付 娟，黎秀妍

（石河子大學(xué) 師范學(xué)院，新疆 石河子 832003）

教育援疆政策是貫徹黨的治疆方略的重要組成部分，對(duì)開發(fā)新疆智力資源，推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和鑄牢中華民族共同體意識(shí)有著深刻的時(shí)代意蘊(yùn)。1978 年改革開放以來，黨和國(guó)家為加快邊疆少數(shù)民族地區(qū)教育的發(fā)展，有組織地動(dòng)員有關(guān)部門、內(nèi)地省市和內(nèi)地高校從物力、財(cái)力和人力各方面支援新疆。經(jīng)過40 多年的探索、調(diào)整、創(chuàng)新與實(shí)踐，教育援疆政策已然成為推動(dòng)新疆教育發(fā)展的關(guān)鍵外部動(dòng)力，加快了新疆邁入教育現(xiàn)代化的進(jìn)程。近年來，教育援疆政策引起研究者的關(guān)注，并從教育援疆政策的演變歷程、演變路徑、演變動(dòng)力及其特征方面進(jìn)行了相關(guān)的研究。但基于歷史制度主義理論視角對(duì)我國(guó)教育援疆政策進(jìn)行研究的還較少。我國(guó)教育援疆政策的演變與歷史制度主義分析框架中“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”“路徑依賴”等關(guān)鍵要素相契合，為此，本文以歷史制度主義理論為視角，將改革開放作為歷史起點(diǎn)，以教育援疆政策各時(shí)期的調(diào)整和教育援疆模式的轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，對(duì)改革開放40 多年以來教育援疆政策的歷史演變脈絡(luò)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，明晰教育援疆政策的歷史嬗變以及內(nèi)在的制度邏輯，以期為政策的制定提供新的理論視角，推動(dòng)新疆教育高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺(tái)階。

一、改革開放以來教育援疆政策的歷史演變

本文以我國(guó)改革開放40 多年以來的關(guān)鍵事件、相關(guān)政策等作為劃分教育援疆政策的歷史演變階段的依據(jù)，將改革開放以來教育援疆政策的發(fā)展分為探索期（1978—1999 年）、發(fā)展期（2000—2009 年）和蓬勃期（2010 年至今）三個(gè)階段。

（一）教育援疆政策的探索期

1978—1999 年22 年的探索階段中，我國(guó)經(jīng)歷了“對(duì)口支援”概念的確定——組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的形成——全國(guó)對(duì)口援疆的正式啟動(dòng)的鋪墊階段。

1.從“對(duì)口支援”概念的確立到組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的形成

（1）“對(duì)口支援”概念的確立。早在新中國(guó)建立前夕，黨中央就有對(duì)邊疆民族地區(qū)發(fā)展提供支持和幫助的思想萌芽，但“對(duì)口支援”概念一直沒有明確提出。文化大革命后，黨和國(guó)家逐漸恢復(fù)民族地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。1979 年4 月，烏蘭夫在全國(guó)邊防工作會(huì)議中倡議國(guó)家支援邊疆，由內(nèi)地對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)[1]575，在其報(bào)告中首次明確提出“對(duì)口支援”概念。同年7 月，中央批復(fù)烏蘭夫?qū)吔贁?shù)民族“對(duì)口支援”的報(bào)告，“建立了由中央黨、政有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的中央邊防工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期討論、檢查會(huì)議精神的貫徹情況”[1]581，將包括新疆在內(nèi)的7 個(gè)邊境和少數(shù)民族地區(qū)確定為首批對(duì)口援建省份，通過江蘇“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的支援加強(qiáng)新疆地區(qū)整體的發(fā)展。在探索階段中，有關(guān)部門也逐步對(duì)援疆政策展開探索與實(shí)踐，但前期國(guó)家在援疆政策的執(zhí)行力度上遠(yuǎn)比西藏低。

（2）對(duì)口支援政策國(guó)家層面的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的形成。1983 年“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省、市同少數(shù)民族地區(qū)對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作工作座談會(huì)”召開，確定國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)委和國(guó)家民委三個(gè)部門負(fù)責(zé)對(duì)口支援事務(wù)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，這意味著對(duì)口支援具有明確的組織保證[2]23-28。1984 年召開的第二次全國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作和對(duì)口支援會(huì)議新增了上海支援新疆、西藏……等對(duì)口支援任務(wù)。同年10 月，我國(guó)正式施行《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，該法對(duì)“對(duì)口支援”有相應(yīng)的闡述。例如，“第五十五條中，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的研究、制定和實(shí)施，從財(cái)政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面，幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)”。

