丁建軍，馮世毓

（河北大學(xué)宋史研究中心，河北 保定 071002）

周必大，字子充，又字洪道，號(hào)省齋，南宋名臣，有《文忠集》傳世，《宋史》有其傳。 紹興二十一年（1151）①關(guān)于周必大中進(jìn)士的時(shí)間，《宋史》卷三九一《周必大傳》載“紹興二十年，第進(jìn)士，授惠州戶曹”（第11965 頁(yè)），而樓鑰在《攻玫集》卷九四《少傅觀文殿大學(xué)士致仕益國(guó)公贈(zèng)太師謚文忠周公神道碑》中曰“紹興二十一年進(jìn)士及第，授左迪功郎、徽州司戶參軍。 ”今取神道碑之說(shuō)。，周必大進(jìn)士及第，歷仕高宗、孝宗、光宗、寧宗四朝，一生仕途比較順利，僅因兩次“反近臣活動(dòng)”遭遇兩次短暫被貶②兩次“反近臣活動(dòng)”，一是指隆興元年周必大彈劾孝宗近臣曾覿、龍大淵；一是指乾道七年周必大反對(duì)孝宗任命近臣張說(shuō)。。 周必大以其出眾的文才和處理政務(wù)的能力和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘢?贏得了宋孝宗的賞識(shí)。 “孝宗皇帝在位二十八年，厲精求治，久而不倦，圣徳日新，先紹祖宗，宰相凡十有五人，明良會(huì)遇，可謂盛矣。求其相為終始，全徳備福，亦未有如益國(guó)周文忠公者。 ”[1]正是在孝宗朝，周必大在仕途上不斷攀升，歷任諫官、侍從、參知政事、知樞密院、樞密使、右丞相、左丞相。

周必大兼軍政才干于一身， 一直積極活躍于政壇。目前，學(xué)界對(duì)周必大的研究成果已然不少[2]。但我們發(fā)現(xiàn)， 對(duì)周必大的國(guó)家治理思想仍有進(jìn)一步發(fā)掘的空間。 周必大的國(guó)家治理思想集中體現(xiàn)在其針對(duì)當(dāng)時(shí)積弊的眾多建言獻(xiàn)策之中， 涉及南宋諸多方面的問(wèn)題， 或針對(duì)時(shí)弊， 或涉及制度建設(shè)。 因此，深入研究周必大的國(guó)家治理思想，不僅有助于我們深化對(duì)周必大的研究， 也有助于深化對(duì)南宋政治的理解。 本文擬對(duì)周必大在人才、制度、吏治、國(guó)防、社會(huì)治理等方面的建言對(duì)策加以論述。

一、對(duì)選用人才的建言

人才的選用關(guān)系著國(guó)家治理的成效， 周必大對(duì)此有深刻的理解：“用得其人罔不興， 用匪其人罔不亂”[3]2141。因此，他對(duì)人才問(wèn)題極為關(guān)注。乾道七年（1171），剛被召回朝的周必大就在奏札中說(shuō)：“臣聞立政圖事，人才為急?！盵3]2111希望朝廷能盡快儲(chǔ)備人才。盡管不久之后，周必大又因反對(duì)近臣張說(shuō)而去職，但淳熙二年（1175）周必大被重新召回后， 他又立即強(qiáng)調(diào)人才儲(chǔ)備的重要：“臣聞富人之造居室也，率種木于數(shù)十年之初，故未嘗有求而無(wú)之之患，況夫興事造業(yè)，貽謀萬(wàn)世，其可不儲(chǔ)材于閑暇，而欲取具于斯須乎？”[3]2137淳熙三年（1176），周必大又在選德殿奏對(duì)中講道：“臣嘗觀司馬光歷年圖序，以為人君之道一，用人是也?！盵3]2141其對(duì)人才的重視程度可見(jiàn)一斑。

