何得桂　吉李敏

〔摘要〕基層治理現(xiàn)代化關(guān)乎中國式現(xiàn)代化的成色。新時代以來，基層社會治理的制度化、規(guī)范化和精細(xì)化的特征日益突出，在一定程度上形塑出“標(biāo)準(zhǔn)化治理”。基于動態(tài)能力理論，本文剖析陜西省安康市石泉縣以書記民情“三本賬”制度為主要載體的社會治理，旨在揭示標(biāo)準(zhǔn)化治理驅(qū)動基層善治的內(nèi)在邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)化治理與科層化治理邏輯并不矛盾，前者是對既有科層化治理的積極改進(jìn)及縱深發(fā)展。它彰顯出了以人民為中心的價值邏輯、有規(guī)可循的制度邏輯以及治理有效的效能邏輯。中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，要注重明晰標(biāo)準(zhǔn)化治理的邊界，預(yù)防和減少可能出現(xiàn)的偏差現(xiàn)象，進(jìn)而為增強(qiáng)基層善治能力提供強(qiáng)有力的支撐。

〔關(guān)鍵詞〕標(biāo)準(zhǔn)化治理；動態(tài)能力；基層社會；善治能力

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）02-0100-11

一、研究背景與問題提出

治國安邦，重在基層?！皣抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)的提出不僅要求轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)建法治政府和服務(wù)型政府，還致力于“實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化”〔1〕。國務(wù)院2015年出臺的《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》彰顯了標(biāo)準(zhǔn)化治理的重要作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家標(biāo)準(zhǔn)委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2023年8月聯(lián)合印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興標(biāo)準(zhǔn)化行動方案》強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性作用。標(biāo)準(zhǔn)化治理是指一種建立在標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的規(guī)范約束體系，國家、社會及個體等利益相關(guān)者借助標(biāo)準(zhǔn)共同處理公共事務(wù)?！?〕中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，面對治理事務(wù)冗雜、治理責(zé)任下移、治理創(chuàng)新難持續(xù)的治理情勢，標(biāo)準(zhǔn)化治理作為現(xiàn)代國家治理的重要范式如何在基層公共事務(wù)治理實踐中變現(xiàn)？特別是它如何有力地驅(qū)動基層善治？鑒于此，有必要對基層標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實踐展開研究，深度剖析標(biāo)準(zhǔn)化治理提升善治能力的主要邏輯。這對構(gòu)建基層社會治理新格局具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、既有研究進(jìn)展及其評價

基于國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求以及動態(tài)復(fù)雜的治理情勢，標(biāo)準(zhǔn)化治理已經(jīng)成為現(xiàn)代化進(jìn)程中學(xué)界和社會密切關(guān)注的重要議題。

標(biāo)準(zhǔn)化治理通常被定義為一種重要機(jī)制、政策目標(biāo)和制度安排?！?〕既有研究成果大都將其作為一種治理手段或工具。它超越傳統(tǒng)“公共行政范式”和“公共管理范式”的管理主義，是現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中的新型治理范式?！?〕也有學(xué)者基于實現(xiàn)路徑角度，把標(biāo)準(zhǔn)化治理理解為將標(biāo)準(zhǔn)化的管理理念、方法和原則引入到公共治理過程，通過制定和實施適用的治理標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)而提高政府能力，建設(shè)服務(wù)型政府。〔5〕有的突出結(jié)果導(dǎo)向，標(biāo)準(zhǔn)化治理被定義為致力于規(guī)范化治理秩序，立足社會基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)，由政府、社會和民眾共同參與，將標(biāo)準(zhǔn)化原理、技術(shù)和制度運用到公共治理領(lǐng)域，通過敏捷回應(yīng)民眾訴求促進(jìn)基層善治。〔6〕

隨著治理實踐不斷發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)化治理已成為社會治理重要工具。它發(fā)揮何種作用以及為組織帶來何種影響受到廣泛關(guān)注。有研究表明，標(biāo)準(zhǔn)化治理是公共治理理念的轉(zhuǎn)型升級，它注重培育人本化、精細(xì)化、規(guī)范化的行政理念和行政文化。在復(fù)雜的動態(tài)環(huán)境中，標(biāo)準(zhǔn)化治理強(qiáng)調(diào)重構(gòu)組織內(nèi)部人際信任關(guān)系，營造協(xié)同的組織文化環(huán)境；注重通過反饋檢驗治理方案的優(yōu)劣，進(jìn)而修改完善，由此推動公共治理體系高效運轉(zhuǎn)及良性調(diào)適?！?〕行政改革實踐中，標(biāo)準(zhǔn)化被視為專業(yè)化，是提升政府效率和治理能力的一項重要機(jī)制。〔8〕標(biāo)準(zhǔn)化治理驅(qū)動跨部門合作，既強(qiáng)調(diào)橫向之間協(xié)同配合和資源共享，也重視縱向之間溝通協(xié)調(diào)，避免“信息孤島”現(xiàn)象，〔9〕進(jìn)而提升組織運行效能。標(biāo)準(zhǔn)化治理被視為嵌入組織結(jié)構(gòu)的一套新慣例和流程，從而提升公共治理效能。標(biāo)準(zhǔn)化的處置程序和運作流程，為治理主體協(xié)同響應(yīng)常規(guī)治理任務(wù)提供高效行動的基本指引?！?0〕它通過激發(fā)協(xié)同行動積極性、整合調(diào)度治理資源、高效回應(yīng)民眾需求，進(jìn)而拓展組織的競爭優(yōu)勢。