2.“干部援疆”成為對(duì)口援疆初期的主要措施

1996 年，為了新疆的社會(huì)發(fā)展，黨中央召開專題會(huì)議并下發(fā)了7 號(hào)文件①《中央政治局常委會(huì)關(guān)于維護(hù)新疆穩(wěn)定的會(huì)議紀(jì)要》（中發(fā)〔1996〕7 號(hào)）。，文件指出，“培養(yǎng)和調(diào)配一大批熱愛新疆……正確執(zhí)行黨的民族宗教政策的漢族干部去新疆工作”。自此，全國(guó)范圍的“對(duì)口援疆”正式啟動(dòng)。在對(duì)口援疆的初期，通過中東部地區(qū)選派援疆干部來支持新疆的發(fā)展，干部援疆是為主流[3]109-115。1997 年2 月中旬，由京、津、滬、魯、蘇、浙、贛、豫等共八個(gè)中東部地區(qū)?。▍^(qū)市）及國(guó)家相關(guān)部委派出200 多名援疆干部支援新疆，標(biāo)志著全國(guó)援疆工作正式實(shí)施。1998 年，黨中央提出除沿海發(fā)達(dá)?。▍^(qū)市）以外，部委機(jī)關(guān)也參與到援疆工作中。此后，對(duì)口援疆的力度不斷增強(qiáng)，對(duì)口援疆的政策逐漸朝多方面展開。

3.內(nèi)地高校對(duì)口援疆的啟動(dòng)與推進(jìn)

1987 年，內(nèi)地與邊遠(yuǎn)民族地區(qū)高等院校支援協(xié)作會(huì)議召開，會(huì)后遂確定了由滬、蘇、陜支援新疆高等院校的對(duì)口支援協(xié)作關(guān)系。兩年后，“內(nèi)地與新疆高等教育支援協(xié)作規(guī)劃會(huì)議”總結(jié)了高等教育支援新疆的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)一步制定了對(duì)新疆高等教育支援的三年規(guī)劃。這是一次促進(jìn)新疆教育事業(yè)發(fā)展的盛會(huì)[4]36。1992 年，第四次全國(guó)民族教育工作會(huì)議（以后簡(jiǎn)稱“第四次會(huì)議”）確定以“一對(duì)一”結(jié)對(duì)幫扶形式，支援民族貧困地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。由于高等教育肩負(fù)著培養(yǎng)支持貧困地區(qū)教育的發(fā)展所需專業(yè)人才的任務(wù)，自“第四次會(huì)議”后，國(guó)家下發(fā)一系列少數(shù)民族專業(yè)人才培養(yǎng)的文件。例如，1992 年10 月國(guó)家教委、民委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作若干問題的意見》強(qiáng)調(diào)“要特別重視培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)迫切需要的大專層次的經(jīng)濟(jì)、科技、管理方面的人才”[5]3403。后續(xù)一系列文件的發(fā)布和實(shí)施，標(biāo)志著民族高等教育人才培養(yǎng)目標(biāo)從民族干部培養(yǎng)走向培養(yǎng)本?？平逃瞬臶6]162-169，教育援疆政策也因此產(chǎn)生變化。1993 年和1996 年，國(guó)家相關(guān)部門召開了兩次全國(guó)教育對(duì)口支援工作會(huì)議，會(huì)議部署和明確全國(guó)教育對(duì)口支援工作的目標(biāo)、任務(wù)、實(shí)施方法和內(nèi)容等，高等教育對(duì)口支援新疆的工作目標(biāo)逐漸清晰。1999 年的內(nèi)地高等學(xué)校支援新疆第四次協(xié)作會(huì)議落實(shí)了“2001—2005 年21個(gè)部委高校支援新疆，每年培養(yǎng)800 名少數(shù)民族本、專科生的五年規(guī)劃”[7]286。

（二）教育援疆政策的發(fā)展期

1999 年，為了促進(jìn)東西部地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，江澤民同志在黨的十四屆五中全會(huì)上明確提出了國(guó)家西部大開發(fā)戰(zhàn)略，戰(zhàn)略于2000 年正式實(shí)行。此后，新疆教育發(fā)展有了明顯飛躍。回顧2000—2009 年這10 年期間教育援疆的有關(guān)政策，其重心和政策目標(biāo)主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

1.基礎(chǔ)教育援疆受到高度重視

“兩個(gè)工程項(xiàng)目”的實(shí)施。一是以新疆貧困地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校作為支援重點(diǎn)對(duì)象；二是規(guī)定東部發(fā)達(dá)地區(qū)與新疆對(duì)口支援學(xué)校結(jié)成“一幫一”對(duì)子?！皟蓚€(gè)工程”項(xiàng)目對(duì)新疆各地州貧困地區(qū)中小學(xué)校的教師和管理人員、學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施等方面實(shí)施援助[8]。為進(jìn)一步落實(shí)西部大開發(fā)戰(zhàn)略，中央要求對(duì)南疆四地州和兵團(tuán)在南疆的三個(gè)師等地開展干部支援和經(jīng)濟(jì)對(duì)口支援相結(jié)合的對(duì)口援疆工作[9]58-68。

