定了堅實的政策基礎(chǔ)[8]。構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)治理共同體，維護鄉(xiāng)村良好的社會秩序，是各級地方政府的應(yīng)有職責(zé)和應(yīng)盡義務(wù)，地方政府是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理目標(biāo)的“第一責(zé)任人”?；鶎诱剿鬓r(nóng)村社區(qū)、居委會、村民治理運行機制的真諦，地方領(lǐng)導(dǎo)和基層干部要學(xué)會做“人心”的工作，深刻理解“人”在鄉(xiāng)村治理中的價值和意義，從理論上深刻詮釋并形成自己的話語體系[4]。黨的十九屆四中全會強調(diào)，社會治理的根本任務(wù)是“確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國”[9]。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要建立“共建共治共享的社會治理制度”[3]。各級地方政府都是為老百姓服務(wù)的機構(gòu)，在任何時候、任何情況下都不得與民爭利，更不得在人民頭上作威作福。應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)、科學(xué)配置政府掌控的公共資源，盡最大努力改善農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活狀況，維護好農(nóng)民群眾正常的生產(chǎn)生活秩序，保障個體和廣大群眾正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益，為建設(shè)更高水平的平安中國而努力。各級地方政府要通過全方位改革優(yōu)化內(nèi)部流程，重構(gòu)鄉(xiāng)村社區(qū)治理共同體，從體制機制上完善鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)、質(zhì)量和績效管理。只有依法依規(guī)建立社區(qū)治理共同體和服務(wù)型政府，才能最終形成完善的社區(qū)治理體系和服務(wù)體系，否則就會影響執(zhí)政黨和人民政府的形象，甚至導(dǎo)致上訪和群體性事件的發(fā)生，最終影響社區(qū)治理共同體建設(shè)和良好社區(qū)秩序的形成。

（二）優(yōu)化社區(qū)自組織社會風(fēng)險防范機制

鄉(xiāng)村社區(qū)自組織是農(nóng)村社會力量的重要組成部分。鄉(xiāng)村社區(qū)是聚居在一定地域范圍內(nèi)，所有村民生產(chǎn)和生活的牢固共同體，村民具有共同利益的廣泛性和相互依存性，這就為鄉(xiāng)村社區(qū)自組織的建立奠定了堅不可摧的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村社區(qū)自組織具有高度治理的效率，能夠促進社區(qū)成員之間相互認(rèn)同、信任與合作。社區(qū)自組織在整合社區(qū)資源方面的功能，在于整合社區(qū)有限的資源開展有組織的合作，增強社區(qū)居民的凝聚力、向心力和社區(qū)韌性，有益于在整個社區(qū)范圍內(nèi)進行有效的社會風(fēng)險防范[10]。村民自治組織的孕育和發(fā)展過程，從本質(zhì)上講是鄉(xiāng)村自組織變革的過程，自組織的全體成員是參與村民自治和鄉(xiāng)村治理的主體。幾千年鄉(xiāng)村封建社會形成的“禮”制，是聚居在一起的居民共同認(rèn)同的行為規(guī)范，上一代人通過教化使“禮”內(nèi)化于下一代人，年輕一代只要跟著年長一代“學(xué)而時習(xí)之”，就可以順其自然地接受其行為規(guī)范。這種行為規(guī)范的作用，就構(gòu)成鄉(xiāng)土社會治理的基礎(chǔ)。在一個幾乎沒有正規(guī)社會規(guī)范的共同體里，法律規(guī)范是難以得到貫徹實施的，法律秩序更加難以穩(wěn)固地建立起來。如果哪一家有人上法庭打官司，會被全村人視為家庭教育和教化不夠，是一件極不體面的事情，這就是費孝通所說的“無訟”的鄉(xiāng)土社會[4]。黨的十九屆四中全會提出，健全“自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[9]，開辟了“中國之治”的新境界，為鄉(xiāng)村社區(qū)自組織建設(shè)提供了重要指導(dǎo)，也為優(yōu)化村民自治制度和治理效能提供了根本遵循。1980 年，我國第一個村民委員會在廣西河池市合寨村誕生，農(nóng)民通過這種自組織形式，使自己的切身利益“聯(lián)產(chǎn)承包到戶”得以實現(xiàn)。作為一種基層民主制度，村民自治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層自治落地的基本方式，而鄉(xiāng)村基層自治是落實村民自治制度的載體[11]。村民自治這種農(nóng)村社區(qū)自組織形式，作為農(nóng)民群眾創(chuàng)造的一種直接民主形式，得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視與認(rèn)可，已成為黨和政府聯(lián)系人民群眾的有效方式，對穩(wěn)固農(nóng)民群眾對執(zhí)政黨和國家的認(rèn)同及維護鄉(xiāng)村安定有序發(fā)揮了重要作用。鄉(xiāng)村社區(qū)自組織能夠增進社區(qū)成員之間的溝通與信任，增強村民的社區(qū)責(zé)任感，有助于社區(qū)社會資源的積累，更有利于提升村民對社區(qū)公共事務(wù)治理的熱情和積極性。鄉(xiāng)村社區(qū)是鄉(xiāng)村治理的基本單元，通過社區(qū)居民自主組織、自主整合實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有序治理，有效發(fā)揮社區(qū)防止社會風(fēng)險的重要功能，這在一定程度上能夠彌補現(xiàn)有防范體系力量不足的缺陷，能夠助力形成更加科學(xué)有效的風(fēng)險防范體系[10]。村民通過自主制定的鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約，形成村級治理的“善治”局面[12]。善治被視為鄉(xiāng)村治理的最佳狀態(tài)，它具有合法性、透明性、責(zé)任性等特性[13]，其核心要義在于鄉(xiāng)村公共利益最大化。只有以善治為目標(biāo)的鄉(xiāng)村治理，才算得上是真正有效的社會治理。在鄉(xiāng)村振興過程中追求鄉(xiāng)村善治，本質(zhì)上就是在國家與村民合作共贏的基礎(chǔ)上，尋求兩者之間最佳的平衡狀態(tài)，以加速村民自治制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)變的進程[14]。村民自治是我國正在依法快速推進的鄉(xiāng)村治理的核心工作，對提升農(nóng)村治理主體政治參與能力、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治目標(biāo)，以及農(nóng)村全面改革發(fā)揮著舉足輕重的作用。村民自治實踐的發(fā)展促使國家與社會、鄉(xiāng)與村（鎮(zhèn)）的權(quán)力邊界越來越明晰，推動并實現(xiàn)了鄉(xiāng)村有限社會資源的有效配置，推進了鄉(xiāng)村社會和諧有序發(fā)展。

