李東坤 謝宇航 馮會(huì)會(huì)

摘 要：中國城市軌道交通TOD開發(fā)模式已成為推動(dòng)城市空間布局優(yōu)化與高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，但其呈現(xiàn)的跨部門、多主體、多元利益復(fù)雜交織等特征，亟需地方政府在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營各環(huán)節(jié)的政策創(chuàng)新與制度保障?；谡吖ぞ咭暯菢?gòu)建包含5類12項(xiàng)指標(biāo)的政策分析框架，對46個(gè)樣本城市的TOD政策發(fā)展情況進(jìn)行系統(tǒng)化評(píng)測。結(jié)果顯示，中國城市軌道交通TOD政策總體處于起步階段，除成都、東莞外大多數(shù)城市的政策支持體系與機(jī)制建設(shè)不足。從發(fā)展趨勢來看，城市軌道交通TOD理念得到更廣泛認(rèn)同，各城市TOD政策內(nèi)容不斷深化且差異性增強(qiáng)，TOD與城市更新進(jìn)一步拓展融合。這為城市間開展政策學(xué)習(xí)與政策優(yōu)化，進(jìn)一步推動(dòng)城市軌道交通TOD實(shí)踐發(fā)展提供了重要參考。

關(guān)鍵詞： 城市軌道交通；TOD開發(fā)模式；TOD政策評(píng)價(jià)；城市空間布局；軌道交通規(guī)劃

作者簡介： 李東坤，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要從事交通公共政策、交通經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，E-mail：dongkunli@163.com；謝宇航，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員，主要從事交通公共政策、交通財(cái)政學(xué)研究；馮會(huì)會(huì)，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要從事交通公共政策、交通地理學(xué)研究。

引用格式： 李東坤，謝宇航，馮會(huì)會(huì).中國城市軌道交通TOD政策框架構(gòu)成及其發(fā)展評(píng)價(jià)——《中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)報(bào)告（2023）》摘編［J］.西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2024，（2）：29-66.

黨的二十大報(bào)告首次全面系統(tǒng)地對中國式現(xiàn)代化進(jìn)行了遠(yuǎn)景式勾勒，并闡述了中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化的五大主要特色。在城市發(fā)展維度，中國式現(xiàn)代化是城市現(xiàn)代化、高質(zhì)量發(fā)展的方向指引，亦離不開城市現(xiàn)代化的有力支撐。作為城市現(xiàn)代化過程中城市公共交通運(yùn)輸系統(tǒng)的骨干力量，城市軌道交通與TOD理念的深度結(jié)合對于人口規(guī)模達(dá)到一定程度的城市而言，在改善人民出行等民生需求、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展、優(yōu)化城市空間布局和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步等方面發(fā)揮著不可替代的支撐作用。

包括城市軌道交通在內(nèi)的交通運(yùn)輸業(yè)均是對人或貨物等進(jìn)行空間運(yùn)輸?shù)男袠I(yè)，交通運(yùn)輸?shù)某霭l(fā)點(diǎn)與根本目的不在于運(yùn)輸過程本身，而是基于不同地理空間上生產(chǎn)生活的具體需求，從而交通運(yùn)輸本身擁有明顯的社會(huì)屬性。城市軌道交通是以服務(wù)城市客運(yùn)為主的交通方式，其社會(huì)屬性更為明顯。因此，城市軌道交通TOD模式實(shí)際是將交通運(yùn)輸與人的出行需求、生活生產(chǎn)需求等相結(jié)合，并通過科學(xué)化、精細(xì)化的政策設(shè)計(jì)，提升居民生活質(zhì)量和周邊物業(yè)價(jià)值，是在交通領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)中國式現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。令人欣喜的是，在實(shí)踐層面，越來越多的城市軌道交通開通城市開始借助城市軌道交通TOD模式運(yùn)營城市，并借助多元化政策工具支持城市軌道交通TOD模式的落地實(shí)施，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了中國城市軌道交通TOD的政策實(shí)踐圖景。截至2022年12月31日，已有46個(gè)城市開通城市軌道交通（不含僅開通有軌電車等中運(yùn)量軌道交通的城市），其中有22個(gè)城市在政策文本中明確將TOD綜合開發(fā)作為優(yōu)化城市空間開發(fā)、品質(zhì)提升的重要方式，16個(gè)城市正式出臺(tái)了軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的相關(guān)實(shí)施意見等。中國城市軌道交通TOD理念得到了更廣泛的關(guān)注與認(rèn)同，相關(guān)支持性政策更是得到了顯著推進(jìn)。但對于TOD政策發(fā)展水平的科學(xué)評(píng)估、測度與比較一直是研究的重點(diǎn)與難點(diǎn)話題，《中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)報(bào)告（2023）》在指數(shù)框架確定、指標(biāo)選取與測度、排名與解讀等方面均進(jìn)行了前瞻式探索。

一、中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)框架與構(gòu)成

（一）中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)框架

TOD開發(fā)模式的重點(diǎn)是混合用地布局、高強(qiáng)度開發(fā)與公共空間營造，其核心是交通發(fā)展與土地利用的一體化。由于交通規(guī)劃、交通建設(shè)、土地開發(fā)、城市規(guī)劃等涉及多個(gè)政府部門和多元市場主體，所以TOD開發(fā)模式本身具有天然的跨部門、跨主體協(xié)作特征，這就決定了城市軌道交通TOD開發(fā)是一項(xiàng)極復(fù)雜的系統(tǒng)工程。推動(dòng)這一工程的落地，在現(xiàn)行制度體系中面臨諸多政策堵點(diǎn)甚至空白。比如，城市軌道交通TOD開發(fā)模式要求城市軌道建設(shè)與周邊土地開發(fā)形成一體化聯(lián)通，并在推進(jìn)節(jié)奏上保持一定的同步性，這意味著軌道交通規(guī)劃要與國土空間規(guī)劃以及多種專項(xiàng)規(guī)劃形成有效融合。但由于軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、用地控制規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃的編制權(quán)分散在多個(gè)政府部門，在編制節(jié)奏與考量因素上面臨諸多差異與拉鋸，從而使“多規(guī)合一”面臨現(xiàn)實(shí)政策困境。又如，城市軌道交通站點(diǎn)周邊500～800米范圍內(nèi)土地多屬于區(qū)域內(nèi)核心高價(jià)值地塊，在多主體參與過程中，如何在區(qū)縣政府、城市軌道交通建設(shè)企業(yè)、民營開發(fā)企業(yè)等主體中進(jìn)行權(quán)利劃分與利益共享以形成有效激勵(lì)，仍需要政策引導(dǎo)與保障。實(shí)際上，城市軌道交通TOD開發(fā)模式的順利實(shí)施亟需地方政府在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營的各環(huán)節(jié)進(jìn)行政策創(chuàng)新并提供制度保障，從而提升城市軌道交通TOD項(xiàng)目的可實(shí)施性、價(jià)值增值和可持續(xù)發(fā)展能力。

政策是政府通過對各種政策工具的設(shè)計(jì)、組織搭配及運(yùn)用而形成的。因此，政策由理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)必須依靠各種政策工具，這些工具就是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。分析政策的框架離不開工具性的視角，這種工具性的視角有助于理解政府應(yīng)如何有目的地影響政策過程。而最具有經(jīng)典性與操作性的是Rothwell Roy和Zegveld Walter［1］的分類方法。他們將基本政策工具劃分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具三類，從而將復(fù)雜的政策過程進(jìn)行了降維處理，具有顯著的維度內(nèi)聚合效度與維度間區(qū)分效度，同時(shí)又具備較強(qiáng)的目標(biāo)針對性與內(nèi)容指導(dǎo)性，在政策研究中得到十分廣泛的應(yīng)用［2～3］。其中，供給型政策工具主要是指政府通過直接的資金、人力、技術(shù)等相關(guān)要素的供給對政策目標(biāo)產(chǎn)生影響；需求型政策工具則著重通過刺激市場繁榮或者重構(gòu)新的市場，降低市場風(fēng)險(xiǎn)，從而拉動(dòng)相關(guān)市場健康、快速、和諧發(fā)展。環(huán)境型政策工具更多表現(xiàn)為一種外部因素的影響和滲透作用，通過創(chuàng)造良好的內(nèi)外部友好型環(huán)境，以一種潛移默化的持續(xù)間接影響發(fā)揮作用。綜合來看，供給型政策工具主要表現(xiàn)為對TOD發(fā)展的推動(dòng)力，需求型政策工具更多地表現(xiàn)為對TOD市場需求的拉動(dòng)力，而環(huán)境型政策工具對TOD發(fā)展更多起到間接影響的作用（見圖１）。這也成為《中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)》建立TOD政策分析框架的理論基礎(chǔ)與起點(diǎn)。

TOD政策可通過供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具促進(jìn)TOD開發(fā)模式的落地實(shí)施。對于TOD開發(fā)模式而言，最重要的要素資源是土地，即TOD開發(fā)相關(guān)的土地儲(chǔ)備、土地供給以及與之緊密相連的土地開發(fā)分級(jí)、容積率提升、土地權(quán)屬確認(rèn)等。因此，TOD政策中的供給型政策工具主要分為兩大類型（見表1）：一是用地保障，主要包括土地儲(chǔ)備與土地價(jià)款優(yōu)惠；二是綜合開發(fā)，主要從站點(diǎn)分級(jí)分類、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、復(fù)合立體開發(fā)等方面進(jìn)行考察。由此供給型政策工具可進(jìn)一步表述為政府通過用地供應(yīng)、土地價(jià)款優(yōu)惠、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、產(chǎn)權(quán)支持等相關(guān)政策，為城市軌道交通TOD模式落地提供直接有效的政策支持。

對于TOD開發(fā)模式而言，環(huán)境型政策工具主要體現(xiàn)在兩大方面五個(gè)層次上（見表2）。

一是理念規(guī)劃，主要包括三個(gè)層次：（１）政府對TOD開發(fā)模式的理念引導(dǎo)，主要表現(xiàn)為政府在政策層面如何認(rèn)識(shí)和看待TOD開發(fā)模式以及如何對其進(jìn)行定位；（２）政府對TOD開發(fā)模式所涉及的多類規(guī)劃進(jìn)行融合的指導(dǎo)與要求，進(jìn)而從城市規(guī)劃層面為TOD開發(fā)模式落地實(shí)施提供切實(shí)可行的政策依據(jù)；（３）能否構(gòu)建形成比較完備的TOD政策體系，即從實(shí)施意見、實(shí)施細(xì)則到專項(xiàng)規(guī)劃為一體的系統(tǒng)化支撐保障體系。

