袁碧華

[提要] 在企業(yè)內(nèi)部形成控制權(quán)相互制衡的體系是構(gòu)建良好治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。然而,控制權(quán)的多層涵義及其在企業(yè)內(nèi)部配置的復(fù)雜性使得這一目標(biāo)常常難以達(dá)成。在混改企業(yè)中,可以借鑒“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”的理論,將兩權(quán)所指向的控制權(quán)作為分離的對(duì)象,以“所有權(quán)意義上的控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)相分離”作為控制權(quán)配置的指導(dǎo)原則,將不同層次的控制權(quán)分別強(qiáng)制性地配置給不同主體。將所有權(quán)意義上的控制權(quán)交由不同股東分別行使并予以強(qiáng)制鎖定,其中,國(guó)家股東僅保留根本性事項(xiàng)與特殊事項(xiàng)的控制權(quán),而其他控制權(quán)劃歸社會(huì)股東。將經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)交由職業(yè)經(jīng)理人行使。如此,在國(guó)家股東、社會(huì)股東、職業(yè)經(jīng)理人之間建立相互制衡的控制權(quán)體系。

一、問題的提出

混合所有制改革的“混”與“合”,“混”是形式,“合”乃實(shí)質(zhì)。但究竟應(yīng)當(dāng)如何“合”,卻是混合所有制改革中的一大難題。企業(yè)良好治理機(jī)制的關(guān)鍵在于控制權(quán)如何分配,以便形成相互制衡的控制權(quán)體系。國(guó)家要求通過混合所有制改革提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力,不是削弱而是要“做強(qiáng)做優(yōu)做大”國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本,并通過建立中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度,實(shí)行以管資本為主、以分層授權(quán)為特點(diǎn)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制,強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管,防止國(guó)有資產(chǎn)流失。這些要求毫無疑問都指向了控制權(quán)這一國(guó)企治理的核心問題。

有觀點(diǎn)認(rèn)為,混改企業(yè)控制權(quán)配置的關(guān)鍵在于合理確定各類資本的股權(quán)結(jié)構(gòu)比例,既要防止國(guó)有資產(chǎn)流失,又要保證其他資本的話語權(quán)。[1]這種觀點(diǎn)從股東權(quán)利(即所有權(quán))出發(fā),是傳統(tǒng)的企業(yè)治理理論關(guān)于控制權(quán)的基本論調(diào)。而混合所有制下多元股東的引入,雖然可以更好地確立國(guó)家股東的主體地位,彌補(bǔ)公共產(chǎn)權(quán)主體缺位的問題,并凸顯國(guó)家股東只能作為股東而行使權(quán)利與承擔(dān)義務(wù),實(shí)現(xiàn)國(guó)家股東的人格化構(gòu)建。但是,多元股東結(jié)構(gòu)的構(gòu)建,國(guó)有資本、社會(huì)資本甚至外資等多種類別的資本的混合,是否依此就可形成多種股東控制權(quán)相互制衡的良好治理機(jī)制,以至于在這種控制權(quán)相互制衡機(jī)制下,各類資本的利益得以平衡,各類資本可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互制衡、協(xié)調(diào)發(fā)展?[2]換言之,只要將不同的股東混合在一起,控制權(quán)相互制衡的良好企業(yè)治理就可以自然形成嗎?

實(shí)際上,控制權(quán)不僅本身的涵義較為多樣,在一般的企業(yè)中如何配置控制權(quán)也是一個(gè)復(fù)雜的問題。除了“所有權(quán)與控制權(quán)相分離”理論、不完全契約理論等關(guān)于控制權(quán)的經(jīng)典定義之外,有學(xué)者將控制權(quán)界分為剩余控制權(quán)、明晰控制權(quán)和參與控制權(quán)等。[3]另有學(xué)者根據(jù)國(guó)企治理權(quán)力分配的具體情況,將控制權(quán)界分為政治權(quán)、決策權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。[4]還有學(xué)者認(rèn)為,控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是有所區(qū)別的,經(jīng)營(yíng)權(quán)更多表現(xiàn)為一種對(duì)指令的執(zhí)行,而控制權(quán)則是指令生成的本原,故而應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。[5]可見,對(duì)于企業(yè)控制權(quán)而言,并沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義,其所具有的多層內(nèi)涵與外延使得我們從不同視角可以得出不同的結(jié)論。而相較于一般的企業(yè),混改企業(yè)又有諸多特殊性,控制權(quán)的配置在混改企業(yè)中就更顯復(fù)雜。從混改企業(yè)控制權(quán)的外觀表現(xiàn)來看,混改企業(yè)控制權(quán)的配置是一個(gè)從外而內(nèi)的過程,從國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門對(duì)國(guó)有資產(chǎn)或國(guó)家股東的監(jiān)管控制,到國(guó)家股東設(shè)置多層次代理人并對(duì)其進(jìn)行控制,再到國(guó)家股東多層次代理人對(duì)混改企業(yè)的控制,再加上其他私人股東和經(jīng)理層參與到對(duì)混改企業(yè)的控制,其中混雜了市場(chǎng)因素和非市場(chǎng)因素,使得混改企業(yè)控制權(quán)的配置模式至今無法定形,也無法形成規(guī)范性的制度。

因此,在深入推進(jìn)混合所有制改革的背景下,探討混改企業(yè)控制權(quán)的配置模式及其制度構(gòu)建,并解決如下一些重要問題:混改企業(yè)多層次的控制權(quán)如何配置才能對(duì)良好的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的形成有所助益;是否需要分離配置;如要分離配置,又應(yīng)如何配置;具體由誰來享有和行使這些控制權(quán)才更為合理;等等,這無疑有助于混改企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的完善。

二、混改企業(yè)控制權(quán)多層涵義的界分

國(guó)有企業(yè)的“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”,一直都是指導(dǎo)我國(guó)國(guó)有企業(yè)建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度的基本理論?！八袡?quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”理論的基本要義就是,國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家,國(guó)家依法對(duì)國(guó)有企業(yè)享有占有、使用、收益和處分的所有者權(quán)利,而國(guó)家通過授予經(jīng)營(yíng)權(quán)給國(guó)有企業(yè),由國(guó)有企業(yè)具體行使占有、使用、處分的經(jīng)營(yíng)者權(quán)利,通過這種權(quán)利的分離達(dá)到確立國(guó)有企業(yè)獨(dú)立法人地位和政企分開的改革目的。但有觀點(diǎn)認(rèn)為,這一理論是特定歷史條件下的產(chǎn)物,在如今已然失去了其存在的正當(dāng)性,并為政府不當(dāng)干預(yù)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了借口。該觀點(diǎn)認(rèn)為,“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”理論與現(xiàn)代企業(yè)中的“出資人權(quán)與企業(yè)控制權(quán)相分離”理論相距甚遠(yuǎn),國(guó)家出資僅應(yīng)獲得出資人權(quán)而非所有權(quán),國(guó)家也不應(yīng)擁有對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán),企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)是企業(yè)自身就有的權(quán)利。[6]而且,所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩者的權(quán)能大致重疊,當(dāng)經(jīng)營(yíng)者享有了企業(yè)的占有、使用、處分的權(quán)利和實(shí)際上的收益權(quán)之后,所有者又如何擁有完整的所有權(quán)?換言之,“兩權(quán)分離”如何能夠真正實(shí)現(xiàn)?