（三）構(gòu)建新型鄉(xiāng)村社區(qū)“三社聯(lián)動”機制

穩(wěn)定內(nèi)部秩序、實現(xiàn)村民關(guān)系和諧是村民自治最基本的追求。鄉(xiāng)村社區(qū)是農(nóng)民群體生產(chǎn)生活的共同家園，“三社聯(lián)動”治理機制已成為新型鄉(xiāng)村社區(qū)提升治理水平的重要舉措。但就其本質(zhì)規(guī)定和規(guī)范而言，正在實施中的“三社聯(lián)動”治理機制，是2023 年3 月修正的《中華人民共和國立法法》規(guī)定的“協(xié)同立法”和“協(xié)同治理”[15]的一種表現(xiàn)形式。鄉(xiāng)村治理的基本條件決定了鄉(xiāng)村治理的基本形式，“自治有效”是一種或多種社會條件塑造的結(jié)果。由于村莊是最緊密的經(jīng)濟共同體、社會共同體和文化共同體,其也就順理成章地成為村民自治的基本組織單元[16]?；鶎狱h組織是村莊治理的領(lǐng)導(dǎo)者，基層政府是村莊治理的主導(dǎo)者，村民自治組織則是受村民委托的自治者。雖然從形式上來看，鄉(xiāng)村振興推進的速度確實非常快，但從鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)的實際效果來看，呈現(xiàn)的發(fā)展變化和根本轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊槐M人意。因而，鄉(xiāng)村社區(qū)的“三社聯(lián)動”機制，事實上還沒有真正建立起來、聯(lián)動起來，當(dāng)下正處在“非協(xié)同治理”和“協(xié)同治理”的過渡階段[17]?！叭缏?lián)動”是2013 年由民政部在《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》中正式提出來的，是指社區(qū)、社會組織和社會工作者在一定場域中圍繞服務(wù)居民形成的社區(qū)治理活動[17]。2017 年,中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中強調(diào)，要大力推進社區(qū)、社會組織、社會工作的“三社聯(lián)動”，深化“三社聯(lián)動”的治理運作機制[18]。2022 年,國務(wù)院在《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》中，多次提到要運用“五社聯(lián)動”創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)機制[19]。“五社聯(lián)動”這個新提法，標(biāo)志著國家政策話語表達(dá)方式的改變，即實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)治理從“三社聯(lián)動”向“五社聯(lián)動”的轉(zhuǎn)變[17]?！叭缏?lián)動”治理機制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，為充分調(diào)動社區(qū)居委會、社會組織和社會工作者的積極性，滿足鄉(xiāng)村社區(qū)居民的需求并改善社區(qū)治理狀況的運作過程[20]?！拔迳缏?lián)動”機制是在原來“三社聯(lián)動”的基礎(chǔ)上，增加了“社區(qū)志愿者”和“社會慈善資源”兩個新的要素。隨著鄉(xiāng)村治理實踐的快速發(fā)展，由“三社聯(lián)動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔迳缏?lián)動”，是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)實踐發(fā)展的必然趨勢。它不只是一個簡單的“量”的擴張，而是一個“質(zhì)”的升級和飛躍，契合了未來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的客觀要求。在當(dāng)下和未來一段時期內(nèi)，鄉(xiāng)村振興的著力點仍然是“鄉(xiāng)村治理”和“鄉(xiāng)村建設(shè)”兩大根本任務(wù)，繼續(xù)構(gòu)建和完善新型農(nóng)村社區(qū)的“三社聯(lián)動”機制?！叭缏?lián)動”作為創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理、建設(shè)現(xiàn)代社會服務(wù)體系的重要方式，對推動新時代鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展，為廣大農(nóng)民群眾創(chuàng)造高品質(zhì)生活具有積極的現(xiàn)實意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府既是當(dāng)下“三社聯(lián)動”機制的組織者和實施者，又是對接“五社聯(lián)動”治理機制的組織者和實施者，社區(qū)居委會是保證聯(lián)動機制正常運行的協(xié)同中樞，社會組織是保證聯(lián)動機制正常運行的組織保障，社會工作者是聯(lián)動機制得以運行的人才保障，社區(qū)居民是聯(lián)動機制得以運行的動力基礎(chǔ)[20]。通過從“三社聯(lián)動”到“五社聯(lián)動”的有機聯(lián)系和規(guī)范運作，以責(zé)任為紐帶整合多方資源建立新型農(nóng)村社區(qū)共同體，達(dá)到資源整合、優(yōu)勢互補和價值追求，促進新型農(nóng)村社區(qū)善治目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）構(gòu)建多層次新型村莊治理共同體格局

