[摘 要] 中央與地方稅權(quán)分配的前提在于對稅權(quán)這一概念的產(chǎn)生、基本內(nèi)容以及稅權(quán)分配的原則形成共識。然而，學(xué)界對于稅權(quán)這一概念的產(chǎn)生時(shí)間仍然存在誤解，對稅權(quán)的基本內(nèi)容尚未形成共識，中央和地方稅權(quán)分配應(yīng)遵循哪些原則同樣聚訟紛紜。從我國稅制改革和稅收立法歷史沿革來看，稅權(quán)這一概念可以追溯至1988年，且官方文件始終強(qiáng)調(diào)稅權(quán)的集中。稅權(quán)的基本內(nèi)容包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)，不包括稅收司法權(quán)。法學(xué)視角下，中央與地方稅權(quán)分配應(yīng)當(dāng)遵循稅收法定原則、稅收公平原則和稅收效率原則三項(xiàng)原則。

[關(guān)鍵詞] 稅權(quán)；稅收立法權(quán)；稅收征管權(quán)；稅收收益權(quán)；中央與地方

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.04.011

[中圖分類號] F812.42; D922.22; F810.422? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-0544（2024）04-0104-11

作者簡介：郭昌盛（1991—），男，法學(xué)博士，北京大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部助理研究員，北京大學(xué)稅法研究中心副主任。

中央和地方關(guān)系自古以來就是中國社會(huì)中最重要的關(guān)系之一，可以說，整部中國史就是處理中央與地方關(guān)系的歷史1。中央和地方關(guān)系，不僅是中國要面臨的重要問題2，也是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多學(xué)科研究的重要話題。中央和地方關(guān)系在稅收上的體現(xiàn)則主要集中于稅權(quán)在中央和地方之間的分配，稅權(quán)在中央和地方之間的分配關(guān)系到稅收利益分配規(guī)則的產(chǎn)生以及稅收利益分配格局的形成，因而中央和地方稅權(quán)的合理分配就成為構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政體制的重要內(nèi)容。因此，對稅權(quán)概念進(jìn)行溯源，明晰稅權(quán)的基本內(nèi)容以及中央與地方稅權(quán)分配的基本原則是理解稅收利益公平分配的權(quán)力邏輯的理論前提。

一、稅權(quán)概念源流考

稅權(quán)這一概念目前已經(jīng)成為稅收學(xué)界、稅法學(xué)界乃至整個(gè)人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域普遍使用的表述，但學(xué)界對稅權(quán)這一概念仍然存在誤解和誤讀。

（一）稅權(quán)概念的提出

學(xué)界普遍認(rèn)為，稅權(quán)這一概念在我國首次出現(xiàn)或者被使用3是在1991年第七屆全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)通過的“八五計(jì)劃綱要”中。“八五計(jì)劃綱要”提出“八五”期間經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù)之一就是“按照統(tǒng)一稅政，集中稅權(quán)，公開稅負(fù)的原則，逐步理順稅制結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化稅收管理，嚴(yán)格依法治稅，充分發(fā)揮稅收在增加財(cái)政收入和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的重要作用”1，改革財(cái)政稅收體制。事實(shí)上，“稅權(quán)”一詞早在1988年就已經(jīng)出現(xiàn)在我國官方文件中，國務(wù)院為了整頓稅收秩序、加強(qiáng)稅收管理專門發(fā)文強(qiáng)調(diào)“國家稅法必須統(tǒng)一，稅權(quán)不能分散，統(tǒng)一稅法的原則必須始終如一地堅(jiān)持而不能有任何動(dòng)搖和變通”2。因此，稅權(quán)這一概念在我國官方文件中出現(xiàn)的時(shí)間至少可以追溯到1988年，國內(nèi)學(xué)界對“稅權(quán)”一詞在我國出現(xiàn)的時(shí)間存在普遍誤解。遺憾的是，這種謬誤至今仍然未被糾正。

有學(xué)者認(rèn)為，國外公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)家布倫南和布坎南早在20世紀(jì)70年代末、80年代初就已經(jīng)提出了稅權(quán)（The Power to Tax）這一概念3。實(shí)際上，The Power to Tax4或者Taxing Power5主要強(qiáng)調(diào)的是通過憲政/憲法對國家的征稅權(quán)進(jìn)行約束，國內(nèi)學(xué)界一般都將The Power to Tax或者Taxing Power翻譯為“征稅權(quán)”或者“征稅的權(quán)力”6。我國立法文件中的稅權(quán)和國外學(xué)者研究中的征稅權(quán)能否作同一理解還有待進(jìn)一步探討，筆者將在下文中厘清稅權(quán)概念的同時(shí)一并討論。有論者認(rèn)為，“八五計(jì)劃綱要”中的稅權(quán)是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，其所指代的是集中在中央政府的具有行政性色彩的稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)7。這種理解存在兩個(gè)不足：一是“八五計(jì)劃綱要”作為全國人大發(fā)布的規(guī)范性文件，本身就具有法律屬性，不能僅僅因?yàn)椤鞍宋逵?jì)劃綱要”的存在形式就簡單將稅權(quán)理解為經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，即便稅權(quán)是經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，也不能否認(rèn)這一概念通過立法轉(zhuǎn)化為法律概念的可能性；二是“八五計(jì)劃綱要”并沒有明確稅權(quán)的內(nèi)容，將稅收立法權(quán)理解為具有行政權(quán)力的色彩也不符合法學(xué)理論對立法權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定。

國務(wù)院“85號文”強(qiáng)調(diào)“稅權(quán)不能分散”主要是針對當(dāng)時(shí)各級地方政府隨意進(jìn)行減免稅的稅收征管亂象提出的，主要目的是要嚴(yán)格控制減免稅以保證國家財(cái)政收入。而“八五計(jì)劃綱要”則主要是將“統(tǒng)一稅政、集中稅權(quán)、公開稅負(fù)”作為“八五”計(jì)劃期間指導(dǎo)財(cái)稅體制改革的原則。在“85號文”以及“八五計(jì)劃綱要”之后，稅權(quán)這一概念便多次出現(xiàn)在立法文件中：“十二五規(guī)劃綱要”提出將“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置”8作為改革和完善稅收制度的原則，全國人大財(cái)經(jīng)委也對人大代表提出的“中央與地方的稅權(quán)劃分”議案進(jìn)行了回應(yīng)9。國務(wù)院則多次發(fā)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“稅權(quán)不得分散”10，“稅法必須統(tǒng)一，稅權(quán)必須集中”1，“統(tǒng)一稅政、稅權(quán)集中”2等。

由此可見，國務(wù)院在使用稅權(quán)時(shí)主要是通過強(qiáng)調(diào)“稅權(quán)集中”來控制或者糾正地方政府擅自出臺(tái)先征后返、減稅免稅等稅收優(yōu)惠，而全國人大則更加注重稅權(quán)分配在財(cái)稅管理體制中的原則性、重要性。

