○黃 城

一 問題的提出

新冠疫情期間，各類相關(guān)謠言紛至沓來?！按鞫鄬涌谡植拍芊雷〔《尽薄安《緯ㄟ^寵物進行傳播”“湖北產(chǎn)的大米上可能有病毒，不能吃”等不實信息在網(wǎng)絡(luò)上不時被捧上熱搜。據(jù)統(tǒng)計，從2020年1月20日到2月5日晚上十點，僅十余天時間，網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的此次新冠疫情謠言數(shù)量就超過了16萬條。(1)元元學(xué)姐：《16萬條疫情謠言！新傳學(xué)子該如何思考？》，知乎，(2020-02-08)[2022-01-11]，https：//zhuanlan.zhihu.com/p/105682503.為何有關(guān)謠言可以在如此短的時間內(nèi)達到這樣的傳播量級？主要原因在于與新冠疫情及環(huán)保、股災(zāi)、金融危機等類似公共事件有關(guān)的謠言是一種公共風(fēng)險謠言，其與針對個人的謠言相比，跟社會問題聯(lián)系得更為緊密，與人們?nèi)粘Ｉ罡⑾⑾嚓P(guān)；且因公共風(fēng)險事件往往突發(fā)，有關(guān)謠言的傳播范圍、社會影響、復(fù)雜程度都會顯得更甚；這種“突發(fā)”過程往往還伴隨著人們認知能力的不足——不僅普通民眾，政府和專家可能也存在這種問題。社會性、突發(fā)性、認知性不足這三個公共風(fēng)險謠言的基本特征，恰好對其進行了概念上的界定。

如果細究更為實質(zhì)的部分，公權(quán)力部門處理公共風(fēng)險謠言的態(tài)度其實隱含著兩種相左利益的平衡——一邊是言論自由的權(quán)利，一邊是政府行政規(guī)制過程中促進的公共利益與公共秩序。(2)[美]歐文·M.費斯：《言論自由的反諷》，劉擎、殷瑩譯，北京：新星出版社，2005年，第1頁。這不同于與個人相關(guān)的謠言中一方自由表達權(quán)和另一方個人權(quán)利之間的沖突：公共風(fēng)險謠言不是私權(quán)與私權(quán)的沖突，而是私權(quán)與公權(quán)的權(quán)衡。前者受私法調(diào)整，而后者受公法調(diào)整。謠言從某種程度上說是言論自由權(quán)的行使——法的本質(zhì)以“自由”為最高的價值追求。而對公共風(fēng)險謠言的法律規(guī)制則是為了公共秩序的維護，又體現(xiàn)了“秩序”的價值。法的其余價值以法的秩序價值為先決和基本條件。法的秩序價值發(fā)揮著橋梁和紐帶的作用。(3)柳亮、劉景臣：《自由、秩序與法治》，《求索》2009年第9期，第30頁。為了避免在扼制公共風(fēng)險謠言的過程中也抹殺了適宜言論，公權(quán)力應(yīng)該對言論自由、監(jiān)督權(quán)與公共利益實行權(quán)衡。

《世界人權(quán)宣言》第19條、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第19條、我國《憲法》第35條都確認了人人有發(fā)表意見的言論自由，由此足見對言論自由權(quán)的珍視已經(jīng)成為國際共識。言論自由可以促進個體自我成就，維持社會穩(wěn)定和變革之間的平衡，(4)Thomas I.Emerson，“Toward a General Theory of the First Amendment”，72 (5)Yale Law Review(1963)，pp.877-956.還可以為真諦的發(fā)現(xiàn)和彰顯提供必要的社會土壤。(5)[英]約翰·斯圖亞特·密爾：《論自由》，鮑容譯，北京：中華書局，2016年，第17頁。社會大眾的思想雖然有時會出現(xiàn)錯誤，但如果借此禁止公民發(fā)表言論，那么人類社會就不能建立起良好運行的民主制度。禁止公民發(fā)表言論所導(dǎo)致的寒蟬效應(yīng)會對真相的發(fā)現(xiàn)與挖掘造成一定的阻礙。這種風(fēng)險使得有識之士通常會建議政府給市面上流傳的謬誤留下一定的空間，哪怕這些謬誤可能產(chǎn)生惡劣的影響。(6)[美]卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，張楠迪揚譯，北京：中信出版社，2010年，第10、12頁。言論自由權(quán)作為一種經(jīng)過憲法認可的權(quán)利、甚至是“一切權(quán)利之母”，法律對其限制必須采取一種謙抑的態(tài)度。(7)王松苗：《防治網(wǎng)絡(luò)謠言：法律的張力與效度》，《檢察日報》2012年3月11日，第5版。

在疫情這類公共風(fēng)險事件期間，言論自由權(quán)發(fā)揮著更為顯著的發(fā)現(xiàn)真相的作用，且表現(xiàn)出更為明顯的監(jiān)督面向。部分公共風(fēng)險謠言實際上起到了倒逼公權(quán)力機關(guān)回應(yīng)訴求、及時決策的作用，表達了一定的公眾意愿。當(dāng)善意的言論通過互聯(lián)網(wǎng)等傳播渠道輻射式向外散播，引發(fā)社會輿論的大量關(guān)注，從而對社會中存在的不合理事件與責(zé)任方產(chǎn)生一定的輿論壓力時，會充分表現(xiàn)為斯科特“弱者的武器”功能，以保障個人及社會的合法權(quán)益與訴求。(8)周裕瓊：《當(dāng)代中國社會的網(wǎng)絡(luò)謠言研究》，北京：商務(wù)印書館，2012年，第266—267頁。民眾可以通過這種方式對發(fā)生在身邊的事件進行監(jiān)督檢舉，也可共同關(guān)注不同類型的案件，結(jié)合媒體的聲音力量和影響力，引發(fā)從線上到線下影響現(xiàn)實案件進程的強大力量，其正面影響不容小覷。(9)謝燕：《在自由與責(zé)任之間：網(wǎng)絡(luò)謠言的法律制裁與反思》，載譚世貴主編《法之思：浙江省首屆法科生大學(xué)生征文比賽獲獎?wù)撐募罚瑥B門：廈門大學(xué)出版社，2015年，第489頁。如果從這個角度看，一部分所謂的“公共風(fēng)險謠言”并不存在言論自由權(quán)和公眾利益之間的張力，其本質(zhì)上反而是互補的。這就要求仔細劃分公共風(fēng)險謠言與言論自由權(quán)之間的界限。

