基于文本挖掘的開放政府?dāng)?shù)據(jù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同研究*

陳 美 趙子莜

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院 武漢 430073)

0 引 言

作為一種新型的生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)資源已經(jīng)成為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源和革命性的關(guān)鍵要素[1]。作為數(shù)據(jù)資源的重要持有者,政府積極使用多種手段促進(jìn)數(shù)據(jù)資源在國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)過程中的應(yīng)用,開放政府?dāng)?shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)就是其中的典型。近幾年,學(xué)界從數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化[2]、數(shù)據(jù)交易[3]和數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營[4]多個(gè)方面討論了如何對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行合理的管理和利用,這些研究在理論上揭示了開放政府?dāng)?shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)之間在一些目標(biāo)上存在一定協(xié)同性。深入研究開放數(shù)據(jù)政策和數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同問題確保整個(gè)政府的協(xié)調(diào)一致,從而確定和減少部門優(yōu)先事項(xiàng)和政策之間的分歧,并促進(jìn)跨部門和機(jī)構(gòu)的相互支持行動(dòng)。因此,有必要從政策視角來探究開放數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展,增強(qiáng)政策協(xié)調(diào)性和互操作性,以期為開放數(shù)據(jù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的制定與完善提供參考。

1 國內(nèi)外相關(guān)研究

1.1 政策協(xié)同與開放數(shù)據(jù)政策

協(xié)同一詞最早源于古希臘語,其基本釋義就是協(xié)調(diào)兩個(gè)或兩個(gè)以上不同資源或個(gè)體,協(xié)同一致地完成某一目標(biāo)的過程或能力[5]。政策協(xié)同是一個(gè)極具中國特色的治理話題,目前學(xué)界還沒有針對(duì)它形成一個(gè)規(guī)范的共識(shí):唐恒等[6]認(rèn)為,政策體系由多個(gè)子系統(tǒng)組成,并由多部門參與的復(fù)雜系統(tǒng);劉云等[7]認(rèn)為,政策系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)政策實(shí)施主體由于自身利益目標(biāo)、職責(zé)分工等的不同,對(duì)政策內(nèi)容的關(guān)注側(cè)重點(diǎn)不同,導(dǎo)致政策實(shí)施困難的問題,而政策協(xié)同就是為了解決上述問題,提高政策實(shí)施過程中的連貫性和穩(wěn)定性,使公共資源配置呈現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài);何劍等[8]認(rèn)為,政策協(xié)同通過對(duì)政策目標(biāo)的平衡和政策搭配時(shí)機(jī)的調(diào)整,從而達(dá)到最優(yōu)的政策實(shí)施效果的過程。

國內(nèi)關(guān)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同性的研究主要在兩方面:不同層級(jí)的開放數(shù)據(jù)政策之間的影響和協(xié)同;開放數(shù)據(jù)政策與其他政策之間的協(xié)同性。周環(huán)等[9]利用LDA模型篩選出了政策文本的主題關(guān)鍵詞,并通過關(guān)鍵詞計(jì)算主題分布和共現(xiàn)強(qiáng)度,經(jīng)過對(duì)這兩個(gè)指標(biāo)的加權(quán)計(jì)算政策主題的協(xié)同度,得出了我國數(shù)據(jù)開放政策和隱私政策協(xié)同度偏低的結(jié)論,并提出了建議。劉曉燕等[10]從關(guān)系協(xié)同和內(nèi)容協(xié)同兩個(gè)視角,綜合利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析、語義相似度計(jì)算等方法,對(duì)央地政策協(xié)同的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析,探究了不同取樣地區(qū)在不同視角下的協(xié)同度。

國外對(duì)于開放數(shù)據(jù)政策的研究則更多關(guān)注開放數(shù)據(jù)政策之間的比較分析以及開放數(shù)據(jù)政策對(duì)其他領(lǐng)域發(fā)展的促進(jìn)作用,如Zuiderwijk A等[11]構(gòu)建了一個(gè)開放數(shù)據(jù)政策比較框架,并通過對(duì)荷蘭各級(jí)政府的7項(xiàng)政策進(jìn)行比較分析,顯示出了開放數(shù)據(jù)政策之間的相同點(diǎn)和不同點(diǎn);Levikangas P等[12]以芬蘭運(yùn)輸安全局的數(shù)據(jù)為例,探討了開放數(shù)據(jù)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)新的促進(jìn)作用,發(fā)現(xiàn)芬蘭從開放數(shù)據(jù)政策中受益最多的行業(yè)是保險(xiǎn)和金融服務(wù)業(yè); Bates J[13]通過對(duì)訪談、政策文件的主題分析,研究了英國開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策與公共服務(wù)市場(chǎng)化和公共資產(chǎn)私有化的目標(biāo)之間的關(guān)系以及政策對(duì)金融市場(chǎng)和制藥行業(yè)的作用。