2.高等教育對(duì)口援疆政策的發(fā)展和調(diào)整

2001 年6 月13 日，教育部正式下發(fā)了《教育部關(guān)于實(shí)施“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”的通知》，確定了第一批13 所支援高校采取“一對(duì)一”對(duì)口支援模式①“一對(duì)一”對(duì)口支援模式是政策的最初模式，支援高校對(duì)受援高校采取了全面支援的措施和手段幫助受援高校提高辦學(xué)水平，并形成了一套內(nèi)外組織、管理、支援機(jī)制。對(duì)受援高校進(jìn)行全方位支援，標(biāo)志著高?！皩?duì)口支援”政策的正式啟動(dòng)，新疆大學(xué)和石河子大學(xué)進(jìn)入了第一批受援高校行列。2005年，教育部又將新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)、塔里木大學(xué)等6 所本科院校納入對(duì)口支援高校[10]，高校對(duì)口支援出現(xiàn)“多對(duì)一”對(duì)口支援模式②“多對(duì)一”對(duì)口支援模式是以學(xué)科支援為核心，多所支援高校對(duì)口支援一所大學(xué)的對(duì)口支援模式。。2005 年，教育部啟動(dòng)“援疆學(xué)科建設(shè)計(jì)劃”，指定北京大學(xué)、清華大學(xué)等39所高校對(duì)口支援新疆大學(xué)、石河子大學(xué)等11 所高校的82 個(gè)學(xué)科。形成對(duì)新疆高?！耙渣c(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合”的對(duì)口支援格局，帶動(dòng)新疆受援高校整體實(shí)力和水平的提高。通過實(shí)施“援疆學(xué)科建設(shè)計(jì)劃”，將“學(xué)科建設(shè)”確定為高校對(duì)口支援新疆的主要任務(wù)，在學(xué)科建設(shè)中對(duì)新疆高校的師資、科研、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等展開對(duì)口支援工作。

為促進(jìn)新疆基礎(chǔ)教育師資培養(yǎng)，教育部下發(fā)了《關(guān)于做好對(duì)口支援新疆高等師范學(xué)校工作的通知》（教師函〔2002〕1 號(hào)），決定“暫定2002 年至2005 年安排華東師范大學(xué)支援新疆師范大學(xué)，東北師范大學(xué)支援伊犁師范學(xué)院，華中師范大學(xué)支授喀什師范學(xué)院”[11]220。開啟了知名師范大學(xué)對(duì)口支援新疆高等師范學(xué)校的序幕。

（三）教育援疆政策的蓬勃期

2010 年3 月，為進(jìn)一步縮小新疆與其他地區(qū)的差距，推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展，全國(guó)對(duì)口支援新疆工作會(huì)議召開，會(huì)議確定京、津等19 個(gè)省（區(qū)市）承擔(dān)對(duì)口支援新疆的任務(wù)，標(biāo)志著新一輪對(duì)口援疆工作的啟動(dòng)。教育援疆政策從關(guān)注高等教育到職業(yè)教育；從關(guān)注新疆地區(qū)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)到新疆各類人才培養(yǎng)；從中央政府單一的對(duì)口支援行為到鼓勵(lì)社會(huì)各界多方力量支持新疆教育的發(fā)展，教育援疆政策已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高等教育的全覆蓋。自此，教育援疆從政府單一援助的“輸血式”援疆到社會(huì)多層次的“造血式”援疆轉(zhuǎn)變。2019年，《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》進(jìn)一步指明其他發(fā)達(dá)省份與新疆協(xié)同促進(jìn)教育質(zhì)量發(fā)展，新疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化又邁出新的一步。2021 年，貫徹新時(shí)代黨的治疆方略，第八次全國(guó)對(duì)口支援新疆工作會(huì)議召開，立足實(shí)際，著眼未來發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)新疆教育事業(yè)。

1.基礎(chǔ)教育“組團(tuán)式”對(duì)口援疆的力度加大

（1）加強(qiáng)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。2010 年起，其他地區(qū)支援新疆基礎(chǔ)教育進(jìn)入提升完善階段[12]48-56。2010 年，教育部制定《內(nèi)地西藏班、內(nèi)地新疆高中班管理辦法》，要求進(jìn)一步加強(qiáng)新疆高中班的工作，完善基礎(chǔ)教育新疆高中班管理、評(píng)估和升學(xué)分流辦法。此外，教育援疆政策向南疆三地州傾斜，對(duì)口援疆?。▍^(qū)市）加大了教育基礎(chǔ)建設(shè)力度。截至2013 年6 月底，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目已完成投資59.38 億元，新建改擴(kuò)建雙語學(xué)校171 所、中等職業(yè)學(xué)校36 所[13]59-60?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕46 號(hào)）指出：“加大學(xué)生的資助力度，相關(guān)資金可用于受援地在內(nèi)地學(xué)習(xí)的學(xué)生?！?015 年末，新疆九年義務(wù)教育鞏固率已達(dá)93%，南疆四地州高中階段毛入學(xué)率達(dá)到88.6%[14]。