在行政主體如何依法治理謠言這個問題上，目前學(xué)界主流觀點可以分為兩派。一部分學(xué)者認為保護言論自由權(quán)應(yīng)優(yōu)先于對謠言的行政管制。王穎吉認為，依法治謠和保護言論自由之間需要遵循“保護”優(yōu)先于“限制”的原則。在保護表達自由時，保護是常態(tài)，限制或禁止是例外。(10)王穎吉、王鑫：《突發(fā)公共事件中的謠言傳播與治理》，北京：中國傳媒大學(xué)出版社，2018年，第176頁。張振亮進一步提出，在一些情況下，謠言起到了一定監(jiān)督公權(quán)力部門的正向作用，對于這類言論必要時應(yīng)予專門保護。謠言的公共治理更應(yīng)該關(guān)注的是疏導(dǎo)和防范，而不是管制和懲罰。(11)張振亮：《網(wǎng)絡(luò)謠言多維共治法治化的路徑》，《新聞愛好者》2018年第2期，第26頁。李若建則認為，把事件簡單歸因為壞人造謠，然后懲罰造謠者，是平息謠言最簡單可行的辦法，但是這種辦法無法真正杜絕謠言。(12)李若建：《虛實之間：20世紀50年代中國大陸謠言研究》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011年，第66頁。張書琴從反面提出，規(guī)范言論自由的法律手段也會產(chǎn)生“寒蟬效應(yīng)”，傷害言論自由，可能會影響那些了解事實真相的人對事實的揭露。法律對謠言的規(guī)制要保持一個合理的范圍。(13)張書琴：《網(wǎng)絡(luò)謠言刑法治理的反思》，《學(xué)?！?014年第2期，第167頁。另一部分學(xué)者則認為治理謠言需要的是加強行政管制。王勇認為，應(yīng)對謠言需要依法嚴懲造謠傳謠者，加強信息內(nèi)容管理。(14)王勇：《別讓網(wǎng)絡(luò)謠言成為突發(fā)事件的“次生災(zāi)害”》，《人民論壇》2013年第20期，第59頁。湛中樂、高俊杰認為，應(yīng)完善相關(guān)立法，加大對造謠傳謠者的懲罰力度。(15)湛中樂、高俊杰：《論對網(wǎng)絡(luò)謠言的法律規(guī)制》，《江海學(xué)刊》2014年第1期，第154頁。范衛(wèi)國進一步細化，提出造謠者產(chǎn)生的損失或獲得的利益通常高于行政處罰的力度，依靠現(xiàn)有行政處罰難以給造謠者以足夠威懾。(16)范衛(wèi)國：《網(wǎng)絡(luò)謠言的法律治理：英國經(jīng)驗與中國路徑》，《學(xué)術(shù)交流》2015年第2期，第98頁。謝永江、黃方則從執(zhí)法角度認為政府事后對造謠者懲處不力，過半的造謠者未受到法律制裁，導(dǎo)致不足以震懾造謠者。(17)謝永江、黃方：《論網(wǎng)絡(luò)謠言的法律規(guī)制》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期，第87頁。

其實這兩派學(xué)者的爭論本質(zhì)上還是圍繞在行政主體對公共風(fēng)險謠言的依法治理究竟是應(yīng)該更側(cè)重于言論自由權(quán)還是公共秩序的問題，也就是這二者之間的邊界如何劃定：應(yīng)該給予言論自由權(quán)更為寬泛的空間，還是更關(guān)注于公共秩序？在秩序與權(quán)利之間，實現(xiàn)公共風(fēng)險謠言的有效治理與規(guī)范治理的平衡，需要法律以其特有的規(guī)范性和強制力，確認每個社會成員的言論表達范圍，排除來自非法力量的強制和侵害。(18)盧博：《網(wǎng)絡(luò)謠言的甄別與行政規(guī)制》，《理論月刊》2021年第1期，第136頁。行政主體在進行公共風(fēng)險謠言治理的過程中，應(yīng)當(dāng)秉持法治理念，依照已有法律規(guī)范進行執(zhí)法，防止為了單純地追求治理效果而超越法律框架、以行政取代司法的情況出現(xiàn)。(19)王海軍：《論網(wǎng)絡(luò)謠言的法律治理》，《中州學(xué)刊》2014年第7期，第71頁。在此，依法行政不僅應(yīng)是一種形式上的法治，還應(yīng)該是一種實質(zhì)上的法治。這就要求行政主體在治理公共風(fēng)險謠言的過程中不僅要做到“合法”，還要“合理”。實質(zhì)依法行政要求行政主體不能有不受限制的自由裁量權(quán)，如果權(quán)力被濫用或者運用得不合理，這種行為就應(yīng)該被指責(zé)為非法行為。公權(quán)力的行使應(yīng)正當(dāng)且合理，與行政法的規(guī)定和精神相符合。(20)[英]韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國大百科全書出版社，1997年，第42、56頁。

行政法自誕生以來就以權(quán)利為價值基準，而不以權(quán)力為價值基準。行政法控制權(quán)力就是為了保障公民權(quán)利，二者是手段與目的的關(guān)系。(21)孫笑俠：《論法律對行政的綜合化控制——從傳統(tǒng)法治理論到當(dāng)代行政法的理論基礎(chǔ)》，《比較法研究》1999年第3、4期，第384—385頁。行政法的存在就是為了控制權(quán)力以規(guī)制政府運作過程中出現(xiàn)的差錯，因此行政法常常將精力專注在保障相對人正當(dāng)權(quán)益方面。國家在維護公共利益的同時，不得任意滲透到社會，濫用權(quán)力從而侵犯個人自由和財產(chǎn)。(22)孫笑俠：《法律對行政的控制》，北京：光明日報出版社，2018年，第75、221頁。具體到疫情這類公共風(fēng)險謠言的治理之上：如果行政活動僅僅以公共秩序為導(dǎo)向，而不受法律的實質(zhì)控制，就只可能有行政技術(shù)，而沒有行政法治；只有賦予在公共利益反面的私人利益以法律權(quán)利，并保障這種權(quán)利，行政法才有產(chǎn)生的基石。(23)[德]拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，米健譯，北京：商務(wù)印書館，2013年，第184頁。因此，實質(zhì)依法行政其實是從行政法的權(quán)利本位思維衍生出來的對行政機關(guān)的執(zhí)法行為合法又合理的要求，本文的實質(zhì)法治語境也在于此。在執(zhí)法環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)把保障民主與權(quán)利作為首要目的，這主要就是要求執(zhí)法者具備“權(quán)利本位”意識，講究辦事民主、公正、效率(或稱便民)。(24)孫笑俠：《“權(quán)利本位說”的基點、方法與理念——兼評“法本位”論戰(zhàn)三方觀點與方法》，《中國法學(xué)》1991年第4期，第53頁。而在過往的公共風(fēng)險謠言的行政治理過程中，有關(guān)公權(quán)力機關(guān)往往運用的是形式法治路徑，即只注意到了形式上對有關(guān)行政法律法規(guī)的遵循，而沒有關(guān)注到行政法的這種實質(zhì)內(nèi)核。這不僅與我國行政法的基本精神不符，從現(xiàn)實角度而言也不利于公共風(fēng)險謠言的行政治理。因而，本文就是意在從行政法的基本精神與實際情況出發(fā)，以實質(zhì)法治為坐標(biāo)，結(jié)合依法行政和執(zhí)政為民，給予公民權(quán)利以更大的空間，以新冠疫情謠言為例，探求公共風(fēng)險謠言的行政治理方向與舉措，以期提供一定的參考與借鑒。

二 政府公信力與公共風(fēng)險謠言治理中的實質(zhì)法治

人們對事物的認識往往出于“先見之明”。在大多數(shù)情況下，人們對外部世界的認知是建立在先定義后理解基礎(chǔ)上的。也就是人們會率先識別自身經(jīng)歷和環(huán)境已有定義的事物，并按照已有的刻板印象去認知。(25)[美]沃爾特·李普曼：《輿論》，常江、肖寒譯，北京：北京大學(xué)出版社，2018年，第67頁。具體到謠言問題上，桑斯坦認為，人們是否會相信一則謠言，取決于他們在聽到謠言之前既有的想法。這就是說，謠言的傳播與否，部分取決于這則謠言在多大程度上符合人們已有的知識。這被稱之為“前見理論”。人們的很多信念都來自于自身已有知識產(chǎn)生的希望、目標(biāo)和欲望。從某種程度上說，信念是有主觀偏好的。某種說法可能會使人們感覺舒服，而其他說法會令他們感到痛苦。因而，在謠言的傳播過程中，一些群體有強烈的動機接受某些謠言，而其他群體會以同樣強烈的動機拒絕。在一些群體中被廣泛相信的謠言，卻會被另一些群體嘲諷譏笑。大量研究證明，人們會去否定那些與他們最深的信念相沖突的論斷，以此來減少認知不和諧。而對于那些身在謠言中的人，回音室效應(yīng)強化了對已經(jīng)被接受的謠言的相信程度。這說明，既有知識在抵制和助長謠言上同樣奏效。(26)[美]卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，第26—28頁。因而，在謠言的行政治理問題上，行政主體治謠成功與否很大程度上也取決于人們對其行政行為的前見。因此，最重要的是防止政府陷入“塔西佗陷阱”，公眾產(chǎn)生對政府的不良前見，從而導(dǎo)致治謠失靈。“凡是政府說是就不是，凡是政府說不是就是”是這一現(xiàn)象的鮮明表現(xiàn)。謠言中其實蘊含著民意，謠言的泛濫從某種意義上正是源于政府在民主法治這一環(huán)上的缺失。畢竟謠言能否在人群中泛濫開來，很大程度上由它們煽動人群情緒的水平?jīng)Q定。(27)[美]卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，第97頁。解決謠言的當(dāng)務(wù)之急不是如何懲治謠言的制造者，而是要盡其所能消除謠言產(chǎn)生的土壤，使謠言沒有存活的條件。(28)蔣德海：《法政治學(xué)要義》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014年，第84頁。這就要求政府在治理謠言的過程中樹立一個良好的公信力。