1.2 分析方法

作為數(shù)據(jù)挖掘的一種重要技術(shù),關(guān)聯(lián)規(guī)則反映一個(gè)事物與其他事物之間的相互依存性和關(guān)聯(lián)性,用于從大量數(shù)據(jù)中挖掘出有價(jià)值的數(shù)據(jù)項(xiàng)之間的相關(guān)關(guān)系。關(guān)聯(lián)規(guī)則最早由Agrawal等人提出,動(dòng)機(jī)是分析購物籃來發(fā)現(xiàn)事務(wù)數(shù)據(jù)庫中不同商品之間的關(guān)聯(lián)規(guī)則[14]。關(guān)聯(lián)規(guī)則是數(shù)據(jù)挖掘領(lǐng)域的典型研究方法,最早被用于電商領(lǐng)域相關(guān)研究,近年來被廣泛運(yùn)用于工業(yè)工程[15]和自然語言處理[16]。馬海群等[17]使用關(guān)聯(lián)規(guī)則對(duì)不同行政主體之間的政策協(xié)同效益進(jìn)行了研究,將關(guān)聯(lián)規(guī)則應(yīng)用于政策文本分析,特別是政策協(xié)同度研究。

作為管理領(lǐng)域的重要研究方法,社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析被廣泛用于挖掘公共治理各類主體之間的空間網(wǎng)絡(luò)[18]和利益網(wǎng)絡(luò)[19]等相關(guān)研究。此外,社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析還被廣泛運(yùn)用于文獻(xiàn)研究、微博用戶網(wǎng)絡(luò)和文本分析。例如,彭希羨等[20]以WOS數(shù)據(jù)庫收錄的社會(huì)計(jì)算領(lǐng)域文獻(xiàn)為數(shù)據(jù)源,借助Ucinet構(gòu)建了社會(huì)計(jì)算領(lǐng)域作者的合作網(wǎng)絡(luò),得到了這些作者之間的4種合作模式;沙勇忠等[21]以中國省級(jí)政府官方微博作為研究對(duì)象,通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析對(duì)中國省級(jí)政府微博的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行探討;李良成等[22]以80篇協(xié)同創(chuàng)新的相關(guān)政策法規(guī)文本作為研究對(duì)象,從政策制定主體、政策關(guān)鍵詞等方面進(jìn)行了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析。目前的公共治理領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)分析這一方法雖已有廣泛利用,但仍少有利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析對(duì)不同政策之間協(xié)同度的研究。

綜上,在研究?jī)?nèi)容方面,現(xiàn)有研究主要集中在開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策內(nèi)部的比較協(xié)同、開放數(shù)據(jù)政策與其他政策(主要是隱私政策)之間的比較協(xié)同以及開放數(shù)據(jù)政策對(duì)其他領(lǐng)域的促進(jìn)作用,較少對(duì)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策與數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策之間的協(xié)同性進(jìn)行分析。本文則從政策協(xié)同的視角對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策和開放數(shù)據(jù)政策之間的協(xié)同性進(jìn)行挖掘,力圖拓寬政策協(xié)同的應(yīng)用領(lǐng)域。在分析方法方面,現(xiàn)有研究雖涉及了LDA主題聚類、關(guān)聯(lián)規(guī)則、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析等多種定量分析方法,但較少將此類方法運(yùn)用于政策協(xié)同的研究。此外,對(duì)關(guān)聯(lián)規(guī)則和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法進(jìn)行的對(duì)比研究相對(duì)較少。針對(duì)存在的已有研究空間,本文綜合利用關(guān)聯(lián)規(guī)則和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的政策文本分析方法,并將兩種方法得出的結(jié)果進(jìn)行對(duì)比,力圖提高方法對(duì)結(jié)論的論證能力。另外,本文采集了省級(jí)和地市級(jí)開放數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策文本以及雖政策標(biāo)題不涉及開放數(shù)據(jù)但政策文本中有關(guān)于數(shù)據(jù)開放的政策,將其文本中針對(duì)開放數(shù)據(jù)的條款人工篩選并加入用于分析的政策文本庫中,保證了數(shù)據(jù)源對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)這一具體政策目標(biāo)的針對(duì)性,力圖進(jìn)一步擴(kuò)展政策樣本代表性的空間。

2 研究設(shè)計(jì)

本文研究思路如下:通過LDA主題模型發(fā)現(xiàn)兩種政策的高頻詞主題分布,依據(jù)LDA模型困惑度確定了三個(gè)分析維度。通過對(duì)高頻詞進(jìn)行詞義分析并結(jié)合現(xiàn)有研究,選擇從政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)、政策工具三個(gè)維度進(jìn)行分析。在三種不同維度下,分別使用關(guān)聯(lián)規(guī)則和共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析的方法對(duì)兩種政策文本的協(xié)同性進(jìn)行了分析對(duì)比,并根據(jù)結(jié)果提出相應(yīng)的建議。圖1簡(jiǎn)要展示了本文研究思路。