（二）稅權(quán)概念的批判與證成

與稅權(quán)相關(guān)的概念主要有課稅權(quán)、征稅權(quán)、稅收權(quán)限、稅收管理權(quán)限、稅收管理權(quán)、稅收管轄權(quán)、國家稅權(quán)、政府稅權(quán)，這些概念都在不同程度上與稅權(quán)混用。實(shí)際上，課稅權(quán)和征稅權(quán)這兩個(gè)概念并沒有本質(zhì)的區(qū)別，前者主要是我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者的習(xí)慣用法，現(xiàn)在也逐漸被大陸學(xué)者認(rèn)可并廣泛使用，后者則是大陸學(xué)者的習(xí)慣用法。稅收權(quán)限、稅收管理權(quán)限和稅收管理權(quán)這三個(gè)概念并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，且主要是稅務(wù)主管部門及其工作人員以及稅法實(shí)務(wù)界的慣常用法，這三個(gè)概念強(qiáng)調(diào)的是稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征收管理中的各類權(quán)限，與立法文件中以及理論研究中的稅權(quán)有著明顯的區(qū)別，部分研究者用這三個(gè)概念來指代稅權(quán)過于籠統(tǒng)，容易使人對稅權(quán)的內(nèi)涵及外延產(chǎn)生誤解。至于稅收管轄權(quán)，多在國際法上來使用，其最重要的功能在于基于國家主權(quán)來劃分不同國家和地區(qū)就某一或某些征稅對象進(jìn)行征稅的權(quán)力的界限。因此，稅收管轄權(quán)這一概念更多是從國際層面來探討稅權(quán)。有部分研究者把國際法上的稅收管轄權(quán)也納入稅權(quán)的范圍，筆者認(rèn)為這種做法不夠妥當(dāng)。國際法上的稅收管轄權(quán)處理的是國家（包括地區(qū)）之間征稅權(quán)限的問題，與國內(nèi)法上所要處理的國家與國民、中央與地方等問題存在本質(zhì)的差別，一個(gè)是針對主權(quán)范圍外，一個(gè)是針對主權(quán)范圍內(nèi)，只有在涉及跨境征稅時(shí)才強(qiáng)調(diào)國家的稅收管轄權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)將稅權(quán)的范圍限定在國內(nèi)法上。國家稅權(quán)和政府稅權(quán)實(shí)際上并沒有區(qū)分的必要，絕大多數(shù)研究者是在同一理解下使用這兩個(gè)概念的。需要注意的是，雖然國家稅權(quán)通常與國民稅權(quán)組合出現(xiàn)，但國家稅權(quán)、課稅權(quán)、征稅權(quán)這三個(gè)概念也沒有本質(zhì)區(qū)別，課稅權(quán)和征稅權(quán)的主體就是國家。

稅權(quán)與上述相關(guān)概念的混用也成為部分研究者反對稅權(quán)成為法律概念的原因。反對稅權(quán)概念的研究者認(rèn)為，稅權(quán)這一概念“看似新鮮、實(shí)則含混模糊”“稅權(quán)的主體、標(biāo)的和內(nèi)容不具有同質(zhì)性，難以總結(jié)出一般的特性和共性”3，“稅權(quán)”一詞還無法承擔(dān)各種稅法權(quán)利的上位概念4。由于沒有部門法或法律文件對稅權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確界定，稅權(quán)這一概念“無非是規(guī)范性文件或綱領(lǐng)性文件的起草者們對國家所享有的稅收立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)出于文字上的簡約而使用的簡稱罷了，并未論證其在嚴(yán)格的稅法學(xué)上存在的意義、價(jià)值以及確切涵義”5。憲法上的稅權(quán)與稅收征收管理法上的稅權(quán)是有不同含義的，“稅權(quán)”一詞尚無法承擔(dān)起統(tǒng)攝稅法上各項(xiàng)權(quán)利（納稅人各項(xiàng)權(quán)利以及國家機(jī)關(guān)享有的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、稅收管轄權(quán)等權(quán)利）的責(zé)任，不能適應(yīng)稅法和稅法學(xué)的研究需要6。

對稅權(quán)這一概念的質(zhì)疑僅僅是一家之言，絕大多數(shù)研究者都認(rèn)可這一概念。稅權(quán)這一概念內(nèi)涵的非同質(zhì)性是由各學(xué)科間的專業(yè)壁壘導(dǎo)致的，并非其固有特點(diǎn)7。稅權(quán)這一概念是立法機(jī)關(guān)認(rèn)可的，雖然關(guān)于稅權(quán)的內(nèi)涵還有頗多爭議，但對于稅法學(xué)研究仍然具有積極意義1。稅權(quán)概念是對掌握在國家、政府手中關(guān)乎稅收的權(quán)力的描述，過分糾纏于稅權(quán)是否能夠精要各種稅收權(quán)利實(shí)無必要2。事實(shí)上，稅權(quán)這一概念已經(jīng)成為法學(xué)界尤其是稅法學(xué)者與財(cái)政稅收學(xué)界研究者溝通的橋梁，而且財(cái)稅學(xué)者在界定稅權(quán)時(shí)基本上與稅法學(xué)者保持一致。因此，盡管稅權(quán)這一概念沒有在現(xiàn)行法律法規(guī)中被明確界定，但其本身已經(jīng)具備了法律屬性，研究者多是關(guān)注這一法律概念的規(guī)范意義。

二、稅權(quán)的基本內(nèi)容辨析

無論是全國人大還是國務(wù)院，乃至國務(wù)院財(cái)稅主管部門都沒有對稅權(quán)這一概念的含義進(jìn)行明確的論述和解釋。由于缺乏權(quán)威性的定義，不同的學(xué)者大都基于各自的理解來對稅權(quán)進(jìn)行解讀，研究者們對其概念的理解也呈現(xiàn)出百家爭鳴的情況，眾說紛紜、莫衷一是。不同的研究者基于不同的研究背景、研究內(nèi)容賦予稅權(quán)不同的定義，由此也在一定程度上導(dǎo)致稅權(quán)概念的內(nèi)涵及外延難以確定，稅權(quán)概念與其他相關(guān)概念的混淆與混用。因此，有必要對稅權(quán)這一概念進(jìn)行辨析，為稅權(quán)在中央和地方間的分配奠定基礎(chǔ)。

（一）稅權(quán)基本內(nèi)容的多種學(xué)說

從現(xiàn)有研究來看，關(guān)于稅權(quán)內(nèi)涵及外延的論述多由財(cái)政學(xué)者和稅法學(xué)者分別從稅收學(xué)和稅法學(xué)的視角來展開，也有部分學(xué)者從憲法學(xué)視角對稅權(quán)進(jìn)行闡釋。從法律屬性來看，稅權(quán)是源于國家主權(quán)產(chǎn)生的憲法性權(quán)力，是一種“強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移私人經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力”3。這一觀點(diǎn)已經(jīng)成為國內(nèi)外稅法學(xué)界的共識。但關(guān)于稅權(quán)的內(nèi)容，主要有稅收兩權(quán)說、稅收三權(quán)說、稅收四權(quán)說、稅收多權(quán)說等幾種學(xué)說。

稅收兩權(quán)說有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稅權(quán)包括稅收征稅權(quán)（也被稱為課稅權(quán)、稅收獲取權(quán)、稅收取得權(quán)）和用稅權(quán)（也被稱為使用權(quán)、支出權(quán)等）兩部分4，即稅權(quán)是從國家主權(quán)范疇派生出的獲取稅和使用稅的權(quán)力，即國家對稅擁有的取得權(quán)和使用權(quán)5；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稅權(quán)包括稅收立法權(quán)（也被稱為稅法制定權(quán)等）和稅收征管權(quán)（也被稱為稅收征管權(quán)、稅法執(zhí)行權(quán)、稅收行政權(quán)等）6。有人沒有直接用稅權(quán)的表述，而是使用了稅收自主權(quán)這一新概念，但同樣堅(jiān)持稅收自主權(quán)包括稅收立法自主權(quán)和稅收行政自主權(quán)7。

稅收三權(quán)說大體上也可以分為兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)（也被稱為稅收入庫權(quán)等）三部分8；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收司法權(quán)三部分9。