政府公信力即政府忠實執(zhí)行憲法、法律賦予的公務(wù)權(quán)力，從而贏得社會大眾肯定和認同的能力。其通常表現(xiàn)為政府行為的公正性、透明度和聲譽度，以及政府對公眾的感召力、向心力和社會公眾對政府的信賴、擁戴感。政府公信力的提高有助于社會大眾對政府工作的擁護，政府的執(zhí)行力在公眾的配合中也會提升。反之，如果政府的公信力不高，社會大眾對政府工作的配合就會受到影響，從而弱化政府的執(zhí)行力。(29)江必新：《貫徹十九大精神加快行政法治建設(shè)》，《求索》2018年第1期，第9頁?！胺ㄖ螄币笳袨楹戏?，這是一切“政府承諾”的前提條件，更是塑造和提升政府公信力的基礎(chǔ)和最為重要的部分，這關(guān)系到社會公義層面的普遍“公信”(30)張貴峰：《守法是最根本的政府公信力》，《法制日報》2012年8月10日，第7版。。

人與人之間的信任是參照過往經(jīng)歷而形成的有條件的內(nèi)心預(yù)期，信任某人意為對某人了解或自以為對某人了解，尤其是了解其目的與動機，期待其可以和自己的隱含利益統(tǒng)一或大致統(tǒng)一，而不是依靠這類信任關(guān)系反過來侵害他人的利益，這是信任得以形成的關(guān)鍵所在。反映到政府與民眾的關(guān)系上，如果政府依法行政，人民可以憑借法律的穩(wěn)定性獲得一種平穩(wěn)的預(yù)期，從而會更加信任和擁護政府；反之，人民就會對政府產(chǎn)生懷疑。政府應(yīng)合法且合理地使用權(quán)力，這是政府公信力的應(yīng)有之義，因為違法的政府自然無法與誠信掛鉤。公權(quán)力機關(guān)及其工作人員不誠信，以“公共利益”為幌子，實則競逐自己的私利，變“法治”為“人治”，對政府公信力有極強的破壞作用。(31)姜明安：《推進落實法治政府建設(shè)新要求》，《行政管理改革》2018年第1期，第17頁。作為一個以民為本的現(xiàn)代政府，依法行政，從微觀層面看，是政府本身的義務(wù)所在；從宏觀層面看，是一種塑造和改善政府形象的重要方式。如果對一些行政機關(guān)的違法行為，以一種放任不管的態(tài)度，任其野蠻生長，久而久之，政府的公信力、法治的威嚴、大眾的公共德性都會遭到破壞。

2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中提出：“全面推進依法行政，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力?！笨梢娨婪ㄐ姓τ谡帕τ兄鴺O為關(guān)鍵的作用。樹立政府公信力就要求政府以一種實質(zhì)法治的方式來進行謠言的治理，而不僅僅是形式上遵從法律。這很鮮明地表現(xiàn)為行政機關(guān)的執(zhí)法行為應(yīng)該既“合法”又“合理”，即行政機關(guān)不應(yīng)該有不受限制的自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)應(yīng)以公民權(quán)利為限。因為，政府實施公共政策的過程中依法行政、執(zhí)政為民的意愿與能力，直接影響到政府公信力的高低。政府公務(wù)員應(yīng)掌握權(quán)利思維和方法，即尊重和保障人權(quán)，善于從公民權(quán)利的角度來思考問題。(32)孫笑俠：《法律思維方法的“器”與治國理政的“道”》，《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2013年第11期，第7頁。面對謠言，政府及其工作人員首先要做的不應(yīng)該是定性，而是意識到這是大眾的自由表達權(quán)：引導(dǎo)而不是處罰，疏導(dǎo)而不是堵塞民意，才是治理謠言最為有效的方式。過于強調(diào)管理的行政權(quán)力而忽視公民的權(quán)益保障，會導(dǎo)致治理手段與權(quán)益保障的不平衡，也會導(dǎo)致政府公信力的喪失。反映到治理公共風(fēng)險謠言的問題上來，如果政府在治理公共風(fēng)險謠言的過程中總是忽視對公民言論自由權(quán)的保護，動輒以公共秩序為名濫用一些行政措施來損害公民的個人權(quán)益，首先會讓民眾感到自己的權(quán)利受到漠視。而政府對公眾權(quán)利的迎合程度又會影響著人們對政府的信任與滿意度。另外，由于在公共風(fēng)險事件中，政府也存在認知能力上的不足，如果斷然對謠言進行定性，事后發(fā)現(xiàn)定性錯誤，“謠言”變成“遙遙領(lǐng)先的預(yù)言”，會更加挫傷政府的公信力，人們將不再信任政府的辟謠行為，從而導(dǎo)致后續(xù)政府治謠的失靈。一些民眾之所以更傾向于相信謠言，正是因為有關(guān)部門對一些公眾關(guān)注的重大事件采取一味處罰兼瞞報、謊報的措施，對于信息公開一再拖延，讓他們產(chǎn)生了較差的心理感受，給謠言提供了生存空間。這就要求政府在治理公共風(fēng)險謠言的過程中要更偏向于對公民權(quán)利的保護，對公共利益與公共秩序做更多的限縮性解釋，這也符合現(xiàn)代“民權(quán)本位”的法治觀念。由此，實質(zhì)法治要求公共風(fēng)險謠言的行政治理采取一種更為柔和的方式。

三 實質(zhì)法治治理路徑一：審慎認定與處罰公共風(fēng)險謠言行為

在當(dāng)下這個移動互聯(lián)網(wǎng)時代，公共風(fēng)險謠言往往借助網(wǎng)絡(luò)平臺傳播，呈現(xiàn)出了不受時空局限、傳播速度快、影響范圍廣、信息發(fā)布成本低的特點。并且由于自媒體的發(fā)展，每個人在網(wǎng)絡(luò)上都可以是一個沒有執(zhí)照的電視臺，(33)[美]尼葛洛龐帝：《數(shù)字化生存》，胡泳等譯，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?996年，第205頁。謠言由過去的“點—點”或“點—面”傳播轉(zhuǎn)變?yōu)椤包c—面—面”的多重傳播?；ヂ?lián)網(wǎng)存在的溝通瞬時性特點又使得群體意見很容易在短時間內(nèi)加強個人對一定信息的看法，(34)[美]卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，第57頁。這被稱為“群體極化”現(xiàn)象。但科技的發(fā)展并不是政府拋棄法治化行政方式的理由，在公共風(fēng)險事件期間也要遵循行政法的相關(guān)原則、規(guī)范執(zhí)法，使行政行為具備合法性、正當(dāng)性。如前文所述，所謂的“謠言”有時候也有正面價值，可以起到一定的輿論監(jiān)督作用，倒逼公共風(fēng)險事件的真相。與公共事務(wù)相關(guān)的言論，理應(yīng)得到最為強力的憲法保護。(35)Cass R.Sunstein，“Pornography and the First Amendment”，35(4)Duke Law Journal(1986)，pp.589-603.在此，對公共風(fēng)險謠言的懲戒應(yīng)該采取一種事后治理的方式，而不是預(yù)先治理，這也符合現(xiàn)代法治行為導(dǎo)向的要求。此外，根據(jù)《行政處罰法》第6條和《治安管理處罰法》第5條第3款的規(guī)定，行政機關(guān)在對公共風(fēng)險謠言進行認定與處罰的過程中，應(yīng)盡量采用柔性策略，堅持處罰與教育相結(jié)合的原則，以教育公民、法人或者其他組織自覺守法。