鄉(xiāng)村治理在鄉(xiāng)政村治的基礎(chǔ)上形成多層次村莊治理的共同體格局。在持續(xù)不斷的城市化擴張和農(nóng)民工進城的沖擊下，“鄉(xiāng)土中國”快速進入到城鄉(xiāng)失衡、鄉(xiāng)村解構(gòu)的“城鄉(xiāng)中國”階段，傳統(tǒng)倫理禮俗和行為規(guī)則對年輕人等不再適用[21]。只有通過頂層設(shè)計、協(xié)調(diào)配套的一系列制度性改革，城市和鄉(xiāng)村的大門才能相向打開，城鄉(xiāng)之間的人才、資本和資源的自由流動才能暢通起來[22]。因而，在黨的十九屆四中全會上，以“社區(qū)治理”[9]概念取代了原來的“村莊治理”“村民自治”這類概念，表明黨中央要通過“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的新路子，徹底扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)性失衡的狀況，以一種全新的發(fā)展態(tài)勢實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化。當(dāng)下的鄉(xiāng)村振興必須適應(yīng)即將來臨的“城鄉(xiāng)一體化建設(shè)”需要，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的“硬件”和“軟件”設(shè)施條件，建立與之相適應(yīng)的具有包容性、開放性的新型村莊治理共同體[23]。這種新型村莊治理共同體的構(gòu)成要素，既有來自官方的也有來自民間的各種不同性質(zhì)的組織，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、村黨委會、村委會，村級組織的各種協(xié)會以及民間的紅白理事會等，它們共同構(gòu)成村莊治理的基本組織架構(gòu)，通過預(yù)設(shè)的制度體系促使農(nóng)村有序運轉(zhuǎn)。在鄉(xiāng)村社區(qū)治理過程中，鄉(xiāng)村社區(qū)實際上形成了黨組織、政府和村民組織三大權(quán)威主體。過去黨委會與村委會之間的矛盾，主要源于權(quán)力的分配與使用方面，這種“爭斗”狀況逐漸形成鄉(xiāng)村內(nèi)部關(guān)系緊張的格局。如何解決好鄉(xiāng)村治理“三元權(quán)威”中的黨委會權(quán)威與村委會權(quán)威相互沖突的體制機制問題，成為中國特色鄉(xiāng)村治理主體權(quán)威結(jié)構(gòu)的難點[24]。進入新時代，這個問題得到了有效解決，辦法就是村黨委書記與村主任由一人“雙肩挑”，村黨委書記發(fā)揮著科層制下基層領(lǐng)導(dǎo)的作用。在鄉(xiāng)村治理進程中，迫切需要構(gòu)建多層次新型村莊治理共同體格局，以發(fā)揮村黨委書記的核心堡壘作用。如何在鄉(xiāng)村振興快速推進過程中，使鄉(xiāng)村社會多元治理主體能夠依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范和地方特色參與鄉(xiāng)村治理實踐，是當(dāng)下和未來鄉(xiāng)村社會治理體制完善與社會治理社會化的重要任務(wù)，決定了鄉(xiāng)村治理體制模式和治理社會化的機制創(chuàng)新，有利于“共建共治共享的社會治理”[3]體系效率與效益的實現(xiàn)。“雙肩挑”體制使得村黨委書記在鄉(xiāng)村治理機制中，發(fā)揮著不可或缺的耦合效應(yīng)，因為在整個治理體系的輸入和輸出端，村黨委書記始終把握著治理目的、原則、作用和效果等因素的精準(zhǔn)傳導(dǎo)作用[24]。

二、鄉(xiāng)村治理法治體系構(gòu)建的關(guān)鍵要素

（一）發(fā)揮“村規(guī)民約”在鄉(xiāng)村治理中的作用

鄉(xiāng)村治理需要發(fā)揮村規(guī)民約等民間法的作用。在幾千年“皇權(quán)不下縣”的封建社會里，鄉(xiāng)村社會治理主要是憑借宗法族規(guī)等鄉(xiāng)規(guī)民約實行管束。鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約是遵循鄉(xiāng)土社會內(nèi)生規(guī)律發(fā)展完善起來的，是村民進行自我管理、自我教育、自我監(jiān)督和自我約束的行為準(zhǔn)則[25]，是用來規(guī)范個人行為、調(diào)整人際關(guān)系，維護社會穩(wěn)定的非正式制度[26]。村規(guī)民約源自村民的道德情感，浸透著鄉(xiāng)村社會的生活規(guī)則，也就是說村規(guī)民約原本就是村民維護鄉(xiāng)村社會交往秩序的規(guī)則[27]。以法律法規(guī)為核心的正式制度與以鄉(xiāng)規(guī)民約為核心的非正式制度在價值共識層面具有契合性與通約性。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化制度建設(shè)的過程中，正式制度與非正式制度之間，呈現(xiàn)多維交叉、互動博弈的顯著特征[28]。從過去到現(xiàn)在，隸屬于非正式制度的村規(guī)民約，在規(guī)范和培育村民民法意識和契約精神以及筑牢法治基礎(chǔ)等方面發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用。以村規(guī)民約為標(biāo)志的民間法，在鄉(xiāng)村治理中扮演著非常重要的角色。鄉(xiāng)村治理說到底是村民共同行使權(quán)力對鄉(xiāng)村社區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)進行共同管理，治理的方式是通過對公共事務(wù)的處理，以支配、影響和調(diào)控鄉(xiāng)村社會[27]。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，社會治理最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村，要推進多層次多領(lǐng)域依法治理，提升社會治理法治化水平[3]，這是提升鄉(xiāng)村治理績效的基本要求。新時代的村規(guī)民約本質(zhì)上兼具法的特征，它是依據(jù)鄉(xiāng)村社會權(quán)威形成的行為規(guī)范，體現(xiàn)了地方法理性和權(quán)威性[29]。新時代鄉(xiāng)村治理需要在遵循以人民為中心理念的基礎(chǔ)上，科學(xué)構(gòu)建正式制度與非正式制度的結(jié)構(gòu)，形成面向城鄉(xiāng)一體化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化制度體系[28]。也就是說，新時代對鄉(xiāng)村社會的治理，不僅要發(fā)揮國家法“硬法”的權(quán)威作用，還要發(fā)揮民間法、習(xí)慣法等“軟法”的效應(yīng)，雙管齊下共同作用和服務(wù)于鄉(xiāng)村治理。村規(guī)民約具備良好的社會適應(yīng)性，是與法律相協(xié)同的特定社會規(guī)范，具有鮮明的法規(guī)和政策指向性特征。以村規(guī)民約為標(biāo)志的鄉(xiāng)村社會治理規(guī)范，已成為國家推動社會生活規(guī)范化的制度載體[30]。最高人民法院強調(diào)，要“尊重不違反法律強制性規(guī)定的村規(guī)民約、鄉(xiāng)風(fēng)民俗，妥善把握民事審判對習(xí)慣的適用”[31]。以村規(guī)民約為標(biāo)志的民間法，越是在鄉(xiāng)村社會的最基層、最底層，就越是有它的用武之地。村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理法律化及制度化的重要載體，治理有效是當(dāng)下和未來制定村規(guī)民約的重要目標(biāo)。治理有效的實現(xiàn)途徑是“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[5]。村規(guī)民約又是鄉(xiāng)村糾紛民事司法解決程序必須遵循的一種至關(guān)重要的地方性知識[25]。未來，應(yīng)當(dāng)注重和加強村規(guī)民約的踐行能力，突出和強化村規(guī)民約應(yīng)有的實用價值。村規(guī)民約對道德教化的傳承，是鄉(xiāng)村治理的重要制度化設(shè)計，是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)的倫理支撐[25]。為此，要注重村規(guī)民約的價值導(dǎo)向，通過有效吸納社會主義核心價值觀，提升村規(guī)民約的道德價值水準(zhǔn)和凝聚力，以增強鄉(xiāng)村治理共同體的凝聚力、向心力和維系力；要加強村規(guī)民約的內(nèi)容體系建設(shè)，村規(guī)民約要突出和體現(xiàn)社會主義精神文明的重要地位，注重創(chuàng)新村規(guī)民約的內(nèi)容體系和文化價值內(nèi)涵，推動鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)與物質(zhì)文明建設(shè)相適應(yīng)，從村規(guī)民約的表現(xiàn)風(fēng)格、操作層面創(chuàng)造出更適合鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設(shè)的語言規(guī)范；要構(gòu)建完善的村規(guī)民約運行機制，在發(fā)揚村規(guī)民約民主價值的基礎(chǔ)上，突出村黨委對村規(guī)民約運行的主心骨作用，健全以“多方聯(lián)動”為特點的動態(tài)執(zhí)行機制，構(gòu)建以“備案-清單-審查”相結(jié)合的監(jiān)督機制[26]。村規(guī)民約是以道德準(zhǔn)則規(guī)范社會秩序的，當(dāng)下尤其要重視和提倡民間法、習(xí)慣法等形式的德治與自治的文化價值，用以規(guī)范鄉(xiāng)村治理多元主體的合法化、常態(tài)化與制度化。