關(guān)于治理現(xiàn)代化視角下的標(biāo)準(zhǔn)化治理研究。中國式現(xiàn)代化離不開治理現(xiàn)代化。標(biāo)準(zhǔn)化作為國家權(quán)力持續(xù)滲透社會、有效嵌入基層的制度工具，對推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有突出的價值意蘊。標(biāo)準(zhǔn)化治理是破解現(xiàn)代化進(jìn)程中諸多公共問題的有力工具。作為社會治理現(xiàn)代化重要內(nèi)容和方式的標(biāo)準(zhǔn)化治理可以為國家高效能治理確立規(guī)范、目標(biāo)、合法性依據(jù)以及量化指標(biāo)，并提倡政府和社會進(jìn)一步重視和加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，進(jìn)而對國家治理現(xiàn)代化及政策實施形成賦能效應(yīng)?！?1〕新時代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理是應(yīng)有之義。有學(xué)者主張要經(jīng)由制度、標(biāo)準(zhǔn)、體系和人員諸多方面的鍛造，讓標(biāo)準(zhǔn)化深度嵌入社會治理全過程，打造無縫隙對接的治理閉環(huán)體系以及精細(xì)化的社會治理方式，從而更好地邁向基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)?！?2〕

關(guān)于制度實踐視角的標(biāo)準(zhǔn)化治理研究。立足典型案例，既有研究關(guān)注和探討標(biāo)準(zhǔn)化在社會治理中的結(jié)構(gòu)功能、運行問題和經(jīng)驗啟示。對于推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化具有重要價值的標(biāo)準(zhǔn)化治理所隱藏的工具性可能導(dǎo)致統(tǒng)一性與彈性化、工具理性與價值理性以及權(quán)力擴(kuò)張與權(quán)利保障等向度之間的張力?！?3〕實際運行中面臨既有科層體制和流程化處置與基層治理事務(wù)相脫節(jié)的治理困境，通常蘊藏著痕跡主義蔓延以及標(biāo)準(zhǔn)懸浮化的風(fēng)險。評估和激勵機(jī)制不健全、標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)人才短缺問題將影響標(biāo)準(zhǔn)化治理效能發(fā)揮。為預(yù)防潛在治理風(fēng)險，要基于制度邏輯平衡角度，提高系統(tǒng)整合的專業(yè)知識能力〔14〕，加快構(gòu)建自下而上的標(biāo)準(zhǔn)化治理體系并健全相應(yīng)的行政監(jiān)督機(jī)制。

既有研究成果具有重要價值，但還存在可拓展的研究空間。其一，既有研究主要從靜態(tài)視角展開，而較少基于動態(tài)視角探討標(biāo)準(zhǔn)化治理。動態(tài)能力在治理資源重組、組織慣例更新過程、基層組織競爭優(yōu)勢構(gòu)建方面的積極作用值得挖掘。其二，既有對標(biāo)準(zhǔn)化治理的探討多見于其必要性、嵌入路徑和面臨困境等方面，但是還相對缺乏關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化治理運作過程及其增強(qiáng)善治能力內(nèi)在邏輯的系統(tǒng)分析。其三，既有研究大都關(guān)注自上而下高位推動形成的標(biāo)準(zhǔn)化治理，而對自下而上創(chuàng)新形成的標(biāo)準(zhǔn)化治理運作邏輯的分析偏少?；谏鲜龇治龊团袛?，本文運用動態(tài)能力理論視角并結(jié)合實踐案例，著重探討內(nèi)生型地方標(biāo)準(zhǔn)化治理運作過程，分析動態(tài)能力維度與標(biāo)準(zhǔn)化治理之間的互動關(guān)系，進(jìn)而發(fā)掘標(biāo)準(zhǔn)化治理助推基層善治的邏輯。

三、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）動態(tài)能力理論

基于資源基礎(chǔ)理論和組織能力理論發(fā)展而來的動態(tài)能力理論通常被用于解釋組織如何在快速變化環(huán)境中保持競爭優(yōu)勢。動態(tài)能力是組織“整合、構(gòu)建重新配置其內(nèi)外資源以快速回應(yīng)環(huán)境變化的能力”。〔15〕它通常被劃分為三個維度，即重新構(gòu)建和組合自身資源的適應(yīng)能力、學(xué)習(xí)借鑒其他組織經(jīng)驗及相關(guān)市場信息的吸收能力以及新產(chǎn)品開發(fā)和新市場開拓的創(chuàng)新能力?！?6〕動態(tài)能力可分為感知能力、抓取能力和轉(zhuǎn)變能力，抑或感知塑造能力、學(xué)習(xí)吸收能力和整合重構(gòu)能力。〔17〕作為組織生存發(fā)展必不可少的動態(tài)能力發(fā)揮著獨特優(yōu)勢。組織動態(tài)能力越強(qiáng)，越有助于組織重塑以及整合內(nèi)外部資源，進(jìn)而提升治理創(chuàng)新能力。此外，動態(tài)能力是維持和創(chuàng)造組織競爭優(yōu)勢和高創(chuàng)新績效的關(guān)鍵要素，它與組織績效存在顯著的正相關(guān)關(guān)系?！?8〕