梳理目前有關(guān)的法律規(guī)定，《憲法》第51條規(guī)定了公民在行使自由和權(quán)利的時候不得損害社會合法的自由和權(quán)利，明晰了公民個人權(quán)利在社會利益前的邊界?！多]政法》第37條、《電信條例》第56條、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》第14條、《破壞性地震應(yīng)急條例》第37條、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第15條、《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》第17條、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》第9條、《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號名稱管理規(guī)定》第6條、《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》第16條、《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》第5條、《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》第38條都對“散布謠言，擾亂社會秩序”做出了禁止性規(guī)定。但這些規(guī)定都過于原則性，缺乏具體的行為規(guī)制條款，發(fā)揮的更多是一種勸導(dǎo)性作用。目前，有關(guān)法律法規(guī)中最具實際執(zhí)行價值的還是我國《治安管理處罰法》第25條第(一)項?；谛姓▽嵸|(zhì)法治的精神——合法又合理，應(yīng)首先對該條文進行教義學(xué)上的限制解釋，使其局限于條文的核心含義。畢竟與公權(quán)力的違法行為比較，普通公眾違法行為的罪惡要輕得多。(36)Olmstead v.United States，277 U.S.438 (1928).進而，在對其進行限制性解釋的基礎(chǔ)上，再來談相關(guān)的合理性問題。這是一切法學(xué)研究的前提要求與應(yīng)有之義。由于公共風(fēng)險謠言的有關(guān)行為不屬于直接違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，所以不應(yīng)該受我國《行政處罰法》第49條規(guī)定的規(guī)制，不需要快速、從重處罰。在此，從我國《行政處罰法》第5條第二款規(guī)定的公正原則和我國《治安管理處罰法》第5條第一款規(guī)定的比例原則出發(fā)，以公共風(fēng)險謠言的主體、主觀方面、客體、客觀方面四個角度對我國《治安管理處罰法》第25條第(一)項進行分析，以做到過罰相當(dāng)。

(一)公共風(fēng)險謠言的主體

我國《治安管理處罰法》該項并沒有對公共風(fēng)險謠言的主體作出特別的規(guī)定，即只要求行為的主體達到責(zé)任年齡且具有責(zé)任能力。但是其中有一些內(nèi)容依然值得闡明，在此會適當(dāng)圍繞其他三個構(gòu)成要件進行分析。

公共風(fēng)險謠言的主體可以分為三類：謠言制造者、謠言發(fā)布者和謠言傳播者。謠言的產(chǎn)生必須經(jīng)過造謠和傳謠這兩個過程，只有造謠而無傳謠是不能被稱為謠言的?！吨伟补芾硖幜P法》只對傳謠行為做出規(guī)定，對造謠行為并沒有規(guī)定。也就是說如果謠言制造者只是制造了謠言，卻沒有對外散布，他就不應(yīng)受到行政處罰。在謠言發(fā)布者和謠言傳播者之間也要進行區(qū)分，前者對外發(fā)布了謠言，而后者雖然不是謠言的源發(fā)者，卻對謠言進行了轉(zhuǎn)發(fā)。如果前者的行為并沒有達到擾亂公共秩序的程度，就不應(yīng)該受到行政處罰，而如果后者的行為擾亂了公共秩序，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。行政主體對公共風(fēng)險謠言行為人進行行政處罰主要應(yīng)通過哪個主體對外造成了實質(zhì)負面影響來判斷。此外，有些傳播者可能不僅僅只是提供信息，還會融入自身情感與觀點，利用自身想法對謠言再次闡釋和建構(gòu)，從而使得謠言發(fā)生“變異”(37)吳貴森：《網(wǎng)絡(luò)謠言認定及治理制度立體化之初探》，《福建論壇·人文社會科學(xué)版》2015年第5期，第168頁。。這種發(fā)生了實質(zhì)性改動的謠言如果擾亂了公共秩序，最初的謠言發(fā)布者不需要承擔(dān)責(zé)任，因為“變異”是由謠言傳播者產(chǎn)生的，與謠言的源發(fā)者無關(guān)——謠言傳播者在此相當(dāng)于重新捏造了一個謠言并進行傳播。

另外，考慮到公共人物往往都是社會地位較高和財力較雄厚的人群，對于謠言的辨認能力是要高于一般民眾的，(38)黃城：《微博侵權(quán)責(zé)任的可預(yù)見性研究》，《寧夏大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2019年第2期，第160頁。應(yīng)當(dāng)對公共人物適當(dāng)采取更高的要求，而對普通公眾適當(dāng)采取更低的要求。當(dāng)然，這里對于公共人物和普通公眾是不能簡單二分的，而存在一個程度問題——這個程度可以通過諸如網(wǎng)絡(luò)自媒體的粉絲數(shù)量、民眾中的知名度等來綜合判斷。反之，對專業(yè)領(lǐng)域人士就較強科學(xué)性專業(yè)事務(wù)的判斷則應(yīng)該采取一種更為寬容的態(tài)度，這也是基于“行業(yè)自治”的理念。比如，對于醫(yī)護人員針對傳染病發(fā)出的預(yù)警，更多時候應(yīng)該采取一種寬容、尊重的態(tài)度，在沒有其他專業(yè)人士配合調(diào)查的情況下，盡量不輕易認定為謠言。

(二)公共風(fēng)險謠言的主觀方面

按照我國《行政處罰法》第33條第二款的規(guī)定，缺乏主觀過錯可以使當(dāng)事人免予行政處罰。而在此，對公共風(fēng)險謠言的主觀過錯要求應(yīng)更進一步，即只包括故意，且此處的“故意”要結(jié)合行為目的來判斷?；跅l文中“故意”置于“擾亂公共秩序”前的語序安排，行為人傳謠應(yīng)是出于擾亂公共秩序的動機，如果其主觀上不是出于此，則不構(gòu)成傳播公共風(fēng)險謠言的行為。如對道聽途說信以為真或者由于認識判斷上的失誤而出于責(zé)任心的行為，不能視為傳播公共風(fēng)險謠言。(39)安建：《中華人民共和國治安管理處罰法釋義》，北京：法律出版社，2005年，第60頁。我國《行政處罰法》第32條第(二)項的規(guī)定本質(zhì)上也是體現(xiàn)這一精神。大眾深信過去的事情意味著對未來的最佳指引，而這也并非不理智的。然而，這種思維方式會導(dǎo)致過度憂慮或過度忽略。(40)[美]凱斯·R·桑斯坦：《最差的情形》，劉坤輪譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第56頁。當(dāng)公民面對一種先前從未出現(xiàn)過的潛在巨大災(zāi)難時，忽略問題就會變得極其嚴重。(41)Max H.Bazerman and Michael D.Watkins，Predictable Surprises，Cambridge：Harvard Business School Press，2004，pp.91-93.比如，在疫情這類公共風(fēng)險事件中，民眾一開始可能會低估風(fēng)險。但隨著疫情的加劇，且逐漸有案例發(fā)生在自己周圍，恐慌心理會導(dǎo)致民眾高估風(fēng)險。在這樣的情況下，謠言很有可能會因為忽略概率的原因而滋生蔓延，因此產(chǎn)生的謠言就是由于人們客觀認知能力的局限。美國聯(lián)邦第九巡回上訴法院和美國紐約西區(qū)聯(lián)邦地方法院也在相關(guān)判例法中表明過類似的觀點：除非人們確認且明悉謠言為虛假的，否則他們無需為傳播謠言的行為負責(zé)。(42)John H.HATROCK，Jr.and Beverly J.Hatrock，husband and wife v.EDWARD D.JONES &CO.，and Jack Daugherty，750 F.2d 767 (9th Cir.1984)；Halina E.RUSZKOWSKI，as Executrix of the Estate of Jerzy T.Ruszkowski v.HUGH JOHNSON &CO.，Inc.，Reynolds &Co.，Inc.and Reynolds &Co.，302 F.Supp.1371 (W.D.N.Y.1969).對謠言的質(zhì)疑、推測也不能算作謠言傳播行為，這只能算作一種理性探討，其意圖在于確認信息的真假，系信息不透明的結(jié)果，主觀推測不乏合理性基礎(chǔ)。美國聯(lián)邦第四巡回上訴法院的有關(guān)判例法中就認為謠言的轉(zhuǎn)發(fā)者在沒辦法認證謠言來源事實真假與否的情況下不能認定其為造謠。(43)Raab v.General Physics Corp.，4 F.3d 286，288 (4th Cir.1993).公共風(fēng)險謠言的企圖在于蠱惑不明就里的人們，引發(fā)惡劣結(jié)果，紊亂公共秩序，從而達到某種別有用心的圖謀。而利他者以維護他人與公共利益為目的，當(dāng)他人權(quán)益受到侵害，公共秩序處于危機之中，或者公共行政出現(xiàn)瑕疵時，他們常挺身而出維護其所相信的信念與價值觀。因此，也不能把利他主義者的言論視為謠言。