（二）效法“楓橋經(jīng)驗”把矛盾糾紛化解在基層

“楓橋經(jīng)驗”是中國基層社會治理的典范。幅員遼闊、人口眾多的鄉(xiāng)村社會，既是我國社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是社會矛盾糾紛最集中最突出的場所，當(dāng)下最堅實的社會力量和最突出的社會矛盾雙雙聚焦在鄉(xiāng)村基層。“楓橋經(jīng)驗”是在20 世紀(jì)60 年代初，由浙江諸暨楓橋的干部和群眾創(chuàng)設(shè)的。浙江諸暨在化解基層社會矛盾方面，創(chuàng)設(shè)出“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的基本經(jīng)驗，建構(gòu)了防止矛盾外溢的基層社會重新組織化的渠道，構(gòu)建了基層社會再組織化的模型[32]。通過圈層間不斷磨合、調(diào)適和互動，實現(xiàn)基層社會結(jié)構(gòu)動態(tài)變遷，促使基層社會重構(gòu)相互嵌套的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，輻射型治理解析這種基層社會再組織化的內(nèi)驅(qū)規(guī)律[32]。中華文明歷來崇尚“以和為貴”，“楓橋經(jīng)驗”的主要做法就是放手發(fā)動群眾和依靠群眾，堅持對基層社會出現(xiàn)的矛盾和糾紛不上交，就地化解和解決矛盾糾紛，創(chuàng)造了解決人民內(nèi)部矛盾的“很好的典型”[33]?！皸鳂蚪?jīng)驗”是當(dāng)時基于正確認(rèn)識和處理人民內(nèi)部矛盾，妥善解決基層復(fù)雜矛盾糾紛而形成的。“楓橋經(jīng)驗”重在實踐和創(chuàng)新，全面提高了正確處理人民內(nèi)部矛盾的能力和水平，是黨的群眾路線在基層工作中的具體體現(xiàn)[33]。1963 年11 月，毛澤東就推廣“楓橋經(jīng)驗”作出重要批示，此后“楓橋經(jīng)驗”被迅速傳播并推廣到全國各地。黨的十九屆四中、五中全會強調(diào)，要完善各類調(diào)解聯(lián)動工作體系，構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應(yīng)急處置機制[34]。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’”[3]?！皸鳂蚪?jīng)驗”的突出特點是充分發(fā)揮人民群眾的智慧和力量，自下而上地參與矛盾糾紛化解，重點在于堅持群眾路線和基層自治?！捌纸?jīng)驗”的突出特點是強化各級領(lǐng)導(dǎo)干部眼睛向下、走出辦公室，下沉到基層一線去實地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，并且自上而下地提出化解矛盾糾紛的辦法。新時代的“楓橋經(jīng)驗”和“浦江經(jīng)驗”互為補充，被具體運用到矛盾糾紛化解的全過程，為新時代鄉(xiāng)村治理提供了源頭治理的原則和方法，實現(xiàn)了基層治理理論與實踐的創(chuàng)新[35]。2023 年,既是毛澤東批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗”的60 周年，也是習(xí)近平指示堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的20 周年。當(dāng)下和未來,要充分發(fā)揮司法參與、推動、規(guī)范、保障作用，在線鏈接其他多元化解平臺，暢通一站式多元糾紛解決供給鏈，支持和規(guī)范各方力量在法治軌道上參與鄉(xiāng)村治理解決糾紛[34]。習(xí)近平總書記強調(diào)，要把“非訴訟糾紛解決機制挺在前面”，“完善預(yù)防性法律制度”[36]。依據(jù)2023 年3月《黨和國家機構(gòu)改革方案》的部署，從構(gòu)建和完善“預(yù)防性法律制度”出發(fā)，成立了隸屬中央職能部門的中央社會工作部，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)人民信訪工作，指導(dǎo)人民建議征集工作，統(tǒng)籌推進黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)[37]。黨中央強調(diào)，要建立重心下移、力量下沉的矛盾糾紛預(yù)防和解決機制，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級黨組織成為基層化解矛盾的“戰(zhàn)斗堡壘”，這為預(yù)防化解矛盾風(fēng)險提供了根本遵循[36]。

（三）把地方性治理規(guī)范融入“全過程人民民主”