圖1 本文研究思路

2.1 數(shù)據(jù)采集

本文所用于分析的數(shù)據(jù)政策分為兩個(gè)部分:一部分是針對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策,包括省級(jí)、市級(jí)針對(duì)開放數(shù)據(jù)頒布的專門政策,以及各級(jí)政府頒布的相關(guān)政策中針對(duì)開放數(shù)據(jù)的部分條款,數(shù)據(jù)來源于北大法寶、各級(jí)政府開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站政策文件以及其他網(wǎng)絡(luò)資源。另一部分是針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策,涉及各省級(jí)、市級(jí)人民政府頒布的專門政策,數(shù)據(jù)來源為北大法寶和其他網(wǎng)絡(luò)資源。采集方法為python爬取為主,人工采集為輔。對(duì)采集后的政策文本進(jìn)行人工篩選,人工篩選遵循以下原則:剔除部分政策文本中與本文主題關(guān)聯(lián)不大的文本;剔除重復(fù)的政策文本;剔除已失效的部分政策文本。

經(jīng)過上述政策文本采集和篩選步驟,本文選取了共計(jì)160個(gè)政策文本,其中64個(gè)開放數(shù)據(jù)政策文本,包括省級(jí)政策20個(gè),市級(jí)政策44個(gè);選取了96個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本,包括省級(jí)政策25個(gè),市級(jí)政策71個(gè)。以上政策構(gòu)成了本文用于分析的數(shù)據(jù)源。

對(duì)采集的兩類政策文本的發(fā)布地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),開放數(shù)據(jù)政策文件發(fā)布數(shù)量較高的地區(qū)有山東、浙江、貴州、江蘇、安徽、福建、四川、廣西;數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文件發(fā)布數(shù)量較高的地區(qū)有四川、黑龍江、河北、江蘇、浙江、福建等。兩類政策文件發(fā)布數(shù)量較高的地區(qū)具有一定的重合度,主要代表地區(qū)有江蘇、浙江、福建、四川等地,這說明本文選取開放數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)兩種政策的政策協(xié)同性研究具有一定的實(shí)際意義。

2.2 數(shù)據(jù)預(yù)處理

將采集到的政策文本進(jìn)行初步人工篩選后,按照不同層級(jí)政府、不同政策類型將政策文本導(dǎo)入excel中,并將其導(dǎo)入使用python編寫的LDA主體聚類模型中,導(dǎo)入政策詞表、停用詞表后,形成四個(gè)不同的LDA主題聚類結(jié)果(即省級(jí)開放數(shù)據(jù)政策、省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策、市級(jí)開放數(shù)據(jù)政策、市級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策)。政策詞表來源于國務(wù)院公文主題詞表、部分參考文獻(xiàn),并在此基礎(chǔ)上根據(jù)需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鰟h;停用詞表則主要來源于哈工大停用詞表,并在此基礎(chǔ)上依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行增刪,直至模型能夠較好地對(duì)政策文本的語義進(jìn)行區(qū)分。困惑度是判斷LDA模型是否合理的重要指標(biāo),困惑度越低,代表LDA模型越合理。圖2展示了LDA模型困惑度隨主題數(shù)的變化趨勢(shì),模型困惑度在主題數(shù)為3時(shí)達(dá)到最低值。因此,本文選擇從三個(gè)維度出發(fā)論證兩種政策的協(xié)同性。

圖2 LDA模型困惑度

現(xiàn)有對(duì)于政策協(xié)同的研究從多個(gè)維度探索了不同類型政策的協(xié)同性,如楊成寧[23]構(gòu)建了政策工具-政策目標(biāo)-政策效力三維分析框架,對(duì)長三角地區(qū)健康產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性進(jìn)行了研究;方永恒等[24]從政策力度、政策目標(biāo)和政策措施三個(gè)維度對(duì)藏羌彝文化產(chǎn)業(yè)走廊政策協(xié)同性進(jìn)行了研究。還有一些文獻(xiàn)從政策執(zhí)行主體的角度探索了政策的協(xié)同性,如周英男等[25]、徐暢等[26]和湯超穎等[27]都從政策執(zhí)行主體角度分別探索了我國綠色增長政策、基層社會(huì)治理政策和科技人才政策的協(xié)同性。結(jié)合上述研究,本文選擇政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)和政策工具三個(gè)角度作為本文的分析維度。

政策在從政策議程設(shè)置到政策執(zhí)行的過程中需要經(jīng)歷一個(gè)政策細(xì)化的過程,政策細(xì)化指的是下級(jí)政府根據(jù)上級(jí)政策內(nèi)容的要求,結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行政策文本的轉(zhuǎn)化,生產(chǎn)出與自身治理情境相匹配、能夠比較清晰地指明行動(dòng)方向或方式的政策行為[28]。在我國大多數(shù)政策的生命周期中,政策細(xì)化都是一個(gè)不可或缺的過程。這就導(dǎo)致政策文本發(fā)布單位的行政層級(jí)越高,政策往往就具備越高的“模糊性”,這種模糊性體現(xiàn)在政策文本往往越傾向于對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行宏觀范圍的規(guī)劃,而較少涉及具體的政策工具、執(zhí)行主體等規(guī)范。因此,省級(jí)政策文件多是為本省市級(jí)政策細(xì)則的制定提供綱領(lǐng)性的規(guī)范框架,模型提取到的涉及政策執(zhí)行主體和政策執(zhí)行所使用的具體政策工具的詞匯較少。綜上原因,本文只對(duì)省級(jí)政策目標(biāo)維度進(jìn)行討論分析。