(三)公共風(fēng)險謠言的客體

公共風(fēng)險謠言的行為客體為公共秩序，這是其與針對私人的謠言最大的區(qū)別。結(jié)合我國《行政處罰法》第33條第一款的規(guī)定，在此要區(qū)分有害謠言和無害謠言：行政主體只應(yīng)對有害謠言進行管制，如果某種行為根本沒有對公共秩序造成危害，或雖有一定危害，但情節(jié)輕微危害不大，行為人系初次公開散布此謠言，且還及時改正的，不宜輕言追究。無害謠言按照鮑威爾大法官的說法，更適合于同其他觀念在觀點市場中自由競爭，從而達致真理。(44)New York Times Co.v.Sullivan，376 U.S.254 (1964).當(dāng)然，如果已經(jīng)發(fā)生了危害，對公共秩序造成了影響，但謠言有關(guān)行為者主動消除或者減輕該違法行為危害后果的，應(yīng)當(dāng)按照我國《行政處罰法》第32條第(一)項的規(guī)定從輕或者減輕行政處罰。在此，行政處罰的力度應(yīng)當(dāng)與有關(guān)謠言違法行為的危害后果相稱。

危害還要區(qū)分線上與線下，如果只是在網(wǎng)絡(luò)上轉(zhuǎn)載或跟帖很多，就不應(yīng)算作公共秩序混亂，公共秩序還是要以現(xiàn)實中實際發(fā)生的行為和結(jié)果作為標(biāo)準。(45)謝燕：《在自由與責(zé)任之間：網(wǎng)絡(luò)謠言的法律制裁與反思》，載譚世貴主編《法之思：浙江省首屆法科生大學(xué)生征文比賽獲獎?wù)撐募?，?95頁。比如，有人在網(wǎng)絡(luò)上散布某地發(fā)生殺人案的言論，這種言論至多只會引起網(wǎng)上輿情，而不會造成現(xiàn)實的公共秩序混亂。此外，這種擾亂公共秩序的現(xiàn)實結(jié)果可以歸類為二種：抽象危險和具體侵害。前者是指擾亂公共秩序的后果雖然沒有發(fā)生，但是這種抽象危險非常迫切。在此可以運用霍姆斯大法官在1919年確立的“明顯且即刻危險”原則：其認為，就算給予言論自由權(quán)最為寬泛的范圍，也不會允許在戲院內(nèi)謊稱失火而造成騷亂的言論。(46)Schenck v.United States，249 U.S.47 (1919).后續(xù)，他把這個原則進一步細化，增添了兩個重要的限定條件：“迫在眉睫”與“刻不容緩”(47)Abrams v.United States，250 U.S.616 (1919).。布蘭代斯大法官進一步完善了該原則：只有某種言論引發(fā)的危險極度逼近，而且來不及對該言論進行充分的磋商，該損害馬上可能產(chǎn)生的情形下，該言論所導(dǎo)致的危險才能稱之為明顯且即刻的危險。且該危險必須是一旦發(fā)生其損害非常嚴重。(48)Whitney v.California，274 U.S.357 (1927).即使公共風(fēng)險謠言還沒有出現(xiàn)實際危害，但如果繼續(xù)允許其進一步發(fā)展，這種實際危害即刻就會降臨，以至于等不及進行充分商榷，并且這種實際危害最終會破壞公共秩序，就說明公共風(fēng)險謠言造成了明顯而即刻的危險，構(gòu)成了抽象上的擾亂公共秩序。而后者具體侵害則是指造成了具體的損害結(jié)果，即已經(jīng)引發(fā)群體性事件，造成公共秩序混亂。由于抽象危險比具體侵害更難以判斷，在確定抽象危險的過程中要更為尊重行政相對人的聽證權(quán)與抗辯權(quán)。行政主體不僅應(yīng)該主動告知獲取的證據(jù)和證明的事實，還應(yīng)當(dāng)認真聽取行政相對人的抗辯，并作出相應(yīng)的分析處理意見，說明采納或不采納意見的理由。如果一個公共風(fēng)險謠言行為可以滿足上述二者之一的要求，那就可以說這種行為已經(jīng)侵犯了公共秩序這個客體。

(四)公共風(fēng)險謠言的客觀方面

在客觀方面，所謂“散布謠言”是指捏造并散布沒有事實根據(jù)的謊言用以迷惑不明真相的群眾，擾亂社會公共秩序的行為。“謊報險情、疫情、警情”是指編造火災(zāi)、水災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害以及其他危險情況和傳染病傳播的情況以及有違法犯罪行為發(fā)生或者明知是虛假的險情、疫情、警情的情形。(49)安建：《中華人民共和國治安管理處罰法釋義》，第60頁。這里的重點在于“散布”和“謊報”，說明公共風(fēng)險謠言要求公開散布虛假事實。公開散布要求的是一種強傳播關(guān)系，而不是弱傳播關(guān)系。從造成的社會危害上看，只有在大眾范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的不實內(nèi)容，才可能擾亂公共秩序，如果不實內(nèi)容僅在家人、朋友等小范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，因信息傳輸對象較少，很難擾亂公共秩序。比如微信內(nèi)的信息傳播就不同于微博上的信息傳播。前者是一種小范圍的傳播，僅限于私人之間的非開放圈子，應(yīng)該認定為弱傳播關(guān)系；而后者是一種大范圍的傳播，具有開放性，應(yīng)該認定為強傳播關(guān)系。