二是審批協(xié)調(diào)，主要包括兩個(gè)層次：（１）政府協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，即通過何種機(jī)制高效協(xié)調(diào)多部門多元利益主體間的關(guān)系；（２）政府在審批流程上的優(yōu)化，即簡化TOD開發(fā)過程面臨的紛繁復(fù)雜的審批環(huán)節(jié)，提升審批效率。最終，通過環(huán)境型政策工具的運(yùn)用，提升TOD開發(fā)模式落地實(shí)施的內(nèi)外部環(huán)境友好度。

需求型政策工具更多表現(xiàn)為鼓勵(lì)TOD模式落地實(shí)施過程中對市場機(jī)制的引入與應(yīng)用，主要包括兩個(gè)方面（見表3）：一是參與主體上，鼓勵(lì)多元市場主體（尤其是民營企業(yè)）參與、合作；二是合作模式上，對不同類型主體的合作進(jìn)行規(guī)制與區(qū)分。通過需求型政策工具的運(yùn)用，理想的結(jié)果是發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)勢，引導(dǎo)TOD綜合開發(fā)形成多元主體優(yōu)勢互補(bǔ)、權(quán)責(zé)利優(yōu)化分配布局，促進(jìn)TOD開發(fā)過程中上下游市場健康快速發(fā)展。

因此，本文的指數(shù)框架如下（見圖２）。

（二）中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)構(gòu)成

中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)對于具體指標(biāo)的選取主要遵循如下流程：首先，梳理TOD開發(fā)模式相關(guān)的國內(nèi)外理論與文獻(xiàn)，分析確立軌道交通TOD綜合開發(fā)的核心特征、要素及其對應(yīng)的政策需求，形成基礎(chǔ)理論框架。其次，梳理中國城市軌道交通TOD綜合開發(fā)優(yōu)秀案例，總結(jié)中國城市軌道交通TOD發(fā)展特征、面臨的制約與突破方向，細(xì)化指標(biāo)體系。最后，搜集城市軌道交通TOD相關(guān)政策文本，進(jìn)行閱讀、分類、比較與總結(jié)，并結(jié)合實(shí)地訪談資料迭代，形成最終的指數(shù)框架。中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)按照框架結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)形成了囊括供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具三大方面5大維度、共計(jì)12個(gè)二級(jí)指標(biāo)的層次體系。其具體指標(biāo)及說明如下：

1.用地保障

TOD開發(fā)模式的核心是土地一體化綜合開發(fā)［4］。中國城市軌道交通TOD開發(fā)模式首先要求對站點(diǎn)周邊的土地進(jìn)行統(tǒng)一管控。實(shí)際中由于城市軌道交通站點(diǎn)周邊的土地大多是各區(qū)（縣）或鎮(zhèn)（街）的黃金地塊，因此土地統(tǒng)一管控能否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)施效果如何有賴于地方政府的政策支持力度，特別是相關(guān)政策能否明確土地儲(chǔ)備的規(guī)模、范圍以及給予一定的土地優(yōu)惠。這部分主要包括兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

（1）土地儲(chǔ)備。主要從三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：一是相關(guān)政策是否涉及土地提前儲(chǔ)備。一般來說，越早進(jìn)行土地儲(chǔ)備，越有利于城市軌道交通站點(diǎn)周邊土地開展一體化設(shè)計(jì)與開發(fā)；二是土地儲(chǔ)備的規(guī)模如何，即政策能否明確土地儲(chǔ)備的數(shù)量、范圍以及土地分級(jí)分類等內(nèi)容。一般來說，政策對于土地儲(chǔ)備規(guī)模與范圍的規(guī)定越明確，其落地實(shí)施的可能性越高，在明確土地儲(chǔ)備規(guī)模的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對儲(chǔ)備土地進(jìn)行分級(jí)分類，可實(shí)施性將進(jìn)一步增強(qiáng)，政策的實(shí)施力度也將更大；三是政策是否涉及遠(yuǎn)期土地儲(chǔ)備以及對已批未建土地收儲(chǔ)的相關(guān)規(guī)定。由于城市軌道交通建設(shè)存在較長周期，與此同時(shí)，很多軌道交通站點(diǎn)周邊的土地所處區(qū)域開發(fā)相對成熟，一些土地在進(jìn)行TOD一體化規(guī)劃之前即完成出讓，如何對這部分土地進(jìn)行規(guī)定也變得十分重要。由此而言，考慮站點(diǎn)周邊土地儲(chǔ)備的近期與遠(yuǎn)期規(guī)劃，并能對范圍內(nèi)已批未建土地做出規(guī)定的城市政策力度也更大。

（2）土地優(yōu)惠。即是否存在儲(chǔ)備土地上市過程中給予拿地企業(yè)一定程度的價(jià)款優(yōu)惠政策。這種優(yōu)惠政策的實(shí)施力度從低到高可分為：土地使用規(guī)費(fèi)減免——土地價(jià)格優(yōu)惠（按未建軌道交通時(shí)的價(jià)格或按照一定比例優(yōu)惠）——土地作價(jià)出資——多種優(yōu)惠政策組合。通過土地優(yōu)惠政策，可以激發(fā)企業(yè)尤其是有軌道交通運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的城市軌道交通集團(tuán)在立足自身軌道交通建設(shè)優(yōu)勢基礎(chǔ)上參與TOD開發(fā)的熱情，大力推進(jìn)TOD開發(fā)進(jìn)程。

2.綜合開發(fā)

在土地上市之后，即可進(jìn)入綜合開發(fā)階段。綜合開發(fā)階段涉及TOD模式在具體城市的設(shè)計(jì)、打造等總體性部署與安排，仍需地方政府在政策上的規(guī)劃明晰與指標(biāo)引導(dǎo)?？傮w來看，其主要包括三個(gè)方面。

（1）站點(diǎn)分級(jí)分類。城市軌道交通TOD綜合開發(fā)到底要達(dá)到什么樣的程度？不同站點(diǎn)TOD開發(fā)項(xiàng)目之間如何進(jìn)行差異化協(xié)同？這些問題需要政府從政策層面進(jìn)行規(guī)劃明晰，這將大大提升城市軌道交通TOD開發(fā)的效率、效果與可持續(xù)性，促進(jìn)城市軌道交通TOD科學(xué)有序發(fā)展。

（2）容積率獎(jiǎng)勵(lì)。高強(qiáng)度開發(fā)是TOD開發(fā)模式的核心特征之一，其最為直觀的體現(xiàn)是TOD區(qū)域范圍內(nèi)相應(yīng)容積率的適度提升。但由于城市容積率的劃定標(biāo)準(zhǔn)主要與城市所處的氣候區(qū)、物業(yè)類型、樓層數(shù)量等有關(guān)，并按照總建筑面積與建筑用地面積之比進(jìn)行計(jì)算，而與是否處于TOD區(qū)域沒有直接關(guān)系，因此要實(shí)現(xiàn)城市軌道交通TOD區(qū)域范圍內(nèi)容積率提升往往需要城市容積率政策的相應(yīng)調(diào)整與特殊規(guī)定［5］。具體而言，是否對交通周邊或特定地段容積率有額外獎(jiǎng)勵(lì)、是否制定TOD站點(diǎn)周邊容積率的專門規(guī)定、是否能夠根據(jù)城市一體化設(shè)計(jì)方案合理設(shè)定不同類型的TOD容積率水平［6］，將成為區(qū)分城市軌道交通TOD政策強(qiáng)度的主要標(biāo)準(zhǔn)。

（3）復(fù)合立體開發(fā)。TOD開發(fā)模式的另一核心標(biāo)準(zhǔn)即是復(fù)合開發(fā)。這就要求不同類型的業(yè)態(tài)可以在同一區(qū)域或地塊范圍內(nèi)合理共存，體現(xiàn)在國土空間規(guī)劃與產(chǎn)權(quán)確認(rèn)上則意味著需要分層開發(fā)與分層確權(quán)［7］。但在實(shí)際操作中，同一地塊往往整體轉(zhuǎn)讓，而產(chǎn)權(quán)確認(rèn)也多以整個(gè)地塊為單位進(jìn)行，因此要實(shí)現(xiàn)復(fù)合開發(fā)，就需要政府給予政策支持。其中，是否允許分層開發(fā)、分層確權(quán)登記、是否給予一定的分層開發(fā)價(jià)格優(yōu)惠（尤其是地下空間）、是否確定TOD立體復(fù)合開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)與要求、是否形成地上地下空間一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)將成為政策實(shí)施強(qiáng)度的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

3.理念規(guī)劃

城市軌道交通TOD開發(fā)模式對于很多城市而言仍是新興事物，政策理念的有力引導(dǎo)有助于更好推動(dòng)各方達(dá)成TOD發(fā)展共識(shí)，并通過規(guī)劃融合形成政策保障［8］，因此理念引導(dǎo)、規(guī)劃融合與政策體系建設(shè)是TOD開發(fā)模式落地實(shí)施過程中十分重要的環(huán)境型因素。具體而言，包括如下內(nèi)容：

（1）理念認(rèn)知。TOD開發(fā)模式首先需要突破理念認(rèn)知，進(jìn)而影響其行為。在理念認(rèn)知方面，尤為重要的是地方政府如何看待城市軌道交通與土地開發(fā)以及城市發(fā)展的關(guān)系，這將為城市發(fā)展軌道交通TOD奠定總基調(diào)。具體而言，根據(jù)理念認(rèn)知的發(fā)展階段進(jìn)行劃分，軌道交通與城市發(fā)展的關(guān)系認(rèn)知從初級(jí)到高級(jí)主要體現(xiàn)為五個(gè)層次：開發(fā)導(dǎo)向的城市軌道交通設(shè)施優(yōu)化——注重軌道建設(shè)與周邊連接，而非周邊開發(fā)——“軌道交通+土地物業(yè)”的土地開發(fā)模式——TOD綜合開發(fā)作為優(yōu)化城市空間開發(fā)與品質(zhì)提升的重要方式——TOD綜合開發(fā)作為城市運(yùn)營理念。理念認(rèn)知水平的不同，意味著城市對城市軌道交通TOD開發(fā)的重要性與必要性理解不同，從而將影響城市開展城市軌道交通TOD開發(fā)的節(jié)奏與步伐。