我們不難發(fā)現(xiàn)， 周必大多次上書(shū)闡發(fā)自己的人才觀念，時(shí)值孝宗乾道七年和淳熙初年，這兩個(gè)時(shí)段正是周必大因兩次反對(duì)任用近臣被貶， 繼而重新起用的時(shí)候。 周必大之所以在這兩個(gè)時(shí)段如此強(qiáng)調(diào)人才的重要， 這與其反對(duì)宋孝宗任用近臣的一貫立場(chǎng)是相一致的， 不僅是對(duì)孝宗兩次任人唯親的救偏補(bǔ)弊之建議， 而且是對(duì)孝宗的用人思想的正面引導(dǎo)。在長(zhǎng)期的仕宦生涯中，周必大形成了自己獨(dú)特的人才觀念，在人才的選拔上，不拘資序，博求文武；在人才的具體任用上，按才分格，量才而用。

（一）不拘資序，博求文武

宋代官員的升遷要經(jīng)歷嚴(yán)格的磨勘考課，遵循“率以法計(jì)其歷任歲月、功過(guò)而序遷之”[4]3840的原則，需要對(duì)官員的出身、資歷、舉主、政績(jī)等因素進(jìn)行全面的考察。 而在乾道七年，周必大在《論人才》中建言：“臣愿深詔執(zhí)事，雜舉中外文武之才，不限員數(shù)，不拘資序，區(qū)分所能，總為一籍。 ”[3]2112在周必大看來(lái)， 文武官員的選拔不應(yīng)該拘于資歷次序，而應(yīng)以才能為選拔標(biāo)準(zhǔn)。這一思想無(wú)疑有別于宋代傳統(tǒng)的磨勘考課原則。 淳熙八年，周必大舉薦通經(jīng)術(shù)之士?jī)擅屠韺W(xué)家謝諤時(shí)，便體現(xiàn)了其不拘于資歷次序，注重真才實(shí)學(xué)的用人選才思想[5]37-38。

針對(duì)高宗朝秦檜專權(quán)時(shí)期因任人唯親、 排除異己而導(dǎo)致人才匱乏的情況， 周必大建議宋孝宗廣納賢才。 他一方面批評(píng)秦檜用人政策之誤國(guó)：“紹興初，將相卿士得人為多。 既而秦檜以患失之心濟(jì)忌嫉之性，同己者用，異己者逐，人才衰落，貽患至今。 ”[3]2137一方面以趙宋先帝為參照，太祖、太宗招攬豪杰，真宗、仁宗時(shí)名士相望，建議孝宗效法前代，廣納賢士。 為此在淳熙二年（1175）又建言：“臣愚欲望圣慈明諭二府，為國(guó)長(zhǎng)慮，博求文武之英，布列中外。近而言之，可使收功于當(dāng)世；遠(yuǎn)而言之，又將為利于無(wú)窮。 ”[3]2137從近期與長(zhǎng)期兩個(gè)方面指出博求文武英才之戰(zhàn)略意義。可見(jiàn)，周必大希望朝廷任人唯賢，搜攬?zhí)煜挛奈淙瞬拧?/p>

（二）儲(chǔ)備人才，量才而用

周必大深知人才對(duì)國(guó)家治理的重要。 早在乾道七年， 周必大就對(duì)人才的任用原則和儲(chǔ)備方式提出了自己的主張。 鑒于“通才難得”，“優(yōu)趙魏者不可為滕薛，有文事者未必有武備”[3]2111-2112，因此對(duì)人才的任用，他主張不可“任違所長(zhǎng)”，也不可“用過(guò)其量”，“用過(guò)其量， 譬之以驥捕鼠， 使蚉負(fù)山，小大雖殊，其失一也”[3]2112。周必大指出了“用過(guò)其量”的危害：“用之過(guò)其量，賞之不待功。 彼既冒受寵榮，則懼誕謾獲罪，于是多方以掩其過(guò)，妄作以蓋厥愆。 雖以陛下之明，隨加譴斥，然而兵民已被其侵?jǐn)_， 財(cái)用已為其蠧耗， 噬臍之悔， 可勝計(jì)乎？ ”[3]2118因此，他特別強(qiáng)調(diào)要量才錄用。