從所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利本身的定義和屬性來檢視“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”理論的合理性,確實(shí)存在諸多缺陷。然而,換一個(gè)角度,從所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)在企業(yè)內(nèi)部所指向的最終目的來看,實(shí)際上,不管是所有權(quán)所代表的股權(quán)(即出資人權(quán)),還是經(jīng)營(yíng)權(quán)所代表的對(duì)企業(yè)的管理運(yùn)營(yíng)權(quán),其在企業(yè)內(nèi)部的最終目的和功能都是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的控制,即都會(huì)產(chǎn)生對(duì)企業(yè)的控制權(quán)。

一方面,所有權(quán)(股權(quán)、出資人權(quán))產(chǎn)生企業(yè)控制權(quán)。自從伯利與米恩斯在《現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》中提出“所有權(quán)與控制權(quán)相分離”理論之后,眾多學(xué)者基于企業(yè)產(chǎn)權(quán)理論、不完全契約理論等理論從多個(gè)視角闡述了“所有權(quán)決定控制權(quán)”的觀點(diǎn)。這些學(xué)者大都認(rèn)為,所有權(quán)(資本權(quán))雖然與控制權(quán)可以分離,但所有權(quán)是控制權(quán)的源泉和基礎(chǔ),基于所有權(quán)而形成股東權(quán)利,而股東通過持有的公司股份比例享有收益權(quán),獲得剩余控制權(quán),通過股東(大)會(huì)行使表決權(quán),“單個(gè)股東所擁有的表決權(quán)同其所持有的股份數(shù)量成正比,當(dāng)持有股份數(shù)量達(dá)到某些法定的關(guān)節(jié)點(diǎn)以上時(shí),其表決權(quán)就能產(chǎn)生相應(yīng)的控制性特征”,股東對(duì)公司的控制權(quán)與持股比例成正比。不僅如此,對(duì)董事會(huì)和經(jīng)理層的控制權(quán)也來源于股權(quán),董事會(huì)和經(jīng)理層仍然由股東權(quán)利制約。[7]我國(guó)的公司立法以及中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的構(gòu)建都是以“所有權(quán)決定控制權(quán)”為基礎(chǔ)的。鑒于股東是公司的出資人,股東也是公司最終剩余財(cái)產(chǎn)的所有者,公司利益與股東利益最為緊密相關(guān),因而由股東來控制公司,是符合公司利益最大化的做法,也是公司法搭建的公司治理結(jié)構(gòu)所作出的基礎(chǔ)性安排。我國(guó)《公司法》明確規(guī)定,股東通過股東(大)會(huì)行使關(guān)乎公司運(yùn)營(yíng)與發(fā)展的重大事項(xiàng)的決策權(quán),主要內(nèi)容包括董事會(huì)成員選舉權(quán)、對(duì)公司重大事項(xiàng)決策權(quán)、對(duì)公司財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)等。

另一方面,經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)也產(chǎn)生企業(yè)控制權(quán)。股權(quán)比例及在股權(quán)比例下的話語權(quán)或控制權(quán),僅是代表著所有權(quán)意義上的控制權(quán)。實(shí)際上,關(guān)于企業(yè)的控制權(quán),是存在多層次的涵義并且是動(dòng)態(tài)變化的,并不是僅僅依據(jù)股權(quán)比例而決定的,還可能來源于諸如社會(huì)資源掌握、表決權(quán)分離及其權(quán)力異化、人力資本優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)支配地位等其他途徑。[8]例如,以職業(yè)經(jīng)理人為代表的人力資本對(duì)物質(zhì)資本的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生了對(duì)公司的實(shí)際控制權(quán);或者,根據(jù)管理協(xié)議、租賃經(jīng)營(yíng)協(xié)議等契約安排而擁有對(duì)公司的實(shí)際控制權(quán)。[9]實(shí)踐中,這種非所有權(quán)意義上的控制權(quán)廣泛存在。這種通過協(xié)議或制度安排而實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的控制,其控制主體就不局限于股東(主要指控股股東和實(shí)際控制股東),而主要是企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。經(jīng)營(yíng)企業(yè)也就意味著天然地?fù)碛袑?duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的支配權(quán)和行使權(quán)。經(jīng)營(yíng)企業(yè)的人常常被認(rèn)定為控制企業(yè)的人,此即經(jīng)營(yíng)者控制狀態(tài),這也是現(xiàn)代眾多公司的常態(tài)。

可見,單純?nèi)ヌ接懰袡?quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒有太大的意義,而落腳于兩種權(quán)利所指向的最終目的則更為重要。既然企業(yè)控制權(quán)的來源主要是基于所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生,則所謂的國(guó)有企業(yè)的“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”,在國(guó)企改革深入推進(jìn)的今天,從控制權(quán)的視角切入,將其理解為“所有權(quán)意義上的控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)相分離”更有現(xiàn)實(shí)意義,也能重新找到其作為國(guó)企改革指導(dǎo)思想的合理性。這是因?yàn)?就國(guó)有企業(yè)而言,國(guó)家作為一個(gè)抽象的存在,無法直接對(duì)企業(yè)實(shí)施管理運(yùn)營(yíng),只能行使所有權(quán)(股權(quán)),并委托專業(yè)人員來管理國(guó)企。國(guó)家通過國(guó)家股東的方式進(jìn)入國(guó)企,并行使國(guó)家股東權(quán)利,通過這種方式對(duì)國(guó)企進(jìn)行的控制,就是所有權(quán)意義上的控制權(quán);而國(guó)家股東之外的其他類型的主體,既包括民營(yíng)股東,也包括企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者,通過契約或制度的安排而獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán),進(jìn)而取得對(duì)企業(yè)的實(shí)際控制,這就是經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)。國(guó)企的現(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建之所以一直不完善,一個(gè)重要原因就是這兩種控制權(quán)糾纏不清,沒有通過法律制度將兩者明確界分并分別予以調(diào)整和規(guī)范。

因此,應(yīng)將混改企業(yè)的控制權(quán)明確界分為“所有權(quán)意義上的控制權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)”,并基于兩權(quán)分離的原則分別處理這兩種控制權(quán)。

三、混改企業(yè)控制權(quán)強(qiáng)制分離配置的必要性

(一)混改企業(yè)控制權(quán)的分離配置

鑒于所有權(quán)意義上的控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)可以分離,那么混改企業(yè)的控制權(quán)又應(yīng)當(dāng)如何配置呢?