確保村民能夠公平公正地實現(xiàn)政治參與的價值。近年來，一些地方政府在基層社會治理方面，注意發(fā)揮民間社會調(diào)解機制作用，如建立村民議事會、老鄉(xiāng)說理平臺、老娘舅調(diào)解工作室、村嫂化解團以及農(nóng)村民間糾紛聯(lián)合調(diào)解組織等[38]。民間調(diào)解方式一般都能深入到人們?nèi)粘Ｉ畹牡胤叫灾R體系當(dāng)中，地方性知識體系是鄉(xiāng)村社會共同體自發(fā)秩序的基礎(chǔ)性部分，它源于傳統(tǒng)、習(xí)俗、慣例等“地方上流行的知識”。關(guān)于鄉(xiāng)村社會共同體的研究或解釋，無論如何繞不開鄉(xiāng)村社會秩序規(guī)范這個基礎(chǔ)性問題[38]。從法理學(xué)和法律文化學(xué)的視角來看，一般都把地方性知識體系和地方性規(guī)范歸屬于習(xí)慣法或民間法的范疇，視為不同于國家法的另一種傳統(tǒng)知識體系[39]。地方性規(guī)范形塑了鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)秩序，其轉(zhuǎn)化以鄉(xiāng)村社會共同體權(quán)利關(guān)系性質(zhì)的變化為核心，最后呈現(xiàn)在從“身份共同體”到“契約共同體”的擴展秩序建構(gòu)上[38]。然而，村民自治制度是最直接的“全過程人民民主”的體現(xiàn)，村民自治制度的生命力在于全體村民的廣泛參與，失去或沒有村民廣泛參與的治理不能稱其為自治[40]。實現(xiàn)村民政治參與價值追求的基本目標(biāo)，是鄉(xiāng)村治理效能提升的出發(fā)點和根本動力。2019 年11 月，習(xí)近平總書記到上海市長寧區(qū)虹橋街道調(diào)研時，首次提出“人民民主是一種全過程的民主”的重要論斷[41]。《憲法》第一條規(guī)定，“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。”[1]（P3）把這一條和第五條聯(lián)系起來分析，即可發(fā)現(xiàn)《憲法》把“社會主義”“人民民主”與“法治國家”這三個基本原理聯(lián)系在一起，事實上構(gòu)成了理解全過程人民民主的規(guī)范語境，表明要發(fā)展中國特色社會主義民主，就必須實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一[42]。全過程人民民主是推動“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村治理”轉(zhuǎn)變的密碼[43]。村民自治是全過程人民民主創(chuàng)新發(fā)展的試驗田，實踐性和創(chuàng)新性是全過程人民民主的重要特點。農(nóng)村基層人民群眾民主習(xí)慣的養(yǎng)成和民主素質(zhì)的提升，是一個需要不斷進行理論學(xué)習(xí)和漸進習(xí)得的過程，需要在基層民主實踐中逐步形成[44]。在黨的二十大報告中，“全過程人民民主”被正式確定為“中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求”與“社會主義民主政治的本質(zhì)屬性”[3]。全過程人民民主之所以能夠始終堅持“人民當(dāng)家作主”，就在于黨和國家把民主政治制度貫穿于民主政治過程之中，實現(xiàn)了理論上的民主與實踐中的民主相統(tǒng)一[41]。在鄉(xiāng)村振興的實踐進程中，需要把村民自治制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，達(dá)到提升鄉(xiāng)村自治、法治、德治三治融合的治理水平；需要通過吸納村民對村莊公共事務(wù)的參與，提升村民“自我發(fā)展”“自我管理”“自我監(jiān)督”的能力，抓嚴(yán)、抓實平安鄉(xiāng)村構(gòu)建工作[45]。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)。”[3]要大力發(fā)展和完善鄉(xiāng)村基層民主制度，不僅要高度重視村民實現(xiàn)價值追求的動力源，而且要高度重視基層政府追求績效的推動力。地方政府是鄉(xiāng)村治理體系落地生效的組織者、實施者和第一責(zé)任人，因而，地方政府的治理績效對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進至關(guān)重要。鄉(xiāng)村治理法治體系的構(gòu)建，既需要遵從長期積累的實踐經(jīng)驗，還需要把那些具有效率或效益的工作經(jīng)驗納入到鄉(xiāng)村治理法治體系建設(shè)的范疇。如，推進放管服與追責(zé)問責(zé)機制的施行，規(guī)范鄉(xiāng)村“第一書記”的權(quán)力與責(zé)任，就有利于從領(lǐng)導(dǎo)、目標(biāo)和社會三維考核“第一書記”的領(lǐng)導(dǎo)能力與績效，盯緊政治末端權(quán)力運行，謹(jǐn)防和杜絕“最后一公里”掉鏈子。又如，對直接服務(wù)于鄉(xiāng)村社會的公務(wù)員的監(jiān)督與考核，盡管這些公務(wù)員執(zhí)行的是行政程序，但是他們所擔(dān)負(fù)的卻是整個社區(qū)的公共事務(wù)，如果監(jiān)督、考核和評估模式部門化，就容易導(dǎo)致權(quán)力變形從而影響社區(qū)治理的正常秩序。通過統(tǒng)一的制度價值為德治夯實倫理道德基礎(chǔ)，有利于完善共建共治共享體系運轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村法治化社會建設(shè)[24]。進入新時代以來，地方政府領(lǐng)導(dǎo)提升政績、獲得晉升都同政府的治理績效密切相關(guān)。基層政府治理績效又本能地體現(xiàn)在政府的公信力、凝聚力和感召力等方面，對鄉(xiāng)村社會發(fā)展和進步起決定性的作用[14]。