周必大不僅意識(shí)到人才對(duì)于“立政圖事”的重要性， 而且看到了國(guó)家急需相關(guān)人才時(shí)“求之實(shí)難”的尷尬。 為解決這一問(wèn)題，周必大提出必須做好人才儲(chǔ)備，不僅平時(shí)按照馭軍、臨邊、經(jīng)理財(cái)賦、巡視利害、監(jiān)司、郡守等分類做好人才儲(chǔ)備，而且對(duì)各類人才也要有所區(qū)分。 可馭軍者還要具體分“孰智，孰勇”，可治郡者又要詳分“孰中和，孰儉決”，以此類推，“人為一格，格儲(chǔ)數(shù)人”，并將詳細(xì)的人才資料收藏在禁中與二府，“無(wú)事之日， 預(yù)加審覈。遇有任使，按圖而取”[3]2112。 這一做法無(wú)疑不僅有利于國(guó)家的人才儲(chǔ)備， 更使政府在急需人才時(shí)能夠“按圖而取”，從而做到隨時(shí)隨事有合適的人才可用，而不至于臨事胡亂用人。

（三）引導(dǎo)宋孝宗任賢使能

淳熙三年， 剛剛被重新召回朝的周必大就指出當(dāng)時(shí)用人有“二弊”，其中之一是“上下之分未嚴(yán)”。他強(qiáng)調(diào)“任賢使能，人主之柄也”，看似批判了“一官或闕，自衒者紛至。始則不度能否，悉力以求之。求而不得，則設(shè)計(jì)以取之”[3]2141的現(xiàn)象，實(shí)則也在另一方面逢迎了孝宗。須知，周必大兩次被貶均是因?yàn)榉磳?duì)孝宗對(duì)近臣的任命， 而經(jīng)歷了兩次被貶之后，周必大已深知皇權(quán)的威嚴(yán)，他由一個(gè)意氣風(fēng)發(fā)的理想主義者而變得圓潤(rùn)起來(lái)。 剛被召回朝的周必大向孝宗表示了自己的反省， 甚至淳熙六年曾覿進(jìn)位少保、醴泉觀使時(shí)，周必大出乎當(dāng)時(shí)士人的意料為之草詔，“首云：‘八統(tǒng)馭民， 敬故在尊賢之上。 ’士大夫頗惜之也。 ”[6]610但他在強(qiáng)調(diào)“任賢使能，人主之柄也”的同時(shí)，又曲折而積極地引導(dǎo)宋孝宗選賢任能。周必大起草曾覿進(jìn)位少保、醴泉觀使的詔令，體現(xiàn)了他在官場(chǎng)上的成熟與變通。

二、對(duì)制度建設(shè)的建言對(duì)策

任何制度都難免日久生弊。 宋朝是一個(gè)注重制度建設(shè)的朝代， 但在執(zhí)行過(guò)程中也逐漸產(chǎn)生了諸多問(wèn)題和弊端。 周必大在乾道七年和淳熙二年兩次復(fù)出之際， 都針對(duì)科舉制和檔案管理制度的弊端提出了改革完善的建議。

（一）針對(duì)科舉代筆之弊的改進(jìn)建議

科舉制度是中國(guó)古代重要的人才選拔制度，尤其是在宋代崇文抑武的環(huán)境下， 科舉成為人們階層上升的最重要途徑，也正因?yàn)槿绱?，宋代科舉舞弊手段層出不窮。 宋政府為了保證科舉制度的公平采取了許多的防弊措施，如搜身、糊名、謄錄、鎖院、別試等，但作弊之風(fēng)仍然屢禁不止。 重視人才的周必大， 對(duì)于南宋選拔人才的科舉制度執(zhí)行過(guò)程中的弊端深惡痛絕。 “臣聞科舉之害，切莫于代筆”[3]2118，他認(rèn)為在眾多作弊手段之中尤以代筆情節(jié)最為惡劣。 早在隆興元年（1163），朝廷就下詔：“應(yīng)令人代名及為人冒名者， 各計(jì)所受財(cái)依條外，并永不得應(yīng)舉。 ”[7]可見(jiàn)，宋孝宗朝對(duì)在禮部省試中代筆與被代筆雙方的處罰規(guī)定都很嚴(yán)格。 但對(duì)地方發(fā)解試中的冒名代筆行為， 卻沒(méi)有處罰規(guī)定， 這就給地方發(fā)解試中冒名代筆者留下了可鉆的空子。