對(duì)控制權(quán)進(jìn)行分配,本質(zhì)上是股權(quán)利益分離的體現(xiàn)。也就是說,為了改變股權(quán)利益原本合為一體且由股東單獨(dú)享有的模式,特定主體可通過一定方式重新安排同一股權(quán)當(dāng)中不同利益的歸屬。一般而言,控制權(quán)如何配置,乃企業(yè)內(nèi)部的自治事務(wù),完全交由企業(yè)自行處理即可。因而,無論是所有權(quán)意義上的控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)高度一致的模式,還是兩種控制權(quán)分離配置,即分別由不同主體擁有不同的控制權(quán)的模式,只要遵循公司意思自治,外部法律制度不應(yīng)做過多干預(yù)。況且,世界上大多數(shù)公司都是兩種控制權(quán)高度集中的模式,在這種模式中,控股股東或大股東集多層次控制權(quán)于一手,這樣能夠有效降低代理成本,增加公司績(jī)效。[10]

然而,眾所周知,我國(guó)國(guó)有企業(yè)的控制權(quán)高度集中卻并沒有帶來代理成本的降低和企業(yè)績(jī)效的增加。我國(guó)國(guó)有企業(yè)的法律形態(tài)一直都主要以國(guó)有獨(dú)資公司的形態(tài)而存在。這種單一的股權(quán)結(jié)構(gòu)形成了國(guó)家股東(主要就是政府確定的出資人)通過其代理人對(duì)企業(yè)的超強(qiáng)控制,這種控制不僅體現(xiàn)在兩種意義上的控制權(quán)的高度重合,進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的內(nèi)部人控制,也體現(xiàn)在這種控制遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一個(gè)股東對(duì)企業(yè)所應(yīng)當(dāng)行使的控制,甚至達(dá)到了所有人對(duì)物權(quán)的控制程度。國(guó)家股東對(duì)國(guó)企的全方位的控制,其中還裹挾著一定的行政權(quán)力,更在行政上強(qiáng)化了對(duì)公司的“超級(jí)控制”,不僅涵蓋了董事會(huì)、經(jīng)理層的職權(quán),也已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了股東股權(quán)的行使范疇。[11]在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革尚不到位的情況下,這種對(duì)企業(yè)的超強(qiáng)控制引發(fā)了國(guó)企治理結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重缺陷以及國(guó)企經(jīng)營(yíng)的諸多弊端。因此,通過混合所有制改革,引入多元股東,讓多種類別的資本在混改企業(yè)中混合,一個(gè)重要目標(biāo)就是解決國(guó)家股東及其代理人對(duì)國(guó)企的超強(qiáng)控制。然而,這種股權(quán)的混合是否可以有效解決國(guó)企控制權(quán)高度集中所帶來的弊端?實(shí)踐的結(jié)果是否定的。

考察我國(guó)的混改實(shí)踐可知,無論是國(guó)家股權(quán)高度集中,還是國(guó)家股權(quán)與社會(huì)股權(quán)平均分布,抑或國(guó)家股權(quán)與社會(huì)股權(quán)高度分散,不管股權(quán)結(jié)構(gòu)如何,都無法改變國(guó)企內(nèi)部國(guó)家股東高度集權(quán)的局面?；旄钠髽I(yè)的所有權(quán)意義上的控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)一般都是由國(guó)家股東及其代理人所掌控。這主要因?yàn)槲覈?guó)試圖保留混改企業(yè)的國(guó)有屬性并保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)符合國(guó)家戰(zhàn)略及社會(huì)公益所致,以至于“管人管事管資產(chǎn)”這種全面管控理念仍然貫徹在混改企業(yè)中。在國(guó)家股東及其代理人掌握了企業(yè)的全部控制權(quán)的情況下,其他社會(huì)股東想通過股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層等機(jī)構(gòu)達(dá)到制衡國(guó)家股東及其代理人的目的就難以實(shí)現(xiàn)。而在控制權(quán)缺乏制衡機(jī)制的情形下,國(guó)家股東及其代理人就會(huì)充分利用全面操控企業(yè)的權(quán)利,使其權(quán)利行使達(dá)至最大化的邊界,甚至逾越權(quán)利邊界,損害公司利益以及其他社會(huì)股東的利益,形成混改企業(yè)嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問題?？梢?這種控制權(quán)缺乏應(yīng)有制衡的內(nèi)部人控制現(xiàn)狀,不可避免地會(huì)導(dǎo)致混改企業(yè)的整體運(yùn)作失效,并導(dǎo)致混改企業(yè)價(jià)值的巨大流失以及企業(yè)功能和目標(biāo)異化。這已為眾多混改企業(yè)的實(shí)踐所證實(shí)。因此,混合所有制并不是“一混就靈”,換言之,僅僅構(gòu)建多元股東結(jié)構(gòu),對(duì)企業(yè)治理并不會(huì)產(chǎn)生多大的正向促進(jìn)作用。

而有研究表明,將混改企業(yè)的所有權(quán)意義上的控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)分別交由不同主體享有和行使,即將控制權(quán)分離配置,對(duì)混改企業(yè)的效率提升明顯具有正向效應(yīng)。針對(duì)國(guó)有機(jī)構(gòu)(政府部門或國(guó)有企業(yè))掌握控制權(quán)的上市公司實(shí)證研究表明,當(dāng)控制權(quán)從國(guó)有機(jī)構(gòu)向民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)生之后,公司的經(jīng)營(yíng)績(jī)效有明顯的提高,而在同一組織內(nèi)部主體之間的控制權(quán)轉(zhuǎn)移(即無償劃轉(zhuǎn))并沒有導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)績(jī)效的明顯提高。[12]也就是說,終極控制權(quán)仍保留在政府內(nèi)部的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓方式不會(huì)帶來企業(yè)業(yè)績(jī)的顯著提高。[13]國(guó)有企業(yè)只有通過所有權(quán)轉(zhuǎn)移進(jìn)行民營(yíng)化或者通過控制權(quán)轉(zhuǎn)移進(jìn)行民營(yíng)化,才能降低代理成本并促進(jìn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新,民營(yíng)化后企業(yè)的績(jī)效才可以得到提升。[14]在混改企業(yè)中,單純地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革引入民營(yíng)資本進(jìn)行存量改革,忽視國(guó)有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)的變化,不能保證民營(yíng)資本發(fā)揮出實(shí)質(zhì)性的作用,參股的民營(yíng)資本并沒有實(shí)際意義上的對(duì)于企業(yè)的控制權(quán)和話語權(quán),因而無法顯著提升混改企業(yè)的績(jī)效。[15]