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展導(dǎo)致治理情境復(fù)雜，公共服務(wù)需求也呈現(xiàn)出動態(tài)性、多元性和異質(zhì)性交織特征。這些明確了基層標(biāo)準(zhǔn)化治理目標(biāo)，更是在行動體系上要求公共組織具備適應(yīng)和利用環(huán)境、合理配置內(nèi)外部資源、循環(huán)提升組織能力的動態(tài)能力。動態(tài)能力是公共組織治理有效并保持競爭優(yōu)勢的重要支撐。將標(biāo)準(zhǔn)化治理置于動態(tài)能力的理論框架，本文認(rèn)為動態(tài)治理能力是公共組織在動態(tài)環(huán)境中識別、獲取、配置和轉(zhuǎn)化資源，主動適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化，并通過學(xué)習(xí)創(chuàng)新而獲得的敏銳的環(huán)境感知能力、突出的資源配置能力以及積極的優(yōu)勢重構(gòu)能力三個方面的能力。

（二）標(biāo)準(zhǔn)化治理賦能基層善治的分析框架構(gòu)建

標(biāo)準(zhǔn)化治理是一種復(fù)雜動態(tài)的運作過程，結(jié)合地方治理實踐，本文把其運作過程具象化為三個階段，即標(biāo)準(zhǔn)制定、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督反饋。標(biāo)準(zhǔn)化治理運行過程，公共組織基于環(huán)境變化的感知度，整合內(nèi)外部資源從而形成動態(tài)能力的優(yōu)勢重構(gòu)能力。有鑒于此，本文認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化治理與動態(tài)能力的關(guān)系體現(xiàn)于二者之間的互動聯(lián)結(jié)以及相互轉(zhuǎn)化。通過構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)化治理-動態(tài)能力”的基層善治分析框架（見圖1），探索復(fù)雜情境下推動基層善治的鑰匙。

（三）案例選擇與研究方法說明

以陜西省安康市石泉縣加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理實踐為主要研究對象，本文嘗試分析基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的運行邏輯。作為國家脫貧縣的石泉縣，它轄11個鎮(zhèn)、164個村（社區(qū)）。案例選擇主要遵循以下原則。其一，具有較強(qiáng)代表性。為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，石泉縣探索以書記民情“三本賬”制度①為統(tǒng)攬、以“三共”②為主線、以“六制”③為支撐、以“鎮(zhèn)村工作一體化”④為保障的縣域治理路徑，取得明顯成效并產(chǎn)生較大的社會影響。石泉縣于2023年入選國家鄉(xiāng)村振興示范縣創(chuàng)建名單。其二，擁有可復(fù)制和可推廣性。以書記民情“三本賬”制度為主要載體的標(biāo)準(zhǔn)化治理模式發(fā)展脈絡(luò)清晰，它的做法務(wù)實管用，且有據(jù)可查。標(biāo)準(zhǔn)化治理作用于基層治理的機(jī)制較健全，可為其他同類地區(qū)開展標(biāo)準(zhǔn)化治理提供可資借鑒的實踐樣本。其三，符合可行性原則。當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)起步較早，且持續(xù)探索，有助于深入考察標(biāo)準(zhǔn)化治理賦能善治的實現(xiàn)機(jī)制，進(jìn)而提升研究框架的豐富度和完善性。

為掌握書記民情“三本賬”制度發(fā)展及運行狀況，筆者于2022年6月至2023年4月，多次深入當(dāng)?shù)亻_展田野調(diào)查。訪談對象主要涉及石泉縣委政法委、縣檢察院、縣公安局、縣司法局、縣信訪局（聯(lián)系辦）等部門的負(fù)責(zé)同志和有關(guān)工作人員，以及部分鎮(zhèn)、村（社區(qū)）的干部；調(diào)研結(jié)束后與當(dāng)?shù)乇３置芮新?lián)系并追蹤發(fā)展動態(tài)?；跁浢袂椤叭举~”制度運行觀察，最大限度還原它的動態(tài)過程。此外，為提升研究信度，還廣泛收集與該案例相關(guān)的其他資料，例如縣志、年鑒、工作總結(jié)、媒體報道。

四、基層標(biāo)準(zhǔn)化治理運行的地方性表達(dá)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中熟人社會已被逐漸瓦解，社會治理的法治化規(guī)則有待健全。在此情勢下，標(biāo)準(zhǔn)化治理成為推動治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。基于書記民情“三本賬”制度安排，地方黨委和政府立足現(xiàn)實需求、制度基礎(chǔ)和政策要求，推動理念、方法、工具、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)化元素全面嵌入公共事務(wù)治理流程并形塑相應(yīng)的行為規(guī)則，進(jìn)而促進(jìn)基層治理的制度化、規(guī)范化和精細(xì)化，邁向基層善治。

（一）環(huán)境感知能力與標(biāo)準(zhǔn)制定階段

環(huán)境感知能力為標(biāo)準(zhǔn)制定奠定認(rèn)知基礎(chǔ)。治理主體在與外界環(huán)境接觸以及與民眾的互動中所感知環(huán)境變化、社會需求的能力被界定為環(huán)境感知能力。〔19〕它在標(biāo)準(zhǔn)制定階段主要體現(xiàn)為以下方面。其一，遵循頂層政策指引?！多l(xiāng)村振興標(biāo)準(zhǔn)化行動方案》提出，“充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性作用，健全標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)實施”，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理提供指引。其二，重視橫向政績競爭驅(qū)動。受政績考核目標(biāo)和晉升錦標(biāo)賽驅(qū)動，地方政府官員積極創(chuàng)新社會治理以期在橫向政府競爭中獲得優(yōu)勢，進(jìn)而實現(xiàn)政績目標(biāo)和政治晉升。標(biāo)準(zhǔn)化治理是基層治理理念的升華，具有提升行政效能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重塑政府與社會關(guān)系的多重作用，為基層政府更好地維系競爭優(yōu)勢提供有力抓手。其三，積極回應(yīng)社會需求。作為屬地管理的責(zé)任主體，地方政府事務(wù)多、責(zé)任重、壓力大。它除了落實上級政府的治理任務(wù)之外，還要滿足屬地的經(jīng)濟(jì)社會需求。此外，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，民眾利益日趨多元，矛盾糾紛和發(fā)展需求同步增長。這倒逼地方政府主動創(chuàng)新社會治理，從而提升政府治理效能并靈活回應(yīng)多元利益訴求。