（2）規(guī)劃融合。TOD開發(fā)模式涉及軌道交通與周邊土地開發(fā)的一體化規(guī)劃，要求軌道交通規(guī)劃、國土空間規(guī)劃以及多類專項(xiàng)規(guī)劃間的融合［9］。由于軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、用地控制規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃以及多類專項(xiàng)規(guī)劃的編制權(quán)分散在多個(gè)政府部門，在編制節(jié)奏與考量因素上存在顯著差異，因此要實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，必然要求地方政府在政策規(guī)劃層面予以引導(dǎo)與確認(rèn)。不僅如此，TOD開發(fā)模式的落地實(shí)施效果還依賴于多種規(guī)劃編制的節(jié)奏協(xié)調(diào)性與同步性。因此，根據(jù)軌道交通規(guī)劃和國土空間規(guī)劃等規(guī)劃間的關(guān)系以及融合推進(jìn)程度，將其劃分為如下五個(gè)層次：軌道交通規(guī)劃納入城市國土空間規(guī)劃，與其他城市專項(xiàng)規(guī)劃相銜接——軌道交通規(guī)劃納入城市國土空間規(guī)劃，據(jù)此編制TOD綜合開發(fā)策略和（或）TOD綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃——軌道交通規(guī)劃納入城市國土空間規(guī)劃，同步編制TOD綜合開發(fā)策略和TOD綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，啟動(dòng)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制或調(diào)整——軌道交通規(guī)劃納入城市國土空間規(guī)劃，同步編制TOD綜合開發(fā)策略和TOD綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，線路工程可行性研究報(bào)告與沿線綜合開發(fā)方案同步編制——軌道交通規(guī)劃與城市國土空間規(guī)劃同步編制，同步編制TOD綜合開發(fā)策略和TOD綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，線路工程可行性研究報(bào)告與沿線綜合開發(fā)方案同步編制、同步實(shí)施。

（3）體系完善。政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于多方面政策的有機(jī)協(xié)作，進(jìn)而形成由若干既有區(qū)別又相互依存的要素構(gòu)成的具有特定功能的有機(jī)整體，達(dá)到“整體大于部分之和”的效果。在城市軌道交通TOD開發(fā)落地實(shí)施過程中，相關(guān)政策配置是否合理，是否形成了系統(tǒng)化的政策體系，將直接影響政策的實(shí)施效果。而完善的政策體系意味著不僅包括TOD綜合開發(fā)實(shí)施意見、實(shí)施細(xì)則與技術(shù)導(dǎo)則，還包括一體化設(shè)計(jì)、審批、消防等體系化的配套政策文件。由此，是否包括核心政策，是否包括配套政策以及配套政策的數(shù)量，將成為評(píng)價(jià)政策體系完善性的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

4.審批協(xié)調(diào)

TOD開發(fā)模式落地實(shí)施過程中涉及大量的跨部門協(xié)調(diào)與合作，流程復(fù)雜，難度巨大，需要形成相應(yīng)的審批流程優(yōu)化機(jī)制與跨部門合作機(jī)制進(jìn)行保障。

（1）審批流程。TOD開發(fā)模式實(shí)施過程十分繁雜，手續(xù)眾多。審批程序的優(yōu)化將為TOD綜合開發(fā)提供良好的內(nèi)部環(huán)境，有助于提升效率，降低難度，從而增強(qiáng)市場主體參與TOD開發(fā)的吸引力。在審批流程方面，有沒有相應(yīng)的“綠色通道”、提升審批效率的原則或方式（比如并聯(lián)、預(yù)審等）、一定的審批部門保障（比如專人、專門服務(wù)機(jī)構(gòu)、納入考核系統(tǒng)等）或者“特事代辦”、“一事一議”等專項(xiàng)服務(wù)方式，將形成評(píng)估審批政策強(qiáng)弱的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（2）協(xié)調(diào)機(jī)制。在TOD開發(fā)模式落地實(shí)施過程中，比較常見的協(xié)調(diào)方式是建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組（或類似組織）。這種治理機(jī)制擁有獨(dú)特的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力結(jié)構(gòu)，其有助于高效集中行政資源、處理跨部門公共事務(wù)。在此過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威、地位及其對資源的整合號(hào)召能力主要取決于領(lǐng)導(dǎo)小組中領(lǐng)導(dǎo)成員的職級(jí)職務(wù)［10］。為此，根據(jù)城市是否存在綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組以及小組組長的行政級(jí)別來評(píng)價(jià)城市協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)調(diào)能力與效率。

5.市場運(yùn)用

在TOD開發(fā)模式落地實(shí)施過程中，由于土地儲(chǔ)備、軌道交通建設(shè)、土地開發(fā)等環(huán)節(jié)涉及地方政府、軌道交通集團(tuán)、開發(fā)商、設(shè)計(jì)單位等政府、國有企業(yè)與民營企業(yè)多元主體以及多重利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，因此，能否充分發(fā)揮各主體優(yōu)勢，激發(fā)市場活力，從而形成良好的多主體有序合作格局、推動(dòng)城市軌道交通TOD模式順利落地與可持續(xù)發(fā)展，需要相關(guān)政策在市場運(yùn)用方面加以引導(dǎo)，特別是需要在市場主體準(zhǔn)入與合作模式上有所作為。具體而言，主要包括兩個(gè)方面：

（1）參與主體。TOD開發(fā)模式的落地實(shí)施是多主體充分合作的結(jié)果。但在實(shí)際開發(fā)過程中，一些地方政府希望TOD開發(fā)能夠更多反哺軌道交通建設(shè)資金，從而將TOD綜合開發(fā)收益通過一定方式進(jìn)行“鎖定”，進(jìn)而對民營企業(yè)的參與設(shè)置門檻或者限制條件。這種方式可能導(dǎo)致TOD綜合開發(fā)的效率、效果大打折扣。從引導(dǎo)TOD市場健康發(fā)展的維度來看，鼓勵(lì)多主體參與，尤其是充分發(fā)揮民營主體參與熱情與活力仍是主流方向。據(jù)此，基于政策是否有鼓勵(lì)民營企業(yè)或其他市場主體參與的規(guī)定，規(guī)定的翔實(shí)程度以及是否有優(yōu)惠政策等指標(biāo)來評(píng)價(jià)城市對TOD需求型政策工具的運(yùn)用能力。

（2）合作模式。多主體之間的合作模式，尤其是市場主體通過怎樣的方式參與進(jìn)入TOD開發(fā)過程之中，也是發(fā)揮市場力量的重要內(nèi)容之一。一般而言，明確多主體合作模式，給予民營主體同等的市場合作地位，推動(dòng)多主體形成權(quán)責(zé)利優(yōu)化分配格局是重要方向，也是評(píng)估這一政策的重要依據(jù)。

（三）中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)分析方法

如何通過政策文本的量化研究，規(guī)范測量政策文本中的若干重要特征變量，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)隱藏于文本背后的相關(guān)政策選擇及其變遷規(guī)律，是政策量化分析的核心內(nèi)容。政策內(nèi)容量化分析方法是一種半定量的研究方法，通過將政策文本中非量化的、非結(jié)構(gòu)化的信息轉(zhuǎn)化為定量的數(shù)據(jù)，建立有意義的類目以分解政策文本內(nèi)容，并以此來分析政策文獻(xiàn)的某些特征［11］。本文主要采用政策文本分析法和專家評(píng)分法對46個(gè)樣本城市的TOD政策文本進(jìn)行量化評(píng)估。

1.政策文本分析法

政策文本分析作為一種比較純粹的文本定量分析范式，旨在通過對原始政策文本的內(nèi)容解讀，總結(jié)歸納某些規(guī)律性現(xiàn)象或特點(diǎn)。使用文本分析法可有效識(shí)別文檔中的主題，通過略讀和精讀文檔剖析其對外傳遞的政策立場［12～13］。

在文本分析法中，與形式特征相比，文本的內(nèi)容特征更加復(fù)雜，話題、語氣與遣詞造句等諸多因素都可能直接導(dǎo)致文本的語義差異。內(nèi)容特征是文本數(shù)據(jù)中非結(jié)構(gòu)化程度較高的部分，通過對文本內(nèi)容特征的描述性分析，可以進(jìn)一步了解文本背后反映的復(fù)雜語義與傾向性，也可以進(jìn)一步了解不同文本（語義結(jié)構(gòu)）間的相互關(guān)系［11］。由于TOD政策的形式特征差異性較小，而內(nèi)容特征差異性大，因此本文主要采用基于文本內(nèi)容這種高難度、但更為準(zhǔn)確的文本解析方式。

在具體操作過程中，根據(jù)中國城市軌道交通TOD政策框架體系，利用先驗(yàn)知識(shí)首先完成專家樣本標(biāo)注，利用標(biāo)注樣本開展團(tuán)隊(duì)內(nèi)部學(xué)習(xí)。由于相關(guān)文本分析軟件對于非結(jié)構(gòu)性語義分析的結(jié)果存在較大偏差，研究團(tuán)隊(duì)最終采用依托部分機(jī)器分析結(jié)果，開展人工統(tǒng)一標(biāo)注、交叉審核，進(jìn)而從中提取每個(gè)城市在土地保障、綜合開發(fā)、理念規(guī)劃、審批協(xié)調(diào)和市場運(yùn)用5大維度12個(gè)指標(biāo)的文本主題信息，完成對文本內(nèi)容的完整解構(gòu)。

2.專家打分法

專家打分法是一種對定性描述進(jìn)行定量轉(zhuǎn)化的方法。在具體實(shí)施過程中，本文首先根據(jù)TOD相關(guān)理論與核心影響因素，將TOD政策按照5大維度12個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系進(jìn)行分類，再根據(jù)各指標(biāo)的內(nèi)涵及要求制定5級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，然后聘請領(lǐng)域內(nèi)10位代表性專家對評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重打分，確定各指標(biāo)權(quán)重值，并經(jīng)多輪反饋、討論和綜合，最終形成一致的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)權(quán)重（見表4），在此基礎(chǔ)上計(jì)算各城市TOD政策指數(shù)得分。

（四）中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)數(shù)據(jù)來源與說明

城市TOD政策文本是TOD政策指數(shù)最基礎(chǔ)、核心的資料。本文對TOD政策文本的篩選遵從如下原則：一是與TOD直接相關(guān)的“總體指導(dǎo)性政策”，例如關(guān)于軌道交通場站綜合開發(fā)的實(shí)施意見、實(shí)施細(xì)則、規(guī)劃管理辦法、用地管理辦法等；二是與TOD直接相關(guān)的“技術(shù)實(shí)施型政策”，例如軌道交通TOD范圍土地容積率調(diào)整工作方案、TOD技術(shù)指引、站點(diǎn)一體化城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則、站點(diǎn)周邊土地與空間復(fù)合利用管理規(guī)定、站點(diǎn)周邊土地專項(xiàng)儲(chǔ)備與規(guī)劃控制管理辦法等；三是不直接針對TOD發(fā)展，但從產(chǎn)權(quán)制度改革、投融資體制、管理體制機(jī)制等角度對TOD實(shí)際運(yùn)作影響重大的“制度體制性政策”，例如城市軌道交通條例、軌道交通周邊國有土地使用權(quán)作價(jià)出資實(shí)施辦法、地下空間開發(fā)利用管理辦法、軌道交通建設(shè)和TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組議事規(guī)則等。當(dāng)然，也有一些城市TOD政策是上述三類政策導(dǎo)向的結(jié)合體。根據(jù)以上原則，本文篩選收集了2022年12月31日之前處于有效期（或沒有明確標(biāo)注有效期）的城市層面TOD政策文本，形成本文已開通軌道交通（主要關(guān)注地鐵）的46個(gè)城市的TOD政策文本庫。