（2）開展“組團(tuán)式”援疆教育人才選拔工作。2021 年，教育部、國(guó)家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展“組團(tuán)式”援疆教育人才選派工作的通知》，選派優(yōu)秀的教育工作者“組團(tuán)式”援疆，受援的范圍從學(xué)前教育到高中階段全覆蓋，集中內(nèi)地優(yōu)質(zhì)教育資源帶動(dòng)新疆當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育的發(fā)展，提升新疆教育造血能力[15]。

2.職業(yè)教育援疆受到高度重視

（1）開設(shè)內(nèi)地新疆中職班。2011 年，教育部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于舉辦內(nèi)地新疆中職班的意見》（教民〔2011〕4 號(hào)），明確“在9 個(gè)?。▍^(qū)市）33 所學(xué)校舉辦內(nèi)地新疆中職班，為新疆培養(yǎng)了一大批技能型人才”。2015 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕46 號(hào)）指出，“發(fā)揮中、東部職業(yè)教育集團(tuán)辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，對(duì)口支援民族地區(qū)職業(yè)學(xué)?！?。2019 年，《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》明確指出：“加大對(duì)民族地區(qū)、貧困地區(qū)和殘疾人職業(yè)教育的政策、金融支持力度，落實(shí)職業(yè)教育東西協(xié)作行動(dòng)計(jì)劃，辦好內(nèi)地少數(shù)民族中職班?！盵16]國(guó)家通過繼續(xù)加大內(nèi)地新疆中職班的建設(shè)，加大支持力度，加強(qiáng)內(nèi)地新疆中職班管理等政策措施，改善了辦學(xué)條件，內(nèi)地民族班的整體質(zhì)量穩(wěn)步提升。

（2）高職院校對(duì)口支援提上日程。2011 年11 月，教育部印發(fā)了《關(guān)于批準(zhǔn)有關(guān)高校對(duì)口支援新疆維吾爾自治區(qū)所屬高職學(xué)校的通知》（教高函〔2011〕18 號(hào)），確定北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院、首都師范大學(xué)等30 所內(nèi)地高校對(duì)口支援新疆高職學(xué)校，為新疆儲(chǔ)備了大量人力、智力資源。高職院校對(duì)口援疆受到高度重視，職業(yè)教育援疆工作成為新時(shí)期教育援疆事業(yè)的重要內(nèi)容。

3.高等教育對(duì)口援疆形式朝多樣化發(fā)展

2010 年，教育部組建了高校團(tuán)隊(duì)對(duì)口支援新疆大學(xué)、石河子大學(xué)和塔里木大學(xué)，“團(tuán)隊(duì)式”支援的新模式產(chǎn)生。新疆的本科、?？聘咝＞{入了高?！皩?duì)口支援”計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)了“對(duì)口支援”的全覆蓋，并采取了“團(tuán)隊(duì)式”支援的新模式①“團(tuán)隊(duì)式”對(duì)口支援模式是指多所支援高校按照一定的組織結(jié)構(gòu)組成聯(lián)盟，并對(duì)一所受援高校的所有學(xué)科進(jìn)行支援的模式。。“團(tuán)隊(duì)式”支援把服務(wù)和促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為對(duì)口支援工作的核心目標(biāo)；其次要實(shí)現(xiàn)受援高校的“四個(gè)顯著提升”②大幅度提升受援高校的教師隊(duì)伍素質(zhì)、人才培養(yǎng)質(zhì)量、科研服務(wù)能力和高校管理水平。，努力使受援高校成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要結(jié)構(gòu)，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的智力和人才樞紐。

2010 年，《教育部辦公廳關(guān)于對(duì)口支援高校申請(qǐng)定向培養(yǎng)博士、碩士研究生單獨(dú)招生指標(biāo)辦法等有關(guān)工作的通知》（教高廳〔2010〕4 號(hào)）從高等教育教師隊(duì)伍入手，對(duì)新疆高等教育進(jìn)行支援。2016年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕37 號(hào)）明確指出，要以多種形式開展高校對(duì)口支援新疆工作[17]，啟動(dòng)實(shí)施中西部高等教育振興計(jì)劃，重點(diǎn)加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)學(xué)科和院系建設(shè)，在中西部地區(qū)建設(shè)一批有特色的高等院校，全面提高中西部地區(qū)高等教育質(zhì)量。這一階段高等教育對(duì)口援疆的內(nèi)涵更加豐富，援疆機(jī)制不斷創(chuàng)新，教育援疆效果顯著提升。