標(biāo)準(zhǔn)制定是標(biāo)準(zhǔn)化治理首要環(huán)節(jié)?；谡咧敢?、政績驅(qū)動和需求響應(yīng)，石泉縣把書記民情“三本賬”制度作為標(biāo)準(zhǔn)化治理的行動載體，將加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理作為主要內(nèi)容。標(biāo)準(zhǔn)制定由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同和民眾參與相結(jié)合。針對矛盾糾紛調(diào)處、公共服務(wù)供給、黨組織建設(shè)、居民自治深化四個方面予以規(guī)范，構(gòu)建一套契合地方實際且行之有效的社會治理標(biāo)準(zhǔn)體系（見表1）。例如，《關(guān)于全面推行書記民情“三本賬”制度的通知》要求，強(qiáng)化直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的規(guī)范化、科學(xué)化和專業(yè)化水準(zhǔn)，明確規(guī)定組織架構(gòu)、民情民意收集渠道、臺賬建設(shè)、運行流程、機(jī)制建設(shè)等。此外，為確?；鶎又卫砉ぷ饕?guī)范和高效，提升社會滿意度，石泉縣出臺《直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作目標(biāo)責(zé)任考核辦法》，致力于保障治理效能。

“無規(guī)矩不成方圓”?；谥贫然鸵?guī)范化的通道，公共組織在動態(tài)環(huán)境感知基礎(chǔ)上，把治理內(nèi)容、程序、方式、目標(biāo)等匯聚成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而把治理意圖予以更為清晰地表達(dá)。這為下一階段資源整合指明了方向、創(chuàng)造了基礎(chǔ)，進(jìn)而推動了標(biāo)準(zhǔn)化治理的微觀操作縱深發(fā)展。

（二）資源整合能力與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行階段

國家治理重心下沉情勢下，科層組織運作愈發(fā)重視規(guī)范化、制度化、技術(shù)化和專業(yè)化。與此同時，屬地管理體制下基層的人、財、物、時間、信息等治理資源并無明顯增長，愈發(fā)考驗基層治理能力。公共組織通過融合或整合其他要素進(jìn)而創(chuàng)造資源的能力，可被視為資源整合能力。對中西部資源匱乏型地區(qū)而言，資源整合能力是政府為民服務(wù)理念能否踐行的核心，也關(guān)乎標(biāo)準(zhǔn)化治理實效。觀察標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行過程，基層與地方政府體現(xiàn)出有效有序整合以及組織資源的能力。其一，積極拓展內(nèi)部資源。科層組織的等級化和清晰的部門設(shè)置有利于明晰部門職責(zé)、規(guī)范治理程序，但是條塊梗阻所引發(fā)的資源離散化、協(xié)作欠佳、數(shù)據(jù)孤島也不容忽視，深刻影響公共治理效果。為此，石泉縣成立由縣委書記擔(dān)任組長的直接聯(lián)系和服務(wù)群眾領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室（簡稱為“聯(lián)系辦”，與縣信訪局合署辦公）。它整合各級黨組織負(fù)責(zé)人、信訪、司法行政、紀(jì)檢監(jiān)察等，充分激活組織內(nèi)部資源，促進(jìn)條塊協(xié)同治理。其二，搭建技術(shù)治理平臺。當(dāng)前中國基層治理面臨的碎片化問題〔20〕，重要表現(xiàn)是空間結(jié)構(gòu)碎片化。針對傳統(tǒng)物理空間分割所帶來的時空限制和治理單元碎片化問題，石泉縣積極搭建民眾之間、民眾與政府組織之間的聯(lián)結(jié)平臺，創(chuàng)造了合法性的互動協(xié)作空間，推動信息、意見向上反饋流動，進(jìn)而強(qiáng)化彼此的利益聯(lián)結(jié)和情感紐帶。同時衍生出按類別劃分板塊的信息提供和交流互動中心，匹配相應(yīng)的治理策略，推進(jìn)治理精細(xì)化并提升行政效能。其三，重視縱向之間透明協(xié)作?；跀?shù)據(jù)共聯(lián)、資源共享建構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)?shù)貥?gòu)建“分類建賬→書記審閱→受理告知→快速交辦→嚴(yán)格督察→結(jié)果反饋→書記把關(guān)→回復(fù)征詢→銷號歸檔”（簡稱“交辦督結(jié)評”）的閉環(huán)式處理機(jī)制，推動問題處理規(guī)范化、程序化和高效能?？v向之間的協(xié)作在云端完成，交辦方和民眾可全程跟蹤、監(jiān)控事件進(jìn)展。這既促進(jìn)透明化協(xié)作，也推動全鏈條治理。

制定標(biāo)準(zhǔn)是邁向標(biāo)準(zhǔn)化治理的第一步，更重要的在于公共組織能否有效地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。通過整合和轉(zhuǎn)化公共事務(wù)治理領(lǐng)域的相關(guān)資源，石泉縣在基層治理體系中促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)有力執(zhí)行。標(biāo)準(zhǔn)化治理運作過程，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行起承上啟下作用。它向上將政策意圖有效地轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實行動，向下形塑治理生態(tài)的優(yōu)勢重構(gòu)能力，從而更好地破解治理難以持續(xù)的困境，進(jìn)一步提升標(biāo)準(zhǔn)化治理效能。