遵循公開性、權(quán)威性、相關(guān)性原則，本文的樣本資料主要來源于公開的數(shù)據(jù)資料，包括政府網(wǎng)站、行業(yè)門戶網(wǎng)站等，并通過回溯、關(guān)聯(lián)檢索擴(kuò)大搜索范圍。與此同時(shí)，由于一些城市部分TOD政策文本雖可搜索到相應(yīng)政策名稱，但無法獲得對應(yīng)文本，在此情況下，本文主要通過城市軌道交通協(xié)會(huì)、相關(guān)咨詢公司、軌道交通集團(tuán)公司等渠道進(jìn)行獲取。而對于通過上述渠道均無法獲取的資料或城市對于政策名稱及內(nèi)容均不公開的資料，不進(jìn)入本文文本庫。

二、中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)總體排名與解讀

（一）城市總體排名與解讀

本文選取了46個(gè)軌道交通樣本城市進(jìn)行評(píng)估。借助上述評(píng)價(jià)邏輯與方法，計(jì)算得到46個(gè)軌道交通城市的TOD政策指數(shù)。從總體城市排名來看（見圖3），成都和東莞兩座城市的TOD政策指數(shù)遙遙領(lǐng)先，分別為4.3340和4.2425，位居46個(gè)樣本城市中的第一位和第二位。在排名前十位的城市中，只有上海市和廣州市為一線城市。其余城市諸如武漢市、杭州市、福州市、蘇州市、重慶市、貴陽市均為二線新興城市，其TOD政策推進(jìn)力度較大，可能有兩方面原因：一是與發(fā)展比較成熟的城市相比，二線新興城市擁有更多的可開發(fā)土地，在推動(dòng)TOD開發(fā)落地過程中擁有更大的可規(guī)劃實(shí)施空間；二是與市場運(yùn)作機(jī)制發(fā)展更為成熟、市場主體力量比較強(qiáng)大的超大型城市相比，總體而言二線新興城市市場機(jī)制并不十分成熟，市場主體力量不夠強(qiáng)大，這些城市更傾向于通過政策工具發(fā)揮引導(dǎo)作用。與此同時(shí)，TOD政策相對比較完備的成都市與東莞市亦為后續(xù)新興城市開展TOD政策學(xué)習(xí)提供了便利，降低了政策學(xué)習(xí)成本，這也在一定程度上助推了新興城市TOD政策的出臺(tái)。另一方面，新興城市之間的TOD政策指數(shù)表現(xiàn)也存在明顯分化，TOD政策指數(shù)排名后十位城市均為二三線城市。從總體得分上看，大多數(shù)二三線城市在TOD政策出臺(tái)上仍處于觀望、探索、嘗試階段，對TOD開發(fā)的推進(jìn)態(tài)度仍相對比較慎重。尤其是當(dāng)前房地產(chǎn)市場面臨較大困難，經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力大，一些地方政府財(cái)政相對困難，這也在一定程度上影響了部分城市推進(jìn)TOD模式的熱情。此外，通過繪制TOD政策指數(shù)與城市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）、城市人口規(guī)模（POP）的相關(guān)關(guān)系圖，可明顯看出TOD政策指數(shù)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市人口規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系，即總體上看，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、城市人口規(guī)模越大，城市的TOD政策指數(shù)也越高（見圖4）。雖然每個(gè)城市的地理?xiàng)l件、管理模式、發(fā)展思路均有差異，但這也在一定程度上解釋了新興二線城市TOD政策指數(shù)分化嚴(yán)重的現(xiàn)象。

（二）成網(wǎng)城市與未成網(wǎng)城市排名

政策的出臺(tái)往往是對現(xiàn)實(shí)需求的一種回應(yīng)。軌道交通不同發(fā)展水平的城市，其TOD政策需求存在差異，一般而言，軌道交通線網(wǎng)相對比較完善的城市，其有更多的動(dòng)力與需求進(jìn)行TOD綜合開發(fā)。而一個(gè)城市軌道交通是否成網(wǎng)（一般認(rèn)為軌道交通線路在3條及以上的城市為軌道交通成網(wǎng)城市），將在一定程度上反映城市軌道交通發(fā)展水平。為此，本文將46個(gè)樣本城市分為兩大類：成網(wǎng)城市（軌道交通線路3條及以上的31個(gè)城市）和未成網(wǎng)城市（軌道交通線路3條以下的15個(gè)城市）并分別進(jìn)行排名，以反映城市軌道交通發(fā)展水平差異與TOD政策之間的關(guān)系。

具體而言，通過對兩組數(shù)據(jù)的描述性分析，可以看出成網(wǎng)城市的均值更大，方差更小，達(dá)到的TOD政策指數(shù)最大值更大（見圖5），從而總體上表明伴隨著軌道交通運(yùn)營線路的增加，成網(wǎng)城市對TOD綜合開發(fā)的訴求不斷上升，也更傾向于通過政策手段推動(dòng)TOD模式的發(fā)展與落地，所以成網(wǎng)城市的TOD政策指數(shù)總體較高。

進(jìn)一步將成網(wǎng)城市與未成網(wǎng)城市的軌道交通運(yùn)營里程與城市軌道交通TOD政策指數(shù)做相關(guān)性分析（見圖6），可以看出成網(wǎng)城市的軌道交通運(yùn)營里程與TOD政策指數(shù)間呈現(xiàn)出明顯正相關(guān)關(guān)系（紅色擬合線），而這一現(xiàn)象在未成網(wǎng)城市中并不顯著（橘色擬合線）。

從成網(wǎng)城市來看，軌道交通新興城市包括成都、重慶等西部地區(qū)城市，武漢等中部地區(qū)城市，杭州、福州、蘇州、寧波、青島等東部沿海城市進(jìn)入前十（見圖7）。其中處于西部地區(qū)的成都市與重慶市表現(xiàn)亮眼，可能的原因一方面是這兩個(gè)城市的軌道交通運(yùn)營里程在近年來均得到較快發(fā)展。另一方面，成都市與重慶市同處西部地區(qū)，市場開放度與市場主體量級(jí)仍處于快速培育階段，亟需地方政府給予政策支持與推動(dòng)；成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重大機(jī)遇也為成渝出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策、趕超政策提供了平臺(tái)支持與訴求。中部地區(qū)城市武漢為全國重要的交通樞紐城市，武漢市政府不僅在推動(dòng)中歐班列等對外通道方面態(tài)度十分積極，發(fā)展城市內(nèi)部交通尤其是依托城市軌道交通發(fā)展城市的訴求也十分強(qiáng)烈，從而在TOD政策的推進(jìn)上力度較大。東部地區(qū)杭州、福州、蘇州、寧波、青島等城市的TOD政策指數(shù)表現(xiàn)突出，近三年均有較大力度的TOD核心政策出臺(tái)，為本區(qū)域TOD模式的落地實(shí)施提供了重要保障。

在一線城市中，廣州市、上海市的政策表現(xiàn)比較好。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場相對成熟的超大城市，廣州市、上海市更為鼓勵(lì)引入市場主體及多主體合作模式，同時(shí)在踐行TOD理念方面也更為精細(xì)化。比如這些城市在線網(wǎng)規(guī)劃融合、容積率標(biāo)準(zhǔn)制定、地上地下一體化開發(fā)等方面均有比較明確與細(xì)致的規(guī)定。深圳市、北京市雖然很早就開始TOD開發(fā)模式探索，初期也出臺(tái)了有力的政策支持。但近年來由于原有政策過期、新政策尚無接續(xù)，再加上城市本身發(fā)展比較成熟、可開發(fā)用地相對短缺等一系列因素，深圳市、北京市目前的TOD政策指數(shù)得分較低。但從城市特性與政策發(fā)展視角來看，這些城市正在大力探索TOD開發(fā)模式與城市更新的融合，這也將成為未來TOD政策發(fā)展的重要方向之一。

未成網(wǎng)城市中，排名前五的城市為東莞、貴陽、溫州、南通、蘭州（見圖8）。其中東莞市目前開通運(yùn)營城市軌道交通線路僅有1條，運(yùn)營里程為37.8公里。但自東莞地鐵2號(hào)線于2016年5月27日正式開通運(yùn)營以來，東莞市即開啟了軌道交通站點(diǎn)TOD綜合開發(fā)的相關(guān)政策研究。在此過程中陸續(xù)出臺(tái)《東莞市軌道交通站場地區(qū)規(guī)劃管理辦法》（東府［2018］28號(hào)）《東莞市軌道交通站點(diǎn)周邊土地專項(xiàng)儲(chǔ)備管理辦法》（東府［2018］29號(hào)）《東莞市軌道交通站場周邊土地綜合開發(fā)及站場綜合體建設(shè)實(shí)施細(xì)則》（東府［2018］86號(hào)）《東莞市軌道交通站場TOD與TID規(guī)劃研究技術(shù)指引（試行）》《東莞市軌道交通TOD范圍土地容積率調(diào)整工作方案》《東莞市人民政府關(guān)于印發(fā)東莞市軌道交通TOD范圍內(nèi)城市更新項(xiàng)目開發(fā)實(shí)施辦法的通知》（東府［2021］3號(hào)）等大量與TOD綜合開發(fā)直接相關(guān)的政策文本，2022年進(jìn)一步發(fā)布了《東莞市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善軌道交通建設(shè)和軌道資源開發(fā)雙向反哺機(jī)制全力推動(dòng)軌道交通高質(zhì)量發(fā)展的意見》（東府［2022］57號(hào)），為東莞市伴隨軌道交通建設(shè)開展同步一體化TOD規(guī)劃及開發(fā)提供了重要保障，因此東莞市TOD政策指數(shù)得分比較高。緊隨其后的貴陽市目前開通運(yùn)營2條軌道交通線路，溫州市、南通市、蘭州市各開通1條軌道交通線路?？傮w來看，未成網(wǎng)城市間TOD政策力度的分化較大，一些城市在軌道交通線路開通運(yùn)營伊始就開啟TOD綜合開發(fā)模式的探索，并借鑒先行城市經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)一系列保障TOD落地政策，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)與TOD開發(fā)同時(shí)推進(jìn)。另一些城市對TOD發(fā)展尚處觀望狀態(tài)，未實(shí)質(zhì)性開展TOD綜合開發(fā)的一系列政策先行活動(dòng)。但從當(dāng)前發(fā)展趨勢來看，越來越多的軌道交通新興城市對TOD的熱情越來越強(qiáng)烈，也更傾向于實(shí)現(xiàn)軌道交通與TOD綜合開發(fā)的一體化推進(jìn)。