稅收四權(quán)說有多種不同觀點(diǎn)。有人認(rèn)為稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅收行政權(quán)、稅收司法權(quán)、稅收收益權(quán)1；有人認(rèn)為稅權(quán)是稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收（政策）調(diào)整權(quán)和稅法解釋權(quán)等的集合2；有人認(rèn)為稅權(quán)的內(nèi)容包括（稅收）立法權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)、征收管理權(quán)、稅政監(jiān)督權(quán)四個(gè)方面3等。

持稅收多權(quán)說觀點(diǎn)的人較少。有人認(rèn)為稅權(quán)包括立法權(quán)、解釋權(quán)、稅種開征停征權(quán)、減免權(quán)、調(diào)整權(quán)和征收權(quán)等內(nèi)容4。有人認(rèn)為稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅政管理權(quán)、征收管理權(quán)、稅收司法權(quán)和稅基歸屬權(quán)等5；有人認(rèn)為稅權(quán)包括開征權(quán)、停征權(quán)、減稅權(quán)、免稅權(quán)、退稅權(quán)、加佂權(quán)、稅收檢查權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)等6。此外，還有人結(jié)合具體稅種展開研究，認(rèn)為房地產(chǎn)稅稅權(quán)包括立法權(quán)、征收權(quán)、評估權(quán)三個(gè)部分7，財(cái)產(chǎn)稅稅權(quán)包括稅基決定權(quán)、稅率決定權(quán)和征收管理權(quán)8。

從稅權(quán)內(nèi)容的范圍來看，學(xué)界關(guān)于稅權(quán)的研究從總體上可以劃分為兩大類：一類是區(qū)分廣義的稅權(quán)和狹義的稅權(quán)，另一類是將稅權(quán)限定在征稅權(quán)或者國家稅權(quán)的范圍內(nèi)，即狹義的稅權(quán)。廣義和狹義的稅權(quán)最主要的區(qū)別就是廣義的稅權(quán)主體包括國民（也有人用人民或者納稅人來表述），而狹義的稅權(quán)僅僅指國家稅權(quán)。廣義的稅權(quán)將國民或者人民、納稅人作為稅權(quán)的主體，這種觀點(diǎn)實(shí)際上是為了強(qiáng)調(diào)稅收關(guān)系中國家和國民這兩個(gè)主體之間法律上地位的平等性，也是為了從政治意義上或者憲法意義上闡釋人民主權(quán)國家人民是一切權(quán)力的來源，這種抽象的概括在邏輯上是非常周延的，有利于從法理上論述作為征稅權(quán)主體的國家和被征稅的人民之間利益的均衡。問題在于，將國民作為稅權(quán)的主體，更加側(cè)重強(qiáng)調(diào)對國家征稅權(quán)的限制來保護(hù)納稅人的權(quán)利，而且納稅人權(quán)利本身就足以表達(dá)國民稅權(quán)所要指向的內(nèi)容，因此，應(yīng)當(dāng)將稅權(quán)的主體限定為國家，國民的稅權(quán)直接用納稅人權(quán)利即可。實(shí)際上，將權(quán)利主體僅僅限定在公權(quán)力主體并不是只在稅權(quán)這一概念上，行政法上的行政權(quán)的主體同樣也限于行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的單位。無論是財(cái)稅學(xué)者還是稅法學(xué)者，目前已經(jīng)形成了最低限度的共識，就是無論何種意義上的稅權(quán)都應(yīng)該包括國家稅權(quán)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將稅權(quán)界定在征稅權(quán)的范圍內(nèi)，這種界定不僅符合通常意義上對稅權(quán)的理解，而且也與立法文件（“八五計(jì)劃綱要”“十二五規(guī)劃綱要”）或規(guī)范性文件（國務(wù)院“85號文”“1號文”“57號文”“67號文”“15號文”等）中稅權(quán)所指代的內(nèi)容一致。

（二）稅權(quán)基本內(nèi)容的共識與分歧

學(xué)界對稅權(quán)內(nèi)容的探討已經(jīng)十分豐富，也在一定程度上形成了學(xué)術(shù)共識，絕大多數(shù)研究者都認(rèn)可稅權(quán)的內(nèi)容包括稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)，盡管在表述上略有不同，但其表達(dá)的內(nèi)容并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。例如，在表達(dá)稅收立法權(quán)時(shí)，有研究者使用了立法稅權(quán)、稅法制定權(quán)、稅收立法自主權(quán)等相關(guān)表述；在表達(dá)稅收征管權(quán)時(shí)，有學(xué)者使用了稅法執(zhí)行權(quán)、稅收征收管理權(quán)、執(zhí)法稅權(quán)、稅收行政自主權(quán)、稅收行政權(quán)、征收管理權(quán)、稅收行政執(zhí)法權(quán)等表述。需要進(jìn)一步說明的是，從法學(xué)視角來看，稅收立法權(quán)的含義并不僅僅指制定稅收法律的權(quán)力或者稅法的初創(chuàng)權(quán)、設(shè)定權(quán)，還包括稅法的修改權(quán)、解釋權(quán)、廢止權(quán)，稅法的初創(chuàng)權(quán)本身就可以涵蓋開征權(quán)、停征權(quán)，稅法的修改權(quán)也可以涵蓋稅目稅率的調(diào)整權(quán)（決定權(quán)）、減稅免稅權(quán)、稅收優(yōu)惠的確定權(quán)1等。因此，部分研究者將稅種開征停征權(quán)、解釋權(quán)、減豁免權(quán)等與稅收立法權(quán)并列，實(shí)際上是對稅收立法權(quán)進(jìn)行了狹義的解讀，將前述這些內(nèi)容直接納入稅收立法權(quán)中更能體現(xiàn)稅權(quán)內(nèi)容的體系性和邏輯性。

與稅收立法權(quán)相關(guān)度較高的另外一個(gè)概念是稅收政策制定權(quán)（也有論者表述為稅收政策調(diào)整權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)、稅政權(quán)）。從研究者論述背景來看，稅收政策制定權(quán)所要表達(dá)的就是出臺(tái)稅收優(yōu)惠、減稅免稅的權(quán)力，按照稅收法定原則的要求，稅收優(yōu)惠、減稅免稅也應(yīng)當(dāng)依法制定，也就是要通過稅法的修改來出臺(tái)減免稅、稅收優(yōu)惠政策，因此，稅收政策制定權(quán)可以納入稅法修改權(quán)，進(jìn)而納入稅收立法權(quán)的范圍內(nèi)。部分研究者將稅收政策制定權(quán)納入稅收征管權(quán)或者稅收行政權(quán)的觀點(diǎn)實(shí)際上是缺乏法治意識的表現(xiàn)。稅收政策制定權(quán)這一概念多為財(cái)稅學(xué)者或者稅收征管實(shí)務(wù)人員所使用，限于知識背景，研究者未能將稅收政策制定權(quán)劃入稅收立法權(quán)的范圍也是可以理解的。為了保證稅權(quán)內(nèi)容上的體系性和邏輯性，應(yīng)從法學(xué)的視角將稅收政策制定權(quán)納入稅收立法權(quán)中，而不是將其與稅收立法權(quán)并列。