在混合所有制下已經(jīng)打破了國(guó)有獨(dú)資公司的形態(tài),形成了多種資本混合的多元化的股東結(jié)構(gòu)。如果仍然堅(jiān)持由國(guó)家股東及其代理人對(duì)混改企業(yè)實(shí)施全面控制,則承繼了原來的多層次控制權(quán)高度重合的模式。在這種模式下,國(guó)家股東享有各種控制權(quán),其他股東仍然無法通過股東會(huì)或董事會(huì)對(duì)國(guó)家股東及其代理人實(shí)行必要的制衡,那種導(dǎo)致國(guó)企流弊叢生的內(nèi)部人控制問題也就仍然存在。因此,為形成良好的企業(yè)治理結(jié)構(gòu),有必要將混改企業(yè)的所有權(quán)意義上的控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)分離,交由不同的主體行使,使得國(guó)家股東、民營(yíng)股東以及經(jīng)營(yíng)者等混改企業(yè)內(nèi)部各相關(guān)方在控制權(quán)上形成相互制衡機(jī)制,這符合《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》所提出的“健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率”的混改目標(biāo)。

(二)混改企業(yè)控制權(quán)分離配置的強(qiáng)制鎖定

鑒于國(guó)家股東及其代理人全面控制企業(yè)并實(shí)際負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的弊端較為明顯,為克服這些弊端,混改的主要目的就是改革目前國(guó)有股權(quán)一股獨(dú)大帶來的國(guó)家股東對(duì)國(guó)企的超強(qiáng)控制狀態(tài)。然而,目前混改企業(yè)內(nèi)部的兩種控制權(quán)并沒有明確分離,兩種控制權(quán)內(nèi)容混在一起,國(guó)家股東對(duì)混改企業(yè)的控制權(quán)的行使邊界缺乏明確界定,國(guó)家以及國(guó)家股東常常逾越控制權(quán)界限而不當(dāng)干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)。因此,需要通過立法對(duì)各股東的控制權(quán)明確界分,明確各股東控制權(quán)的行使范疇,使各自控制權(quán)的界限清晰。

對(duì)于封閉性公司(例如有限責(zé)任公司)而言,公司法尊重其治理結(jié)構(gòu)設(shè)置的自治性,公司可自主選擇適合的治理結(jié)構(gòu),包括股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的設(shè)置以及議事規(guī)則和表決程序等,可以不完全遵循公司法的相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)范。在我國(guó)公司法律制度中,股東的控制權(quán)(即所有權(quán)意義上的控制權(quán))是可以通過變更公司章程而予以擴(kuò)大的。我國(guó)公司法明確規(guī)定,封閉公司的公司章程可以自行規(guī)定公司各項(xiàng)業(yè)務(wù)的決策權(quán),無論公司法是明確賦予股東會(huì)的職權(quán),還是明確賦予董事會(huì)或經(jīng)理層的職權(quán),都可以通過變更公司章程而交由股東會(huì)來享有和行使。當(dāng)然,可能有人會(huì)認(rèn)為,公司法關(guān)于股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層等機(jī)關(guān)的職權(quán)規(guī)定為強(qiáng)制性規(guī)定,股東會(huì)、董事會(huì)與經(jīng)理層的職權(quán)區(qū)格已被法律所鎖定,不同主體之間不得越權(quán)行事。實(shí)際上,近現(xiàn)代以來,公司法的任意性色彩日益濃厚,賦予公司自行決定其組織架構(gòu)等公司治理結(jié)構(gòu)的做法,受到許多國(guó)家公司立法的推崇,因而允許公司組建者自定其認(rèn)為最符合公司利益的模式,立法不替代當(dāng)事人作出選擇,包括由公司自行決定股東會(huì)與董事會(huì)、經(jīng)理層的權(quán)力分配,是主流做法。也就是說,這些公司法的規(guī)定應(yīng)為任意性規(guī)則,股東有權(quán)通過修改公司章程來行使董事會(huì)、經(jīng)理層的職權(quán)。但這種制度安排在混改企業(yè)中卻會(huì)造成如下結(jié)果,那就是,即便明確規(guī)定股東控制權(quán)與職業(yè)經(jīng)理人的經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,但國(guó)家股東代理人仍然可以通過這種制度漏洞而隨意擴(kuò)張其控制權(quán),最終導(dǎo)致兩種意義上的控制權(quán)分離之目的無法實(shí)現(xiàn)。

而對(duì)于公眾性公司而言,例如上市公司,公司法律制度采取了不同的處理方式。由于公眾性公司牽涉較多的利益相關(guān)者,也涉及社會(huì)公共利益,因而公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)如何設(shè)置,并不僅僅是發(fā)起人自己的事情,還是利益相關(guān)者的事情,其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置必須符合公司法、證券法等法律法規(guī)以及交易所規(guī)范性文件的要求,包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、議事規(guī)則和表決程序的制定等。例如在董事會(huì)方面,要求必須設(shè)立董事會(huì)秘書、獨(dú)立董事以及內(nèi)設(shè)審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)等機(jī)構(gòu)等。這些強(qiáng)制性的規(guī)范主要就是對(duì)公司內(nèi)部的控制權(quán)予以強(qiáng)行配置,以此促使公眾性公司形成良好的治理結(jié)構(gòu)?？梢?法律對(duì)于公眾性公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并不是僅僅起到引導(dǎo)作用,而是在許多地方予以強(qiáng)制干預(yù),要求公眾性公司必須遵守。