（三）優(yōu)勢重構(gòu)能力與標(biāo)準(zhǔn)反饋階段

有效的控制系統(tǒng)要基于相應(yīng)的價值、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，測量其所控制的內(nèi)外部環(huán)境，并通過相應(yīng)的監(jiān)督與反饋機(jī)制，進(jìn)而控制與調(diào)整既定目標(biāo)?！?1〕優(yōu)勢重構(gòu)能力是標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督反饋階段的首要目標(biāo)，也是標(biāo)準(zhǔn)化治理動態(tài)調(diào)整和持續(xù)改進(jìn)的紐帶。優(yōu)勢重構(gòu)能力是公共組織在標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督反饋過程中不斷吸收、激活和更新知識而生成的，具有突破標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)困境、促進(jìn)組織能力循環(huán)提升、邁向基層善治目標(biāo)的重要功能。監(jiān)督反饋階段是標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展實踐和積極修正過程。它主要通過監(jiān)督與反饋機(jī)制檢驗治理方案優(yōu)劣，主動調(diào)整、適應(yīng)與重塑，進(jìn)而起到優(yōu)化和強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化治理的功能。

面對變化的治理情境及其挑戰(zhàn)，石泉縣為獲取優(yōu)勢重構(gòu)能力，保障標(biāo)準(zhǔn)化治理模式的自我維系、自我完善和自我改進(jìn)，進(jìn)而積極探索。其一，健全公眾參與社會治理的監(jiān)督機(jī)制。推動基層治理現(xiàn)代化除了要以法治為行政權(quán)力立規(guī)矩、劃界限之外，也要重視發(fā)揮民主監(jiān)督作用，監(jiān)督問責(zé)公共組織權(quán)力越界行為。一方面，突出完善信訪工作機(jī)制、“兩代表一委員”聯(lián)系群眾制度和輿論監(jiān)督制度，積極拓展民主監(jiān)督的方法和機(jī)制，賦予普通民眾參與監(jiān)督的制度化渠道。另一方面，充分發(fā)揮微博、微信等信息媒介平臺的監(jiān)督功能，讓它們成為政策精準(zhǔn)落實載體以及政策執(zhí)行的監(jiān)督窗口，促進(jìn)社會與公共組織的雙向互動、全方位監(jiān)督。其二，完善績效評估機(jī)制。通過增設(shè)評估指標(biāo)、完善評估內(nèi)容以及豐富評估主體，健全綜合性治理績效評估體系。據(jù)此科學(xué)評估書記民情“三本賬”制度運行狀況，梳理存在的偏差現(xiàn)象，進(jìn)而糾正治理偏差行為。其三，完善多方互動反饋機(jī)制。利用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建雙向互動的反饋機(jī)制，形成開放暢通的公共組織與社會民眾的互動渠道。及時精準(zhǔn)獲取民眾對治理工作的反饋信息，將它作為后續(xù)調(diào)整和優(yōu)化治理行為的重要參考。通過使治理標(biāo)準(zhǔn)與治理對象的現(xiàn)實需求、接受偏好更加契合，從而達(dá)到較理想的治理成效。

這一階段公共組織更加關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)化治理成效。通過健全公眾參與社會治理監(jiān)督機(jī)制、完善績效評估機(jī)制以及多方互動反饋機(jī)制，不斷調(diào)適和創(chuàng)新治理標(biāo)準(zhǔn)，旨在使標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行更好契合基層善治目標(biāo)，以標(biāo)準(zhǔn)化治理鞏固拓展基層發(fā)展效能。地方政府實施以書記民情“三本賬”制度為重要載體并有效回應(yīng)社會治理的標(biāo)準(zhǔn)化治理模式，構(gòu)建起公共事務(wù)的規(guī)范化、制度化處理機(jī)制，并形成系統(tǒng)聯(lián)動的閉環(huán)式治理機(jī)制。這在一定程度上強(qiáng)化部門之間的協(xié)作以及回應(yīng)社會治理需求的能力，為構(gòu)建社會治理共同體提供可行路徑。從運作過程發(fā)現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)化治理是公共組織在動態(tài)環(huán)境感知基礎(chǔ)上，對基層治理的各環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理、設(shè)計、制定、實施、核查、評估、反饋，構(gòu)建起制度化和規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)治理體系，進(jìn)而推動公共權(quán)力運作的清晰化和全流程治理（見圖2）。首先，內(nèi)外部環(huán)境變化促使公共組織轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)化治理。出臺治理主體共同使用、高頻使用的規(guī)范性文件，從而確保公共組織治理意圖清晰輸出。此外，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)入資源識別、資源獲取、資源配置與資源轉(zhuǎn)化的資源整合過程，從而保障公共組織高效執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，政策目標(biāo)被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實行動。最后，在標(biāo)準(zhǔn)制定及執(zhí)行基礎(chǔ)上，標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督反饋將有效激勵公共組織調(diào)適和優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)治理體系，提升公共組織治理能力。通過強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型和適應(yīng)能力重構(gòu)優(yōu)勢，促進(jìn)能力深度演變的良性循環(huán)以及持續(xù)競爭優(yōu)勢的獲取。

五、標(biāo)準(zhǔn)化治理增進(jìn)基層善治能力的主要運作邏輯

不同于粗放式治理、模糊性治理，標(biāo)準(zhǔn)化治理的原則由模糊性轉(zhuǎn)為清晰化，治理結(jié)構(gòu)從簡單化變?yōu)閰f(xié)同化，治理過程從碎片化邁向整體性，形成對治理責(zé)任精細(xì)化和治理過程規(guī)范化的認(rèn)同。它對于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化具有促進(jìn)作用。案例表明，標(biāo)準(zhǔn)化治理促進(jìn)基層善治是價值邏輯、制度邏輯與效能邏輯的統(tǒng)一。