通過使用LDA模型對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策和開放數(shù)據(jù)政策進(jìn)行分析后,得出了兩種不同類型政策各自的高頻詞匯,依據(jù)對(duì)高頻詞的詞義和所處語境的分析,將高頻詞分別劃分至政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)和政策工具三個(gè)維度,就得到了用于本文研究的政策文本高頻詞庫。

對(duì)詞庫中的詞匯進(jìn)行人工篩選形成本文用于分析的市級(jí)政策高頻詞庫,篩選標(biāo)準(zhǔn)如下:a.納入兩類政策文本共有的高頻詞匯;b.納入部分雖然僅在一個(gè)政策文本中高頻出現(xiàn),但具備較高分析價(jià)值的詞匯(例如,“人社局”“招商”和“優(yōu)惠政策”);c.將部分近義詞匯進(jìn)行統(tǒng)合(例如,將“企事業(yè)單位”“公司”并入“企業(yè)”、以政府組成部門相關(guān)詞匯取代“市政府”一詞),結(jié)果見表1。

表1 政策文本高頻詞庫

以上主題詞詞頻經(jīng)過python編寫的關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計(jì)程序進(jìn)行二次驗(yàn)證,所得詞頻數(shù)據(jù)與本文使用的LDA模型計(jì)算后的數(shù)據(jù)一致,數(shù)據(jù)不存在由于程序錯(cuò)誤等問題引起的關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)缺失問題。

3 數(shù)據(jù)處理及結(jié)果分析

3.1 關(guān)聯(lián)規(guī)則數(shù)據(jù)分析

將每個(gè)不同層級(jí)下的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策和開放數(shù)據(jù)政策的政策文本條目打亂混合后,分別歸納整理,形成待分析的市級(jí)政策文本和省級(jí)政策文本。按照表1中得到的關(guān)鍵詞使用python編寫的程序?qū)蓚€(gè)不同層級(jí)的政策文本進(jìn)行數(shù)據(jù)處理,得到用于關(guān)聯(lián)規(guī)則分析的關(guān)鍵詞矩陣,表2展示了部分處理后的關(guān)鍵詞矩陣。

表2 部分關(guān)鍵詞矩陣

矩陣中的“0”值代表所在行所對(duì)應(yīng)的該條政策中并未出現(xiàn)所在列所對(duì)應(yīng)的主題詞,“1”值代表所在行所對(duì)應(yīng)的該條政策中出現(xiàn)過所在列所對(duì)應(yīng)的主題詞。

關(guān)聯(lián)規(guī)則的一般表現(xiàn)是蘊(yùn)含式規(guī)則形式:X→Y,其中X為關(guān)聯(lián)規(guī)則的先導(dǎo),Y為關(guān)聯(lián)規(guī)則的后繼。關(guān)聯(lián)規(guī)則有著置信度和提升度兩個(gè)重要概念,其中置信度Confidence(X→Y)指的是在項(xiàng)集X出現(xiàn)的條件下,出現(xiàn)項(xiàng)集Y的概率,提升度Lift(X→Y)指的是項(xiàng)集X的出現(xiàn)對(duì)項(xiàng)集B出現(xiàn)概率的提升程度。Lift(X→Y)=Confidence(X→Y)/Support(Y),置信度代表規(guī)則的可信程度。而提升度Lift>1代表項(xiàng)集X的出現(xiàn)對(duì)項(xiàng)集Y的出現(xiàn)有提升;Lift=1代表代表項(xiàng)集X的出現(xiàn)對(duì)項(xiàng)集Y的出現(xiàn)既沒有提升也沒有下降;Lift<1代表項(xiàng)集X的出現(xiàn)對(duì)項(xiàng)集Y的出現(xiàn)有下降,該項(xiàng)代表生成該規(guī)則的關(guān)鍵詞所代表的語義在兩種不同政策之間的協(xié)同強(qiáng)度。參考已有研究,本文以“置信度>0.8”“提升度>1”為標(biāo)準(zhǔn)。

通過將兩個(gè)層級(jí)的政策文本數(shù)據(jù)按照政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)、政策工具的三個(gè)維度不同的特征詞矩陣導(dǎo)入SPSS Modeler 18中,使用相關(guān)功能生成不同維度下關(guān)鍵詞的關(guān)聯(lián)規(guī)則,下列表格展示了所生成的所有符合條件的關(guān)聯(lián)規(guī)則。