乾道七年， 周必大已意識(shí)到科舉考試中尤其是地方發(fā)解試中冒名代筆現(xiàn)象之嚴(yán)重。 他說(shuō)：“富民乃或捐厚利以假手，主司但知據(jù)文考校，往往叨預(yù)薦送，遂使實(shí)學(xué)之士反遭黜落。 ”[3]2118“一切以呈文為去留”的原則本來(lái)體現(xiàn)了科舉制度的公平，但只注重文章的優(yōu)劣而忽視了對(duì)冒名代筆等種種公然舞弊行為的監(jiān)督與懲戒， 就很難保證科舉考試的公平。因此，針對(duì)科舉發(fā)解試中冒名代筆之風(fēng)的嚴(yán)重，周必大提出了切實(shí)可行的解決辦法：在鹿鳴宴之前， 諸州各自委任兩名官員召集已通過(guò)解試之人， 讓他們?cè)谥莺屯ㄅ械挠H自監(jiān)督下再試論一首，“須文理不至紕謬，用字不至顛錯(cuò)”，如此才發(fā)放解牒，許可他們?nèi)⒓佣Y部省試。如果有不能動(dòng)筆或者大量錯(cuò)謬者， 立即將其駁回并追查代筆之人依法論處，將駁還的人數(shù)再次考試補(bǔ)上。周必大認(rèn)為，科場(chǎng)防弊，考生眾多，難以杜絕代筆，而在既定之后，人員少，真?zhèn)尉秃苋菀妆鎰e了。 這種防止科舉代筆的方法雖屬亡羊補(bǔ)牢，若能施行，確實(shí)可以有效遏制科場(chǎng)代筆之風(fēng)。 周必大這種亡羊補(bǔ)牢的措施雖然實(shí)用， 但卻忽視了對(duì)縱容代筆者的考場(chǎng)監(jiān)考官的責(zé)任追究。

周必大指出，在地方發(fā)解試中考官平庸，導(dǎo)致考校不精：“惟是三歲發(fā)解，凡州縣官茍有出身，不問(wèn)才否，例差考試。其間富于學(xué)識(shí)，固不乏人。亦有工聲律者未必通經(jīng)，習(xí)經(jīng)術(shù)者未必能賦?；?qū)W殖不豐，懵于文體。 或久去場(chǎng)屋，忘其舊業(yè)。 命題發(fā)策，往往顛倒事實(shí)，背于義理。 故當(dāng)校藝之際，則平凡者收，優(yōu)異者斥。 至使真才實(shí)能抑郁而不伸，庸人假儒僥幸而濫中。 非所以崇雅黜浮，勸勤抑惰，羅英俊，育人才也。”[3]2122因此，他提出要精選地方發(fā)解試主考官，以改善地方發(fā)解試的效果。

（二）完善檔案管理的建言對(duì)策

在“崇文抑武”方針的指導(dǎo)之下，宋代的文書(shū)檔案事業(yè)也發(fā)展到一個(gè)高峰， 架閣庫(kù)的建立是宋代檔案管理的一大特色。所謂架閣庫(kù)，就是用木質(zhì)架子盛放管理文書(shū)檔案的機(jī)構(gòu)。 架閣庫(kù)制度起源北宋時(shí)期， 其設(shè)立之初便制定了相關(guān)的檔案整理和保管制度。 元豐改制后，三省六部制恢復(fù)，各部均設(shè)置了架閣庫(kù)，儲(chǔ)存檔案，地方諸路、州、縣亦各自建立了架閣庫(kù)， 從中央到地方形成了一套完備的檔案儲(chǔ)存管理體系。