（四）給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的提升增權(quán)賦能

鄉(xiāng)村社會治理要堅持和完善共建共治共享的治理制度。無論是原來的“知識下鄉(xiāng)”“項目下鄉(xiāng)”，還是后來的“資本下鄉(xiāng)”，盡管在不同程度上為鄉(xiāng)村發(fā)展注入了新的要素和活力，但是最終都難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。究其根本原因，就在于所有這些都是外部力量在主導(dǎo)鄉(xiāng)村的發(fā)展，無法有效激發(fā)農(nóng)村尤其是農(nóng)民的內(nèi)生動力[46]。習(xí)近平總書記指出，要把“人民群眾對美好生活的期待”，作為“我們一切工作的出發(fā)點和落腳點”[47]；要把促進農(nóng)民共同富裕，作為推動鄉(xiāng)村振興的根本動力，為鄉(xiāng)村和農(nóng)民賦利，建立利益激勵機制。新時代鄉(xiāng)村建設(shè)必須圍繞鄉(xiāng)村振興這個戰(zhàn)略目標(biāo)展開，為提升農(nóng)村、農(nóng)民“造血”功能而“增權(quán)賦能”。與此同時，也要為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)“增權(quán)賦能”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中，更傾向于“硬”公共服務(wù)供給，“上面千條線，下面一根針”，必須切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給效率，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能[48]。為農(nóng)業(yè)賦能、為鄉(xiāng)村賦利、給農(nóng)民賦權(quán)，三者是一個相互聯(lián)系的整體，只有把鄉(xiāng)村建設(shè)的重點聚焦到農(nóng)業(yè)和農(nóng)民上面來，才能激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)生動力[46]。黨的十九屆五中全會作出“實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動”的重大戰(zhàn)略部署，標(biāo)志著新時代鄉(xiāng)村建設(shè)行動正式拉開帷幕。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要“提升社會治理效能”[3]。因而，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，是防范化解重大風(fēng)險挑戰(zhàn)、再創(chuàng)“中國之治”新輝煌的需要，是適應(yīng)社會主要矛盾變化、回應(yīng)人民群眾新要求新期待的需要，是全面深化政法改革、奮力推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的需要[49]。在“十四五規(guī)劃”實施期間乃至更長的一段時期內(nèi)，地方政府要著力完善聯(lián)動、協(xié)作、融合的社會治理體系，創(chuàng)新維護國家政治安全、打擊違法犯罪、化解社會矛盾等工作機制，提高風(fēng)險防范化解的前瞻性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，以新安全格局保障新發(fā)展格局[49]。地方各級政府要在轉(zhuǎn)變工作思路、工作方式上下功夫，充分尊重廣大農(nóng)民意愿，調(diào)動廣大農(nóng)民積極性，牢固樹立以農(nóng)民為中心的鄉(xiāng)村建設(shè)理念。尤其要把社會公平正義和人權(quán)法治保障，作為新時代鄉(xiāng)村治理的價值追求，健全社會公平正義法治保障制度，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”[3]。治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，它離不開公正科學(xué)的綜合評價體系，需要從經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、鄉(xiāng)村秩序、制度建設(shè)、村民自治以及政治參與等多個維度，思考新時代鄉(xiāng)村治理綜合評價體系建設(shè)。構(gòu)建符合地方特色與實際情況的指標(biāo)體系，可以為鄉(xiāng)村提升治理能力提供目標(biāo)與指導(dǎo)[50]。新時代衡量鄉(xiāng)村社會治理成效的基本標(biāo)準(zhǔn)只有一個，就是確保經(jīng)濟效率和公共服務(wù)效率穩(wěn)中有升，居民基本生存需要具有充足保障，社會成員具有獲得向上發(fā)展的平等機會[7]。

三、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理法治體系的主要路徑

（一）發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用

農(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力量。2019 年，黨中央頒布《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，提出“地方各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人、農(nóng)村基層黨組織書記是本地區(qū)鄉(xiāng)村振興工作的第一責(zé)任人”[51]。鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村基層黨組織，必須從“維持型”建設(shè)轉(zhuǎn)向“振興型”建設(shè)[52]，著力提升農(nóng)村基層黨組織的組織力、凝聚力和公信力[53]。中央組織部、民政部在2020 年全國農(nóng)村社區(qū)“兩委”換屆工作會議上，明確農(nóng)村基層黨組織是落實鄉(xiāng)村振興工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，要求在農(nóng)村社區(qū)“兩委”換屆選舉中積極推行“兩委”“一肩挑”，以體現(xiàn)和加強黨委對鄉(xiāng)村振興工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。此舉目的在于堅持和加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)質(zhì)量，為鄉(xiāng)村全面振興提供堅強政治和組織保障[54]?！耙患缣簟钡姆秶?，也不只是限于村民委員會，事實上擴展到了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織等各類組織[55]。“一肩挑”模式下的村“兩委”通過交叉任職實現(xiàn)整合，打破了傳統(tǒng)意義上的黨政界限，確保了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，化解了村黨委書記和村委會主任治理權(quán)分歧，強化了村“兩委”對上和對下的雙重責(zé)任感，推動了村“兩委”的聯(lián)動與合作[56]。村黨委書記和村委會主任“一肩挑”模式，是推進鄉(xiāng)村社會現(xiàn)存制度適應(yīng)現(xiàn)代性功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理效能最優(yōu)化的革新嘗試[56]。黨的十九大報告提出的“治理有效”，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在要求。村黨委書記和村委會主任實行“一肩挑”，由村黨委書記兼任村委會主任，“兩委”成員實行交叉任職。各地都嚴(yán)格按照規(guī)范程序確定候選人，村民中的黨員依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》及有關(guān)規(guī)范選舉村黨支部書記；村民依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規(guī)選舉村委會主任。由于“一肩挑”干部同時擔(dān)任村黨組織和村委會的負(fù)責(zé)人，權(quán)力相對集中、責(zé)任更重，在能力素質(zhì)上的要求也更高，有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為最優(yōu)化的治理效能[57]。這樣做既有利于破解鄉(xiāng)村發(fā)展推動力不足的難題，提高村級組織的決策力和執(zhí)行力，增強黨組織在基層群眾自治組織和群眾中的公信力，也有利于減少村“兩委”人員，提高決策議事工作效率，減少村級經(jīng)費負(fù)擔(dān)[58]。無論是推進自治改革的村莊，還是集體化村莊，關(guān)注的重點和焦點無一例外都是參與式程序建設(shè)。因此，當(dāng)下發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用，發(fā)揮其他組織的協(xié)同作用，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治就地化與自治有效的、最貼合村莊實際的選擇[40]?！耙患缣簟敝贫葘嵤┮詠?，全國各地已經(jīng)取得了一定的預(yù)期成效。由于發(fā)揮了基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用，村民們除了踴躍參加選舉之外，對村級公共事務(wù)治理也十分關(guān)心，越是經(jīng)濟發(fā)展條件好的村莊，村民政治參與村務(wù)活動的熱情越高。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制”，“加強基層組織建設(shè)”[3]，拓寬黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村各類群體有序參與基層治理的渠道。未來，國家立法機關(guān)要通過立法和修法，明確賦予村黨組織提名村委會主任候選人的提名權(quán)，細(xì)化村黨組織提名權(quán)的具體要求和流程，健全與“一肩挑”相匹配的權(quán)力運行機制，完善“一肩挑”干部的監(jiān)督機制，為全面推行“一肩挑”提供法律依據(jù)和制度環(huán)境[55]。