3.1.1市級(jí)政策文本關(guān)聯(lián)規(guī)則分析

在政策工具維度下,市級(jí)開放數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策之間的協(xié)同性主要體現(xiàn)在以財(cái)政補(bǔ)貼的方式對(duì)相關(guān)部門、項(xiàng)目的工作進(jìn)行支持。分析表3可以發(fā)現(xiàn):a.政策工具維度下兩種市級(jí)政策的協(xié)同性主要體現(xiàn)在通過對(duì)投資項(xiàng)目的管理、給予財(cái)政補(bǔ)貼和制定優(yōu)惠政策等方式推動(dòng)政策的落實(shí)。將對(duì)應(yīng)的關(guān)聯(lián)規(guī)則追溯至政策原文文本后分析發(fā)現(xiàn),開放數(shù)據(jù)政策在于“通過投資項(xiàng)目的數(shù)據(jù)開放來規(guī)范投資”以及“通過建立健全政府投資電子政務(wù)項(xiàng)目管理制度,推動(dòng)數(shù)據(jù)的整合和開放”兩方面,數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策則主要通過給予一定的補(bǔ)助和制定一定的優(yōu)惠政策來促進(jìn)投資。兩種政策在這個(gè)維度上體現(xiàn)出了較低的協(xié)同性。b.政策目標(biāo)維度下市級(jí)開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)同性主要體現(xiàn)在醫(yī)療、交通、民生、教育等重點(diǎn)領(lǐng)域的信息化建設(shè)、信息資源的開發(fā)利用,以及對(duì)相關(guān)工作崗位人員的技術(shù)和信息化培訓(xùn)。對(duì)應(yīng)政策原文分析發(fā)現(xiàn),開放數(shù)據(jù)政策目標(biāo)在于重點(diǎn)開放與公民密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)以及對(duì)政府部門相關(guān)人才的培訓(xùn)教育,以提高政府部門數(shù)據(jù)開放水平,保障數(shù)據(jù)和隱私安全。數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)主要體現(xiàn)在促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建立、開放平臺(tái)的建設(shè)以及加強(qiáng)相關(guān)工作崗位人員信息化培訓(xùn)。此外,提到產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)的關(guān)聯(lián)規(guī)則均生成于數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策,與開放數(shù)據(jù)政策之間不存在重要關(guān)聯(lián)。c.在政策執(zhí)行主體維度下,市級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策和開放數(shù)據(jù)政策的協(xié)同性主要體現(xiàn)在政策執(zhí)行多主體的跨部門協(xié)同。發(fā)改委是數(shù)字經(jīng)濟(jì)和開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策執(zhí)行的重要主體。對(duì)應(yīng)政策原文分析發(fā)現(xiàn),無論是數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策還是開放數(shù)據(jù)政策,均強(qiáng)調(diào)以發(fā)改委為主的政府跨部門協(xié)同和政府部門與重點(diǎn)企業(yè)、集團(tuán)之間的協(xié)同。

表3 市級(jí)政策文本關(guān)聯(lián)規(guī)則

3.1.2省級(jí)政策文本關(guān)聯(lián)規(guī)則分析

在政策目標(biāo)維度下,省級(jí)開放數(shù)據(jù)政策和數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本生成的關(guān)聯(lián)規(guī)則主要指向數(shù)據(jù)的分級(jí)分類,重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同管理以及對(duì)數(shù)據(jù)和信息安全的保護(hù)(如表4所示)。將關(guān)聯(lián)規(guī)則追溯到政策原文中發(fā)現(xiàn),省級(jí)開放數(shù)據(jù)政策的目標(biāo)主要在于數(shù)據(jù)的分級(jí)分類開放,以及數(shù)據(jù)開放過程中公眾的信息和隱私安全保護(hù);數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)主要在提高互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)安全監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力,對(duì)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全實(shí)施分級(jí)分類管理,完善數(shù)據(jù)交易過程中的安全機(jī)制,鼓勵(lì)公眾和企業(yè)運(yùn)用數(shù)據(jù)開放的成果。此外,省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策和開放數(shù)據(jù)政策均提及了作為高價(jià)值數(shù)據(jù)的交通數(shù)據(jù)在開放數(shù)據(jù)過程中和數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中的開放和應(yīng)用,因而產(chǎn)生了省級(jí)關(guān)聯(lián)規(guī)則中的第七條規(guī)則。

表4 省級(jí)政策文本關(guān)聯(lián)規(guī)則

3.2 共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分析

共現(xiàn)矩陣是一種計(jì)量關(guān)鍵詞與關(guān)鍵詞之間共同出現(xiàn)次數(shù)的矩陣,不同于關(guān)聯(lián)規(guī)則的關(guān)鍵詞矩陣中的(0,1)分布,共現(xiàn)矩陣關(guān)注兩個(gè)節(jié)點(diǎn)之間的共現(xiàn)次數(shù),這就會(huì)導(dǎo)致由兩種政策文本條目數(shù)不一致、側(cè)重點(diǎn)不一致、對(duì)矩陣中節(jié)點(diǎn)的貢獻(xiàn)權(quán)重不一致帶來的影響,因而在共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析中,需要將兩種政策分開進(jìn)行分析,以探討兩種政策在不同維度下是否具備協(xié)同性。產(chǎn)生這種不同的主要原因是關(guān)聯(lián)規(guī)則關(guān)注關(guān)鍵詞之間的“因果關(guān)系”而共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)關(guān)注的是關(guān)鍵詞之間的“共現(xiàn)關(guān)系”。