（三）基于軌道交通線網(wǎng)運(yùn)行時(shí)間排名

一個(gè)城市的軌道交通TOD政策指數(shù)與城市自身的可開發(fā)用地規(guī)模密切相關(guān)。由于城市發(fā)展階段不同，不同城市可開發(fā)用地規(guī)模存在巨大差異。TOD綜合開發(fā)理念于20世紀(jì)90年代末即進(jìn)入中國，但直到2015年才開始逐漸被廣泛討論，因此一些軌道交通先行城市的軌道交通建設(shè)、城市土地開發(fā)往往早于TOD理念廣為流行的時(shí)間，從而導(dǎo)致這些城市在TOD模式實(shí)踐過程中面臨比較嚴(yán)峻的可開發(fā)用地限制，難以進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)與開發(fā)。而新興城市的軌道交通建設(shè)、城市大規(guī)模土地開發(fā)與TOD理念接受時(shí)間大體一致或略微滯后，更容易在軌道交通建設(shè)較早階段就借助大規(guī)?？砷_發(fā)用地展開TOD政策研究與實(shí)踐探索，因此也擁有更高的TOD政策指數(shù)。考慮到可能存在的因軌道交通建設(shè)運(yùn)營時(shí)間長短而產(chǎn)生的顯著指數(shù)排名差異，以及一般軌道交通運(yùn)營5年及以上才會(huì)相對比較成熟，本文將46個(gè)樣本城市劃分為軌道交通運(yùn)營時(shí)間在5年以下（包括15個(gè)樣本城市）、5～10年之間（包括14個(gè)樣本城市）、10年以上（包括17個(gè)樣本城市）三類進(jìn)行分別排名。

從圖9可以看出，總體上軌道交通運(yùn)營時(shí)間越長的城市，其TOD政策指數(shù)的均值與最大值越大，但同時(shí)標(biāo)準(zhǔn)差也越大，表明組內(nèi)異質(zhì)性比較明顯。值得注意的是，軌道交通運(yùn)營時(shí)間在5～10年之間的樣本城市，其TOD政策指數(shù)的最小值反而最大，表明軌道交通建設(shè)、城市發(fā)展和TOD理念深入人心時(shí)間較為一致的城市，總體上對TOD政策的需求程度較高，從而TOD政策指數(shù)的得分較高。與此同時(shí)，軌道交通運(yùn)營時(shí)間在5年以內(nèi)的城市，TOD政策指數(shù)的均值、最大值、最小值均顯著低于其他兩組樣本，且其標(biāo)準(zhǔn)差僅為0285，表明樣本組別的內(nèi)部差異較低。這表明軌道交通運(yùn)營時(shí)間較短的城市，總體上對TOD政策的需求度、實(shí)施度均比較低。

具體來看，軌道交通運(yùn)營時(shí)間在5年以下的城市，其軌道交通發(fā)展階段基本處于TOD理念被廣泛討論與深入理解的階段，因此這些城市往往對TOD理念的認(rèn)同度和關(guān)注度比較高。但由于這類城市大多還面臨軌道交通建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不足、城市軌道交通運(yùn)營與綜合開發(fā)的復(fù)雜關(guān)系處理面臨更大困難等核心問題，所以其TOD政策指數(shù)得分總體較低（見圖10），其中排名第一位的溫州市得分也僅為1.8890。但仔細(xì)品讀這15個(gè)城市的TOD相關(guān)政策文本，發(fā)現(xiàn)其中亦存在些許區(qū)別：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對比較好或軌道交通運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)相對豐富的城市，更傾向于著手TOD綜合開發(fā)。充分利用軌道交通建設(shè)運(yùn)營與TOD開發(fā)同時(shí)序的優(yōu)勢，探索出臺(tái)土地綜合開發(fā)實(shí)施意見等政策，推動(dòng)城市TOD綜合開發(fā)格局的初步形成，溫州市、南通市等城市就屬于這一類；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對比較弱或軌道交通運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不足，以及TOD綜合開發(fā)所需的土地、資金等核心要素準(zhǔn)備不足的城市，更傾向于持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度，將主要精力放在軌道交通建設(shè)運(yùn)營方面，同時(shí)對TOD開發(fā)模式保持關(guān)注，蕪湖、常州、徐州、烏魯木齊、臺(tái)州等城市可以歸于此類。

軌道交通運(yùn)營時(shí)間在5～10年的城市，總體上其TOD政策指數(shù)有明顯提升（見圖11）。處于這一階段的城市，由于其城市軌道交通運(yùn)營與TOD理念在國內(nèi)的傳播時(shí)間基本同步，尤其是近年來隨著TOD理念深入發(fā)展，這些具有一定軌道交通建設(shè)、運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)具有比較強(qiáng)烈的城市發(fā)展需求的城市，擁有進(jìn)行TOD開發(fā)的巨大潛力。但由于TOD模式的復(fù)雜性、不確定性，這些城市大多比較謹(jǐn)慎，結(jié)合自身城市發(fā)展特性，借鑒先發(fā)城市的成功經(jīng)驗(yàn)，開始采取穩(wěn)步推進(jìn)方式有針對性地展開TOD政策的探索、研究與出臺(tái)，其中東莞、貴陽、福州、寧波、青島、鄭州等城市均取得了一定進(jìn)展。

軌道交通運(yùn)營時(shí)間在10年以上的城市，其軌道交通發(fā)展大多伴隨著TOD理念在中國的起步與快速發(fā)展以及走向成熟的整個(gè)或較長階段，其中一些軌道交通城市，如深圳市、上海市、北京市等對于TOD理念的實(shí)踐探索與理論總結(jié)，直接促進(jìn)、推動(dòng)了TOD理念在中國的進(jìn)一步深入發(fā)展，為TOD理念逐漸上升為城市發(fā)展模式做出了重要貢獻(xiàn)。但這些城市前期的政策與實(shí)踐探索主要集中于車輛基地的TOD開發(fā)，對于普通站點(diǎn)及其全域軌道交通站點(diǎn)開展TOD開發(fā)的模式仍缺乏相應(yīng)的政策支持。后續(xù)隨著城市開發(fā)建設(shè)日益成熟，可開發(fā)用地減少，市場主體力量增強(qiáng)等因素，這些城市的TOD開發(fā)強(qiáng)度與力度均明顯下降，相關(guān)的政策支持一度停滯，新一輪的政策探索尚處醞釀之中。相較而言，廣州市的軌道交通TOD政策更為豐富，在土地保障、綜合開發(fā)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面均作出較為詳細(xì)的規(guī)定，從而推動(dòng)了區(qū)域范圍內(nèi)TOD項(xiàng)目的快速推進(jìn)。與此同時(shí)，那些軌道交通運(yùn)營里程長、運(yùn)營時(shí)間長、正處于城市擴(kuò)張階段、有較強(qiáng)城市發(fā)展野心的軌道交通城市，更傾向于借助TOD開發(fā)模式帶動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，并加大政策出臺(tái)力度，探索整合多方主體力量，形成更具效率的TOD政策推進(jìn)模式，比如成都市、武漢市、杭州市、蘇州市、重慶市等（見圖12）。

三、中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)分項(xiàng)指標(biāo)排名與解讀

（一）理念規(guī)劃政策指數(shù)排名與分析

理念規(guī)劃政策指數(shù)由“理念認(rèn)知”“規(guī)劃融合”“體系完善”三個(gè)二級(jí)指標(biāo)加權(quán)得到，理念規(guī)劃政策是一個(gè)城市推動(dòng)TOD開發(fā)模式意愿、認(rèn)知等的綜合反映。

1.理念認(rèn)知指標(biāo)

理念認(rèn)知是指地方政府在政策層面如何看待TOD發(fā)展模式。TOD理念從20世紀(jì)90年代末進(jìn)入中國以來，在很長一段時(shí)間并未得到城市管理者的關(guān)注。這一方面與中國城市軌道交通發(fā)展規(guī)模不夠大有關(guān)，另一方面則可能是當(dāng)時(shí)大多數(shù)城市正歷經(jīng)人口城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展過程，城鎮(zhèn)化過程中其他矛盾與需求暫時(shí)掩蓋了對TOD發(fā)展模式的討論；隨著城市軌道交通運(yùn)營里程的大幅提升，城市內(nèi)人、地、交通間的矛盾凸顯并逐漸加劇，城市管理者越來越希望能夠找到一種集約緊湊又高效的城市發(fā)展模式，于是TOD理念就進(jìn)入了討論的中心。

在理念認(rèn)知分項(xiàng)指標(biāo)上，成都市和武漢市得分最高，東莞、廣州、寧波、北京、南通、青島、重慶、上海、嘉興、杭州、南寧、濟(jì)南等20個(gè)城市緊隨其后。其中，成都市基于“城市綜合開發(fā)運(yùn)營理念”對全市的軌道交通站點(diǎn)進(jìn)行策劃、規(guī)劃和設(shè)計(jì)，將城市軌道交通TOD發(fā)展與城市運(yùn)營相結(jié)合，理念認(rèn)知層次高，從而對城市軌道交通TOD的實(shí)踐發(fā)展形成了良好的認(rèn)知基礎(chǔ)支撐；武漢市TOD認(rèn)知理念較為成熟，提出以服務(wù)人民群眾出行為根本目標(biāo)，通過TOD項(xiàng)目的建設(shè)，強(qiáng)化對周邊居民區(qū)、商業(yè)區(qū)、交通樞紐等客流密集區(qū)域的覆蓋，有利于完善城市功能，支撐城市發(fā)展；東莞等城市將軌道交通建設(shè)與TOD綜合開發(fā)作為引導(dǎo)城市發(fā)展的重要手段，以此來優(yōu)化城市空間，雖然尚未達(dá)到城市運(yùn)營、全域開發(fā)的層次，但其將軌道交通TOD發(fā)展與城市發(fā)展相聯(lián)系，仍大大突破了將TOD作為簡單融資手段、進(jìn)行點(diǎn)狀發(fā)展的困境，形成了較為體系化的認(rèn)知思路。其他城市呈現(xiàn)出以開發(fā)為導(dǎo)向的城市軌道交通設(shè)施優(yōu)化或者僅關(guān)注軌道交通的通道功能，注重軌道建設(shè)與周邊連接而非周邊開發(fā)，未從理念認(rèn)知上明確軌道交通的TOD發(fā)展方向。但總體上，隨著時(shí)間推進(jìn)，開通運(yùn)營城市軌道交通的城市對TOD理念的認(rèn)知程度明顯提升，越來越多的城市開始將TOD理念融入城市發(fā)展、城市運(yùn)營過程之中，這也為后續(xù)更多城市出臺(tái)相關(guān)的TOD政策打下了基礎(chǔ)。

2.規(guī)劃融合指標(biāo)