稅收征管權(quán)從內(nèi)容上包括稅收征收權(quán)和稅收管理權(quán)兩部分，也有部分研究者使用稅款征收權(quán)、稅務(wù)管理權(quán)、稅政管理權(quán)、稅政監(jiān)督權(quán)等概念來指代稅收征收權(quán)和稅收管理權(quán)，這些概念所要表達(dá)的內(nèi)容是一致的，不存在本質(zhì)上的區(qū)別，只是將稅收征收權(quán)和稅收管理權(quán)統(tǒng)稱為稅收征管權(quán)是稅法學(xué)界最通常的表達(dá)。因此，將稅收征收權(quán)和稅收管理權(quán)與稅收立法權(quán)并列，甚至與稅收征管權(quán)并列的觀點(diǎn)在邏輯上不夠清晰，將稅收征管權(quán)與稅收立法權(quán)并列才更符合邏輯。有學(xué)者使用了稅收執(zhí)法權(quán)、稅收行政權(quán)、稅收行政執(zhí)法權(quán)等表述來指代稅收征管權(quán)，其邏輯起點(diǎn)無非是將法律運(yùn)行的立法、執(zhí)法、司法、守法四個(gè)環(huán)節(jié)或者法學(xué)理論中權(quán)力的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)劃分的理論套用到稅法上來，并沒有結(jié)合稅法本身的特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。因此，稅收征管權(quán)的表述更符合稅法自身的特色，稅法中最重要的程序法——《稅收征收管理法》的法律名稱就足以說明稅收征管權(quán)比稅收執(zhí)法權(quán)、稅收行政權(quán)等概念更為妥當(dāng)。

除了稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)以外，稅收收益權(quán)也被越來越多的研究者納入稅權(quán)的范圍中。不同的研究者在表達(dá)稅收收益權(quán)時(shí)使用了不同的表述，主要有稅收分配權(quán)、稅收入庫權(quán)、稅收歸屬權(quán)、稅基歸屬權(quán)、稅收收入歸屬權(quán)、稅收收入支配權(quán)，這些概念所要表達(dá)的都是稅務(wù)機(jī)關(guān)征收到的稅款或者稅收收入應(yīng)該由誰來支配（主要是指中央和地方）的意思，只是由于各自的習(xí)慣表達(dá)而采用了不同的概念。稅收收益權(quán)常常被認(rèn)為是稅收征管權(quán)的一項(xiàng)附隨性的權(quán)力，甚至有人將稅收收益權(quán)納入稅收征管權(quán)的范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為，稅收收益權(quán)應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)與稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)并列的權(quán)力，稅收征管權(quán)是稅務(wù)機(jī)關(guān)在征收稅款過程中享有的權(quán)力，稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有權(quán)力決定稅款的歸屬，稅款的歸屬即稅收收益權(quán)涉及國家及各級政府的稅收利益的保障，是稅收體制法的內(nèi)容，不應(yīng)納入稅收征管程序法中。因此，稅收收益權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力納入稅權(quán)的內(nèi)容。稅收行政權(quán)僅僅是接受委托籌集用之于民的資金，本身不能從中獲得收益，如果將稅收收益權(quán)納入稅收行政權(quán)，就背離了稅收行政權(quán)服務(wù)公共利益的本位2。

從稅權(quán)內(nèi)容的范圍來看，多數(shù)稅法學(xué)者已經(jīng)認(rèn)可稅權(quán)的內(nèi)容包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)這三項(xiàng)內(nèi)容，爭議比較大的就是稅收司法權(quán)或者與此相近的稅收違憲審查權(quán)是否可以納入稅權(quán)的范圍。主張將稅收司法權(quán)作為稅權(quán)內(nèi)容之一的研究者要么是以法律運(yùn)行的四個(gè)環(huán)節(jié)“立法—執(zhí)法—司法—守法”為邏輯基點(diǎn)，要么是以法學(xué)理論中權(quán)力的“立法權(quán)—行政權(quán)—司法權(quán)”三權(quán)劃分為依據(jù)。這兩種確證稅收司法權(quán)屬于稅權(quán)的思路實(shí)際上都存在一定的缺陷。如果以法律運(yùn)行的四個(gè)環(huán)節(jié)為邏輯基點(diǎn)，稅權(quán)理論上應(yīng)該包括稅收立法權(quán)、稅收執(zhí)法權(quán)、稅收司法權(quán)和稅收守法權(quán)，但沒有任何一個(gè)研究者提出將稅收守法權(quán)納入稅權(quán)的內(nèi)容，而且稅收守法權(quán)這個(gè)概念能否成立也值得商榷。另外，將“三權(quán)分立”理論直接套用在稅權(quán)劃分上也顯得過于簡單粗暴，沒有考慮稅法和稅權(quán)這一概念的特殊性，現(xiàn)行規(guī)范性文件中提到的稅權(quán)雖然沒有明確將稅收司法權(quán)排除在外，但從“稅權(quán)”一詞所處的語境（集中稅權(quán)）來看，集中稅收司法權(quán)明顯與我國憲法上關(guān)于司法權(quán)的安排相悖。實(shí)際上，將稅收司法權(quán)納入稅權(quán)的范圍也有頗多質(zhì)疑。筆者也不贊同“稅收司法權(quán)”這一提法，也不贊同將稅收司法權(quán)作為稅權(quán)的基本內(nèi)容之一。有學(xué)者明確表明“不同意稅收司法權(quán)的提法，更不主張將稅收司法權(quán)歸納到稅權(quán)體系”1。理由有三：一是司法審判權(quán)和司法監(jiān)督權(quán)分別由人民法院和人民檢察院行使，這兩種司法權(quán)是公正的象征，是獨(dú)立于稅權(quán)以外的國家權(quán)力，不直接代表國家取得財(cái)產(chǎn)利益；二是在稅務(wù)糾紛案件中，納稅人和代表國家的稅務(wù)機(jī)關(guān)的法律地位是平等的，司法裁判權(quán)只服從法律并維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威；三是如果對司法作廣義理解，將其內(nèi)容擴(kuò)展到公安局、司法局的行為，稅權(quán)的司法權(quán)就難以得出法律邏輯的解釋。

有人從司法權(quán)的功能、稅收司法權(quán)的內(nèi)容以及依法治稅三個(gè)角度論證了稅收司法權(quán)不應(yīng)籠統(tǒng)地歸入稅權(quán)的內(nèi)容體系，認(rèn)為“稅收領(lǐng)域中的司法審判權(quán)和司法監(jiān)督權(quán)只是保護(hù)和監(jiān)督政府稅權(quán)的重要手段”“稅收司法權(quán)要維護(hù)國家和納稅人雙方的利益，保持公正”，將稅收司法權(quán)納入稅權(quán)范圍“是過去管理論和政府本位主義觀念的延伸，與當(dāng)前構(gòu)建服務(wù)型政府的趨勢是背道而馳的”，既然國家并不能直接憑借稅收司法權(quán)取得稅收收入，就不應(yīng)將稅收司法權(quán)歸入稅權(quán)的內(nèi)容體系2。有人認(rèn)為，稅權(quán)不包括司法權(quán)，雖然司法權(quán)是國家權(quán)力體系中不可或缺的一部分，但征稅權(quán)中不應(yīng)當(dāng)包含司法權(quán)屬性。征稅權(quán)作為實(shí)質(zhì)上的一種收入獲得權(quán)，其主要通過立法創(chuàng)制，并通過行政權(quán)的運(yùn)作而征收入庫，最終稅收收入的分配與支出亦是通過歸屬于立法性質(zhì)的財(cái)政預(yù)算權(quán)得到安排。司法權(quán)本質(zhì)上是通過闡釋法律含義，來解決法律執(zhí)行過程中的法律爭議，故司法權(quán)不應(yīng)融入征稅權(quán)之中。在我國，司法權(quán)是獨(dú)立于征稅權(quán)之外的另一種國家公權(quán)力。盡管稅法中的各種權(quán)利面臨行政強(qiáng)制權(quán)的濫用和納稅人利益沖動(dòng)的侵蝕，但是囿于司法權(quán)的自身性質(zhì)和特點(diǎn)，不宜將之涵攝在稅權(quán)內(nèi)容之中3。此外，即便將稅收司法權(quán)納入稅權(quán)的內(nèi)容，該項(xiàng)權(quán)力也應(yīng)該是中央專屬權(quán)，不宜在中央與地方之間劃分，原因在于司法權(quán)具有消極性、被動(dòng)性，且具有全國一致之性質(zhì)4。