混改企業(yè)雖然表面上也是封閉性公司,但其實(shí)在混改企業(yè)中既有各股東的利益牽涉其中,也因其含有國(guó)有資產(chǎn)而牽涉全民利益,且其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)常常需要符合一定的國(guó)家戰(zhàn)略要求和社會(huì)公益目標(biāo),涉及社會(huì)公共利益,因而,雖然大部分引入社會(huì)股東的混改企業(yè)并不是如同上市公司一樣的公眾性公司,但也應(yīng)當(dāng)按照公眾性公司規(guī)制控制權(quán)的模式對(duì)其控制權(quán)配置作出強(qiáng)制性的制度安排。例如,限定股東在混改企業(yè)中的職權(quán),尤其是將股東的“管人、管事、管資本”等諸多職權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴肮苜Y本”為主的股東職權(quán),[16]明確劃定股東的法定職權(quán),股東不得逾越這些法定職權(quán),排除國(guó)家(政府)假借股東名義對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù),即所有權(quán)意義上的控制權(quán)不得與經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)相重疊或相沖突,而且,股東不能通過變更公司章程而予以擴(kuò)大其職權(quán)。如此,才能為混改企業(yè)良好治理結(jié)構(gòu)打下基礎(chǔ)。

四、混改企業(yè)所有權(quán)意義上控制權(quán)的配置制度

(一)完全排斥國(guó)家股東控制權(quán)的批判

雖然公司所有權(quán)意義上的控制權(quán)掌握在股東手上,但混改企業(yè)中存在多個(gè)異質(zhì)性的股東,既有國(guó)家股東,也有社會(huì)股東,究竟應(yīng)由誰來行使這種控制權(quán)?

按照“一股一權(quán)”資本多數(shù)決的原則,公司內(nèi)部的股權(quán)結(jié)構(gòu)決定著控制權(quán)的行使主體。因?yàn)橘Y本必定要求在公司決議中的決策權(quán),較多的資本就會(huì)要求較多的決策權(quán),而擁有決策權(quán)就意味著享有所有權(quán)意義上的控制權(quán)。如果國(guó)家股東處于絕對(duì)控股地位,則國(guó)家股東及其代理人必然會(huì)保持對(duì)企業(yè)的絕對(duì)控制權(quán)。反之,如果國(guó)家股東所占的股權(quán)比例較低,國(guó)有出資行為只屬于參股性質(zhì),則就由持股比例較多的社會(huì)股東行使控制權(quán)。當(dāng)然,目前在大部分的混改企業(yè)中仍然是國(guó)家股東居于控股地位。

越來越多的人認(rèn)識(shí)到,國(guó)家股東及其代理人行使著對(duì)混改企業(yè)的控制權(quán),既不利于混改的順利推進(jìn),也無助于改善混改企業(yè)的治理結(jié)構(gòu),不能有效提升治理效率。這主要還是因?yàn)閲?guó)家股東主體虛置所致。國(guó)有企業(yè)的最終產(chǎn)權(quán)無論是屬于全民還是屬于國(guó)家,都因主體是虛置的而無法具體享有權(quán)利,而這些虛置的主體所委托的代理人,其實(shí)也是由國(guó)家直接指定的,而非這些主體所實(shí)際委托的,代理人的行為也就缺乏委托人的監(jiān)督,同時(shí)也缺乏代理行為后果的最終承擔(dān)者,進(jìn)而代理人濫用代理權(quán)的道德風(fēng)險(xiǎn)大大增加。因此,賦予這些無根無源的代理人以所有權(quán)意義上的控制權(quán),其并沒有以企業(yè)利益最大化之目的而行使控制權(quán)的動(dòng)力,也很難將勤勉盡責(zé)理念付諸實(shí)際行動(dòng),甚至可能與經(jīng)營(yíng)者(常常也是他們自己)合謀損害企業(yè)利益。因此,許多學(xué)者提出減少國(guó)家股東及其代理人對(duì)混改企業(yè)的這種控制權(quán),甚至排除其對(duì)混改企業(yè)的這種控制權(quán),即便在混改初期不能完全摒除國(guó)家股東代理人的這種控制權(quán),但在某些重大事項(xiàng)上可以減少國(guó)家股東代理人的表決權(quán),而提高社會(huì)股東的表決權(quán)。[16]然而,完全排除國(guó)家股東的這種控制權(quán)并非一個(gè)合理的選擇。主要理由如下:

第一,控制權(quán)相互制衡本就是良好公司治理的基礎(chǔ),任何單一主體對(duì)控制權(quán)的獨(dú)自掌握,都可能造成控制權(quán)濫用或內(nèi)部人控制問題。在混改企業(yè)的控制權(quán)體系中將國(guó)家股東排除在外,其結(jié)果可能并不是如某些學(xué)者所想象的那樣,社會(huì)股東就一定會(huì)依循企業(yè)利益最大化的目的而行使控制權(quán),其決策時(shí)就一定可以做到大公無私,完全沒有自己私利的考量。社會(huì)股東缺乏政治性的約束機(jī)制,其更容易利用手中的權(quán)力而使得自身利益最大化。實(shí)際上,在存在多個(gè)異質(zhì)性主體的情況下,讓這些異質(zhì)性的主體相互監(jiān)督與相互制衡,這本就為實(shí)現(xiàn)良好治理結(jié)構(gòu)提供了可能。因而在混改企業(yè)控制權(quán)體系中,搭建一種讓國(guó)家股東與社會(huì)股東共同行使控制權(quán)并相互制衡的分權(quán)機(jī)制,可以防范單一主體獨(dú)自掌握控制權(quán)所引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

第二,混改企業(yè)所需要實(shí)現(xiàn)的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)與特別計(jì)劃,并非僅由社會(huì)股東就可以主導(dǎo)達(dá)成。國(guó)家股東與社會(huì)股東本身所肩負(fù)的使命并不相同。與社會(huì)股東主要目的為獲得收益不同,國(guó)家股東投資于混改企業(yè),其目的并非僅僅限于獲得穩(wěn)定的紅利分配,國(guó)有資產(chǎn)保值增值僅是其目標(biāo)之一,而非其全部目標(biāo)?；旄钠髽I(yè)所特有的滿足國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展與實(shí)現(xiàn)公共事項(xiàng)等特別目的,也是混改企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中需要重點(diǎn)考量的。如果完全將國(guó)家股東排除在控制權(quán)體系之外,將這些特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)交由社會(huì)股東來負(fù)責(zé),則混改企業(yè)的經(jīng)營(yíng)是否符合特定目標(biāo),就會(huì)缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督和控制主體,實(shí)際上對(duì)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生威脅。