在文官政治發(fā)達(dá)，公文繁雜的宋代，架閣庫(kù)的檔案管理效率直接影響著行政效率。淳熙二年，周必大針對(duì)架閣庫(kù)檔案管理中存在的問(wèn)題提出了整改建議。 “其如歲月滋久，浸不加省，屋宇疏漏，風(fēng)雨弗蔽。 至其甚則吏惡害己而去其籍。 ”[3]2138架閣庫(kù)不僅房屋破漏，而且管理混亂，導(dǎo)致官員檔案丟失嚴(yán)重，“四方之人經(jīng)部陳理身事者，稍涉歲月，吏必以無(wú)案牘為解”[3]2138。 針對(duì)此種情況，周必大建議：首先，應(yīng)恢復(fù)“紹興之制”，讓各部架閣庫(kù)的主管官員將檔案逐一檢查清點(diǎn)， 每月到六部書(shū)押簽字，各部郎中親自去架閣庫(kù)檢查；其次，仍然設(shè)置“一般簿籍”收藏于長(zhǎng)貳廳，以備參考，遇有索用檔案時(shí)，需要郎中畫押的帖子發(fā)放給主管官員，才能取用；即不僅要及早修繕架閣庫(kù)房屋，而且要完善其管理和查閱制度。

可惜周必大的這些建議并未得到真正的落實(shí)， 這從他在淳熙六年的上奏中便可窺見(jiàn)一斑：“近日輪郎官點(diǎn)檢，則所謂屋者，仰視乃與天通，傍觀殆無(wú)壁落”[3]2184，甚至發(fā)現(xiàn)有人偷竊吏部案卷欲賣往外地，被緝捕時(shí)又將文書(shū)檔案丟棄在水中。對(duì)此，周必大再次重申了應(yīng)重視對(duì)架閣庫(kù)的修繕，讓六部主管官員在架閣庫(kù)旁設(shè)立廨署，方便檢查，以免丟失。 這一次上奏引起了孝宗的重視。 《宋會(huì)要輯稿》記載：“淳熙六年十一月二十七日,詔：‘臨安府修葺六部架閣庫(kù)屋， 其主管官員居止令就庫(kù)側(cè)兌換廨舍，使朝夕便于檢校，以防文書(shū)疏失?！瘡睦舨可袝?shū)周必大請(qǐng)也。 ”[8]9339歷時(shí)四年，經(jīng)過(guò)周必大兩次上奏，才落實(shí)了六部架閣庫(kù)的修繕，促使南宋檔案管理工作更加嚴(yán)格規(guī)范。 此事體現(xiàn)了周必大的嚴(yán)謹(jǐn)與執(zhí)著。

三、對(duì)吏治建設(shè)的建言

乾道年間，孝宗曾積極謀劃再次北伐，以雪符離戰(zhàn)敗之恥， 然而張浚、 吳璘等抗戰(zhàn)派將領(lǐng)的去世， 讓孝宗的恢復(fù)之志備受打擊。 在對(duì)外不能施展宏圖的情況下， 孝宗把目光逐漸轉(zhuǎn)向了對(duì)內(nèi)的整頓，由此“事功型”官員必然受到孝宗的重視。周必大也是在此時(shí)逐漸向孝宗傳達(dá)了自己的吏治思想，解決官員“數(shù)易之弊”和防范薦舉之弊是周必大吏治思想的重要內(nèi)容。

（一）主張官員久任

乾道七年（1171）四月，周必大上書(shū)《論四事》就提到了官員“數(shù)易之弊”：“夫數(shù)易之弊深矣，且以二年為任者論之，到官半年，始知風(fēng)俗。 去替半年，已懷歸志。其間留心政事，僅有一歲。若又不待滿而選易，則弊何由不生乎？簿書(shū)緣絕，將迎勞費(fèi)，特其小節(jié)耳。臣愿陛下堅(jiān)持久任之說(shuō)，深監(jiān)數(shù)易之害。有治理效，且增秩賜金，以須其成。庶幾革茍簡(jiǎn)之風(fēng)，塞僥幸之望，而循吏稍見(jiàn)于世矣。 ”[3]2115