4.把教師隊(duì)伍建設(shè)作為教育援疆的重中之重

補(bǔ)充教師隊(duì)伍數(shù)量，提高教師隊(duì)伍質(zhì)量。為緩解新疆當(dāng)?shù)貎?yōu)秀教師不足的問題，教育部出臺(tái)《援藏援疆萬名教師支教計(jì)劃實(shí)施方案》的通知（教師〔2017〕14 號(hào)），定期選派萬名教師（專任教師、教育管理人員）到新疆支教，為新疆地區(qū)的教師隊(duì)伍注入“新活力”。該階段的教育援疆工作逐步擴(kuò)大活動(dòng)層次及區(qū)域覆蓋面，著力更新一線教師教學(xué)理念，提升其教學(xué)能力，加強(qiáng)學(xué)科骨干教師培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)名師工作室學(xué)科全覆蓋，進(jìn)一步提高名師工作室在教師隊(duì)伍中的引領(lǐng)力、帶動(dòng)力及輻射力。2019年5 月，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)攻堅(jiān)暨教師援疆工作推進(jìn)會(huì)議舉行，會(huì)議指出“要把南疆四地州的教師隊(duì)伍建設(shè)放在優(yōu)先地位”[18]80。

提高教師學(xué)歷，啟用銀齡教師資源。為了改善新疆地區(qū)受援高校教師的學(xué)歷水平，更好地服務(wù)新疆高校的發(fā)展。教育部于2010 年5 月頒布《教育部辦公廳關(guān)于對(duì)口支援高校申請(qǐng)定向培養(yǎng)博士、碩士研究生單獨(dú)招生指標(biāo)辦法等有關(guān)工作的通知》（教高廳〔2010〕4 號(hào)）。2022 年，教育部印發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于做好2022—2023 學(xué)年高校銀齡教師支援西部計(jì)劃有關(guān)實(shí)施工作的通知》（教師函〔2020〕1 號(hào)），明確了銀齡教師援疆計(jì)劃，鼓勵(lì)高校銀齡教師到新疆支教、支研，充分調(diào)動(dòng)智力資源支持新疆教育的發(fā)展。

這一時(shí)期教育對(duì)口支援新疆的重點(diǎn)是提升新疆地區(qū)教育的自我發(fā)展能力，增強(qiáng)新疆地區(qū)教育發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。教育援疆政策促使新疆從學(xué)前教育到高等教育，從普通教育到職業(yè)教育，從教師培訓(xùn)到民族教育[19]17-20，各級(jí)各類教育均得到了快速發(fā)展。這一階段的教育援疆政策重心已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，從投入學(xué)?；A(chǔ)硬件設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)變到提升新疆教育質(zhì)量，從“輸血式”的支援轉(zhuǎn)變成“造血式”的發(fā)展。

二、改革開放以來教育援疆政策的變遷路徑

歷史制度主義者認(rèn)為，制度變遷過程總體上分成制度存續(xù)的“正常時(shí)期”和制度斷裂的“關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)期”。前者遵循政策制度發(fā)展的歷史慣性，后者是制度發(fā)生變遷的可能。具體而言，教育援疆政策的嬗變路徑呈現(xiàn)從“依賴——突破”的特征。

（一）路徑依賴：教育援疆政策演變的政策慣性

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯將“路徑依賴”理論引入制度變遷中，根據(jù)路徑依賴?yán)碚?，政策一?jīng)形成，往往會(huì)沿著最初的方向不斷地進(jìn)行漸進(jìn)式的演變。教育援疆政策形成初期以國(guó)家和政府主導(dǎo)的初始稟賦選擇，表現(xiàn)出政策演變的歷史慣性。

1.教育援疆政策路徑依賴的表現(xiàn)

第一，教育援疆政策內(nèi)容的延續(xù)性。由于既定的政策框架具有很強(qiáng)的制度慣性，后續(xù)的教育援疆政策主要是以先前的制度框架為基礎(chǔ)，進(jìn)行逐步修訂和調(diào)整。例如，《教育部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于內(nèi)地有關(guān)城市開辦新疆高中班的實(shí)施意見〉的通知》（教民〔2000〕2 號(hào)） 對(duì)內(nèi)地新疆班的開辦規(guī)模、方式、任務(wù)、招生、教學(xué)、管理職責(zé)以及辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等問題作出明確規(guī)定[20]4，為后續(xù)新疆內(nèi)高班政策發(fā)展和完善提供了基本的制度框架，體現(xiàn)政策內(nèi)容的延續(xù)性。

第二，教育援疆政策運(yùn)行組織結(jié)構(gòu)固化[21]。教育援疆政策主要由教育部—支援地雙方組織實(shí)施。受援高校教育主管部門常處于被動(dòng)地位，主動(dòng)謀發(fā)展、積極推動(dòng)政策的執(zhí)行力還需加強(qiáng)。此外，支援方在提供政策或是經(jīng)費(fèi)的支持上還有些依賴中央及教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)、支持和監(jiān)督。

