張弛

黨的二十大報(bào)告明確指出，要構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。上海是國(guó)資國(guó)企的重鎮(zhèn)，深化上海國(guó)資國(guó)企改革，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，繼續(xù)優(yōu)化促進(jìn)國(guó)有企業(yè)參股非公有制經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要措施。

一、正確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)有企業(yè)參股非公有制企業(yè)的問(wèn)題

黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。隨著改革不斷深入，各種所有制企業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展，以國(guó)有制為主體的混合所有制企業(yè)不斷做大做強(qiáng)，我國(guó)進(jìn)入世界500強(qiáng)的企業(yè)數(shù)量躍居世界第一，且大多數(shù)是國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)；非公有制的民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)控股混合所有制企業(yè)也如雨后春筍般發(fā)展壯大。

同時(shí)，近年來(lái)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展碰到不少問(wèn)題，民營(yíng)控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展也遇到一些困難，人們對(duì)國(guó)有企業(yè)參股非公有制企業(yè)的非議和擔(dān)憂增多，理論和實(shí)踐上對(duì)國(guó)有企業(yè)參股非公有制企業(yè)的研究也不夠。[1]因此，需要正確認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下碰到的問(wèn)題，牢牢把握、堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。

第一，必須深刻認(rèn)識(shí)國(guó)有資本、集體資本、非公有制資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。就全國(guó)而言，堅(jiān)持公有制主體地位主要體現(xiàn)為公有資產(chǎn)在社會(huì)總資產(chǎn)中占優(yōu)勢(shì)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用，并不是在所有地方、所有產(chǎn)業(yè)都要以公有資產(chǎn)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行主導(dǎo)和控制。[2]否則，國(guó)民經(jīng)濟(jì)既難有活力，也缺少動(dòng)力，市場(chǎng)不可能在資源配置中起決定性作用，很可能要走彎路，甚至走回頭路。國(guó)有企業(yè)通過(guò)參股培育非公有制民營(yíng)控股的現(xiàn)代公司，是混合所有制發(fā)展的重要方式之一，是我國(guó)漸進(jìn)式市場(chǎng)化改革穩(wěn)步有力推進(jìn)的重要舉措，促進(jìn)、調(diào)動(dòng)和激發(fā)了全社會(huì)各種資本的充分利用，優(yōu)化并改善了我國(guó)的公司治理。

第二，必須看清楚國(guó)有參股企業(yè)存在的主要問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革很重要的一個(gè)方面就是從單一公有制（國(guó)有和集體所有制）走向公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；從國(guó)有企業(yè)僅是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中沒有自主投資、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政組織轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立法人的市場(chǎng)主體。在公有制國(guó)有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的環(huán)境中，穩(wěn)健推動(dòng)所有制變革和市場(chǎng)化改革，國(guó)有參股企業(yè)制度形式對(duì)促進(jìn)多種所有制融合發(fā)展和共同發(fā)展，對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大來(lái)說(shuō)意義重大、作用巨大。同時(shí)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善，國(guó)企改革不斷深入，國(guó)有參股公司的體制機(jī)制和管理也出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題。

一是國(guó)有參股企業(yè)投資參股的戰(zhàn)略意圖不夠清晰。國(guó)有企業(yè)參股非公有制經(jīng)濟(jì)控股的企業(yè)，首先要想清楚為什么要參股，哪些行業(yè)、領(lǐng)域可以參股，國(guó)有企業(yè)參股的理由、依據(jù)、原則到底是什么。目前，從中央到各級(jí)地方的國(guó)資參股非公有制企業(yè)，還缺少清晰明確、可操作的規(guī)定和制度。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，控股股東與參股小股東對(duì)企業(yè)的投資、經(jīng)營(yíng)和控制有很大差異。國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)在所有制性質(zhì)、管理體系等方面也有很多不同。國(guó)有企業(yè)參股非公有制企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、理由、依據(jù)、原則如不夠清晰，就容易發(fā)生盲目投資參股，不僅起不到促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)、共同發(fā)展的作用，還會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的損失和流失。