城市軌道交通TOD綜合開發(fā)的順利及快速推進(jìn)涉及多個(gè)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)配合，包括城市國土空間規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃（包括軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃、線路工程可行性研究）、TOD綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃（“線網(wǎng)-線路-站點(diǎn)”三級(jí)）等。一個(gè)有利于城市軌道交通TOD發(fā)展的規(guī)劃體系不僅要求不同規(guī)劃間的銜接融合，還要求時(shí)序上的統(tǒng)一，這也成為目前城市推進(jìn)軌道交通TOD發(fā)展的重點(diǎn)方向。

在規(guī)劃融合分項(xiàng)指標(biāo)上，46個(gè)城市的TOD政策得分并無明顯發(fā)展，表明雖然更多城市在理念認(rèn)知上有較大進(jìn)步，但要將其體現(xiàn)在規(guī)劃政策上仍有一定程度的滯后。從目前來看，成都、東莞、廣州、寧波等城市的表現(xiàn)依然突出。以東莞為例，要求“TOD總體策略研究、線路/片區(qū)TOD規(guī)劃應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況需要，與軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃或軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃或城市總體規(guī)劃或城市分區(qū)規(guī)劃同步啟動(dòng)編制、修編”，同時(shí)“TOD綜合開發(fā)規(guī)劃及TID概念方案，應(yīng)與軌道交通可行性研究同步”。三類規(guī)劃相應(yīng)層級(jí)間的同步編制有助于更好地保障軌道交通TOD開發(fā)的用地需求、確保軌道交通運(yùn)營客流等，也更有助于從TOD的視角來審視城市空間結(jié)構(gòu)及軌道交通線網(wǎng)走向，從而實(shí)現(xiàn)交通與土地利用的深度一體化發(fā)展。

3.體系完善指標(biāo)

體系完善是相對于整體的政策保障體系而言的。一般情況下完善的TOD政策體系不僅包括綜合開發(fā)的實(shí)施意見、管理辦法、實(shí)施細(xì)則與技術(shù)指引等，同時(shí)還有審批協(xié)調(diào)等體系化保障措施。這一指標(biāo)直接關(guān)系到政策的系統(tǒng)性、完備性，亦會(huì)對一個(gè)城市TOD開發(fā)的最終實(shí)施效果形成重要影響。在體系完善分項(xiàng)指標(biāo)上，成都市、東莞市得分最高。這兩個(gè)城市形成了TOD相關(guān)的較為完善的政策體系，而昆明、長春等25個(gè)城市（占比5435%）還尚未出臺(tái)TOD綜合開發(fā)的任何專門性文件，從而也在一定程度上解釋了這些城市軌道交通TOD開發(fā)相對滯后的原因。

總體上來看，理念規(guī)劃政策指數(shù)排名中，有相當(dāng)多的城市一定程度上認(rèn)識(shí)到軌道交通及TOD開發(fā)在引導(dǎo)城市發(fā)展中的作用（近76%的城市在“理念認(rèn)知”上的得分在中值及其以上），但是這些城市中的大多數(shù)沒有將這種“理念認(rèn)知”落實(shí)到具體的規(guī)劃上以及實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合調(diào)整（僅15個(gè)城市的“規(guī)劃融合”得分在中值以上，占比32.61%），更沒有為TOD開發(fā)出臺(tái)一系列配套完善的政策，僅7個(gè)城市在“體系完善”得分為0.9分及以上，超過中值，占比15.22%（見圖13）。

（二）用地保障政策指數(shù)排名與分析

用地保障指數(shù)是中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)中十分重要的構(gòu)成部分。由“土地儲(chǔ)備”“土地優(yōu)惠”兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)加權(quán)得到，滿分為5分?？傮w來說，成都市、東莞市的用地保障政策指數(shù)得分遙遙領(lǐng)先，蘭州、佛山、青島等5個(gè)城市排名緊跟其后，但仍有相當(dāng)數(shù)量的城市TOD用地保障得分僅為1，表明相關(guān)政策較為欠缺，需進(jìn)一步發(fā)展完善。

1.土地儲(chǔ)備指標(biāo)

理念認(rèn)知水平提升說明城市管理者已經(jīng)形成了更多的TOD開發(fā)共識(shí)，而土地儲(chǔ)備水平則反映了一個(gè)城市TOD開發(fā)可用土地及其發(fā)展?jié)摿?。土地?chǔ)備及時(shí)、有效將為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市軌道交通與土地的綜合開發(fā)提供前提與載體。一般來說，一個(gè)城市的TOD政策水平如何，從供給的視角來看，需要首先關(guān)注其用地保障政策。但由于土地在中國城市發(fā)展過程中承載著多樣化的重要功能，土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)收入是地方政府重要的收入來源，因此土地儲(chǔ)備涉及巨大的經(jīng)濟(jì)利益和處置權(quán)利，再加上城市軌道交通站點(diǎn)周邊的土地增值效益相對更大，利益分配矛盾可能更突出，因此土地儲(chǔ)備政策的出臺(tái)以及落地實(shí)施難度比較大。

從土地儲(chǔ)備分項(xiàng)得分來看（見圖14），大多數(shù)城市在土地儲(chǔ)備上仍缺乏明確規(guī)定。46個(gè)城市的土地儲(chǔ)備得分均值僅為1.63，其中24個(gè)城市對于土地儲(chǔ)備內(nèi)容毫無進(jìn)展，占比達(dá)52.17%。另有蘭州市、上海市、南昌市等18個(gè)城市明確提出了土地儲(chǔ)備的相關(guān)規(guī)定，并明確了土地儲(chǔ)備的具體范圍，但規(guī)定仍相對籠統(tǒng)。相比較而言，東莞市的土地收儲(chǔ)政策最為有力。東莞市明確提出了軌道交通站點(diǎn)周邊土地儲(chǔ)備與儲(chǔ)備土地前期開發(fā)范圍，即城際軌道交通站點(diǎn)周邊800米半徑、城市軌道交通站點(diǎn)周邊500米半徑范圍內(nèi)，軌道交通站點(diǎn)周邊土地收儲(chǔ)，原則上以宗地為單位實(shí)行連片整體收儲(chǔ)。同時(shí)出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制加快軌道交通建設(shè)發(fā)展的若干意見》還提出：對與TOD地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃有嚴(yán)重沖突的項(xiàng)目，已辦理用地批準(zhǔn)的，可根據(jù)法定程序收回土地使用權(quán)，并對原土地使用權(quán)人給予適當(dāng)方式補(bǔ)償。2022年東莞市進(jìn)一步出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善軌道交通建設(shè)和軌道資源開發(fā)雙向反哺機(jī)制全力推動(dòng)軌道交通高質(zhì)量發(fā)展的意見》，指出要建立健全“基礎(chǔ)補(bǔ)償+增值共享”機(jī)制，對土地及地上建（構(gòu)）筑物、附著物給予公平合理補(bǔ)償，以增值共享等方式實(shí)現(xiàn)利益共享。此外，成都市的土地收儲(chǔ)規(guī)定亦有鮮明特征，不僅明確了具體范圍或畝數(shù)，還進(jìn)行分級(jí)分類，同時(shí)對于涉及遠(yuǎn)期規(guī)劃的土地收儲(chǔ)方式也進(jìn)行了規(guī)定，土地收儲(chǔ)的力度強(qiáng)、范圍廣。

2.土地優(yōu)惠指標(biāo)

土地優(yōu)惠主要是在土地上市過程中，給予拿地企業(yè)一定優(yōu)惠政策。由于城市軌道交通TOD開發(fā)模式的功能之一即是提升軌道沿線土地價(jià)值和開發(fā)收益，將部分收益反哺給軌道交通項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，形成良性循環(huán)，因此土地一級(jí)市場的拿地企業(yè)大多為本地軌道交通集團(tuán)，此時(shí)土地優(yōu)惠更多反映為土地作價(jià)出資、直接的土地價(jià)款優(yōu)惠等方式?？傮w上，相對于土地儲(chǔ)備，土地優(yōu)惠政策實(shí)際更進(jìn)一步，所以在現(xiàn)實(shí)中真正深入到這一層面的城市還比較少。總體來看，46個(gè)城市中有32個(gè)城市未有任何說明，占比達(dá)到6957%。另外，上海市籠統(tǒng)提到部分土地使用規(guī)費(fèi)減免，但力度較小。而蘭州市、佛山市、武漢市、青島市、貴陽市、廈門市、洛陽市等城市曾提出用于城市軌道交通TOD的土地可作價(jià)出資，并可用于轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。土地作價(jià)出資作為一種力度較強(qiáng)的土地支持政策，由于在實(shí)際應(yīng)用過程中存在國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，后續(xù)在實(shí)踐中應(yīng)用較少，越來越多的城市傾向于提出較為直接的土地價(jià)格優(yōu)惠。比如成都市2017年出臺(tái)的《軌道交通場站綜合開發(fā)的實(shí)施意見》規(guī)定：“土地出讓起始價(jià)可按不考慮軌道交通因素的宗地評(píng)估價(jià)的70%確定，車輛基地上蓋綜合開發(fā)的成本納入周邊綜合開發(fā)用地的整理成本”。2021年發(fā)布的《軌道交通場站綜合開發(fā)用地管理辦法》將上述規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，區(qū)分了住宅類和商業(yè)服務(wù)業(yè)類軌道交通場站綜合開發(fā)用地，并將自持比例納入土地優(yōu)惠條款中。

總體而言，截至2022年底，46個(gè)樣本城市中50%以上的城市尚未在政策層面確認(rèn)城市軌道交通TOD開發(fā)最為基礎(chǔ)的土地保障安排，大多數(shù)軌道交通城市的TOD相關(guān)用地保障政策研究仍處于未起步或剛起步階段。

（三）綜合開發(fā)指數(shù)排名與分析

綜合開發(fā)政策指數(shù)由“站點(diǎn)分級(jí)分類”“容積率”“復(fù)合開發(fā)”三個(gè)二級(jí)指標(biāo)加權(quán)得到，滿分為5分?？傮w上46個(gè)樣本城市的軌道交通TOD綜合開發(fā)政策指數(shù)得分較低，仍有較大政策優(yōu)化空間。

1.站點(diǎn)分級(jí)分類指標(biāo)

站點(diǎn)分級(jí)分類的分項(xiàng)指標(biāo)是建立在已經(jīng)形成了比較好的TOD發(fā)展理念基礎(chǔ)上，在TOD開發(fā)展開規(guī)劃的過程中，對城市軌道交通的站點(diǎn)TOD開發(fā)進(jìn)行分級(jí)分類，這是城市TOD相關(guān)政策、規(guī)劃走向精細(xì)化的一種反映。從站點(diǎn)分級(jí)分類指數(shù)值的分布來看，得分在均值以上的城市僅有15個(gè)，占46個(gè)樣本城市數(shù)的32.60%；而指標(biāo)得分處于最低檔的城市數(shù)量達(dá)到31個(gè)，占比達(dá)到67.39%（見圖15）。由此可知，有相當(dāng)數(shù)量的城市無明確的TOD分級(jí)分類政策。