第三,混改企業(yè)改革不能脫離實(shí)際。當(dāng)前,要將國(guó)家股東及其代理人完全排除在混改企業(yè)控制權(quán)體系之外,并不現(xiàn)實(shí)?；诜傻囊?guī)定以及政策的指導(dǎo),也基于我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)有出資人模式和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制,國(guó)家股東及其代理人尚不敢放棄對(duì)混改企業(yè)的控制權(quán)。例如,中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)“三重一大”事項(xiàng)決策權(quán)的規(guī)定就明確表明,國(guó)有企業(yè)的重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作都需要獲得國(guó)家股東及其代理人(混改企業(yè)中的黨委、董事會(huì)、經(jīng)理班子基本上都是國(guó)家股東的代理人)的認(rèn)可同意并由他們作出集體決策。將國(guó)家股東及其代理人排除在混改企業(yè)控制權(quán)體系之外,不僅違反當(dāng)前的法律與政策,也與混改企業(yè)的治理現(xiàn)狀差距太大,其中的鴻溝一時(shí)難以逾越。作為一種緩進(jìn)的改革策略,讓國(guó)家股東及其代理人與社會(huì)股東共同分享控制權(quán),是比較符合現(xiàn)實(shí)的,也是可行的。

因此,既然存在多個(gè)異質(zhì)性的股東,就應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)出由多個(gè)股東共同掌握混改企業(yè)的所有權(quán)意義上的控制權(quán)的治理結(jié)構(gòu),尤其是不能簡(jiǎn)單地將國(guó)家股東排除在這種控制權(quán)體系之外,以便在混改企業(yè)內(nèi)部形成不同主體相互監(jiān)督與相互制衡的控制權(quán)體系,防范任何一方的控制行為在完全掌握控制權(quán)的情況下發(fā)生異化。

(二)所有權(quán)意義上控制權(quán)的具體配置

在“一股一權(quán)”原則下,由國(guó)家股東與社會(huì)股東共同行使全部的控制權(quán),則仍然無法擺脫表決權(quán)比例決定所有權(quán)意義上控制權(quán)的現(xiàn)狀。在國(guó)家股東占據(jù)絕對(duì)控股地位的情形下,在混改企業(yè)內(nèi)部決議中,社會(huì)股東也就無法起到制衡國(guó)家股東的作用了。有學(xué)者認(rèn)為,可以減少國(guó)家股東的股份。基于資本、股東比例、決策權(quán)與控制權(quán)的正相關(guān)關(guān)系,如要改變國(guó)家股東掌握控制權(quán)的局面,則改變國(guó)有股權(quán)高度集中的現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)在分散化原則的基礎(chǔ)上體現(xiàn)適度集中,即相對(duì)控股狀態(tài)。具體可通過國(guó)有股絕對(duì)量的減持、國(guó)有股相對(duì)量的減持和國(guó)有股限制性減持等三種國(guó)有股減持形式實(shí)現(xiàn)。[17]但這種在混改企業(yè)中大量減少國(guó)家股東股份的做法,目前難以獲得政策上的支持。而采取類別股股權(quán)結(jié)構(gòu)又將如何?

近來,采用類別股股權(quán)結(jié)構(gòu)來改革混改企業(yè)的控制權(quán)配置,成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的一個(gè)重要方向。[18][19][20]類別股股權(quán)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)在于股權(quán)的差異化設(shè)置,包括股東的表決權(quán)與優(yōu)先分紅權(quán)的置換(即優(yōu)先股)、股東表決權(quán)與持股比例的差別設(shè)置(包括黃金股)等。例如,賦予個(gè)別持股比例較少的股東以較高的表決權(quán),而讓另一些持股比例較高的股東僅享有較低的表決權(quán)。那么,在類別股股權(quán)結(jié)構(gòu)下,又將如何分配表決權(quán)(控制權(quán))?

一種類別股股權(quán)結(jié)構(gòu)方式是,為了改變持股比例較少的社會(huì)股東無法有效制衡國(guó)家股東的局面,可以賦予持股比例較少的社會(huì)股東更多的表決權(quán),至少達(dá)到可以制衡國(guó)家股東的程度,或者賦予社會(huì)股東否決權(quán)。但這樣一來,又會(huì)產(chǎn)生一些新的弊端。例如,如果賦予社會(huì)股東一半的表決權(quán),表面上看可以起到制衡國(guó)家股東的效果,但社會(huì)股東并非只有一個(gè),且他們利益不是完全趨同的,不能認(rèn)為是鐵板一塊。當(dāng)某些社會(huì)股東雖然占股不多,但可能在表決中成為關(guān)鍵少數(shù),進(jìn)而成為國(guó)家股東與其他社會(huì)股東爭(zhēng)搶的對(duì)象,這可能形成小股東控制的局面,這對(duì)混改企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)反而會(huì)造成更加嚴(yán)重的危害。再如,社會(huì)股東隨意行使否決權(quán),又將使得混改企業(yè)的重大事項(xiàng)決策陷于僵局,對(duì)混改企業(yè)的順利經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生負(fù)面影響。

另一種類別股股權(quán)結(jié)構(gòu)方式是,將持股比例較多的國(guó)家股東變?yōu)閮?yōu)先股股東,或賦予持股比例較少的國(guó)家股東以黃金股。[21]優(yōu)先股是指將國(guó)家股東所持股份轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股,不改變公司的股權(quán)結(jié)構(gòu),但國(guó)家股東持有的優(yōu)先股僅有優(yōu)先分紅的權(quán)利,卻不享有表決權(quán),因而國(guó)家股東在混改企業(yè)中的控制權(quán)比例就大大縮減甚至被取消。而黃金股制度的實(shí)質(zhì)是國(guó)家股東雖然僅占有混改企業(yè)的少量股份,但卻對(duì)企業(yè)的重大決策具有否決權(quán)。這樣,既保持了混改企業(yè)的性質(zhì),也使得混改企業(yè)的控制權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化,向制衡性控制權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)展。而且某些情形下,國(guó)家股東還實(shí)現(xiàn)了持續(xù)有效的集中控制。[18]支持的理由還有:國(guó)家股東雖然在股東會(huì)上沒有表決權(quán),但國(guó)家股東在國(guó)有資產(chǎn)保值增值上享有優(yōu)先權(quán)。這一方面符合國(guó)有資產(chǎn)管理的價(jià)值追求,另一方面也有利于減少國(guó)家股東的代理成本,杜絕國(guó)家股東及其代表濫用國(guó)企控制權(quán)而損害國(guó)企及其他股東權(quán)益的行為發(fā)生。