二是國(guó)有參股的非公有制企業(yè)法人治理和管理制度不夠完善、健全、規(guī)范。我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)，在改革開放中不斷壯大，面對(duì)的是公有制企業(yè)一統(tǒng)天下、自上而下行政協(xié)調(diào)的集中式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在雙軌制漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的制度摩擦、政府與企業(yè)博弈、計(jì)劃與市場(chǎng)雙規(guī)并行的環(huán)境中，許多民營(yíng)企業(yè)缺乏對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代企業(yè)的認(rèn)識(shí)，也不可能迅速建立現(xiàn)代企業(yè)制度。因此，很多非公有制企業(yè)存在內(nèi)部人控制、法人治理結(jié)構(gòu)缺失、投資決策、資產(chǎn)交易、財(cái)務(wù)審計(jì)等方面的制度性疏漏。即使許多民企逐步建立完善了公司治理體系和相關(guān)制度，但內(nèi)部決策管理的習(xí)慣、文化與傳統(tǒng)等非正規(guī)制度的影響和作用依然很大。況且在國(guó)有參股的非公有制企業(yè)中，國(guó)有股東是小股東，國(guó)有企業(yè)在非公有制參股企業(yè)中往往難以有效保護(hù)其合法權(quán)益，更難發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用，必須從規(guī)范公司法人治理體系和制度入手，以解決制度性缺失。

三是國(guó)有參股公司中國(guó)有股權(quán)依法行使股東權(quán)利的能力和水平不夠，在確保同股同權(quán)和更好發(fā)揮國(guó)有股權(quán)及出資的國(guó)有企業(yè)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)方面做得不夠。從公司治理來(lái)講，參股小股東天然就比不上大股東，尤其是控股股東的地位。國(guó)有參股股東一般難以了解參股非公有制企業(yè)日常的經(jīng)營(yíng)管理具體情況和重要投資決策的背景與原因，其中信息不對(duì)稱的問(wèn)題尤為突出，很難發(fā)出正確聲音，揭示內(nèi)在問(wèn)題，提出更好的意見。在實(shí)踐中，的確有不少國(guó)有企業(yè)對(duì)外派到參股非公有制企業(yè)的股東、董監(jiān)事及高管不夠重視，對(duì)其管理制度、考核辦法、述職機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制等不夠清晰明確，外派人員的責(zé)任心、素質(zhì)、能力和經(jīng)驗(yàn)等參差不齊，難以有效履職盡責(zé)。

四是國(guó)有參股公司的國(guó)有股權(quán)退出難。促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)重組配置，必須推動(dòng)國(guó)有資本有進(jìn)有出、進(jìn)退有序有效。國(guó)有資本作為參股小股東常常備受非公有制公司的歡迎，但現(xiàn)實(shí)情況往往是國(guó)有企業(yè)參股后投資被套牢，想自由退出很難。正常的投資邏輯是有進(jìn)才有出，有出才敢進(jìn)，才有更多更好的進(jìn)入。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)參股投資非公有制企業(yè)時(shí)，一部分國(guó)有企業(yè)預(yù)先沒有充分考慮好國(guó)有資本的退出機(jī)制和路徑，也未制定相應(yīng)的管理制度；在簽署股東合資協(xié)議條款、公司章程時(shí)，對(duì)股權(quán)退出具體規(guī)定、程序方式等考慮設(shè)計(jì)不夠周全，尤其是對(duì)可能出現(xiàn)的涉及公司股權(quán)關(guān)系變動(dòng)、債權(quán)債務(wù)處置和國(guó)資管理政策變動(dòng)方面的問(wèn)題沒有預(yù)先謀劃好，因此為股權(quán)退出埋下了隱患，也設(shè)置了障礙。

二、改進(jìn)和完善國(guó)有企業(yè)參股非公有制企業(yè)管理的措施建議

國(guó)有企業(yè)參股非公有制企業(yè)的逆向混改，促進(jìn)了多種所有制經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展、共同發(fā)展，優(yōu)化了國(guó)有資本結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，同時(shí)也存在一定問(wèn)題。隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，改革開放的進(jìn)一步推進(jìn)，需要不斷改進(jìn)和完善國(guó)有企業(yè)參股非公有制企業(yè)的制度、政策與管理。