有學(xué)者主張將稅收違憲審查權(quán)也納入稅權(quán)的內(nèi)容5，這種觀點(diǎn)實(shí)際上是從防止國家濫用征稅權(quán)、保護(hù)納稅人權(quán)利的視角來理解稅權(quán)的。稅收違憲審查權(quán)的本質(zhì)就是對稅收立法權(quán)的監(jiān)督，理論上應(yīng)該由憲法法院或者憲法委員會(huì)來行使，背后仍然是“三權(quán)分立”理論的運(yùn)用。稅收違憲審查權(quán)與稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收收益權(quán)并不是在同一個(gè)語境或者層面上來使用的，不應(yīng)將稅收違憲審查權(quán)納入稅權(quán)的范圍。還有學(xué)者將稅權(quán)劃分為課稅權(quán)和支出權(quán)（也有人稱使用權(quán)），這種將征稅和用稅一體化的理解在邏輯上可以形成一個(gè)閉環(huán)，但缺陷也比較明顯。首先，稅款征收入庫之后對稅款的使用或者支出已經(jīng)屬于預(yù)算法的內(nèi)容，而非稅法的內(nèi)容；其次，課稅權(quán)和支出權(quán)是以稅收流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)為標(biāo)準(zhǔn)劃分的，與稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不一致；最后，課稅權(quán)和支出權(quán)的表述無法體現(xiàn)稅權(quán)的法律屬性。

綜上所述，應(yīng)當(dāng)將稅權(quán)限定為國家征稅權(quán)，這種理解不僅與通常理解相符，而且也便于不同學(xué)科的研究者展開對話和交流。稅權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)三項(xiàng)內(nèi)容，不應(yīng)包括稅收司法權(quán)。因此，中央和地方間稅權(quán)的分配主要就是稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)的分配，其中，稅收立法權(quán)和稅收收益權(quán)的分配直接關(guān)系到中央和地方在稅收事項(xiàng)上的立法權(quán)限和稅收收入的歸屬，因而對中央和地方間關(guān)系的塑造起著十分重要的作用。

三、中央與地方稅權(quán)分配原則

稅權(quán)在中央和地方間的分配并非隨意確定的，而是與一個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、法律等各方面發(fā)展情況和所處的階段密切相關(guān)，各國都是根據(jù)各自的政治體制、法治水平及歷史文化等具體國情來確定本國的稅權(quán)分配模式，因而不可能完全相同1；各國稅權(quán)劃分的形式、結(jié)構(gòu)等也不是一成不變的，而是會(huì)按照一定的條件進(jìn)行調(diào)整2。

（一）中央與地方稅權(quán)分配原則的域外探討

國外關(guān)于稅權(quán)分配原則的研究主要有：丁·迪尤兩原則、塞利格曼三原則、大衛(wèi)·金四原則、杰克·M.明孜五原則、羅賓·鮑德威六原則、馬斯格雷夫七原則等幾種學(xué)說。

塞利格曼（Seligman）提出稅權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)遵循效率原則、匹配/適應(yīng)原則、適當(dāng)/恰當(dāng)原則三原則，效率原則強(qiáng)調(diào)根據(jù)征稅效率高低來分配稅權(quán)，適應(yīng)原則強(qiáng)調(diào)根據(jù)稅基大小來分配稅權(quán)，適當(dāng)原則強(qiáng)調(diào)以稅收負(fù)擔(dān)公平為標(biāo)準(zhǔn)分配稅權(quán)3。丁·迪尤（Due）提出了稅權(quán)分配的兩個(gè)原則：一是經(jīng)濟(jì)效率原則，二是經(jīng)濟(jì)利益原則，前者與塞利格曼的效率原則內(nèi)涵一致，后者則強(qiáng)調(diào)稅權(quán)分配應(yīng)當(dāng)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)收益4。

馬斯格雷夫（Musgrave）提出了中央與地方稅收分配的七項(xiàng)原則：（1）以收入再分配為目標(biāo)的累進(jìn)稅應(yīng)該歸中央；（2）作為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)手段的稅收應(yīng)該歸中央；（3）地區(qū)間分布不均的稅源歸中央；（4）對流動(dòng)性生產(chǎn)要素課征的稅種歸中央；（5）依附于居住地的稅收歸地方；（6）受益性稅收根據(jù)受益范圍對各級政府都適用；（7）對非流動(dòng)性生產(chǎn)要素課征的稅種歸地方5。世界銀行稅務(wù)專家羅賓·鮑德威（Robin Boadway）等人提出的六項(xiàng)關(guān)于中央與地方稅收分配的原則大體上與馬斯格雷夫的觀點(diǎn)一致。

大衛(wèi)·金（David King）提出的地方政府征稅的四不原則，也被認(rèn)為是中央與地方稅收分配的原則：（1）地方政府不應(yīng)征收高額累進(jìn)稅；（2）地方政府不應(yīng)征收稅基在地區(qū)間流動(dòng)性大的稅種；（3）地方政府不應(yīng)征收稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁給非本地區(qū)居民的稅種；（4）地方政府不應(yīng)征收負(fù)擔(dān)不能被本地區(qū)居民察覺的稅種6。

杰克·M.明孜（Jack Mintz）提出了中央與地方稅種分配的五項(xiàng)原則：效率原則、簡化原則、靈活原則、責(zé)任原則、公平原則。效率原則強(qiáng)調(diào)對資源配置影響最小化以提高經(jīng)濟(jì)效率且要有利于征管效率的提高，簡化原則強(qiáng)調(diào)稅制要便于納稅人理解和執(zhí)行以提高稅收遵從度，靈活原則強(qiáng)調(diào)稅權(quán)分配要有利于各級政府靈活運(yùn)用稅收杠桿在本地區(qū)進(jìn)行相機(jī)調(diào)控，責(zé)任原則強(qiáng)調(diào)稅權(quán)分配要與各級政府的責(zé)任和支出相協(xié)調(diào)，公平原則強(qiáng)調(diào)稅權(quán)分配要使各地區(qū)居民稅收負(fù)擔(dān)均衡7。

馬斯格雷夫提出的稅收分配七原則與其關(guān)于現(xiàn)代財(cái)政的三大職能的思想保持了內(nèi)在一致，即馬斯格雷夫著眼于實(shí)現(xiàn)政府收入分配的公平目標(biāo)、資源配置的效率目標(biāo)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控目標(biāo)來討論稅種在中央與地方間的分配，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)對政府職能的要求，但這種探討單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角展開，忽視了現(xiàn)代國家治理中的法治因素以及政治學(xué)、管理學(xué)的視角，對稅收分配原則的研究不夠全面。杰克·M.明孜關(guān)于稅收分配原則的研究關(guān)注到了政府構(gòu)成和行政管理方面的要求，且比馬斯格雷夫的七原則更加簡化，較為全面。羅賓·鮑德威等人提出的稅收分配的原則更多的是針對特定稅種的分配提出具體的意見，其所反映的思想與馬斯格雷夫基本一致。塞利格曼和丁·迪尤關(guān)于稅收分配原則的討論實(shí)際上僅僅局限于效率原則，雖然關(guān)注到了行政效率和經(jīng)濟(jì)效率兩個(gè)方面，但由于所處時(shí)代的局限未能涉及資源配置和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等政府職能及目標(biāo)。大衛(wèi)·金提出的地方政府征稅的四不原則實(shí)際上也是對中央與地方稅種分配原則的研究，但其理論缺陷也很明顯，沒有對中央與地方稅權(quán)分配的原則進(jìn)行整體研究，僅僅局限于地方政府征稅層面。