2.教育援疆政策路徑依賴的成因

一旦制度形成，制度的學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性期望和退出成本等都使得政策改變困難。第一，教育援疆政策在長(zhǎng)期執(zhí)行的過程中都是由國(guó)家和政府主導(dǎo)，以完成任務(wù)的形式把援疆要求下達(dá)到支援和受援雙方有關(guān)政府，在支援過程中獲得良好的效益。后期為完成任務(wù)，更是加深教育援疆政策的適應(yīng)性預(yù)期。第二，因政策涉及各方利益，退出的成本及風(fēng)險(xiǎn)較高，不可避免存在著以下一些發(fā)展問題：諸如支援方和受援方兩者在一些職能定位上沒有形成共識(shí)；沒有考慮到受援地區(qū)的長(zhǎng)期和深層的發(fā)展，教育對(duì)口支援未能實(shí)現(xiàn)深度合作；部分教育項(xiàng)目實(shí)施過程中缺乏監(jiān)督，沒有動(dòng)態(tài)考核的過程等問題。國(guó)家和政府在決策時(shí)風(fēng)險(xiǎn)最小化，壓縮了政策創(chuàng)新的可能。

（二）路徑突破：教育援疆政策演變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

歷史制度主義者認(rèn)為制度可能會(huì)在不斷發(fā)展的進(jìn)程中逐漸固化而暴露劣勢(shì)，當(dāng)制度內(nèi)部的矛盾達(dá)到“臨界點(diǎn)時(shí)”，可能對(duì)制度產(chǎn)生質(zhì)的改變。在教育援疆政策的演變過程中，教育援疆政策雖沒有產(chǎn)生劇烈的“制度斷裂”，但有三個(gè)重要關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)突破了援疆政策在演變過程中的路徑依賴。

1.西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施：開啟高等教育援疆

教育援疆政策發(fā)生轉(zhuǎn)變的第一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在21 世紀(jì)初。1999 年，國(guó)家提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略并于2000 年正式實(shí)行。改革開放以來，黨制定和完善了一系列民族政策促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定的邊疆環(huán)境為教育援疆政策創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。為了在短時(shí)間內(nèi)改善新疆的整體社會(huì)狀況，中央直接對(duì)新疆進(jìn)行整體的資金投入，從內(nèi)部發(fā)達(dá)城市選派領(lǐng)導(dǎo)干部支援新疆。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施后，并不只關(guān)注對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)和干部的支援，而是關(guān)注到高等教育對(duì)新疆區(qū)域發(fā)展的作用。例如，2001 年9 月7 日，北京大學(xué)與石河子大學(xué)簽署“對(duì)口支援協(xié)議書”，北京大學(xué)與石河子大學(xué)形成“一對(duì)一”對(duì)口支援模式。這一時(shí)期有突破政策慣性的路徑依賴的痕跡，形成經(jīng)濟(jì)、干部、人才、教育援疆共同推進(jìn)的新局面，豐富了援疆的內(nèi)涵。但在教育援疆初期缺少交流機(jī)制，難以推動(dòng)新疆教育形成自主發(fā)展的能力，仍體現(xiàn)出明顯的“輸血式”援疆理念。

2.全國(guó)對(duì)口支援新疆工作會(huì)議的召開：轉(zhuǎn)變教育援疆模式

教育援疆政策發(fā)生轉(zhuǎn)變的第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在2010 年。全國(guó)對(duì)口支援新疆工作會(huì)議召開，標(biāo)志著新一輪對(duì)口援疆工作的啟動(dòng)，教育援疆模式從“一對(duì)一”轉(zhuǎn)向“多對(duì)一”的援疆模式。在高等教育方面，2001 年確定第一批13 所支援高校采取“一對(duì)一”對(duì)口支援模式對(duì)新疆的高校進(jìn)行支援；2010 年教育部決定由北京大學(xué)等高校組成9 支高校對(duì)口支援新疆和西藏高校。至此，教育援疆政策出現(xiàn)“多對(duì)一”的援疆模式。教育援疆從簡(jiǎn)單的人、財(cái)、物輸入轉(zhuǎn)向本土師資的培養(yǎng)、內(nèi)地新疆高中班的完善為本土培養(yǎng)人才，促進(jìn)了新疆與其他省份的交流。教育援疆的行為不再只是國(guó)家的政治動(dòng)員，更是支援方與受援方的交流，突破了政策執(zhí)行路徑固化的依賴。