（二）凸顯基層協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中的民主意識

構(gòu)建鄉(xiāng)村治理法治體系需要健全廣泛參與的基層協(xié)商民主機制。鄉(xiāng)紳是我國傳統(tǒng)基層社會的鄉(xiāng)村精英，這個群體在鄉(xiāng)村基層社會治理中，普遍發(fā)揮著舉足輕重的作用?？梢哉f，中國傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村治理，在很大程度上是倚重當(dāng)?shù)剜l(xiāng)紳群體的。各種基層自治形式多是以鄉(xiāng)紳為主導(dǎo)展開的，這就是在鄉(xiāng)村盛行“自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”的根本原因[59]。協(xié)商治理作為村莊基層治理的有效措施，精英們對鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理協(xié)商過程的有益引導(dǎo)，無論過去還是現(xiàn)在，都有助于達(dá)成普遍共識，促進整體協(xié)商參與者偏好的轉(zhuǎn)換。我國現(xiàn)行的政治協(xié)商制度下沉到區(qū)縣一級較為常見，但是把它拓展或延伸到村鎮(zhèn)層面尚未形成普遍態(tài)勢，這是當(dāng)下開展鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主工作面臨的難點。探索農(nóng)村基層協(xié)商治理新路徑、新模式，是當(dāng)下鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的關(guān)鍵問題之一[60]。民主協(xié)商環(huán)節(jié)是最能體現(xiàn)全過程人民民主內(nèi)核的領(lǐng)域，在基層協(xié)商治理的制度化進程中，逐漸形成了各種基層協(xié)商民主的新制度，黨中央倡導(dǎo)地方在推進鄉(xiāng)村振興過程中，基于鄉(xiāng)村實際建立社會主義新型鄉(xiāng)規(guī)民約，以利于更好地繼承傳統(tǒng)基層治理的有益經(jīng)驗。協(xié)商治理是在新時代鄉(xiāng)村治理實踐中，受到普遍關(guān)注和肯定的一種基層治理方式，凸顯了基層協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中的民主意識。鄉(xiāng)村基層的協(xié)商治理契合了農(nóng)村的實際情況，是中國特色社會主義協(xié)商民主制度的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)[59]。鄉(xiāng)村公共事務(wù)在一定程度上代表著鄉(xiāng)村基層民眾的公共利益和集體利益。通過基層協(xié)商民主的途徑和方式，村民們運用“公事”“公心”等新時代協(xié)商理念，采取“協(xié)商”“磋商”等方式，在充分尊重和綜合采納不同代表意見的前提下，最終達(dá)成具有一定鄉(xiāng)村公共約束力的民主決策內(nèi)容?？傊?，鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主是鄉(xiāng)村治理中一種相對高效的協(xié)商治理路徑，契合了村民話語表達(dá)的主體性訴求，有助于鄉(xiāng)村公共事務(wù)的民主決策，有利于新型鄉(xiāng)村治理體系的共建共享[60]。值得一提的是，新鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的一種實踐主體，正在成為當(dāng)下鄉(xiāng)村社會中有效開展基層民主協(xié)商實踐工作的關(guān)鍵群體。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮鄉(xiāng)村精英群體在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)中的引領(lǐng)作用，增強基層鄉(xiāng)村社區(qū)民眾的多元參與和協(xié)商共治水平[60]。全過程人民民主重在落實，全面發(fā)展協(xié)商民主標(biāo)志著新時代民主政治建設(shè)思想已經(jīng)實現(xiàn)理論自洽、走向完善成熟[61]。如，發(fā)軔于1999 年的溫嶺民主懇談，被稱為我國基層協(xié)商民主的范例。它在縱向上從鎮(zhèn)、村級向市級延伸，在橫向上逐漸覆蓋決策協(xié)商、預(yù)算協(xié)商、工資協(xié)商、黨內(nèi)協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、社會協(xié)商、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商等多個方面，已經(jīng)成為基層民主實踐的一張亮麗名片[62]。成都市蘆稿村探索出的“村民議事六步法”，即議題收集、議題審查、民主討論、結(jié)果公示、執(zhí)行監(jiān)督、評議整改，形成了較為有效的村民協(xié)商議事機制[61]。黨的十八大以來，推進協(xié)商民主走向廣泛性、多層面、制度化和規(guī)范化，已成為執(zhí)政黨治國理政的重要內(nèi)容。在鄉(xiāng)村社區(qū)治理過程中，村民廣泛參與全過程人民民主的協(xié)商民主，既是“三社聯(lián)動”機制有效運行的動力源泉，也是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利的正當(dāng)有效方式。