（二）中央與地方稅權(quán)分配原則的國內(nèi)爭論

一個(gè)國家中央與地方稅權(quán)的分配既要考慮其政治、經(jīng)濟(jì)、各級政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)合理劃分以及法制條件，也要遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配和稅種自身的性質(zhì)并要考慮地方政府的財(cái)力1。國內(nèi)關(guān)于稅權(quán)分配原則的研究大多是從集權(quán)與分權(quán)2、效率與公平3、中央優(yōu)于地方或者中央主導(dǎo)4、事權(quán)與財(cái)權(quán)或稅權(quán)相適應(yīng)/統(tǒng)一/對稱5、稅權(quán)分配與國家政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)6等方面展開的。例如，有人認(rèn)為，稅權(quán)分配應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)效率原則、受益性原則、有效激勵(lì)原則三個(gè)原則。經(jīng)濟(jì)效率原則強(qiáng)調(diào)征稅不扭曲資源配置、不損害經(jīng)濟(jì)增長，受益性原則要求稅收要與政府向居民提供的公共產(chǎn)品密切相關(guān)，有效激勵(lì)原則強(qiáng)調(diào)要激發(fā)地方政府的積極性，抑制地方政府間惡性稅收競爭7。

有人認(rèn)為，中央與地方稅權(quán)分配應(yīng)當(dāng)遵循配置效率原則、制度效率原則和公平原則。配置效率原則要求基于受益原則在各級政府間分配稅收，由上級政府管理稅基流動(dòng)性大的稅種并明確地方政府的稅種；制度效率原則要求考慮征稅成本問題，根據(jù)稅收征管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢劃分稅種，使中央和地方各有主體稅種；公平原則強(qiáng)調(diào)地方政府能有效提供轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品，并盡可能保證全國范圍內(nèi)居民收入再分配的公平8。

部分研究將央地稅權(quán)分配的原則等同于地方稅的建制原則、中央與地方稅種劃分的原則。例如，有人認(rèn)為稅權(quán)應(yīng)遵循根據(jù)稅種屬性在中央和地方之間分配稅權(quán)和根據(jù)受益原則分配稅權(quán)兩個(gè)原則1。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是對中央與地方稅收收益權(quán)分配原則的討論，能否將中央和地方稅收收益權(quán)分配的原則擴(kuò)展成為中央和地方稅權(quán)分配的原則，就需要驗(yàn)證該原則是否適用于中央與地方稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)的分配。財(cái)政部曾總結(jié)了政府間財(cái)政關(guān)系處理的國際經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為稅種屬性是中央與地方稅收收益權(quán)分配的主要標(biāo)準(zhǔn)，市場經(jīng)濟(jì)國家一般遵循集權(quán)原則、效率原則、恰當(dāng)原則和收益與負(fù)擔(dān)對等原則四項(xiàng)原則來分配中央與地方稅收收益權(quán)2。

有人提出中央與地方稅種分配應(yīng)遵循受益原則、適當(dāng)原則、規(guī)模原則、便利原則等原則。受益原則要求根據(jù)公共產(chǎn)品服務(wù)的地域性和受益范圍來分配稅種歸屬；適當(dāng)原則要求根據(jù)稅源豐裕程度和稅基寬窄來分配稅種歸屬；規(guī)模原則要求中央與地方稅收體系形成一定規(guī)模，各級政府都有自身的主體稅種；便利原則內(nèi)含于效率原則，強(qiáng)調(diào)稅種分配要充分考慮征稅的難易程度3。實(shí)際上，稅種分配強(qiáng)調(diào)的是中央和地方各自有多少稅收收入，因而稅種分配更多地與稅收收益權(quán)分配相關(guān)，而與稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)關(guān)聯(lián)不大。

（三）法學(xué)視角下中央與地方稅權(quán)分配三原則

國外學(xué)者關(guān)于稅權(quán)分配原則的研究更多注重稅種（稅基或者稅收收入）在中央和地方間的分配，即國外學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)是中央和地方稅收收益權(quán)的分配，對稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)的分配并無涉及。因此，國外學(xué)者研究的中央與地方稅權(quán)分配的原則也可以理解為中央與地方稅收收益權(quán)分配的原則。至于能否將稅收收益權(quán)分配的原則拓展成為中央與地方稅權(quán)分配的原則，還有待進(jìn)一步探討和論證。

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于稅權(quán)分配原則的討論十分豐富，不僅關(guān)注到了稅權(quán)分配的效率原則（包括行政效率和經(jīng)濟(jì)效率）和公平原則，部分研究還強(qiáng)調(diào)了稅權(quán)分配的法定原則。這與我國一直強(qiáng)調(diào)依法治國的基本方略的時(shí)代背景密切相關(guān)，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)者、財(cái)政學(xué)者還是法學(xué)界，在討論稅權(quán)分配的原則時(shí)都注重稅權(quán)分配中的法治因素，這也是國內(nèi)稅權(quán)分配原則研究與國外研究的重要區(qū)別之一。雖然有較多的學(xué)者提出了中央與地方稅權(quán)分配具體應(yīng)當(dāng)遵循的原則，比如集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、稅權(quán)與事權(quán)相匹配等，但這些原則并不能體現(xiàn)稅權(quán)分配的所有內(nèi)容，僅僅是稅權(quán)內(nèi)容體系中某一項(xiàng)內(nèi)容分配應(yīng)當(dāng)具體遵循的原則，因此，將具體稅權(quán)分配的原則上升為稅權(quán)整體分配的原則存在邏輯上的跳躍，不能自洽。此外，集權(quán)與分權(quán)是對稅權(quán)分配模式的總體概括，與稅權(quán)分配的原則是兩個(gè)不同的主題，將稅權(quán)分配模式和稅權(quán)分配原則混為一談也存在邏輯上的混亂。

稅法作為經(jīng)濟(jì)法的一部分，經(jīng)濟(jì)法的基本原則理應(yīng)適用于稅法，因此，經(jīng)濟(jì)法的基本原則——調(diào)制法定原則、調(diào)制績效原則、調(diào)制適度原則三大原則4也應(yīng)適用于稅權(quán)分配。經(jīng)濟(jì)法基本原則在稅法上體現(xiàn)為稅法的三大基本原則——稅收法定原則、稅收公平原則和稅收效率原則5，因此，中央與地方稅權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)遵循稅權(quán)分配法定原則、稅權(quán)分配公平原則和稅權(quán)分配效率原則。

中央與地方稅權(quán)分配法定原則是指稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)等稅權(quán)在中央和地方間的分配應(yīng)當(dāng)以法律的形式、通過法定程序確立，保證稅權(quán)分配的權(quán)威性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，防止稅權(quán)分配隨意變動(dòng)。稅權(quán)分配法定原則是稅權(quán)存續(xù)和分配的重要法律前提。央地稅權(quán)分配法定原則有利于保障中央和地方各自利益，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，對于推動(dòng)稅收法治建設(shè)，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家具有重要的意義。