3.2.1市級(jí)政策工具關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析

表5展示了政策工具維度下市級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣,僅作為范例,后續(xù)維度的分析將不再對(duì)共現(xiàn)矩陣進(jìn)行展示。將構(gòu)造完成的矩陣導(dǎo)入U(xiǎn)cinet中使用Netdraw功能進(jìn)行共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的繪制,結(jié)果如圖3所示。

表5 市級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策工具共現(xiàn)矩陣

圖3 市級(jí)政策工具共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

在共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖中,線條的粗細(xì)代表了兩個(gè)節(jié)點(diǎn)之間共現(xiàn)關(guān)系的強(qiáng)弱,節(jié)點(diǎn)間的線條越粗,代表兩個(gè)節(jié)點(diǎn)之間共現(xiàn)強(qiáng)度越高;節(jié)點(diǎn)的大小反映了與該節(jié)點(diǎn)直接相連的節(jié)點(diǎn)數(shù),節(jié)點(diǎn)越大,代表該網(wǎng)絡(luò)中與之直接相連的節(jié)點(diǎn)數(shù)相對(duì)越多。

從圖3中可以看出,市級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策所提及的政策工具包括相關(guān)資金支持和對(duì)一些企業(yè)的補(bǔ)助和優(yōu)惠政策,而開放數(shù)據(jù)政策則不涉及優(yōu)惠政策,同時(shí)“專項(xiàng)資金”一詞在兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)中均與其他節(jié)點(diǎn)存在較強(qiáng)聯(lián)系,兩種政策對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金的支持均有一定的依賴性。但僅從圖中無法看出兩種不同政策在“投資”這一相同的關(guān)鍵詞上存在語境和語義的不一致,進(jìn)而發(fā)現(xiàn)兩種政策在這個(gè)維度上存在協(xié)同性較低的部分。

3.2.2市級(jí)政策目標(biāo)關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析

市級(jí)政策目標(biāo)維度下的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)果如圖4所示。

圖4 市級(jí)政策目標(biāo)共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

可以發(fā)現(xiàn),政策目標(biāo)維度下數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策和開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策各個(gè)關(guān)鍵詞之間均具有不低的共現(xiàn)強(qiáng)度,這說明兩種政策在諸如民生、教育、交通以及相關(guān)人員培訓(xùn)等多個(gè)目標(biāo)上進(jìn)行了重點(diǎn)的規(guī)劃,兩種政策在這些目標(biāo)上具備較高的協(xié)同性,這與關(guān)聯(lián)規(guī)則所得出的結(jié)論一致。但值得注意的是,共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)挖掘出了部分關(guān)聯(lián)規(guī)則所不能體現(xiàn)的信息。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中,“法律責(zé)任”與“信息化”兩個(gè)節(jié)點(diǎn)大小小于其他節(jié)點(diǎn),且“法律責(zé)任”一詞與其它節(jié)點(diǎn)的連線均較細(xì),這說明在數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策中,對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)劃存在一定程度的缺乏,兩個(gè)節(jié)點(diǎn)大小較小的原因是“法律責(zé)任”一詞并未與“信息化”一詞產(chǎn)生共現(xiàn)關(guān)系。與之相比,開放數(shù)據(jù)政策對(duì)“法律責(zé)任”作出了明確的規(guī)劃,但并未涉及“招商”相關(guān)詞匯,這是市級(jí)兩種政策在政策目標(biāo)上存在的較大差異。

3.2.3市級(jí)政策共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析

經(jīng)過對(duì)政策主體詞庫中的高頻主體詞進(jìn)行進(jìn)一步統(tǒng)合篩選,將“企業(yè)”與“集團(tuán)”合并,由于“跨部門”一詞并不屬于具體的某一執(zhí)行主體,所以將“跨部門”一詞移除,最終選擇出7個(gè)參與共現(xiàn)矩陣構(gòu)造的執(zhí)行主體高頻詞。對(duì)這些詞匯進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,最終形成了開放政府?dāng)?shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)兩種不同政策的共現(xiàn)矩陣。共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖結(jié)果如圖5所示。