（三）強化家庭家教家風(fēng)在鄉(xiāng)村治理中的修復(fù)功能

鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)需要重視家庭家教家風(fēng)功能。中華傳統(tǒng)文化的強大作用，除了本身豐富的精神內(nèi)涵和價值追求外，還在于中華文化實現(xiàn)了民族性與大眾化的統(tǒng)一。家庭是社會的細(xì)胞，好家庭、好家教和好家風(fēng)，是當(dāng)下鄉(xiāng)村基層社會治理的“穩(wěn)定器”，構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村基層治理的新格局，離不開家庭家教家風(fēng)建設(shè)。新時代加強家庭家教家風(fēng)建設(shè)，必須重視社會主義核心價值觀的引領(lǐng)功能。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，“加強家庭家教家風(fēng)建設(shè)，加強和改進未成年人思想道德建設(shè)，推動明大德、守公德、嚴(yán)私德，提高人民道德水準(zhǔn)和文明素養(yǎng)。”[3]這是在中國共產(chǎn)黨的歷史上，首次把加強家庭家教家風(fēng)建設(shè)寫進黨的全國代表大會報告中，其彰顯了家庭家教家風(fēng)建設(shè)對鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)，對提高整個中華民族素質(zhì)，對實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要性。由此，把家庭家教家風(fēng)建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略的高度。習(xí)近平總書記指出，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，要緊緊扭住教育這個脫貧致富的根本之策不放，不斷促進教育發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，尤其要保證義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化[63]。家庭作為社會關(guān)系的特定形式，其承載家教家風(fēng)的基礎(chǔ)性和主體性地位，是由新時代家庭的本質(zhì)、功能和地位決定的。家庭不僅為家教提供平臺，而且為家風(fēng)的形成提供基本場域[64]。家教為基層社會治理培育合格公民，家風(fēng)既是一個家族的性格特征，又是家庭內(nèi)部的道德規(guī)范。現(xiàn)代家庭諸多無可替代的功能，是家庭承載家教家風(fēng)的重要支撐。農(nóng)民瑣碎的生活事務(wù)成為鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，既源于村莊從生產(chǎn)本位向生活本位轉(zhuǎn)變，也源于國家把人民群眾日常生活事務(wù)納入國家治理范疇，即重建鄉(xiāng)村生活秩序以實現(xiàn)農(nóng)民的美好生活。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，村民生產(chǎn)生活方式快速轉(zhuǎn)型，他們對生活質(zhì)量的要求顯著提高。當(dāng)村民生活變遷造成負(fù)面社會影響的時候，就會溢入公共社會治理范圍。近幾年來，為全面及時地解決鄉(xiāng)村民生問題，政府部門推動治理任務(wù)下沉，客觀上需要村組織不斷地承接政務(wù)[65]。習(xí)近平總書記高度重視家庭家教家風(fēng)建設(shè)，他在會見第一屆全國文明家庭代表時強調(diào)，“家庭的生活依托都不可替代，家庭的社會功能都不可替代，家庭的文明作用都不可替代”[66]。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，加強家庭家教家風(fēng)建設(shè)，是新時代弘揚中華傳統(tǒng)美德的需要，是新時代應(yīng)對家庭結(jié)構(gòu)嬗變的需要，是新時代提升家庭道德水準(zhǔn)的需要，更是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)的需要。農(nóng)村的生活事務(wù)大多屬于村務(wù)范圍，農(nóng)村生活事務(wù)依托嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化考核，被囊括進鄉(xiāng)村基層組織的職責(zé)范圍。當(dāng)越來越多的行政事務(wù)要求村民委員會協(xié)助完成的時候，村委會由于忙于完成上級布置的任務(wù)，而不斷地演化成為類行政組織，致使村委會失去了部分應(yīng)有的功能[65]。習(xí)近平總書記要求“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要把對黨忠誠納入家庭家教家風(fēng)建設(shè)”[67]，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部首先要以身作則，把家風(fēng)建設(shè)作為黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)的重要內(nèi)容，高度重視家庭家教家風(fēng)在黨風(fēng)建設(shè)和鄉(xiāng)村治理中的修復(fù)功能。

（四）重視新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村振興中的重要作用

鄉(xiāng)賢文化是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在鄉(xiāng)村的一種表現(xiàn)形式。出身于鄉(xiāng)村而又身居城市的鄉(xiāng)村精英，在不同的歷史年代，始終扮演著把農(nóng)民與國家、鄉(xiāng)村與城市連接起來的重要角色，人們通常把這種特殊的角色稱為“鄉(xiāng)賢”。鄉(xiāng)賢一詞在詞典里的解釋是：“鄉(xiāng)里德行高尚的人”，或?qū)⑵浣缍椤霸诒距l(xiāng)本土具有一定的知名度和影響力的人”[68]。這種鄉(xiāng)村精英猶如功能很強的黏合劑，使中國農(nóng)民更像一團團的泥土，而非一粒粒的沙子。村莊既是國家最原始、最基本的行政單位，又是國家基層治理的重要場域。村莊人才資源匱乏，不僅直接影響鄉(xiāng)村振興工作的扎實推進，而且直接影響基層協(xié)商民主實踐工作的開展?！靶锣l(xiāng)賢”意指新時代的鄉(xiāng)賢，用以區(qū)別于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)賢概念。新鄉(xiāng)賢的含義是寬泛的，凡是成長于鄉(xiāng)土、奉獻于鄉(xiāng)里，積極投身于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興事業(yè)，引領(lǐng)和帶動村民追求美好生活的社會賢達(dá)人士，都可以被稱為新鄉(xiāng)賢[69]。新鄉(xiāng)賢基于對鄉(xiāng)村的認(rèn)同，可以促使村民具有村落和社區(qū)的榮譽感，能夠為重新凝聚村莊價值共識提供有利的情感依據(jù)。新鄉(xiāng)賢作為具有標(biāo)準(zhǔn)性與典型性的地域性道德榜樣，有利于維護村莊生產(chǎn)生活秩序，重新凝聚鄉(xiāng)村道德共識[70]。新鄉(xiāng)賢是依托黨的基層組織發(fā)展起來的新生力量，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化，需要發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在村民群眾與基層組織之間的橋梁作用[71]。在現(xiàn)代化背景下，新鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要力量，已經(jīng)廣泛地參與到如火如荼的鄉(xiāng)村振興實踐中。新鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的實踐主體，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和公共文化事業(yè)建設(shè)注入了新的活力，有效增強了鄉(xiāng)村社區(qū)民眾的多元參與和協(xié)商共治水平[60]。由這些鄉(xiāng)村精英培育的鄉(xiāng)土文化就是鄉(xiāng)賢文化，鄉(xiāng)賢文化形成了兼具地域特點和民族共性的鄉(xiāng)村文化[72]。鄉(xiāng)賢文化是我國傳統(tǒng)文化的重要組成部分，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會不可缺少的文化紐帶，在溝通精英文化與民間文化、國家權(quán)力與基層管理等方面具有重要作用[73]。新鄉(xiāng)賢文化是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化的批判性繼承、創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展，既發(fā)揚傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢品格，又凝練現(xiàn)代鄉(xiāng)賢品格，是社會主義核心價值觀與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在鄉(xiāng)村社會相契合的文化[74]。從社會功能上來看，新鄉(xiāng)賢能夠動員和組織村民，具有鄉(xiāng)村治理能力并熱心為當(dāng)?shù)刈髫暙I。當(dāng)下和未來，通過基層黨組織推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，使新鄉(xiāng)賢和潛在的新鄉(xiāng)賢群體，更多更好地了解家鄉(xiāng)風(fēng)土人情和村民的真實需求，為家鄉(xiāng)精準(zhǔn)把脈和主動服務(wù)[71]。地方政府要下大氣力整合體制內(nèi)精英和非體制內(nèi)精英資源，賦予鄉(xiāng)賢文化現(xiàn)代元素，激活新鄉(xiāng)賢文化的內(nèi)在活力，夯實鄉(xiāng)村振興內(nèi)生主體基礎(chǔ)，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢對鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的重要作用[68]。