中央與地方稅權(quán)分配公平原則是指中央與地方稅權(quán)的分配要在確保基本人權(quán)的基礎(chǔ)上，使中央政府和地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)，各級政府有充足的稅源和稅收來滿足各自區(qū)域內(nèi)公共物品的需要。央地稅權(quán)分配公平原則更加強(qiáng)調(diào)稅收收益權(quán)或者稅收收入在中央和地方間分配能確保公平，既要有利于中央政府在全國范圍內(nèi)有效實(shí)施宏觀調(diào)控和再分配，也要保障地方政府能為本地區(qū)居民有效提供公共物品。因此，央地稅權(quán)分配公平原則對于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步以及國家的穩(wěn)定至關(guān)重要。

中央與地方稅權(quán)分配效率原則包括經(jīng)濟(jì)效率原則和行政效率原則兩個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)效率原則強(qiáng)調(diào)央地稅權(quán)分配要盡可能減少對資源配置的扭曲以提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；行政效率原則強(qiáng)調(diào)稅權(quán)分配一方面要便于納稅人納稅，降低納稅人的稅收遵從成本，使納稅人在繳納稅款外不承擔(dān)其他額外負(fù)擔(dān)，另一方面也要求央地稅權(quán)分配便于稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征稅，最大限度降低征稅成本。

一言以蔽之，法定原則強(qiáng)調(diào)央地稅權(quán)分配內(nèi)容法定和程序法定，將稅權(quán)分配納入法治軌道和法治范圍內(nèi)；公平原則強(qiáng)調(diào)央地稅權(quán)分配要公平有效，保障中央和地方在稅權(quán)分配上的均衡；效率原則強(qiáng)調(diào)央地稅權(quán)分配要符合規(guī)律，減少無謂損失。央地稅權(quán)分配法定原則、效率原則、公平原則是法治精神、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策在稅法領(lǐng)域的體現(xiàn)。

四、結(jié)語

稅權(quán)是稅法研究的核心①，中央與地方稅權(quán)的分配對于構(gòu)建現(xiàn)在的財(cái)稅體制至關(guān)重要。中央和地方稅權(quán)的分配是中央與地方稅收利益公平分配的權(quán)力邏輯，其所闡釋的是稅收利益公平分配的規(guī)則是如何產(chǎn)生的，稅收利益由誰來分配才能實(shí)現(xiàn)公平分配等問題。稅權(quán)的基本內(nèi)容即稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收收益權(quán)等在中央與地方之間的分配格局決定了中央與地方稅收利益分配的結(jié)果。稅權(quán)自概念產(chǎn)生之日起，就與中央集權(quán)、限制地方隨意減免稅形影不離。盡管中央通過壟斷稅收立法權(quán)和稅收收益權(quán)的方式確保稅權(quán)在中央的集中和統(tǒng)一，確保了中央的國家汲取能力，然而隨著政府職能的轉(zhuǎn)變以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，中央與地方稅權(quán)的分配需要進(jìn)行全面的審視和調(diào)整。為了避免中央在央地稅權(quán)分配中過度擠壓地方稅權(quán)從而加劇地方政府債務(wù)危機(jī)，央地稅權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)遵循法定、公平、效率三原則。央地稅權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)朝著培育地方財(cái)政自足、自主能力的方向調(diào)整，促進(jìn)地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。

責(zé)任編輯? ?楊? ?幸

1辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關(guān)系之結(jié)》，北京：中國社會(huì)出版社，2008年，第22頁。

2參見《毛澤東選集》第5卷，北京：人民出版社，1977年，第276頁。

3參見華國慶：《中國稅權(quán)重構(gòu)的法律思考》，《河北法學(xué)》2004年第9期；葉姍：《稅權(quán)的行使及其濫用的法律規(guī)制》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2007年第6期；白彥鋒：《稅權(quán)概念辨析》，《蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期；王相坤：《稅權(quán)概念的重構(gòu)及其理論基礎(chǔ)：一個(gè)法權(quán)分析視角的嘗試》，劉劍文主編：《財(cái)稅法論叢》第9卷，北京：法律出版社，2008年，第103—116頁；張青、林穎、魏濤：《中國稅權(quán)劃分改革研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013年，第2頁。

1全國人民代表大會(huì)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》（1991.04.09，簡稱“八五計(jì)劃綱要”）。

2國務(wù)院《關(guān)于整頓稅收秩序加強(qiáng)稅收管理的決定》（國發(fā)〔1988〕85號，簡稱“85號文”，已廢止）。

3參見白彥鋒：《稅權(quán)配置論——中國稅權(quán)縱向劃分問題研究》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年，第4頁。

4Geoffrey Brennan and James Buchanan， The Power to Tax：Analytical Foundation of a Fiscal Constitution.New York：Cambridge University Press，1980， p.11.

5Erik M. Jensen， The Taxing Power：A Reference Guide to the United States ，New York：Constitution Praeger Publishers， 2005， p.3.

6參見布倫南、布坎南：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮克利、秋風(fēng)、王代等譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，第9頁。

7參見劉冰：《國民稅權(quán)的內(nèi)涵》，《改革》2009年第11期。

8全國人民代表大會(huì)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2011.03.14，簡稱“十二五規(guī)劃綱要”）。

9全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《關(guān)于第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》（2015.10.30）。

10國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家稅務(wù)總局《關(guān)于清理整頓和嚴(yán)格控制減稅免稅意見的通知》（國辦發(fā)〔1989〕1號，簡稱“1號文”，已失效）。

1國務(wù)院《關(guān)于切實(shí)抓好第四季度增收節(jié)支努力完成今年國家預(yù)算任務(wù)的緊急通知》（國發(fā)〔1991〕57號，簡稱“57號文”）；國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)依法治稅加強(qiáng)稅收管理報(bào)告的通知》（國發(fā)〔1991〕67號，簡稱“67號文”，已失效）；國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)流轉(zhuǎn)稅管理的通知》（1992.11.20）；國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行國家涉外稅收法律、行政法規(guī)的通知》（國辦發(fā)明電〔1992〕15號，簡稱“15號文”）等。

2國務(wù)院《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發(fā)〔2000〕2號）；國務(wù)院辦公廳《關(guān)于對部分地區(qū)違規(guī)制定先征后返等減免稅政策問題的通報(bào)》（國辦發(fā)〔2002〕5號）等。

3熊偉、傅納紅：《關(guān)于“稅權(quán)”概念的法律思考——兼與張守文先生商榷》，《法律科學(xué)》2002年第1期。

4王傳綸、朱青：《國際稅收》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1997年，第31頁。

5熊偉、傅納紅：《關(guān)于“稅權(quán)”概念的法律思考——兼與張守文先生商榷》，《法律科學(xué)》2002年第1期。

6參見劉劍文：《財(cái)稅法專題研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第13頁。

7參見劉麗：《稅權(quán)的憲政解讀：概念重構(gòu)抑或正本清源》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2011年第6期。

1參見梁文永：《人權(quán)與稅權(quán)的制度邏輯》，《比較法研究》2008年第2期。

2參見葉姍：《稅權(quán)的行使及其濫用的法律規(guī)制》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2007年第6期。

3參見葉姍：《稅權(quán)的行使及其濫用的法律規(guī)制》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2007年第6期。

4參見單飛躍、王霞：《納稅人稅權(quán)研究》，《中國法學(xué)》2004年第4期；甘功仁：《我國稅收立法現(xiàn)狀評析》，《稅務(wù)研究》2003年第1期等。