3.第三次中央新疆工作座談會(huì)的召開：落實(shí)精準(zhǔn)支援

2020 年，第三次中央新疆工作座談會(huì)指出，“做好新疆工作是全黨全國(guó)的大事”，并在座談會(huì)中提出“依法治疆、團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆、文化潤(rùn)疆、富民興疆、長(zhǎng)期建疆”的新時(shí)代黨的治疆方略。第三次中央新疆座談會(huì)是推動(dòng)教育援疆政策變遷的第三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著教育援疆政策向著精準(zhǔn)支援、組團(tuán)式支援轉(zhuǎn)變。為貫徹座談會(huì)精神，教育部等四部門印發(fā)《關(guān)于開展“組團(tuán)式”援疆教育人才選派工作的通知》（2021 年），利用支援地優(yōu)質(zhì)教育資源，達(dá)到“支援一所學(xué)校、示范一個(gè)地區(qū)”的目的，提升新疆教育造血能力。根據(jù)受援地需求，適當(dāng)增加援疆教育人才數(shù)量，增加新疆與支援地的教育交流。與前期“輸血式”“一對(duì)一”等援疆方式不同，第三次中央新疆工作座談會(huì)后國(guó)家按照新疆教育的需求實(shí)行支援項(xiàng)目，滿足新疆不同地區(qū)、層次、類別對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。這說明教育援疆模式明顯地向精準(zhǔn)化、組團(tuán)式、造血式模式轉(zhuǎn)變。新疆與支援地的協(xié)同合作，正逐漸突破運(yùn)行組織結(jié)構(gòu)固化的路徑依賴。

三、改革開放以來教育援疆政策變遷的動(dòng)力機(jī)制

任何一項(xiàng)制度都不是無規(guī)律演變的，它不僅受到外部整體環(huán)境的影響，還受到來自不同組織行動(dòng)者博弈的影響。教育援疆政策在政府“直接安排”到“間接監(jiān)管”逐漸適調(diào)的過程中，政策自我學(xué)習(xí)機(jī)制、外界經(jīng)驗(yàn)示范效應(yīng)和多元行動(dòng)者間的博弈等組成了改革開放后我國(guó)教育援疆政策的動(dòng)力。

（一）政策自我學(xué)習(xí)機(jī)制驅(qū)動(dòng)教育援疆政策的自我完善

教育援疆政策的演變是政府基于政策學(xué)習(xí)以及國(guó)家戰(zhàn)略要求而作出的調(diào)整反映。一方面，支援和受援方政府在推進(jìn)新疆教育的發(fā)展，在汲取先前政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐漸淡化部分不適應(yīng)新疆社會(huì)發(fā)展情況的項(xiàng)目；另一方面，雙方則根據(jù)不同時(shí)期的國(guó)家戰(zhàn)略和新疆地區(qū)教育的發(fā)展目標(biāo)對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整。例如，21 世紀(jì)初的西部大開發(fā)戰(zhàn)略及脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)期間，教育援疆政策發(fā)揮其重大優(yōu)勢(shì)，實(shí)施高校定點(diǎn)幫扶、“組團(tuán)式”支援、教育扶貧等重大項(xiàng)目助力新疆地區(qū)擺脫貧困，以適應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的新布局。

（二）其他經(jīng)驗(yàn)的示范效應(yīng)推動(dòng)教育援疆政策的調(diào)整

教育援疆政策的發(fā)展也受到外界政策經(jīng)驗(yàn)的示范影響。一是援藏政策的成功實(shí)施影響著教育援疆政策的調(diào)整和完善，為以后中央制定教育援疆政策提供了范式；二是2008 年四川汶川災(zāi)后重建工作為教育援疆政策的跨越式發(fā)展貢獻(xiàn)了新思路。《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》頒布后，各?。▍^(qū)市）即刻出臺(tái)有關(guān)的配套措施，各?。▍^(qū)市）針對(duì)性援助及社會(huì)的多方合作使汶川災(zāi)后重建工作有條不紊地進(jìn)行。為此，黨中央決定借鑒汶川地震災(zāi)后的災(zāi)區(qū)重建模式對(duì)新疆進(jìn)行全面援建。

（三）多元行動(dòng)者的博弈促使教育援疆政策的重建

長(zhǎng)期以來，國(guó)家以及支援受援雙方政府是推動(dòng)教育援疆政策建設(shè)的關(guān)鍵主體，直接決定教育援疆政策的政治方向，改革開放后，國(guó)家把邊疆民族地區(qū)教育的發(fā)展提上日程，但政策初期與市場(chǎng)聯(lián)系不緊密，政策“自上而下”執(zhí)行。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型使得教育援疆政策的“參與者”豐富起來，從單一的國(guó)家主導(dǎo)向新疆各區(qū)域政府、各級(jí)各類學(xué)校、社會(huì)企業(yè)等多元行動(dòng)者轉(zhuǎn)變。多元行動(dòng)者的利益需求會(huì)帶動(dòng)相關(guān)權(quán)益的再次分配，有時(shí)不同的行動(dòng)者之間也會(huì)產(chǎn)生沖突和博弈進(jìn)而提出利益訴求，進(jìn)一步促使教育援疆政策的轉(zhuǎn)換與重建。由此可以說，多元行動(dòng)者的博弈是教育援疆政策的重要?jiǎng)恿C(jī)制。