但這種類別股的股權(quán)結(jié)構(gòu)在適用于混改企業(yè)時(shí)仍存弊端。一是本身類別股股權(quán)結(jié)構(gòu)就是為了保障創(chuàng)始股東的控制權(quán)而設(shè)立,其內(nèi)在的異質(zhì)性股東之間的利益沖突,以及由此而引發(fā)的管制安排的困境(例如缺乏明確的股東間信義義務(wù)、限制超級(jí)表決權(quán)的加權(quán)幅度的規(guī)定等)以及保障機(jī)制的欠缺(例如缺乏健全的信息披露和退市機(jī)制等),都對(duì)類別股股權(quán)結(jié)構(gòu)的本土化提出了重重挑戰(zhàn)。二是在混改企業(yè)的控制權(quán)體系中全面取消或減少國(guó)家股東的控制權(quán)并不合適。在一些領(lǐng)域或某些關(guān)鍵的控制權(quán),國(guó)家股東不應(yīng)當(dāng)退出或被排斥。例如,在國(guó)防、交通、能源等混改企業(yè)中,國(guó)家應(yīng)在一些重大事項(xiàng)的處理上保留控制權(quán)。三是在類別股股權(quán)結(jié)構(gòu)下,股東之間還可以基于股債融合性控制、協(xié)議控制、股權(quán)信托控制等方式規(guī)避類別股下控制權(quán)的制度安排,使分配控制權(quán)之目的無法實(shí)現(xiàn)。例如,在國(guó)有上市公司的收購實(shí)踐中,就存在國(guó)有資本為滿足合并報(bào)表的需要,即便在標(biāo)的股份存在各種轉(zhuǎn)讓限制的情形下,仍然通過與原控股股東簽署協(xié)議獲得委托表決權(quán)的方式對(duì)被收購方實(shí)施控制。四是當(dāng)優(yōu)先股在國(guó)企中所占比例非常高且優(yōu)先股股東并不享有表決權(quán)時(shí),可能存在私人股東僅通過持有很少比例的普通股就可以控制公司的情形。持股比例較少甚至極低卻可以控制公司,就會(huì)產(chǎn)生另一些弊端。例如,由于占股較少股東的利潤(rùn)分配較少以及剩余索取權(quán)也較少,導(dǎo)致其在控制公司經(jīng)營(yíng)下的勤勉盡責(zé)的動(dòng)機(jī)不足,更可能導(dǎo)致其通過經(jīng)營(yíng)手段而轉(zhuǎn)移公司利益,從而損害公司及優(yōu)先股股東利益。

因此,目前比較適宜的做法是,將混改企業(yè)的所有權(quán)意義上的控制權(quán)體系進(jìn)行剝離,一部分明確劃歸國(guó)家股東,另一部分則明確劃歸社會(huì)股東。這種通過制度安排明確劃分各股東職權(quán),雖然簡(jiǎn)單,但易于操作,有利于盡快在控制權(quán)這一關(guān)鍵的治理環(huán)節(jié)中形成相互制衡的內(nèi)部機(jī)制,也有利于形成國(guó)家股東與社會(huì)股東分工合作的模式。由國(guó)家股東及其代理人掌握混改企業(yè)重大事項(xiàng)與特殊事項(xiàng)的決策權(quán)(無論國(guó)家股東所持股權(quán)比例多或少),而由社會(huì)股東掌握混改企業(yè)涉及經(jīng)營(yíng)的重要事項(xiàng)的決策權(quán)。這些控制權(quán)相互影響,分工協(xié)作中自然可以形成利益制衡機(jī)制,倒逼各類型股東認(rèn)真對(duì)待、審慎行使控制權(quán),自覺避免濫用表決權(quán)。我們認(rèn)為,保障國(guó)家股東在根本性事項(xiàng)上的控制權(quán),就已經(jīng)足以保障國(guó)有企業(yè)的特殊戰(zhàn)略需求和公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而只有完全切斷國(guó)家股東對(duì)其他社會(huì)股東控制權(quán)的干預(yù),才能將國(guó)家股東控制權(quán)的擴(kuò)張性遏制住,才能在控制權(quán)體系中建立起制衡機(jī)制。具體配置如下:

第一,可以將關(guān)乎混改企業(yè)發(fā)展的根本性事項(xiàng)和特殊事項(xiàng)的決策權(quán)劃分給國(guó)家股東。主要包括混改企業(yè)貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的路線方針政策、法律法規(guī)和上級(jí)重要決定的重大措施,企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、破產(chǎn)、改制、兼并重組、資產(chǎn)調(diào)整、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、利益調(diào)配、機(jī)構(gòu)調(diào)整等方面的決策事項(xiàng),以及企業(yè)黨的建設(shè)和安全穩(wěn)定的重大決策等事項(xiàng)。當(dāng)然,對(duì)于公益性國(guó)有企業(yè),為保障其公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),可以對(duì)國(guó)家股東控制權(quán)予以恰當(dāng)擴(kuò)大,但對(duì)于營(yíng)利性國(guó)有企業(yè),則國(guó)家股東控制權(quán)應(yīng)局限在極為有限的根本性事項(xiàng)上,其他事項(xiàng)均應(yīng)由社會(huì)股東行使。[22]

第二,其他的所有權(quán)意義上的控制權(quán),諸如重要人事任免事項(xiàng)、重大項(xiàng)目安排事項(xiàng)以及大額度資金運(yùn)作事項(xiàng)等的決策權(quán),應(yīng)當(dāng)劃分給社會(huì)股東,由其按照一定議事規(guī)則行使控制權(quán)。社會(huì)股東可以按照設(shè)定的議事規(guī)則和表決程序進(jìn)行相關(guān)決策,不受國(guó)家或國(guó)家股東的干預(yù),在所有權(quán)意義上的控制權(quán)方面實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家股東的制衡。

五、混改企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上控制權(quán)的配置制度

前文已述,在所有權(quán)意義上的控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)可分離的情形下,由國(guó)家股東既掌握前一種控制權(quán),又擁有后一種控制權(quán),是導(dǎo)致混改企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率低下以及政企不分的重要原因所在。那么,混改企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)又將何去何從?毫無疑問,社會(huì)股東和職業(yè)經(jīng)理人就成為兩種選項(xiàng)。