圖5 市級(jí)政策執(zhí)行主體共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

可以看出,市級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行主體中,“教育局”和“企業(yè)”的關(guān)系最強(qiáng),這也是關(guān)聯(lián)規(guī)則沒有涉及的結(jié)果。這表明,我國大多數(shù)地區(qū)在未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中更多的將資源傾斜到了教育事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。與其他節(jié)點(diǎn)共現(xiàn)強(qiáng)度普遍較高的節(jié)點(diǎn)還有財(cái)政局、發(fā)改委等主體,這表明在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中,財(cái)政局、發(fā)改委起到了至關(guān)重要的作用。在開放數(shù)據(jù)政策共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖中,“辦公室”和“企業(yè)”之間的共現(xiàn)強(qiáng)度最高。這表明,在數(shù)據(jù)開放過程中,應(yīng)該更加注重“政府部門辦公室”和“企業(yè)”的關(guān)系,也就是政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。其次,與數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)相似,發(fā)改委和財(cái)政局也是開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的重要執(zhí)行主體,與其他節(jié)點(diǎn)均具有較強(qiáng)的聯(lián)系。此外,作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的重要執(zhí)行主體的“人社局”和“工信局”在開放數(shù)據(jù)政策中與其他主體聯(lián)系較弱。究其原因在于,人社局作為我國人力資源和社會(huì)保障的主管部門,負(fù)責(zé)擬訂人力資源市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃和促進(jìn)人力資源流動(dòng)的政策措施,促進(jìn)人力資源合理流動(dòng)、有效配置的職責(zé),而數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的推動(dòng),其對(duì)相關(guān)人才的質(zhì)量和數(shù)量均有較高要求。因此,人社局在推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中起到重要作用。

通過對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策和開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行主體的共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析,可以看出兩種政策在執(zhí)行主體上的協(xié)同度主要體現(xiàn)在:政策執(zhí)行上游需要各市發(fā)改委積極牽頭,以財(cái)政撥款為主要方式推動(dòng)兩種政策執(zhí)行,同時(shí)政策執(zhí)行下游需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào),處理好政府部門和市場(chǎng)主體之間的關(guān)系,即在強(qiáng)調(diào)“發(fā)改委”和“財(cái)政局”兩個(gè)主體對(duì)兩種政策執(zhí)行的推進(jìn)作用。與之相對(duì)應(yīng)的是,“人社局”和“工信局”在兩種政策執(zhí)行中的協(xié)同度較低,多地“人社局”和“工信局”均通過了多種政策條款,采取了多種方式促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但對(duì)于開放數(shù)據(jù)政策的促進(jìn)卻鮮有提及。

3.2.4省級(jí)政策共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析

兩種政策的省級(jí)政策目標(biāo)維度下的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)如圖6所示。

圖6 省級(jí)開放數(shù)據(jù)政策目標(biāo)共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

可以看出,與兩種不同政策的市級(jí)政策文本相比,省級(jí)政策文本具有以下特點(diǎn):a.高頻詞匯具有更高的重疊度,兩種政策的共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖中不存在明顯的節(jié)點(diǎn)大小差距以及脫離網(wǎng)絡(luò)的高頻詞節(jié)點(diǎn);b.高頻詞節(jié)點(diǎn)之間的共現(xiàn)強(qiáng)度均較強(qiáng),圖中的線條的粗細(xì)整體均勻。將省級(jí)政策目標(biāo)與市級(jí)政策目標(biāo)進(jìn)行縱向?qū)Ρ?發(fā)現(xiàn)“交通”作為高頻關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)同時(shí)出現(xiàn)在了兩個(gè)不同層級(jí)的政策文本中,這說明將交通領(lǐng)域視為數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及數(shù)據(jù)開放的重點(diǎn)領(lǐng)域,或許已經(jīng)成為了不同層級(jí)不同政策的共識(shí)。

將兩種政策的共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行橫向?qū)Ρ确治隹梢园l(fā)現(xiàn),數(shù)字經(jīng)濟(jì)和開放數(shù)據(jù)政策均提到了對(duì)數(shù)據(jù)的“分類”和“分級(jí)”,兩者的區(qū)別在于數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策強(qiáng)調(diào)通過對(duì)數(shù)據(jù)資源的分類分級(jí)管理來促進(jìn)構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的生產(chǎn)方式,而開放數(shù)據(jù)政策則更多強(qiáng)調(diào)通過對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)分類來確定數(shù)據(jù)開放的范圍。對(duì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值的關(guān)注和開發(fā)也體現(xiàn)在了兩種政策的省級(jí)政策目標(biāo)中。此外,兩種政策均提到了數(shù)據(jù)資源開放、利用以及管理過程中的公共安全問題,這種安全問題不僅包括數(shù)據(jù)資源的安全,還包括應(yīng)完善相關(guān)設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)和公民隱私的安全保障制度。不論是在縱向還是橫向,省級(jí)政策文本在政策目標(biāo)維度下均體現(xiàn)高度的協(xié)同性,這種協(xié)同性體現(xiàn)在安全管理、價(jià)值開發(fā)、生產(chǎn)應(yīng)用以及對(duì)數(shù)據(jù)的分級(jí)分類等方面,這個(gè)結(jié)論與關(guān)聯(lián)規(guī)則得出的結(jié)論具有較高的一致性。