四、教育援疆政策前瞻與建議

回顧 40 多年教育援疆政策的演變可以看出，教育援疆政策的演變與改革開放以來我國(guó)社會(huì)政策的調(diào)整和發(fā)展是相適應(yīng)的，也是與新疆地區(qū)的社會(huì)發(fā)展和教育變革相呼應(yīng)的。從新疆教育發(fā)展的實(shí)踐層面來說，教育援疆政策的積極效能已在新疆的社會(huì)、教育等方面得到展現(xiàn)，不僅使得新疆的教育質(zhì)量得到提升，同時(shí)在維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定、鑄牢中華民族共同體意識(shí)、鞏固國(guó)家安全等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用?；厮萁逃叩难葑儦v程，我們需要審視的是，當(dāng)前教育援疆政策仍存在政策保障體制不完善等問題，需要在理性看待教育援疆政策的基礎(chǔ)上展望政策的未來，積極尋求教育援疆政策的變革和創(chuàng)新。

（一）完善教育援疆的政策體系

教育援疆政策要發(fā)揮最大的效益，須精準(zhǔn)把握教育援疆政策發(fā)展中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，以及國(guó)家提供完善的政策支持與法律保障。第一，健全教育援疆方面的法律法規(guī)。當(dāng)前援疆政策中，雖含有教育的要素，但并未形成一個(gè)完善的教育援疆政策體系，需進(jìn)一步完善教育援疆政策的內(nèi)容。第二，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域資源組合。我國(guó)教育援疆政策實(shí)施過程中存在資源浪費(fèi)等問題，要有效發(fā)揮教育援疆作用，須整合新疆教育的區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建新疆城鄉(xiāng)區(qū)域教育一體化發(fā)展機(jī)制。第三，教育援疆政策的變遷或變革需要以國(guó)家的實(shí)際情況為依托，精準(zhǔn)追蹤黨和國(guó)家在民族教育工作中的新調(diào)整以及其他重大歷史事件的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”；抓住“新時(shí)代治疆方略”這一重大的機(jī)遇窗口期，把準(zhǔn)時(shí)機(jī)促成教育援疆政策突破政策慣性，不斷完善教育援疆的政策體系。

（二）優(yōu)化教育援疆的政策運(yùn)行機(jī)制

在精準(zhǔn)把握歷史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)同時(shí)，需要突破政策發(fā)展中的路徑依賴瓶頸。教育援疆政策在長(zhǎng)期執(zhí)行的過程中都是由國(guó)家和政府主導(dǎo)，通過整體的調(diào)控和資源分配實(shí)現(xiàn)教育援疆政策的政策意向。國(guó)家以完成任務(wù)的形式把援疆要求下達(dá)到支援和受援雙方。政策執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象，為此需進(jìn)一步優(yōu)化政策的運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而克服政策執(zhí)行偏差。第一，需要優(yōu)化教育援疆的政策導(dǎo)向，考慮政策多個(gè)行動(dòng)者的利益訴求，建立多方合作的政策運(yùn)行機(jī)制。第二，在實(shí)際執(zhí)行政策的過程中要提高站位，主動(dòng)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，與鄉(xiāng)村振興、“一帶一路”倡議等多項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)標(biāo)，體現(xiàn)教育援疆政策的多元價(jià)值。第三，要關(guān)注到教育援疆對(duì)象的多樣性，滿足不同受教育群體的需要，建設(shè)“線下+線上”相結(jié)合的跨區(qū)域教育援疆網(wǎng)絡(luò)，最大限度地充分利用援疆資源，發(fā)揮教育援疆的綜合育人效益。

（三）形成教育援疆的政策合力

教育援疆是一個(gè)涵蓋支援與受援雙方的政府、各級(jí)各類學(xué)校、社會(huì)、師生以及家長(zhǎng)等多元參與者的“生態(tài)系統(tǒng)”。教育援疆政策的制定者在搭建完善的政策體系時(shí)要與時(shí)俱進(jìn)，善于考慮各方政策參與者的利益，關(guān)照新疆教育發(fā)展的客觀需要，把握影響教育援疆政策演變的深層結(jié)構(gòu)的規(guī)律，合理推動(dòng)政策的整體實(shí)施。第一，在政策制定過程中，需重視人民群眾參與性，發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造性，不僅要“自上而下”地制定并推行教育援疆政策，還要“自下而上”地問計(jì)于人民，讓人民群眾參與政策制定、執(zhí)行和反饋過程，為教育援疆政策的創(chuàng)新提供智慧。第二，社會(huì)應(yīng)形成對(duì)教育援疆的關(guān)注，聚焦教育對(duì)新疆發(fā)揮的作用，營(yíng)造良好的教育援疆輿論氛圍。第三，受援學(xué)校應(yīng)更關(guān)注自身“造血能力”，在獲得政策支持中探索有效提升“造血能力”的路徑，形成好的經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行推廣，與政府、支援方、社會(huì)形成教育援疆新動(dòng)力。