（一）價值邏輯：強(qiáng)化人民至上，增益治理有效性

理念塑造制度并指導(dǎo)實踐發(fā)展?！耙匀嗣駷橹行摹钡陌l(fā)展思想契合我國社會主義國家的本質(zhì)屬性、人民當(dāng)家作主的價值追求以及全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。將“標(biāo)準(zhǔn)”作為技術(shù)工具引入治理場域，容易使治理行動陷入“工具依賴”，進(jìn)而使基層治理工具理性有余而價值理性不足?；鶎訕?biāo)準(zhǔn)化治理進(jìn)程中，一些諸如收入差距、治理倫理規(guī)范、智慧平臺建設(shè)與人才儲備等關(guān)涉基層發(fā)展的現(xiàn)實問題也可能顯露?！耙匀嗣駷橹行摹眱r值邏輯的回歸恰逢其時。這不僅對標(biāo)準(zhǔn)化治理形成引領(lǐng)和規(guī)約，還能推動價值理性與工具理性的協(xié)調(diào)與平衡，進(jìn)而擺脫“工具依賴”并促進(jìn)政府、社會以及民眾的良性互動。一方面，依托黨建引領(lǐng)，充分激發(fā)治理行動者的主動性和自我效能感，推動治理系統(tǒng)內(nèi)的行動主體從串聯(lián)式集聚演變?yōu)辄h委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同以及普通民眾的聯(lián)動式參與。這為標(biāo)準(zhǔn)化治理構(gòu)建穩(wěn)定的“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的共同體基礎(chǔ)。另一方面，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，更好地滿足人民對美好生活的向往。為普通民眾提供便捷、優(yōu)質(zhì)和高效公共服務(wù)的同時，與時俱進(jìn)創(chuàng)新基層治理方式方法，彰顯標(biāo)準(zhǔn)化治理所蘊藏的專業(yè)化、規(guī)范化和人民性。讓民眾體驗到治理溫度和厚度，提供與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適配的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。“以人民為中心”的價值邏輯是標(biāo)準(zhǔn)化治理之魂，也是公共組織所秉承的行動指南。它發(fā)揮著塑造行政認(rèn)知、凝聚價值共識、規(guī)范行政行為的重要功能，深刻影響標(biāo)準(zhǔn)化治理實踐。

（二）制度邏輯：完善制度網(wǎng)絡(luò)，增進(jìn)治理規(guī)范性

制度是主體行動的依據(jù)，也規(guī)范社會主體的互動邊界，形式和程序?！?2〕標(biāo)準(zhǔn)化治理在一定程度上存在可能增加基層組織負(fù)擔(dān)、痕跡管理以及自主性被抑制問題，影響治理效能。構(gòu)建整體性的標(biāo)準(zhǔn)化治理制度網(wǎng)絡(luò)，除了保障治理全過程各項工作有章可依、有規(guī)可循之外，還要推動治理主體、治理規(guī)則的明晰以及治理行為優(yōu)化，進(jìn)而構(gòu)建既可控制又有彈性的治理結(jié)構(gòu)。這在一定程度上減少標(biāo)準(zhǔn)化治理限度，更好地發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化治理對基層善治的支持功能。其一，正式制度是基于明確的價值理念和理論理性制定的一種明文規(guī)則，具有簡單化和清晰性的發(fā)展特征〔23〕，發(fā)揮規(guī)范秩序的功能。標(biāo)準(zhǔn)化治理過程，公共組織以行政權(quán)力為主導(dǎo)力量，通過創(chuàng)新政策制定方式，為標(biāo)準(zhǔn)化治理創(chuàng)造相應(yīng)的制度空間。依托量化考核、目標(biāo)責(zé)任制等機(jī)制予以實施，進(jìn)而穩(wěn)固標(biāo)準(zhǔn)化治理的制度框架。其二，盤活由基層社會認(rèn)可并在治理實踐中潛移默化激勵或規(guī)范各主體的非正式制度，例如倫理道德、村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等存量治理資源。積極吸納新鄉(xiāng)賢、社區(qū)骨干精英進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化治理的組織體系，充分發(fā)揮他們在民情上浮、監(jiān)督評議、矛盾糾紛調(diào)處、共同締造等方面的積極功能。同時激活基層秩序生產(chǎn)的內(nèi)生能力，進(jìn)而以內(nèi)生的、韌性的方式彌補正式制度處置問題的剛性張力。“規(guī)則統(tǒng)一”的制度邏輯是公共治理之基，創(chuàng)造標(biāo)準(zhǔn)化治理運作的理想環(huán)境。正式制度是保障非正式制度獲取合法性、增強(qiáng)權(quán)威性的重要基礎(chǔ)。非正式制度在正式制度鞭長莫及之處發(fā)揮維持秩序和凝聚民心的積極作用。它們二者的互補效應(yīng)推動了基層社會既充滿活力又安定有序。