此外，“散布”一詞具有消極內(nèi)涵，往往指向不實信息，而“謊報”一詞更是僅能指向不實信息。因而，謠言必須明確限定為欠缺事實依據(jù)的不實信息，并不包括真實信息或真?zhèn)尾幻鞯男畔ⅰ膶嶋H實踐來看，人們探求真相有一個進程，從朦朧走向明晰。因此，尚未明晰的、模糊不清的、內(nèi)容相左的信息將始終存在于社會之中，所謂的“謠言”常常處于人們的認知進程。把真?zhèn)尾幻鞯男畔⒍颊J定為謠言并予以處罰，就會對人們探求真相的過程造成影響。目前政府經(jīng)常面臨的“謠言往往就是遙遙領(lǐng)先的預(yù)言”的尷尬，其原因就在于官方輕易地將某個虛假未定型的傳言判定為是一個謠言，從而導(dǎo)致自己陷于一個不能回旋的困局當(dāng)中。(50)周安平：《公私兩域謠言責(zé)任之厘定》，《法制與社會發(fā)展》2015年第2期，第149頁。在公共風(fēng)險事件期間，由于政府本身和民眾一樣也存在認知能力上的不足，對于很多傳言也無法確認真假。因此，政府對其的定性也應(yīng)該更為審慎。而且因為人認知能力的局限性，完全真實和完全虛假的觀點都是不存在的。言論只能做到部分的真實，也即和事實大致相符。對事實理解存在偏差不構(gòu)成造謠。如果網(wǎng)民公開散布的信息符合基本事實，即使某些細節(jié)之處與客觀事實存在偏差，也不能認定為造謠。(51)湛中樂、高俊杰：《論對網(wǎng)絡(luò)謠言的法律規(guī)制》，《江海學(xué)刊》2014年第1期，第157頁。比如，在疫情期間，散播的信息對確診人數(shù)存在細微的偏差，把4個確診病例說成8個，這并不能構(gòu)成對基本事實的實質(zhì)改動。謠言必須是對客觀事實的實質(zhì)性虛構(gòu)，或者對關(guān)鍵點進行的捏造與修改。

還應(yīng)注意的是，虛假事實只包括事實，而不包括觀點，這也符合國際慣例。對于言論的保護，世界各國憲法制度均確立了保護意見表達而非事實傳播的原則。因此，對于謠言，法律打擊的重點在于虛假的事實性信息而非意見。(52)羅斌、宋素紅：《謠言傳播違法與犯罪的成立條件——基于行政法與刑法相關(guān)制度比較的視角》，《新聞與傳播研究》2020年第5期，第22頁。鮑威爾大法官曾在判決中對此論述道：按照美國憲法第一修正案的精神，不可能存在虛假思想這類東西，無論一個觀點看起來多么具有危害性，要糾正它不能依靠強制力而應(yīng)是觀念的自由競爭。但是，有關(guān)事實的不實散布不會受到這個修正案的保護。(53)Gertz v.Robert Welch，Inc.，418 U.S.323 (1974).德國憲法法院也在“呂特案”判決中將言論自由分為表達見解和陳述事實兩類，采取不同的保護標(biāo)準：表達見解是個人的主觀意志，無所謂正確與否，因而不受任何限制；但故意和明顯失實的事實陳述不受德國基本法的保護。(54)王穎吉、王鑫：《突發(fā)公共事件中的謠言傳播與治理》，第179—180頁。此外，有些言論往往并非是單純的事實或觀點，而可能是二者的雜糅。這時候主要應(yīng)該考慮的就是這個言論中的主要內(nèi)容和核心內(nèi)容是事實還是觀點。如果其主要內(nèi)容和核心內(nèi)容是事實的話，認定其是否是公共風(fēng)險謠言，則應(yīng)考慮其事實部分是否是虛假的，而不需要考慮有關(guān)的觀點部分；如果其主要內(nèi)容和核心內(nèi)容是觀點的話，則自不必言，其肯定不是公共風(fēng)險謠言。

綜上所述，一個公共風(fēng)險謠言必須同時符合以上四個要件，那才應(yīng)受到我國《治安管理處罰法》的規(guī)制。這種審慎認定與處罰公共風(fēng)險謠言的態(tài)度可以盡量避免“謠言”事后又被證明是真實的情況，從而降低政府公信力，導(dǎo)致后續(xù)治謠的失靈。而且，根據(jù)我國《治安管理處罰法》第94條的要求，行政機關(guān)在作出治安管理處罰決定之前應(yīng)該根據(jù)上述四個要件說明事實、理由及依據(jù)，且行政相對人應(yīng)當(dāng)有權(quán)對此進行陳述和申辯——這也是自然公正原則最基本的程序規(guī)則要求之一。(55)王名揚：《英國行政法》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第117頁。此外，根據(jù)我國《行政復(fù)議法》第44條第一款和我國《行政訴訟法》第34條的規(guī)定，應(yīng)該由行政主體承擔(dān)以上四構(gòu)成要件的證明責(zé)任，而不是由行政相對人來承擔(dān)。這些也是基于實質(zhì)法治的要求。

四 實質(zhì)法治治理路徑二：加大政府信息公開以消解公共風(fēng)險謠言

實質(zhì)法治還要求政府基于人民主權(quán)及其衍生的公民知情權(quán)的要求，強化政府信息公開以提升公信力。這種政府信息公開也是建立在相關(guān)法律法規(guī)的教義學(xué)解釋基礎(chǔ)上的合法且合理要求。根據(jù)我國《憲法》第2條的規(guī)定，我國政府的公權(quán)力源于人民，又歸屬于人民。而公民知情權(quán)是人民主權(quán)的重要體現(xiàn)與必然要求，這是為國際社會所公認的。根據(jù)社會契約理論，人民通過訂立社會契約將部分權(quán)利讓渡出來組建國家，是國家主權(quán)的所有者和提供者及國家權(quán)力的真正行使者。其中，人民是授權(quán)人、委托人或權(quán)利人，政府則是受托人、代理人或義務(wù)人。反映在政府信息問題上表現(xiàn)為：政府只是替人民保管信息，公民有機會充分了解政府信息是民主的應(yīng)有之義。而且，這也是民主的前提條件。(56)[美]羅伯特·A·達爾、[美]伊恩·夏皮羅：《論民主》，李風(fēng)華譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2020年，第65頁。要使公民主權(quán)、民主主義充分發(fā)揮機能，就必須保障自由的、豐富的情報流通，必須使公民經(jīng)常的、充分的受到啟發(fā)。保障公民對國政情報自由接觸的程度，可以說是檢驗公民主權(quán)實質(zhì)機能狀態(tài)的標(biāo)準。(57)郝慶凱：《中華人民共和國政府信息公開條例宣貫手冊》，北京：中國廣播電視出版社，2007年，第51頁。在現(xiàn)代民主觀念中，除去政府的構(gòu)成，公眾的參與及監(jiān)督也顯得越發(fā)重要，甚至已經(jīng)成為衡量民主發(fā)展的標(biāo)尺，而公眾參與及監(jiān)督的前提在于人民的知情，對公民知情權(quán)的保障亦是保障其參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)其話語權(quán)，有利于民主的實現(xiàn)。因此，公民知情權(quán)是人民行使一切民主權(quán)利的重要前提，是遏止政府濫用權(quán)力的一道必不可少的重要防線。如果人民主權(quán)失去了公民知情權(quán)的支撐，就不是真正意義上的人民主權(quán)。對此，James Wilson指出：“人民有權(quán)知道他們的代理人正在做什么，已經(jīng)做了什么?！?58)James Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787，Athens：Ohio University Press，1985，p.434.代表人民的政府掌控了國家公共權(quán)力之后，往往就轉(zhuǎn)變成了社會最大的信息所有者和控制者，人民卻成了信息的缺失者和不知情者，政治領(lǐng)域的信息不對稱便由此而生。為了降低此種信息不對稱，使委托人——人民能夠更好地了解和知曉政府所從事的公共管理活動，政府就必須依法負責(zé)任地向人民及時公布公共信息。列寧也曾說過：“沒有公開性而談民主制是很可笑的。”(59)[蘇]列寧：《列寧全集(第六卷)》，中共中央馬克斯恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯，北京：人民出版社，2013年，第131頁。因此，政府掌握及擁有的公共信息當(dāng)然應(yīng)當(dāng)向人民公開。只有讓人民大眾知曉發(fā)生的一切，讓他們能夠?qū)Υ诉M行評判，并進而做出自己的決定，國家才真正有了力量。(60)列寧：《列寧選集(第三卷)》，北京：人民出版社，1972年，第258頁。這也是消解公共風(fēng)險謠言的一種方式。