2.容積率指標(biāo)

容積率分項(xiàng)指標(biāo)亦是城市軌道交通TOD綜合開發(fā)規(guī)劃中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一般來說，為了更好體現(xiàn)TOD開發(fā)模式的高強(qiáng)度屬性以及通過軌道交通集聚人口的功能，TOD開發(fā)項(xiàng)目需要在容積率上做適當(dāng)放寬與提升。從目前來看，成都市、東莞市在容積率上的政策規(guī)定精細(xì)化程度比較高（見圖15）。武漢市、廣州市、南寧市、福州市、上海市、蘭州市、南昌市7個(gè)城市在容積率上的政策也可圈可點(diǎn)，這些城市的容積率水平高于全國標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)站點(diǎn)或交通周邊特定地段給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)，能夠更好滿足TOD綜合開發(fā)過程中的高強(qiáng)度要求。

3.立體開發(fā)指標(biāo)

立體開發(fā)分項(xiàng)指標(biāo)中（見圖15），大多數(shù)城市（占比約69.57%）提出了分層開發(fā)與分層確權(quán)，但尚未形成能夠滿足TOD立體化復(fù)合開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)，也未開展一體化設(shè)計(jì)，從而難以保障城市軌道交通TOD模式開展上下一體化綜合開發(fā)。具體政策方面，成都市、東莞市等政策比較完備。值得注意的是，《成都市地下空間開發(fā)利用管理?xiàng)l例》經(jīng)四川省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議批準(zhǔn)，自2022年6月1日起施行。其相比《成都市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)開發(fā)利用城市地下空間的實(shí)施意見》（成辦發(fā)［2020］12號(hào)）擁有更強(qiáng)的政策實(shí)施力度，這也標(biāo)志著城市對于地下空間的利用尤其是地上地下空間一體化開發(fā)的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐上升到了新的高度。

（四）審批協(xié)調(diào)政策指數(shù)排名與分析

審批協(xié)調(diào)政策指數(shù)由“審批流程”和“協(xié)調(diào)機(jī)制”兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)加權(quán)平均得到，滿分為5分。城市軌道交通TOD綜合開發(fā)是一項(xiàng)涉及多主體的復(fù)雜工作。由專門的“領(lǐng)導(dǎo)小組”作為協(xié)調(diào)機(jī)制來協(xié)調(diào)涉及多個(gè)部門的職權(quán)事務(wù)，并設(shè)置相應(yīng)快捷友好的“審批流程”，將為城市軌道交通TOD項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)提供良好的營商環(huán)境，從而提升城市軌道交通TOD項(xiàng)目開發(fā)的進(jìn)度，并大幅降低TOD開發(fā)主體面臨的相關(guān)成本。

1.協(xié)調(diào)機(jī)制指標(biāo)

在協(xié)調(diào)機(jī)制分項(xiàng)指標(biāo)上（見圖16），成都市、東莞市得分最高，這兩個(gè)城市都成立了由高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)（市長或市委書記）任組長的綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并且通過將軌道交通建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組與綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組融合統(tǒng)一，大大推進(jìn)了城市軌道交通TOD的建設(shè)效率。而與之形成鮮明對比的是，有26個(gè)城市（占比56.52%）尚未建立TOD綜合開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)小組，有11個(gè)城市（占比23.91%）雖成立了綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，但領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別為副市長及以下，對于TOD模式的推進(jìn)力度不夠大。通常而言，成立了高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)小組的城市也會(huì)傾向于為TOD綜合開發(fā)設(shè)置專門的審批流程，46個(gè)樣本城市在“協(xié)調(diào)機(jī)制”與“審批流程”兩個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)上得分的相關(guān)系數(shù)為0.85。

2.審批流程指標(biāo)

在審批流程分項(xiàng)指標(biāo)上（見圖16），成都市、東莞市、杭州市三個(gè)城市得分最高。這些城市為TOD綜合開發(fā)設(shè)置了“一事一議”“特事特辦”等專項(xiàng)服務(wù)方式，甚至將其納入政府的目標(biāo)績效考核內(nèi)容中，以期簡化審批流程，加速軌道交通TOD開發(fā)進(jìn)程。然而有30個(gè)城市（占比6522%）仍然對TOD及周邊用地的規(guī)劃審批、管理等采用常規(guī)的規(guī)劃體系審批制度，導(dǎo)致TOD項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度較慢，效果不佳。

（五）市場應(yīng)用政策指數(shù)排名與分析

市場運(yùn)用政策指數(shù)由“參與主體”“合作模式”兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，滿分為5分。這一指數(shù)關(guān)系到如何有效運(yùn)用多元主體合作與多樣化的合作方式推進(jìn)TOD項(xiàng)目的落地，這對于很多處于TOD理念確立階段或TOD初步規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的城市，是一個(gè)還可以暫時(shí)推后、逐漸完善的過程，因此絕大多數(shù)城市得分較低，其中得分為1的城市數(shù)量占比達(dá)到了6304%。但從全生命周期的視角看，城市的市場運(yùn)用能力與政策支持對于TOD的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

1.參與主體指標(biāo)

參與主體分項(xiàng)指標(biāo)中（見圖17），廣州市、東莞市的政策精細(xì)化程度較高，兩個(gè)城市在TOD的開發(fā)建設(shè)中均形成了鼓勵(lì)民營企業(yè)或其他市場主體多元參與的具體政策規(guī)定。如廣州市提出軌道交通場站綜合體土地供應(yīng)根據(jù)投資類別分為政府投資類、運(yùn)營企業(yè)投資類、社會(huì)投資類三種模式?！稏|莞市軌道交通站場周邊土地綜合開發(fā)及站場綜合體建設(shè)實(shí)施細(xì)則》將軌道交通站場區(qū)分為政府投資類、軌道交通建設(shè)運(yùn)營單位投資類和社會(huì)投資類。對于市場主體力量不夠強(qiáng)大的城市，依托國有企業(yè)之間的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合成為了另一種選擇。例如成都市在《關(guān)于印發(fā)成都市城市軌道交通場站綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則的通知》中明確提出鼓勵(lì)區(qū)（市）縣政府和市屬國有企業(yè)與成都軌道集團(tuán)合作，具體合作方式由各方協(xié)商確定，可享受與成都軌道集團(tuán)相同的宗地評(píng)估價(jià)政策優(yōu)惠。蘇州市在TOD建設(shè)發(fā)展政策中重點(diǎn)提及了對于地方政府與國有企業(yè)或國有企業(yè)間的合作鼓勵(lì)，探索軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的長效推進(jìn)機(jī)制。

2.合作模式指標(biāo)

合作模式分項(xiàng)指標(biāo)中（見圖17），廣州市、東莞市、成都市、蘇州市的政策規(guī)定比較清晰，得分較高，但絕大多數(shù)城市（占比76.09%）并未出臺(tái)相關(guān)政策。從政策文本來看，廣州市提出對于政府投資類項(xiàng)目按照政府投資管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，相應(yīng)投資納入軌道交通建設(shè)資金統(tǒng)籌解決；對于運(yùn)營企業(yè)投資類項(xiàng)目參照政府投資項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、整體報(bào)建，在初步設(shè)計(jì)概算階段，明確軌道設(shè)施部分和綜合開發(fā)部分投資分?jǐn)?；對于社?huì)投資類項(xiàng)目，鼓勵(lì)軌道交通投資建設(shè)主體與社會(huì)資本合作投資建設(shè)，也可由社會(huì)投資主體單獨(dú)投資建設(shè)。成都市規(guī)定成都軌道集團(tuán)（或其子公司）可依法采用股權(quán)合作、協(xié)議合作、代開發(fā)以及領(lǐng)導(dǎo)小組確定的其他方式與國內(nèi)外具有先進(jìn)規(guī)劃設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)集成、地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和投融資能力的企業(yè)進(jìn)行合作，但同時(shí)也指出合作方不享受宗地評(píng)估價(jià)政策優(yōu)惠。蘇州市規(guī)定對紅線內(nèi)開發(fā)用地的建設(shè)用地使用權(quán)可根據(jù)軌道建設(shè)時(shí)序、建設(shè)要求以“合同+協(xié)議”等模式出讓，以TOD理念進(jìn)行開發(fā)的軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)用地在出讓時(shí)，可將軌道交通線路建設(shè)及運(yùn)營的技術(shù)能力納入競買要求，軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)范圍紅線外土地收益原則上按蘇州市現(xiàn)有土地政策執(zhí)行。

四、中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)變動(dòng)新趨勢

（一）中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)的時(shí)空變動(dòng)特征

我國地域廣袤，不同城市在地理環(huán)境、人文條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面存在顯著差異，這也將在一定程度上影響各城市的發(fā)展戰(zhàn)略。為了進(jìn)一步研究TOD模式在不同城市的政策發(fā)展路徑，從而形成特色鮮明的城市TOD政策發(fā)展思路，有必要進(jìn)一步研究TOD政策指數(shù)的時(shí)空特征，為推動(dòng)TOD在各個(gè)地區(qū)的差異化發(fā)展帶來新思路。

1.中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)的空間分布特征

從空間維度看（見圖18），中國46個(gè)樣本城市的軌道交通TOD政策指數(shù)存在顯著的集聚特征，長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)樣本城市不僅數(shù)量多，而且TOD政策得分相對較高，從而形成了具有區(qū)域特征的TOD政策發(fā)展模式。形成集聚特征的原因一方面可能是區(qū)域范圍內(nèi)城市間的自然地理?xiàng)l件、歷史文化因素和交通基礎(chǔ)設(shè)施帶來的便利性等使得這些城市間存在更好的政策學(xué)習(xí)與互動(dòng)［14］；另一方面可能是長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高、人口也相對更為密集，從而對于TOD理念的接受程度更高，也更傾向在政策空間范圍內(nèi)推進(jìn)TOD相關(guān)政策的出臺(tái)。在中西部地區(qū)，雖然成都市、武漢市的TOD政策指數(shù)比較高，但并未在區(qū)域范圍內(nèi)形成較強(qiáng)的集聚效應(yīng)。