（三）效能邏輯：強(qiáng)調(diào)有效治事，增強(qiáng)治理持續(xù)性

治理效能作為標(biāo)準(zhǔn)化治理建設(shè)的綜合反映和整體呈現(xiàn)，體現(xiàn)出基層善治目標(biāo)的實現(xiàn)程度。國家化背景下提升標(biāo)準(zhǔn)化治理效能，是推動國家治理體系和治理現(xiàn)代化的客觀要求。如何實現(xiàn)治理有效，要給予應(yīng)有的重視并積極響應(yīng)。一是以技術(shù)賦能提升治理效率和適應(yīng)性。通過充分發(fā)揮區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和人工智能的治理優(yōu)勢，優(yōu)化數(shù)據(jù)挖掘、互動溝通、監(jiān)督實施等相關(guān)環(huán)節(jié)，推動標(biāo)準(zhǔn)化治理過程透明化，治理方式更具回應(yīng)性和便捷性，進(jìn)而成為增強(qiáng)基層善治成色的有效增量。二是以主體賦能持續(xù)驅(qū)動治理能力的提升。強(qiáng)化隊伍能力建設(shè)，使基層干部更好地領(lǐng)會標(biāo)準(zhǔn)化治理內(nèi)涵及執(zhí)行要求，保障標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范功能和導(dǎo)向作用持續(xù)輸出；發(fā)揮黨建勢能特別是黨組織的組織動員功能，深化基層黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，進(jìn)而解決部分基層黨組織弱化、虛化、軟化問題；賦予民眾治理主要角色和關(guān)鍵行動者身份，充分激發(fā)他們參與基層治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。三是以正向反饋積極強(qiáng)化治理創(chuàng)新行為。正向反饋是外界對基層與地方政府創(chuàng)新行為所發(fā)送的積極信號，是其社會收益的具體表現(xiàn)。除了強(qiáng)化地方政府公共事務(wù)治理標(biāo)準(zhǔn)化的思路之外，來自社會的正向反饋還使它們獲得上級政府更多的注意力并贏得更多提升組織能力所需資源，進(jìn)而推動基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的可持續(xù)開展。治理有效的效能邏輯是公共治理之要，它明確標(biāo)準(zhǔn)化治理的路徑和機(jī)制。技術(shù)賦能標(biāo)準(zhǔn)化治理向橫向擴(kuò)散以及縱深發(fā)展。主體賦能形成結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的行動者整體。正向反饋為公共組織提供長期性的治理激勵。這三者的融合發(fā)展，形成激活標(biāo)準(zhǔn)化治理效能的強(qiáng)勁合力，推動標(biāo)準(zhǔn)化治理實踐的再生產(chǎn)，進(jìn)而助力構(gòu)建基層善治格局。

（四）價值、制度與效能：標(biāo)準(zhǔn)化治理促進(jìn)基層善治的路徑

標(biāo)準(zhǔn)化治理賦能基層善治的價值、制度與效能三重邏輯之間的關(guān)系如何？前文分析發(fā)現(xiàn)，這三者各有特征，但并非彼此孤立、各謀其是的靜態(tài)存在。立足于共同的利益目標(biāo)、嵌套在共同的行動策略之中，它們形成系統(tǒng)聯(lián)動、互為促進(jìn)、有機(jī)調(diào)適的動態(tài)關(guān)系，進(jìn)而更好地發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化治理效能（見圖3）。標(biāo)準(zhǔn)化治理體系中，價值邏輯是前提和基礎(chǔ)、制度邏輯是重要保障、效能邏輯是主要目標(biāo)。第一，“以人民為中心”的價值邏輯從正向維度影響制度建構(gòu)，驅(qū)動制度建構(gòu)朝著規(guī)范化、科學(xué)性和公共性發(fā)展。第二，這種價值邏輯實質(zhì)性地融入標(biāo)準(zhǔn)化實踐，強(qiáng)化治理行動者責(zé)任意識，推動治理有效。第三，制度建構(gòu)推動標(biāo)準(zhǔn)化治理流程優(yōu)化協(xié)同高效，增進(jìn)治理規(guī)范性與持續(xù)性，進(jìn)而維系標(biāo)準(zhǔn)化治理效能。這三重邏輯協(xié)同推動了標(biāo)準(zhǔn)化治理的整體性建構(gòu)，起到提供持續(xù)動能和制度激勵的作用。從長期看，隨著價值、制度與效能之間形成共同體關(guān)系，標(biāo)準(zhǔn)化治理體系將日益完善和發(fā)展，并形成一種良性的動態(tài)循環(huán)，進(jìn)而提升基層善治能力。

六、主要結(jié)論與研究展望

基層治理是國家治理的根基。標(biāo)準(zhǔn)化治理是現(xiàn)代化進(jìn)程中治理行動者對自治與控制、規(guī)則與技術(shù)之間的張力所做出的精準(zhǔn)回應(yīng)和屬性治理的積極探索。基于標(biāo)準(zhǔn)化治理的地方實踐，本文著重探究其增進(jìn)基層善治能力的邏輯，主要結(jié)論有以下幾點。

其一，不同于粗放型治理和運動式治理，注重過程精細(xì)化、手段專業(yè)性和效果可持續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)化治理更具精準(zhǔn)性和穩(wěn)定性，它既深度契合了科層化治理邏輯也積極形塑非正式制度運行。標(biāo)準(zhǔn)化治理是人民性和工具性的有機(jī)結(jié)合，其治理強(qiáng)調(diào)把事項、任務(wù)、功能、概念、責(zé)任等予以具象化和格式化，追求治理的高效能。這意味著標(biāo)準(zhǔn)化治理并不否認(rèn)注重標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化和理性化的科層化治理，而是關(guān)注在二者的耦合調(diào)適以及良性互補之中形成預(yù)期的治理效能?；鶎幼鳛橹匾闹卫韴鲇?，問題處理過程中多元異質(zhì)的治理行動者，難以完全做到按章辦事，常能見到采取自主、靈活、非正式的方法應(yīng)對治理中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題的行動?！?4〕治理實踐表明，標(biāo)準(zhǔn)化治理在強(qiáng)調(diào)正式制度建設(shè)的同時也積極形塑非正式制度的運行，并引導(dǎo)非正式制度與正式制度的互補互促，進(jìn)而推動善治。