奧爾波特曾提出過一個關(guān)于謠言的重要公式：謠言=模糊性×重要性。(61)[美]奧爾波特等：《謠言心理學(xué)》，劉水平、梁元元、黃鸝譯，沈陽：遼寧教育出版社，2003年，第17頁。不確定性和焦慮是謠言盛行的肥沃土壤。(62)Walter R.Schumm，D.Bruce Bell，“Predicting the Extent and Stressfulness of Problem Rumors at Home among Army Wives of Soldiers Deployed Overseas on a Humanitarian Mission”，89(1)Psychological Reports(2001)，p.130.法國研究者弗·勒莫作了如下概括：“流言并不是一種人為的現(xiàn)象，它的根子是人們感到自己缺了點什么，它又以摸棱兩可的感覺在擴展延伸，它存在的基礎(chǔ)是使人希望對事物有進一步的了解或是對隱約感到的威脅的一種反映?！憋@然，謠言是公眾應(yīng)付社會生活的一種應(yīng)急狀態(tài)，是公眾解決疑難問題的不得已形式。(63)陳力丹：《輿論學(xué)：輿論導(dǎo)向研究》，上海：上海交通大學(xué)出版社，2012年，第95頁。在公共風(fēng)險事件這種緊急狀態(tài)下，公眾就很容易產(chǎn)生信息渴求心理。在疫情期間，民眾在初期擔(dān)心封城，后期關(guān)心開學(xué)，本質(zhì)上就是因為這些信息對于他們而言非常重要。當(dāng)民眾身處不可控的災(zāi)難性風(fēng)波時，會特別渴望知曉實時動態(tài)，以決定如何應(yīng)對，來舒緩焦慮情緒。重大的事件最為容易產(chǎn)生謠言，原因在于重大事件的發(fā)生對國家、社會、群眾的利益影響巨大，往往會激發(fā)人們自我保護的本能，造成大規(guī)模的恐慌和騷動，引發(fā)人們對信息的渴望，在此過程中大量謠言也就“乘虛而入”。尤其是在真相匱乏時，謠言更會大舉泛濫以回應(yīng)人們對于信息的需求。在人們對信息極度渴望的情況下，真相的缺失為謠言的滋生提供了絕佳的土壤。謠言在特定時期內(nèi)的實際傳播取決于特定種類信息的供給和需要。當(dāng)信息缺乏而需要顯著的時候，小道消息最活躍；當(dāng)信息豐富而需要貧乏的時候，小道消息最消極。(64)Theodore Caplow，How to Run any Organization，New York：Holt，Rinehart and Winston，1976，p.77.信息的正式傳播渠道與謠言的非正式傳播渠道往往呈現(xiàn)出一種負相關(guān)的關(guān)系。

因此，一個相對可靠減少事與愿違的謠言的策略是“足量供應(yīng)”——供應(yīng)比小道消息相關(guān)話題需要的更多信息。(65)James L.Garnett，“Coping with Rumors and Grapevines：Tactics for Public Personal Management”，12(3)Review of Public Personnel Administration(1992)，p.46.由于公共風(fēng)險事件的重要性難以減輕，政府在這個過程中可以做的是盡可能減少與謠言相關(guān)信息的模糊性，及時公開信息，消減謠言生成的土壤。謠言止于智者，更止于信息公開。與其將大量資源投入到事后封堵、整治等救濟措施，不如用于加強信息公開，事先預(yù)防，收效更大。(66)胡凌：《網(wǎng)絡(luò)傳播中的秩序、謠言與治理》，《文化縱橫》2013年第5期，第10頁。公權(quán)力機關(guān)要依法及時地公開信息，全面、透徹、及時的公開可以很大程度上減少不必要的恐慌，減少因公開信息滯后而帶來的辟謠成本，進一步增加民眾與政府之間的信任度。(67)趙青娟：《重大疫情中謠言治理的法治理性》，《新聞與傳播評論》2020年第3期，第38頁。從過往經(jīng)驗上看，信息公開透明是消解謠言傳播最為有力的手段與舉措。第一時間告知群眾有關(guān)信息，是民本政府應(yīng)該樹立的執(zhí)政觀念?！罢x要以看得見的形式實現(xiàn)”，唯有讓公眾“看得見”，以公開保證公正，以透明確保清明，及時準確地公開信息，充分保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從打造陽光政府出發(fā)建設(shè)服務(wù)政府、法治政府，才能加強公民與政府的互信，提升政府的公信力。(68)單曉輝：《論社會轉(zhuǎn)型時期政府公信力提升》，《人民論壇》2014年第34期，第61頁。在民眾不清楚、不了解、不明白，引發(fā)質(zhì)疑乃至謠言時，政府不能忽視，更不能輕視，應(yīng)及時有效地回應(yīng)民眾有關(guān)訴求，與社會大眾進行即時的信息交流與良性互動，讓民眾看見，“真看見了”，看的“是真的”，使得“不明就里的群眾”可以及時知曉有關(guān)真相。(69)支振鋒：《治理網(wǎng)絡(luò)謠言關(guān)鍵靠法治》，《法制日報》2012年4月17日第7版。

反之，信息不對等就容易引發(fā)“信息倒逼”機制，以謠言的反向權(quán)力要求國家、政府在辟謠過程中實現(xiàn)信息公開。(70)何明升等：《網(wǎng)絡(luò)治理：中國經(jīng)驗和路徑選擇》，北京：中國經(jīng)濟出版社，2017年，第286頁。當(dāng)人們希望了解某事而得不到官方答復(fù)時，謠言便會甚囂塵上。這是信息的黑市。(71)[法]讓-諾埃爾·卡普費雷：《謠言：世界上最古老的媒介》，鄭若麟譯，上海：上海人民出版社，2018年，第9頁。如約瑟夫·奈所言，權(quán)力的獲得來自于對有效信息的占有，權(quán)威信息的掌握者如果不能發(fā)揮“稀釋”主體的責(zé)任和作用，謠言就成為對權(quán)威的一種返還，它揭露秘密，提出假設(shè)，迫使當(dāng)局開口說話。(72)張文祥、楊林：《網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制與協(xié)同治理：兼論公共權(quán)力及其邊界》，《新聞界》2022年第5期，第75頁。輿情表達的訴求主要就是真相，不管是好事壞事，民眾首先要知道真相是什么，而不是含糊其辭。唯有開誠布公、公開透明，政府公信力才能伴著陽光不斷生長，也可防止政府陷入“塔西佗陷阱”(73)楊妍：《自媒體時代政府如何應(yīng)對微博傳播中的“塔西佗陷阱”》，《中國行政管理》2012年第5期，第27—28頁。。如果對信息藏著、掖著，甚至用虛假信息欺騙民眾，會誘發(fā)更多謠言而且會使政府信息失去權(quán)威性，加劇群眾焦慮不安的心理，錯失處理危機的最佳時機。Sung-Un Yang在韓國MERS疫情后的調(diào)研就曾經(jīng)顯示，政府對公眾更大程度的信息公開會顯著地提高疫情信息在公眾中的可信度。(74)Sung-Un Yang，“Effects of Government Dialogic Competency：The MERS Outbreak and Implication for Public Health Crises and Political Legitimacy”，95(4)Journalism &Mass Communication Quarterly(2018)，p.1011，p.1020.2011年9月，中國青年報社會調(diào)查中心曾以民意中國網(wǎng)和網(wǎng)易新聞中心為渠道對1714位受調(diào)查者進行了線上調(diào)查——謠言泛濫的原因是什么？調(diào)查結(jié)果給出的最主要原因是“權(quán)威部門不能及時發(fā)布準確信息，致使信息不透明”(73.1%)。(75)王勇：《別讓網(wǎng)絡(luò)謠言成為突發(fā)事件的“次生災(zāi)害”》，《人民論壇》2013年第20期，第59頁。新媒體時代，信息傳播渠道多元化，沒有任何一種力量能夠獨自壟斷事件的信息，在事件處理上如果政府語焉不詳、捂著、蓋著，公眾就會千方百計地尋求其他途徑來打探信息。等到“紙包不住火”，政府無法抑制輿論的蔓延時再去解釋真相，就會變得十分被動，不容易得到民眾的信任。(76)周瑩：《法治視野下熱點問題研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2017年，第191頁。