4 結(jié)論與建議

經(jīng)過以上研究,本文得出了以下結(jié)論:

第一,市級(jí)開放政府?dāng)?shù)據(jù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策在政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)和政策工具三個(gè)維度上具備一定的協(xié)同性。這分別體現(xiàn)在兩種政策在各個(gè)地市執(zhí)行過程中的主要牽頭部門具有較高的重疊性;在涉及對(duì)數(shù)據(jù)資源的分級(jí)分類管理、數(shù)據(jù)資源在重點(diǎn)領(lǐng)域的生產(chǎn)應(yīng)用以及相關(guān)人員的培訓(xùn)等目標(biāo)上具備較高的協(xié)同性;對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的依賴性。省級(jí)政策文本在政策目標(biāo)維度下體現(xiàn)出縱向和橫向的協(xié)同性。

第二,市級(jí)政策在政策工具維度上的協(xié)同性較低,兩種政策在政策工具維度下的關(guān)鍵詞重疊度較低。與關(guān)聯(lián)規(guī)則相比,共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析的方法可以更加方便地展示出兩種政策在某些目標(biāo)上存在的側(cè)重點(diǎn)不同的傾向,但共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)難以發(fā)現(xiàn)部分相同關(guān)鍵詞在文本語境中的意義并不相同的問題。

根據(jù)以上兩個(gè)結(jié)果,本文提出了以下實(shí)踐啟示:

a.針對(duì)開放數(shù)據(jù)政策和數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策現(xiàn)存的協(xié)同性和差異性,進(jìn)一步完善多元主體協(xié)同參與政策執(zhí)行的治理體系,特別是開放數(shù)據(jù)政策,需要拓展政策執(zhí)行主體。不僅發(fā)動(dòng)政府部門和企業(yè),還可通過市場(chǎng)手段鼓勵(lì)其他社會(huì)組織積極參與數(shù)據(jù)資源的收集和數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),以拓寬政府的數(shù)據(jù)來源,同時(shí)獲取并開放更多對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)有價(jià)值的數(shù)據(jù)集。此外,在政策文件中將更多部門納入數(shù)據(jù)開放的體系中。在實(shí)際運(yùn)作過程中,對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源,需完善分級(jí)分類管理體系,明確數(shù)據(jù)開放的范圍,強(qiáng)化對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn),使數(shù)據(jù)得到更安全更高效地開放和利用。鼓勵(lì)利用多元化的政策工具,減少對(duì)財(cái)政投入的依賴的同時(shí),將數(shù)據(jù)資源的驅(qū)動(dòng)力更好的引導(dǎo)向我國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè),如通過在全國范圍內(nèi)推廣舉辦數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新應(yīng)用大賽,使相關(guān)成果能夠更高效地促進(jìn)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

b.建立統(tǒng)一的協(xié)同發(fā)展框架。政府各相關(guān)部門可通過聯(lián)合發(fā)文、對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行聯(lián)合培訓(xùn)等方式,調(diào)整和明確兩種政策共同領(lǐng)域的重點(diǎn)目標(biāo)。針對(duì)這些目標(biāo),可由各相關(guān)部門抽調(diào)人員經(jīng)過聯(lián)合培訓(xùn)后組成專項(xiàng)工作小組,必要時(shí)可以輔以領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)辦公、績(jī)效考核、建立問責(zé)機(jī)制等方式逐漸從政策層和人員層促進(jìn)兩種政策的高效協(xié)同執(zhí)行。同時(shí),有必要構(gòu)建正式的可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同機(jī)制,這一機(jī)制應(yīng)位于政府組織結(jié)構(gòu)內(nèi)并處于戰(zhàn)略地位,以促進(jìn)一致性并解決政策沖突。在這個(gè)機(jī)制中,需要有明確的授權(quán)和仲裁程序來預(yù)防和解決政策沖突。

從理論上而言,盡管與已有研究不同的是,本文將關(guān)聯(lián)規(guī)則和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的政策文本分析這兩種方法拓展至開放政府?dāng)?shù)據(jù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策協(xié)同領(lǐng)域,并將得出的結(jié)果進(jìn)行對(duì)比,但針對(duì)兩種方法的差異性,關(guān)聯(lián)規(guī)則在挖掘兩種政策協(xié)同性的同時(shí)難以對(duì)兩種政策文本存在的客觀差異或是某些側(cè)重點(diǎn)的不同進(jìn)行挖掘,需采用其他方式進(jìn)行一定的彌補(bǔ),對(duì)關(guān)鍵詞的共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析則難以將某一具體關(guān)鍵詞追溯至原文文本進(jìn)行語義和語境的分析,這同樣是需要彌補(bǔ)的一個(gè)問題。后續(xù)相關(guān)研究可通過多種方法結(jié)合,或是對(duì)文本語料進(jìn)行更精細(xì)的區(qū)分避免此類問題。此外,如何用更簡(jiǎn)便的方式彌補(bǔ)單一方法的劣勢(shì),也是后續(xù)可以改進(jìn)的方向。