其二，共同締造背景下的標(biāo)準(zhǔn)化治理充分彰顯中國式社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和有效實現(xiàn)路徑。治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，而標(biāo)準(zhǔn)化治理是實現(xiàn)中國式治理現(xiàn)代化的重要舉措。從理念上看，標(biāo)準(zhǔn)化治理追求專業(yè)化、科學(xué)性，更注重以人為本和效能導(dǎo)向，是基層組織主動回應(yīng)多重治理需求的一種積極治理行動。從過程上看，通過引入標(biāo)準(zhǔn)化理念和原則，對基層社會“由誰治理、怎么治理、治理什么、檢驗治理”作出明確、科學(xué)且可操作的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則，進(jìn)而使治理過程更為可見、更加有效、更可持續(xù)。從目標(biāo)看，標(biāo)準(zhǔn)化治理尋求構(gòu)建科學(xué)高效和秩序穩(wěn)定的治理體系，也為中國式社會治理現(xiàn)代化規(guī)制了發(fā)展方向和行動路徑。

其三，標(biāo)準(zhǔn)化治理賦能基層善治是安定有序與充滿活力的實踐表達(dá)，也是價值邏輯、制度邏輯以及效能邏輯的有機(jī)統(tǒng)一。基層善治離不開基于治理規(guī)則作用而形成的良好社會秩序，也離不開基于共同締造理念而迸發(fā)的治理新活力。以人民為中心的價值邏輯積極重塑基層治理共識，它強(qiáng)化治理主體責(zé)任與回應(yīng)性治理，使基層社會充滿生機(jī)活力，讓民眾感受治理溫度。“有規(guī)可循”的制度邏輯建構(gòu)整體性治理制度網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)治理準(zhǔn)則規(guī)范化、治理秩序可控化和治理流程系統(tǒng)化，保障以善治為目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化治理?！爸卫碛行А钡男苓壿嫗橹卫碇黧w積極作為提供了引導(dǎo)和激勵，推動組織能力循環(huán)提升，進(jìn)而維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化治理的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

標(biāo)準(zhǔn)化治理立足改革實踐，發(fā)揮著優(yōu)化基層治理流程、改進(jìn)公共治理工具、協(xié)調(diào)社會關(guān)系的重要作用。在這個意義上，它是對以往粗放式、運動式治理模式的反思和超越。標(biāo)準(zhǔn)化治理的實踐發(fā)展和理論創(chuàng)新還處于發(fā)展階段，要進(jìn)一步觀察和研究。一是要更加注重標(biāo)準(zhǔn)化治理與技術(shù)治理、精細(xì)化治理、科層化治理間的比較分析，進(jìn)一步彰顯標(biāo)準(zhǔn)化治理在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理中的比較優(yōu)勢，探討其內(nèi)在機(jī)理。二是深度挖掘和剖析代表性案例，探究標(biāo)準(zhǔn)化治理的有效實現(xiàn)方式及其運行機(jī)理，進(jìn)而豐富標(biāo)準(zhǔn)化治理的理論構(gòu)建研究。三是要適當(dāng)加強(qiáng)國家善治能力視野下的標(biāo)準(zhǔn)化治理研究。作為自上而下的國家建設(shè)與治理行為，標(biāo)準(zhǔn)化治理是現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要內(nèi)容。社會轉(zhuǎn)型要穿透復(fù)雜多變的環(huán)境迷霧，更加積極主動、富有前瞻性地把握社會脈搏和民眾需求。積極探索標(biāo)準(zhǔn)化治理的有效實現(xiàn)途徑和機(jī)制，從而靈活、高效地解決治理難題，推動基層治理現(xiàn)代化向縱深發(fā)展。

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〔18〕楊勇，郭文娜.動態(tài)能力、知識轉(zhuǎn)移與創(chuàng)業(yè)績效——基于中小企業(yè)國際創(chuàng)業(yè)的視角〔J〕.財會通訊，2018，（9）.

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〔24〕〔德〕韓博天.紅天鵝：中國獨特的治理和制度創(chuàng)新［M］.石磊，譯.北京：中信出版集團(tuán)，2018：99.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金重點項目“鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村發(fā)展型治理的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與效能提升研究”（22AZZ006）

〔作者簡介〕何得桂，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院公共管理系主任，教授，博士生導(dǎo)師；吉李敏，西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會研究中心碩士研究生，陜西 楊凌 712100。

①書記民情“三本賬”制度由石泉縣委于2016年開始探索實施，縣、鎮(zhèn)（部門）黨委（組）書記以及村（社區(qū)）支部書記收集和處理民情的意見建議、利益訴求、投訴舉報三個賬本以及建賬、管賬等一系列制度。

②“三共”即平臺共建、事務(wù)共治、成果共享。

③“六制”即宣傳教育、治安防控、法律服務(wù)、矛盾調(diào)處、民生保障、居民自治六大治理機(jī)制。

④“鎮(zhèn)村工作一體化”的主要內(nèi)容為“三到三同三促進(jìn)”。“三到”指任務(wù)量化到村、人員派駐到村、領(lǐng)導(dǎo)跟進(jìn)到村；“三同”指決策同商、落實同抓、責(zé)任同擔(dān)；“三促進(jìn)”指促進(jìn)群眾致富、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)基層治理。