因此，根據(jù)《政府信息公開條例》第6條第二款的規(guī)定，需要促使政府從公共信息的擁有、壟斷、管制向公共信息的提供、開放、服務(wù)轉(zhuǎn)變。通過暢通公民的公共信息獲得渠道，保障公民的知情權(quán)及背后的政治、文化權(quán)利，進而根除公共風(fēng)險謠言產(chǎn)生的土壤。(77)周振超、張梁：《網(wǎng)絡(luò)謠言法治化治理的法理詮釋與實踐向度》，《理論月刊》2021年第1期，第131頁。根據(jù)我國《政府信息公開條例》，政府信息公開可以分為主動公開和依申請公開。政府擁有最多的公共信息，因此更應(yīng)該在有關(guān)事件發(fā)生后主動公開相關(guān)信息，保障公民知情權(quán)，以公開促陽光型政府。此外，在民眾申請公開的情況下，也要回應(yīng)民眾訴求，公開相關(guān)信息。信息公開還要符合我國《政府信息公開條例》第6條第一款和《突發(fā)事件應(yīng)對法》第53條“及時”和“準確”的要求。及時也就是第一時間將有關(guān)信息公布出來，直接在初始階段就消除謠言產(chǎn)生的機會；準確即毫無保留地發(fā)出有關(guān)信息，即使在公共風(fēng)險事件初期，政府由于自身認知也存在局限導(dǎo)致了解的有關(guān)信息還不夠充分、完整，但哪怕是這些信息的發(fā)布，也足以減輕人民大眾對于事實真相的渴望。(78)王二平：《鏟除滋生謠言的土壤》，《求是》2013年第18期，第54頁。政府就算對于一些情況還不知曉、不清晰，但只要及時跟進相關(guān)信息，也會讓民眾感受到政府的誠意，從而有利于政府的公信力提升與謠言治理。根據(jù)現(xiàn)實中政府人員常常以我國《政府信息公開條例》第14條的理由拒絕政府信息公開的情況，則應(yīng)當(dāng)要求其詳細說明具體的理由與依據(jù)。健全問責(zé)機制，對于沒有正當(dāng)理由而不公開政府信息的人員要進行追責(zé)。

在公共風(fēng)險事件中優(yōu)先公開哪類信息和如何進行信息公開的問題上，政府要學(xué)會從民眾角度換位思考：不僅要知其然，還要知其所以然。在公共風(fēng)險謠言治理的過程中，政府應(yīng)積極與民眾進行公共風(fēng)險交流，加大溝通交流的力度，對人民群眾更為關(guān)心的內(nèi)容進行更為詳細的信息公開。如果民眾沒有對此做進一步的反饋，那么一般來說，這時的政府信息公開程度就是比較到位的。公共風(fēng)險事件具有突發(fā)性，且和大眾生活聯(lián)系緊密，也因此極易導(dǎo)致民眾缺乏安全感，產(chǎn)生恐慌心理與焦慮情緒。以新冠疫情為例，在疫情這類公共風(fēng)險事件中，民眾最關(guān)心的是自己的生命、健康是否會受到威脅，這就要求政府優(yōu)先針對這類信息進行公開。比如在美國波士頓爆炸事件發(fā)生后，波士頓警局在推特上優(yōu)先發(fā)布了逃生和救援指導(dǎo)等內(nèi)容，(79)王穎吉、王鑫：《突發(fā)公共事件中的謠言傳播與治理》，第119頁。就是因為在爆炸類公共風(fēng)險事件中，民眾最為關(guān)心的是生命、人身是否會受到威脅。公權(quán)力部門需要根據(jù)公共風(fēng)險事件的類型，優(yōu)先對民眾最為關(guān)切的內(nèi)容進行信息公開。在公共風(fēng)險事件中，政府還要向公眾表明政府對事件的態(tài)度和處置方法——政府已經(jīng)做了什么、正在做什么、還將要做什么，進而向公眾展示政府的能力與責(zé)任感，從而樹立公權(quán)力的良好形象。政府工作議程的公開也可以減輕人們因?qū)诧L(fēng)險事件不明了而產(chǎn)生的不安和恐懼，抑制謠言的產(chǎn)生和傳播。在語言表述上，公權(quán)力部門則要考慮到公眾的接受水平，避免冷冰冰的公文形式，而盡量多采取生動的方式傳遞更多的實質(zhì)信息和細節(jié)證據(jù)。

在具體公開路徑上，政府部門除了在傳統(tǒng)的新聞發(fā)布會上進行信息公開之外，還可以充分借助傳單、報紙、廣播、電視、電話、短信、互聯(lián)網(wǎng)等各種信息渠道，特別是重視主流媒體的作用，及時對熱點事件、焦點話題進行公開解析，糾正個別謠言對于真實信息的惡意扭曲，重新還原客觀、如實的信息。還要認識到，在大部分的公共風(fēng)險謠言中，政府都與謠言具有十分密切的關(guān)系，甚至作為一方的當(dāng)事人與謠言涉及的公共風(fēng)險事件具有直接關(guān)系。在這種情況下，由政府單方面釋出相關(guān)信息，就不能不讓人產(chǎn)生政府“既當(dāng)球員，又當(dāng)裁判”的疑慮，其可信度自然大大降低，(80)張新宇：《網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制中的突出問題及其應(yīng)對》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2016年第5期，第127頁。容易出現(xiàn)“至于你們信不信，我反正信了”的情況。而非政府組織因為身處第三方位置，持有非官方立場，由其公開有關(guān)信息予以澄清，民眾鑒于有關(guān)信息的中立性特點往往更為信賴，可以形成協(xié)同共治的良好局面。因此，在規(guī)制主體上，要實現(xiàn)多元化，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用與社會的自凈功能，鼓勵行業(yè)自律，重視通過民間團體和企業(yè)、個人的監(jiān)督作用彌補“觀點市場”的失靈。(81)王穎吉、王鑫：《突發(fā)公共事件中的謠言傳播與治理》，第174頁。可以學(xué)習(xí)英國“公民咨詢局”和西班牙“抵制謠言代理人”的經(jīng)驗，鼓勵在基層社區(qū)設(shè)立由群眾自發(fā)組成的辟謠機構(gòu)，通過群眾參與信息公開與辟謠的方式加強民眾對政府信息的信任。還可以通過公共人物、技術(shù)專家、專業(yè)機構(gòu)等民間“意見領(lǐng)袖”進行信息公開，從而抑制謠言的產(chǎn)生。

雖然以新冠疫情謠言為例對公共風(fēng)險謠言的行政法治路徑進行了分析，但其原理在公共風(fēng)險事件中卻是相通的。除疫情之外，環(huán)保、股災(zāi)、金融危機等問題都是公共風(fēng)險事件，謠言在這些情況下也非常容易滋生，有著較為類似的情況與特征。在過去的“搶鹽風(fēng)波”“7·23動車事故”“江蘇響水爆炸”等公共風(fēng)險事件期間之所以謠言泛濫，也是因為在實質(zhì)法治環(huán)節(jié)上政府沒有發(fā)揮相應(yīng)的作用。因此，如何從權(quán)利本位出發(fā)，以一種更為人本主義的方式進行公共風(fēng)險謠言的治理是需要反思的。本文提出的以實質(zhì)依法行政為思想指導(dǎo)，審慎認定與處罰公共風(fēng)險謠言行為并加大政府信息公開以消解公共風(fēng)險謠言的具體路徑，希望可以為現(xiàn)實的公共風(fēng)險謠言治理提供一定的啟發(fā)和參考。