一是完善國(guó)企參股公司法人治理制度。隨著我國(guó)深化高水平市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，擴(kuò)大高標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外開放，無(wú)論是國(guó)企、民企，還是混合所有制企業(yè)，都要建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司法人治理體系。國(guó)家要出臺(tái)相關(guān)政策，支持混合所有制企業(yè)規(guī)范完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范參股公司股東會(huì)、董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)“三會(huì)”的運(yùn)行流程、制度與機(jī)制，鼓勵(lì)參股公司在投資協(xié)議或公司章程中做出明確約定，依法合規(guī)保障國(guó)有股東的合法權(quán)益，包括對(duì)參股公司的人事委派、關(guān)聯(lián)交易、重大人事任免、對(duì)外投融資、重大事項(xiàng)決策權(quán)或知情權(quán)、日常運(yùn)營(yíng)管理權(quán)等。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)要促進(jìn)規(guī)范參股公司的內(nèi)控制度，建立起合法合規(guī)的財(cái)務(wù)管理制度、招投標(biāo)制度、采購(gòu)管理制度、資金管理制度、人事薪酬制度等，還要制定符合公司經(jīng)營(yíng)狀況的利潤(rùn)分配政策及制度，保護(hù)所有股東的合法權(quán)益。只有依靠現(xiàn)代企業(yè)制度，才能保障國(guó)有股東依法合規(guī)、有效參與公司法人治理。

二是優(yōu)化參股公司章程設(shè)置?，F(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，基礎(chǔ)是以契約合同為依據(jù)，公司章程是現(xiàn)代公司經(jīng)營(yíng)管理的內(nèi)部大法，需不斷規(guī)范完善。對(duì)于國(guó)有參股股東來(lái)說(shuō)，規(guī)范公司章程是維護(hù)自身權(quán)益最重要且最直接的方法，國(guó)有股東應(yīng)當(dāng)在公司章程中約定并確立可以維護(hù)自己權(quán)益的條款。比如，對(duì)參股公司章程管理的合規(guī)性與合理性把好關(guān)，由法務(wù)部門對(duì)章程進(jìn)行審核并出具專業(yè)性意見。再如，擴(kuò)大股東的投票權(quán)和否決權(quán)，將可能造成國(guó)有資產(chǎn)流失、損害國(guó)家和社會(huì)利益的事項(xiàng)條款設(shè)置為特別決議事項(xiàng)，在章程約定中明確這類事項(xiàng)需持有表決權(quán)三分之二以上的股東同意，必要時(shí)可設(shè)置為股東一致同意，以增加國(guó)有參股股東的話語(yǔ)權(quán)。此外，對(duì)于國(guó)有股東入股前參股公司已經(jīng)存在的風(fēng)險(xiǎn)，在公司章程或投資協(xié)議中約定好由大股東自行承擔(dān)，諸如法律訴訟、負(fù)債、資產(chǎn)損失等。

三是加強(qiáng)外派董監(jiān)高人員管理和財(cái)務(wù)資金管控。一切企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理根本靠制度，關(guān)鍵靠人。制度能管人、管錢、管事，但事在人為，沒有合格、能干、負(fù)責(zé)的人，什么都干不好。對(duì)于參股企業(yè)，應(yīng)明確派駐董監(jiān)高團(tuán)隊(duì)的工作目標(biāo)及管理要求，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任。原則上持股比例三分之一以上的參股企業(yè)，應(yīng)委派專職董監(jiān)高，并落實(shí)財(cái)務(wù)聯(lián)簽制度、增加我方銀行密鑰及預(yù)留印鑒等手段維護(hù)我方資產(chǎn)安全。如有條件，應(yīng)要求相關(guān)的合資公司獨(dú)立設(shè)置財(cái)務(wù)管理部門并配備專職人員，其部門的設(shè)置、調(diào)整和人事任免等需經(jīng)合資公司董事會(huì)審批，從而保障財(cái)務(wù)部門不單獨(dú)為某一特定股東所控制，最大限度地保障小股東的合法權(quán)益不受侵害。此外，需對(duì)委派至參股公司的外派人員建立考核機(jī)制，設(shè)立年度考核目標(biāo)，外派人員需按要求進(jìn)行年度述職，匯報(bào)當(dāng)年的指標(biāo)完成情況以及參股公司運(yùn)營(yíng)狀況，對(duì)于連續(xù)數(shù)年考核不合格的外派人員，應(yīng)適時(shí)進(jìn)行崗位調(diào)整。