具體來看，當(dāng)用一個(gè)城市的GDP發(fā)展水平來反映該城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力時(shí)，相關(guān)性分析發(fā)現(xiàn)，中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)與城市GDP水平存在顯著正相關(guān)關(guān)系。進(jìn)一步繪制TOD政策指數(shù)與用地保障指數(shù)、綜合開發(fā)指數(shù)、理念規(guī)劃指數(shù)、審批協(xié)調(diào)指數(shù)、市場運(yùn)用指數(shù)的散點(diǎn)圖，以此解讀城市GDP發(fā)展水平與五大分項(xiàng)指數(shù)間的關(guān)系，可以形成對一個(gè)城市TOD政策出臺(tái)更為深入的認(rèn)識(shí)。從圖19中可以看出，理念規(guī)劃、市場運(yùn)用分項(xiàng)指數(shù)與城市GDP水平的相關(guān)性最高。這意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的城市，其對新理念的接受程度更高，也更傾向于通過一定的政策嘗試去推進(jìn)新政策的落地，而且在TOD實(shí)施過程中也更善于依托市場力量為多元市場主體參與TOD開發(fā)提供更為寬松的政策條件。進(jìn)一步從細(xì)分指標(biāo)來看，理念規(guī)劃指數(shù)由理念認(rèn)知、規(guī)劃融合、體系完善三個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，其中理念認(rèn)知、規(guī)劃融合與GDP的相關(guān)系數(shù)為0.41，體系完善水平與GDP的相關(guān)系數(shù)為0.35。這意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高的城市更傾向接受TOD綜合開發(fā)作為城市運(yùn)營的理念，并在相應(yīng)的規(guī)劃融合上做出更多嘗試，以引領(lǐng)城市軌道交通TOD的發(fā)展。市場運(yùn)用指數(shù)由合作主體和合作模式兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，其中合作主體指數(shù)與GDP的相關(guān)系數(shù)為0.46，合作模式指數(shù)與GDP的相關(guān)系數(shù)為0.38。即對于一個(gè)城市來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的城市，其對多元市場主體參與的鼓勵(lì)越多、越具體，從而依托多元市場主體助力TOD開發(fā)的方式也越明顯。

TOD政策指數(shù)與人口規(guī)模間呈現(xiàn)顯著正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.47。對于一個(gè)城市來講，當(dāng)人口數(shù)量越多，越有必要進(jìn)行TOD政策指數(shù)綜合開發(fā)，這可以從公共產(chǎn)品理論進(jìn)行解釋，TOD綜合開發(fā)模式是一種公共產(chǎn)品，需要投入政府以及各參與主體的大量資金，為了使邊際成本等于邊際收益，這需要人口數(shù)量達(dá)到一定的規(guī)模。進(jìn)一步分析TOD政策五大指數(shù)與人口規(guī)模的關(guān)系（見圖20），可以看出理念規(guī)劃指數(shù)、市場運(yùn)用指數(shù)與人口規(guī)模的相關(guān)性比較高，表明一個(gè)城市的人口規(guī)模越大，城市越傾向于接受TOD理念，也越傾向于通過市場化手段來推進(jìn)TOD開發(fā)。與GDP指標(biāo)不同的是，理念規(guī)劃指標(biāo)中的規(guī)劃融合指標(biāo)和體系完善指標(biāo)與人口規(guī)模的相關(guān)性更高。較大的人口規(guī)?？梢詾槌鞘蠺OD綜合開發(fā)帶來活力，促進(jìn)城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展，且相對于人口規(guī)模較小的城市來說，在行政審批和規(guī)劃融合方面的能力更強(qiáng)。此外，綜合開發(fā)指數(shù)和人口規(guī)模的相關(guān)性也比較高，其中二級(jí)指標(biāo)——站點(diǎn)分級(jí)分類、容積率與人口規(guī)模的相關(guān)性表現(xiàn)更為突出。TOD站點(diǎn)對城市的人流量具有較好的吸附作用，在人口規(guī)模較大的城市開展TOD站點(diǎn)分級(jí)分類和一體化建設(shè)將會(huì)有更大的動(dòng)力和需求，也將引導(dǎo)城市人流量合理分布，進(jìn)而引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口流動(dòng)有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

總之，通過上述相關(guān)性分析，可以看出中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)與城市GDP水平、人口（常住人口）規(guī)模成正比，這也在一定程度上解釋了中國城市軌道交通TOD政策選擇在東部地區(qū)呈現(xiàn)出的空間集聚性。

2.中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)的時(shí)間演進(jìn)

城市軌道交通TOD政策指數(shù)與城市的TOD政策文本出臺(tái)情況密切相關(guān)。從時(shí)間維度上看，如果以城市發(fā)布軌道交通場站綜合開發(fā)實(shí)施意見、細(xì)則等為標(biāo)志，我國的城市軌道交通TOD政策發(fā)布大體呈現(xiàn)出上海市、廣州市等一線城市引領(lǐng)，南京市、武漢市、成都市、西安市等國家中心城市和省會(huì)城市推動(dòng)，東莞市、溫州市、佛山市、無錫市、嘉興市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的非省會(huì)城市快速跟進(jìn)的總體演進(jìn)格局（見圖21）。

（二）中國城市軌道交通TOD政策內(nèi)容變動(dòng)的新趨勢

通過對中國城市軌道交通TOD政策內(nèi)容的跟蹤與分析，發(fā)現(xiàn)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，相關(guān)政策內(nèi)容呈現(xiàn)出了一些新趨勢。

1.中國城市軌道交通TOD開發(fā)理念得到更廣泛的認(rèn)同

中國城市軌道交通TOD開發(fā)理念得到越來越多城市管理者的認(rèn)同，并在政策層面進(jìn)行了更多確認(rèn)。在當(dāng)前中國式現(xiàn)代化發(fā)展征程中，城市軌道交通TOD開發(fā)理念對于推動(dòng)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重要意義，更是踐行現(xiàn)代化城市發(fā)展的重要手段。從樣本城市來看，越來越多的城市在政策層面確認(rèn)了城市軌道交通TOD開發(fā)模式對城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的重要作用。截至2022年底，已有22個(gè)城市在政策文本中明確提出將TOD開發(fā)作為優(yōu)化城市空間開發(fā)、品質(zhì)提升的重要方式，更有成都、武漢等城市從理念上將其作為城市運(yùn)營的手段。相比上一年，2022年有10個(gè)城市的TOD開發(fā)理念認(rèn)知指數(shù)得分呈現(xiàn)不同程度提升。這使得理念認(rèn)知指數(shù)得分在3分及以下的城市占比顯著降低，得分在4分及以上的城市數(shù)量占比明顯增加，從而清晰展現(xiàn)了開通運(yùn)營城市軌道交通的城市對TOD開發(fā)理念的接受程度、認(rèn)同程度進(jìn)一步加深。這更是一種“風(fēng)向標(biāo)”的展現(xiàn)，TOD開發(fā)理念的更廣泛認(rèn)同，無疑將進(jìn)一步凝聚共識(shí)，進(jìn)而為中國城市軌道交通TOD開發(fā)的政策精細(xì)化發(fā)展和實(shí)踐項(xiàng)目落地建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。

2.中國城市軌道交通TOD政策內(nèi)容不斷深化，差異性增強(qiáng)

總體來看，46個(gè)樣本城市中有更多城市著手在軌道交通場站綜合開發(fā)實(shí)施意見的整體性政策框架下，進(jìn)一步探索出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則、用地管理辦法、TOD場站技術(shù)導(dǎo)則等相關(guān)政策規(guī)定，即樣本城市的政策體系呈現(xiàn)逐步完善的趨勢，政策內(nèi)容更貼近實(shí)際且愈加深入，不斷根據(jù)現(xiàn)實(shí)問題深化政策內(nèi)容，以更好匹配TOD項(xiàng)目實(shí)施過程中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

在這一過程中，另一個(gè)比較清晰的趨勢則是樣本城市間TOD政策內(nèi)容的差異性亦有所增強(qiáng)，更加強(qiáng)調(diào)依托城市特征開展實(shí)地可行的政策探索，這也是政策擴(kuò)散過程中創(chuàng)新性政策與城市屬性的結(jié)合。其中比較明顯的方面有強(qiáng)市弱區(qū)（鎮(zhèn)）型城市與弱市強(qiáng)區(qū)（鎮(zhèn)）型城市在平衡市區(qū)（鎮(zhèn)）利益和TOD推進(jìn)方式等政策方面存在明顯差異；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市與經(jīng)濟(jì)相對不夠發(fā)達(dá)的城市在選擇TOD項(xiàng)目推進(jìn)主體和市場準(zhǔn)入方式等政策上存在明顯差異等。

3.中國城市軌道交通TOD開發(fā)模式與城市更新融合發(fā)展

經(jīng)過近40年的城市化快速發(fā)展和城市人口規(guī)模的大幅提升，不少城市面臨耕地資源銳減、自然生態(tài)超負(fù)荷運(yùn)行、開發(fā)建設(shè)粗放低效益以及城市交通擁堵等現(xiàn)實(shí)問題，越來越多的城市逐漸步入存量土地開發(fā)階段，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高、土地資源比較緊缺的大型、超大型城市中表現(xiàn)得更為明顯。選擇集約、緊湊、合理的城市土地利用方式成為更多城市的發(fā)展共識(shí)。尤其在當(dāng)前城市軌道交通TOD開發(fā)理念越發(fā)深入人心的情況下，一些先行城市開始將TOD開發(fā)模式與存量土地高質(zhì)量利用、更新相結(jié)合，探索借助TOD開發(fā)模式推動(dòng)城市更新的相關(guān)政策文本制定及其出臺(tái)［15］，大大拓展了TOD開發(fā)模式的應(yīng)用范圍，發(fā)揮了顯著的“指示器”作用，進(jìn)而為更廣域范圍內(nèi)的城市空間優(yōu)化利用和集約化發(fā)展提供思路。

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Framework Composition and Development Evaluation of TOD Policy of China Urban Rail Transit：Excerpt from TOD Policy Index Report of China Urban Rail Transit?（2023）

LI Dongkun， XIE Yuhang， FENG Huihui

Abstract： The TOD model of urban rail transit in China has become an important path to promote the optimization of urban spatial layout and highquality and sustainable development. However， its characteristics of cross departmental， multi subjects， and complex interweaving of diverse interests urgently require policy innovation and institutional support from local governments in planning， construction， and operation. Based on the perspective of policy tools， a policy analysis framework consisting of 5 categories and 12 indicators was constructed to systematically evaluate the development of TOD policies in 46 sample cities. The results show that the overall TOD policy of Chinas urban rail transit is in its initial stage， and the policy support system and mechanism construction in most cities， except for Chengdu and Dongguan， are insufficient. From the perspective of development trends， the TOD concept of urban rail transit has been widely recognized， and the TOD policies of various cities are continuously deepening and increasing in differences. TOD and urban renewal are further expanding and integrating. This provides important reference for policy learning and optimization between cities， and further promotes the development of urban rail transit TOD practice.

Key words： urban rail transit; TOD development model; TOD policy evaluation; urban spatial layout; rail transit planning

（責(zé)任編輯：武麗霞）

①需要特別說明的是，有些核心政策文本雖然已過有效期，但在實(shí)踐中，因尚未有新的政策出臺(tái)或未出臺(tái)相關(guān)公告進(jìn)行修正或延期執(zhí)行，原則上還是照舊執(zhí)行。當(dāng)然，為了限制這類政策文本的無限使用，本文以政策文本有效期后五年為限。