一方面,可否選擇社會(huì)股東行使經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)?在混改企業(yè)中,基于保持混改企業(yè)的國(guó)有屬性,一般情況下社會(huì)股東所占股份都較少,社會(huì)股東屬于中小股東的范疇。由社會(huì)股東負(fù)責(zé)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理方面的控制權(quán),其弊端較為明顯:第一,社會(huì)股東的剩余價(jià)值索取權(quán)與經(jīng)營(yíng)職責(zé)不相等。經(jīng)濟(jì)人對(duì)于自身利益的最大化追求是其本性使然,但在混改企業(yè)中社會(huì)股東所占股份較少,能夠獲得的利潤(rùn)分紅也相應(yīng)不多,但卻讓社會(huì)股東承擔(dān)整個(gè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理的控制權(quán),顯然屬于權(quán)責(zé)不配的情形。在這種情況下,社會(huì)股東有利用經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得其他利益的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī),從而損害公司和國(guó)家股東的利益。第二,混改企業(yè)中一般存在多個(gè)社會(huì)股東,其利益并非完全趨同,不同社會(huì)股東可能對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)進(jìn)行爭(zhēng)奪。鑒于這種控制權(quán)可以帶來額外利益,不同社會(huì)股東勢(shì)必對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)控制權(quán)進(jìn)行爭(zhēng)奪。而這種爭(zhēng)奪的結(jié)果不僅會(huì)造成諸如企業(yè)管理層頻繁變動(dòng)等治理結(jié)構(gòu)的混亂,也會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者存在較強(qiáng)的短期偏好性,所主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)行為不符合長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,損害混改企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。第三,社會(huì)股東的專業(yè)能力存在問題。如果選擇不具備專業(yè)能力的社會(huì)股東來負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng),則對(duì)混改企業(yè)的利益也會(huì)造成損害。社會(huì)股東及其派出代表是否具備經(jīng)營(yíng)管理能力,特別是經(jīng)營(yíng)大型國(guó)企的專業(yè)能力,是一個(gè)在做出選擇時(shí)需要重點(diǎn)考慮的問題。社會(huì)股東作為股東而行使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理,目前尚缺乏一個(gè)考察其專業(yè)能力的評(píng)價(jià)機(jī)制和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而一些由社會(huì)股東負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理的混改企業(yè),其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)下滑,表明這些企業(yè)中的社會(huì)股東的經(jīng)營(yíng)能力堪憂。[23]而對(duì)于那些僅對(duì)混改企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)投資的社會(huì)股東,要求其對(duì)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理就更不合適了。

另一方面,可否選擇職業(yè)經(jīng)理人行使經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)?我國(guó)職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)的發(fā)展并不完善。從職業(yè)經(jīng)理人的來源、管理方式、薪酬激勵(lì)方式、考核方式、退出方式等多方面來看,在混改企業(yè)中由職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán),一樣存在諸多問題。尤其是國(guó)有企業(yè)用人機(jī)制市場(chǎng)化及去行政化遠(yuǎn)未完成,經(jīng)營(yíng)管理者的選聘市場(chǎng)化、管理市場(chǎng)化、退出制度化尚待建立,職業(yè)經(jīng)理人的激勵(lì)約束機(jī)制也亟需完善,在這種情形下,似乎還不能將混改企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理交給職業(yè)經(jīng)理人。

然而,職業(yè)經(jīng)理人是直接從市場(chǎng)選聘的專門負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理的專業(yè)人士,其專業(yè)能力一般并不需要懷疑。職業(yè)經(jīng)理人由股東負(fù)責(zé)選聘與解聘,并不會(huì)發(fā)生對(duì)混改企業(yè)控制權(quán)的內(nèi)部爭(zhēng)斗。職業(yè)經(jīng)理人雖然也不享有較多的剩余價(jià)值索取權(quán),但其本身就是打工者,并不是股東,對(duì)自身一般都有著準(zhǔn)確的定位,因而通過企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取額外利益的動(dòng)力并不如社會(huì)股東那么強(qiáng)烈。而且,還存在股東的強(qiáng)力監(jiān)督,在股東及其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管之下,職業(yè)經(jīng)理人損害企業(yè)利益的行為也會(huì)得到一定遏制。況且,職業(yè)經(jīng)理人既不是政府直接選派作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)代理人,也不是任何股東的代理人,他們?cè)谄髽I(yè)經(jīng)營(yíng)管理中可以具有較為獨(dú)立的立場(chǎng),不容易受到利益相關(guān)者的不當(dāng)影響,可以依據(jù)職業(yè)經(jīng)理人的市場(chǎng)規(guī)則與職業(yè)道德履行必要的勤勉盡責(zé)義務(wù),給混改企業(yè)的經(jīng)營(yíng)帶來效率上的提升。更為關(guān)鍵的是,社會(huì)股東已經(jīng)在所有權(quán)意義上的控制權(quán)方面掌握了企業(yè)一般事項(xiàng)的決策權(quán),再讓其掌握實(shí)際的經(jīng)營(yíng)管理,則社會(huì)股東的控制權(quán)就會(huì)比較大,會(huì)造成企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理方面缺乏有效制衡,因而,經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)交給職業(yè)經(jīng)理人更具合理性。

這些優(yōu)勢(shì)也是我國(guó)相關(guān)部門極力推行國(guó)企經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)由職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)的原因所在?！蛾P(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2015〕22號(hào))明確提出,“推行職業(yè)經(jīng)理人制度,實(shí)行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合,暢通現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換通道,董事會(huì)按市場(chǎng)化方式選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人,合理增加市場(chǎng)化選聘比例,加快建立退出機(jī)制?！?016年國(guó)企改革“十項(xiàng)試點(diǎn)”任務(wù)中也提出了推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點(diǎn)。2018年國(guó)務(wù)院國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室啟動(dòng)國(guó)企改革“雙百行動(dòng)”,在完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制率先突破的要求中再次明確強(qiáng)調(diào)職業(yè)經(jīng)理人制度。因此,將經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)交由職業(yè)經(jīng)理人是更為合適的做法。

結(jié)語

在多元股東結(jié)構(gòu)的混改企業(yè)中,可以根據(jù)控制權(quán)產(chǎn)生的主要來源,并借鑒“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”的國(guó)企改革指導(dǎo)原則,將控制權(quán)界分為所有權(quán)意義上的控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán),并以“所有權(quán)意義上的控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)相分離”作為控制權(quán)配置的指導(dǎo)原則,將兩種控制權(quán)分離配置給不同的主體,并通過制度將這種分離配置予以強(qiáng)制鎖定。在所有權(quán)意義的控制權(quán)配置上,明確劃分國(guó)家股東與社會(huì)股東的控制權(quán),國(guó)家股東享有根本性和特殊事項(xiàng)的控制權(quán),而社會(huì)股東享有其他事項(xiàng)的控制權(quán)。在經(jīng)營(yíng)權(quán)意義上的控制權(quán)配置上,將控制權(quán)明確劃歸職業(yè)經(jīng)理人?？梢?雖然企業(yè)控制權(quán)的合理配置一直都是企業(yè)治理理論的一個(gè)難點(diǎn),對(duì)于混合了多元資本以及內(nèi)含了追求利潤(rùn)和社會(huì)公益等多層經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的混改企業(yè)而言更是如此,但是,通過不同主體掌握不同的控制權(quán)進(jìn)而形成相互制衡的控制權(quán)體系,仍然是一個(gè)可行的解決辦法。