四是通過(guò)“制度+科技”強(qiáng)化管控效果。如今正處于科技革命加速和科技應(yīng)用普及的時(shí)代，信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能的應(yīng)用使全方位、全過(guò)程、全天候、全場(chǎng)景監(jiān)管更便捷、及時(shí)、高效。國(guó)有企業(yè)與其參股企業(yè)有著從股權(quán)到業(yè)務(wù)、從產(chǎn)業(yè)到供應(yīng)鏈的深度關(guān)聯(lián)，要善于運(yùn)用好“制度+科技”的辦法，加強(qiáng)對(duì)參股非公有制企業(yè)的依法合規(guī)管理。尤其是對(duì)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)緊密的參股企業(yè)，要建立互聯(lián)互通的信息交流共享平臺(tái)，以便及時(shí)相互了解企業(yè)投資、經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)、銷售等相關(guān)情況，并就重要相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行詢問(wèn)、溝通、交流、協(xié)商，更好地解決信息不對(duì)稱、交流不通暢、溝通不及時(shí)等問(wèn)題。通過(guò)“制度+科技”的辦法，國(guó)有企業(yè)可以更有效參與參股企業(yè)依法合規(guī)管理，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)和參股非公有制企業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

五是必須明確國(guó)有企業(yè)參股非公有制企業(yè)的戰(zhàn)略意圖。經(jīng)過(guò)40多年改革開放，非公有制民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，成為支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)、出口、稅收、創(chuàng)新的最龐大的市場(chǎng)主體。國(guó)有企業(yè)參股非公有制企業(yè)要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，因時(shí)而變，因地制宜，明確新時(shí)代國(guó)有企業(yè)參股非公有制企業(yè)的戰(zhàn)略意圖。關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)國(guó)資國(guó)企基本導(dǎo)向的三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是國(guó)資國(guó)企要從簡(jiǎn)單支持民營(yíng)非公有制經(jīng)濟(jì)緩解資本不足、融資困難等問(wèn)題，轉(zhuǎn)向促進(jìn)民營(yíng)非公有制企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造，著力培育、扶持能攻克關(guān)鍵核心技術(shù)的民營(yíng)高科技創(chuàng)新企業(yè)。國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)發(fā)揮戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)帶頭等示范引領(lǐng)功能，彰顯“國(guó)家隊(duì)”在國(guó)計(jì)民生、公共服務(wù)方面的社會(huì)責(zé)任。但勿容諱言的是，目前，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上布局優(yōu)勢(shì)并不明顯，國(guó)有資本在戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性、開拓性方面引領(lǐng)作用不突出[3]；二是國(guó)資國(guó)企要從國(guó)有企業(yè)優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，盤活國(guó)有資本，提高自身經(jīng)營(yíng)效益，轉(zhuǎn)向聚焦主業(yè)板塊，做強(qiáng)做大，著力延伸產(chǎn)業(yè)鏈，拓展產(chǎn)業(yè)集群；三是國(guó)資國(guó)企要從做大國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)自身，注重管好企業(yè)，轉(zhuǎn)向更好發(fā)揮國(guó)資和民資雙重優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化管好資本能力，管好國(guó)資布局，規(guī)范國(guó)資運(yùn)作，提高國(guó)資收益回報(bào)，維護(hù)國(guó)資安全，要更多更好地發(fā)揮國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的職能作用，提高國(guó)有資本管理經(jīng)營(yíng)的專業(yè)化水平。

六是完善國(guó)有參股企業(yè)的國(guó)有股權(quán)退出機(jī)制。國(guó)家或國(guó)有資本的管理機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步修改調(diào)整國(guó)資管理法規(guī)、政策和制度，破解國(guó)有股權(quán)及其有效退出的各種制度障礙，完善參股企業(yè)的章程合約，保障國(guó)有股權(quán)依法合規(guī)自由退出的權(quán)利，拓寬國(guó)有股權(quán)退出渠道，保證國(guó)有資本的安全。尤其是在事關(guān)參股企業(yè)重大決策和經(jīng)營(yíng)管理制度重大改變時(shí)，凡有可能造成危害國(guó)家安全、社會(huì)公共利益與國(guó)有資產(chǎn)重大流失的事項(xiàng)，國(guó)有股東可以有效行使否決權(quán)。[4]

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（作者單位：上海地產(chǎn)三林濱江生態(tài)建設(shè)有限公司）