5參見陳剛：《稅的法律思考與納稅者基本權(quán)的保障》，《現(xiàn)代法學(xué)》1995年第5期。

6參見趙長慶：《論稅權(quán)》，《政法論壇》1998年第1期。

7參見徐鍵：《分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)》，《法學(xué)研究》2012年第3期。

8參見張守文：《稅權(quán)的定位與分配》，《法商研究》2001年第1期；陳清秀：《稅法總論》，臺(tái)北：臺(tái)灣元照出版公司，2018年，第89頁；葛克昌：《稅法基本問題（財(cái)政憲法篇）》，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第102頁；王鴻貌、李小明：《稅收立憲論》，《法學(xué)家》2004年第2期；呂冰洋：《政府間稅收分權(quán)的配置選擇和財(cái)政影響》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第6期等。

9參見趙立新：《稅權(quán)的憲政邏輯》，《政治與法律》2007年第1期；黃君潔：《中國縱向稅權(quán)劃分的設(shè)想》，《稅務(wù)研究》2008年第4期；施正文：《論征納權(quán)利——兼論稅權(quán)問題》，《中國法學(xué)》2002年第6期等。

1參見朱大旗：《“分稅制”財(cái)政體制下中國地方稅權(quán)問題的研究》，李明發(fā)主編：《安徽大學(xué)法律評論》，合肥：安徽大學(xué)出版社，2007年，第11—20頁；梁文永：《人權(quán)與稅權(quán)的制度邏輯》，《比較法研究》2008年第2期；辛波、于淑俐：《談我國中央與地方政府間稅權(quán)配置的進(jìn)一步改進(jìn)》，《財(cái)貿(mào)研究》2006年第3期等。

2參見孫開：《論分稅制中的稅權(quán)劃分》，《稅務(wù)研究》1994年第9期；齊志宏：《合理劃分中央與地方的稅收權(quán)限》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2002年第4期。

3參見達(dá)川地區(qū)財(cái)政局：《劃分稅權(quán)的基本原則探析》，《四川財(cái)政》1999年第12期。

4參見張繼民：《關(guān)于合理劃分中央稅權(quán)與地方稅權(quán)的思考》，《河南稅務(wù)》1997年第7期。

5參見水治文：《厘清我國稅權(quán)劃分的思路》，《中國財(cái)政》2008年第6期。

6參見徐孟洲主編：《稅法學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第55—58頁。

7參見李文毫、代士林：《芻議房產(chǎn)稅稅權(quán)劃分的國際借鑒》，《財(cái)會(huì)研究》2010年第2期。

8參見陳旭佳、馮海波：《借鑒國際經(jīng)驗(yàn)完善我國財(cái)產(chǎn)稅稅權(quán)分配》，《涉外稅務(wù)》2011年第11期。

1參見張守文：《稅法原理》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第65頁。

2參見趙立新：《稅權(quán)的憲政邏輯》，《政治與法律》2007年第1期。

1趙長慶：《論稅權(quán)》，《政法論壇》1998年第1期。

2白彥峰：《稅權(quán)概念辨析》，《蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期。

3姜孟亞：《我國地方稅權(quán)的確立及其運(yùn)行機(jī)制研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第53頁。

4參見葛克昌：《稅法基本問題（財(cái)政憲法篇）》，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第102頁。

5參見梁文永：《人權(quán)與稅權(quán)的制度邏輯》，《比較法研究》2008年第2期；劉劍文、熊偉：《稅法基礎(chǔ)理論》，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第43頁。

1張守文：《稅權(quán)的定位與分配》，《法商研究》2001年第1期。

2朱大旗：《“分稅制”財(cái)政體制下中國地方稅權(quán)問題的研究》，李明發(fā)主編：《安徽大學(xué)法律評論》，合肥：安徽大學(xué)出版社，2007年，第11—20頁。

3See E.R.A.Seligman，? Essays in Taxation，London： The Macmillan Company， 1913， pp.378—386.

4參見平新喬：《財(cái)政原理與比較財(cái)政制度》，上海：上海三聯(lián)書店出版社，1997年，第363—364頁。

5See Richard A.Musgrave，“Who Should Tax，Where and What？”in Charles E.McLure， ed.，Tax Assignment in Federal Countries， Canberra：The Australian National University，1983，p.23.

6David King， Fiscal Tiers：The Economics of Multilevel Authority， London：Alen＆Unwin， 1984.

7李奇云：《分級財(cái)政體制研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003年，第128—129頁。

1參見姜孟亞：《我國地方稅權(quán)的確立及其運(yùn)行機(jī)制研究》，《法學(xué)家》2010年第3期。

2參見朱丘祥：《我國中央與地方稅權(quán)劃分的轉(zhuǎn)型期特征及其法治走向》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2010年第6期；王喬、席衛(wèi)群、張東升：《對我國地方稅體系模式和建構(gòu)的思考》，《稅務(wù)研究》2016年第8期。

3參見吳俊培：《論中央和地方的財(cái)政關(guān)系》，《經(jīng)濟(jì)研究》1994年第4期。

4參見胡?。骸抖悪?quán)分置模式的國際比較及其借鑒》，《中州學(xué)刊》2009年第5期；白彥鋒、李玉紅：《稅權(quán)縱向劃分的國際比較及啟示》，《涉外稅務(wù)》2004年第7期等。

5參見華國慶：《中國稅權(quán)重構(gòu)的法律思考》，《河北法學(xué)》2004年第9期；黃君潔：《中國縱向稅權(quán)劃分的設(shè)想》，《稅務(wù)研究》2008年第4期；朱德云：《中央與地方之間稅種稅權(quán)劃分》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第1期等。

6參見孫開：《論分稅制中的稅權(quán)劃分》，《稅務(wù)研究》1994年第9期；徐康寧、施海洋：《論中央與地方事權(quán)和稅權(quán)的合理劃分》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2001年第8期；王惠：《再論稅法謙抑性——兼論稅權(quán)謙抑與結(jié)構(gòu)性減稅》，《江西社會(huì)科學(xué)》2012年第4期；吉林省國家稅務(wù)局課題組：《建立與國家政體相一致的稅權(quán)劃分及分配模式》，《稅務(wù)研究》2005年第2期。

7參見呂冰洋：《地方稅系的建設(shè)原則與方向》，《財(cái)經(jīng)智庫》2018年第3期。

8參見盧洪友、龔鋒：《中國政府間稅權(quán)分配的規(guī)范分析》，《經(jīng)濟(jì)評論》2007年第3期。

1參見楊志勇：《地方稅體系構(gòu)建的基本理論分析》，《稅務(wù)研究》2007年第7期；賈康、梁季：《中央地方財(cái)力分配關(guān)系的體制邏輯與表象辨析》，《財(cái)政研究》2011年第1期；張道慶：《論中央與地方稅權(quán)的劃分》，《河南社會(huì)科學(xué)》2006年第5期。

2參見財(cái)政部預(yù)算司：《收入劃分》，2008年6月27日，http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/zhongguocaizhengtizhi/zfjczgxgjjy/200806/t20080627_54324.html，2024年2月15日。

3參見經(jīng)庭如：《合理劃分稅權(quán)稅種優(yōu)化地方稅體系》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2002年第1期。

4參見張守文：《經(jīng)濟(jì)法理論的重構(gòu)》，北京：人民出版社，2004年，第338—342頁。

5參見張守文：《稅法原理》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第35—36頁。

1張守文：《稅權(quán)的定位與分配》，《法商研究》2001年第1期。