官員的頻繁調(diào)動(dòng)， 致使難以苛求地方官員做出良好的政績(jī)，且助長(zhǎng)了因循茍且之風(fēng)，因而周必大建議孝宗實(shí)行官員久任，以革除弊病。 此后，周必大關(guān)于久任的問(wèn)題有多次詳細(xì)的論述。

乾道七年八月，周必大曾與王之奇、陳良翰一同在選德殿奏對(duì)，孝宗認(rèn)為自己在位已久，未有成就， 治理的好壞也不知道， 命周必大等人陳述實(shí)情。 周必大等以文字陳奏：“陛下練兵以圖恢復(fù)而將數(shù)易， 是用將之道未至； 擇人以守郡國(guó)而守?cái)?shù)易，是責(zé)實(shí)之方未盡。諸州長(zhǎng)吏，倏來(lái)忽去，婺州四年易守者五，平江四年易守者四，甚至秀州一年而四易守，吏奸何由可察，民瘼何由可蘇！ ”[4]11967

在周必大看來(lái)， 無(wú)論是將領(lǐng)還是郡守都存在著過(guò)度頻繁調(diào)動(dòng)的問(wèn)題?？な氐念l繁調(diào)動(dòng)，導(dǎo)致難以責(zé)求其治理的實(shí)效，奸吏也無(wú)從追查。周必大也更加詳細(xì)地提出了久任的實(shí)施辦法：“愿陛下?lián)駥袷?，審于其初而久于其后?其命之也，必使條具如之何而治軍，如之何而治民，幾年而某效可著，某弊可革，幾年而某事可成，某害可除?！盵3]2120換言之， 周必大認(rèn)為將領(lǐng)和郡守的選擇要從任命前和任命后兩方面改革，任命前謹(jǐn)慎審查選擇，任命后對(duì)照其任期目標(biāo)進(jìn)行檢查， 既給予其久任的治理時(shí)間，也督查其任期目標(biāo)的落實(shí)情況，從而達(dá)到軍隊(duì)治理和地方治理的效果。 宋孝宗“善其言，為革二弊”[4]11967。

淳熙二年（1175），周必大再次強(qiáng)調(diào)久任問(wèn)題是“當(dāng)今要?jiǎng)?wù)”，向孝宗奏言：“臣愿陛下勞于用人，逸于仰成，凡任以職，必責(zé)以是事，久其歲月，盡其才力。 底績(jī)而賞使之勸；瘝官而罰使之懼。 ”[3]2125對(duì)邊帥的任命問(wèn)題，周必大也提出了相應(yīng)的看法。他說(shuō)：“欲固壘則壘未固，欲屯田則田未辟。版曹有饋邊之費(fèi)，邊民無(wú)定居之心，其故非它，特在于要近效、守常格太過(guò)耳。 ”[3]2128“要近效”“守常格”所講正是有宋朝的一大弊病——邊帥頻繁調(diào)度而無(wú)事權(quán)。 因此， 周必大言：“臣謂若只如尋常所用守臣，而不假以事權(quán)，示以久任，則不過(guò)年歲間，又將更易。望其懷遠(yuǎn)圖、立大功難矣?！盵3]2128又舉前代李牧、羊祜和北宋前期李漢超、郭進(jìn)、賀惟忠等久任邊帥的例子，希望孝宗效仿，久任邊帥，假以事權(quán)。

宋初以“防弊之政”作為建國(guó)方針，為防止地方官員勢(shì)力坐大而頻繁調(diào)動(dòng)官員， 在長(zhǎng)期恪守此種“祖宗家法”的情況之下，久任制度很難完全實(shí)現(xiàn)。以至于寧宗即位之時(shí)征求直言，時(shí)任禮泉觀使的周必大上奏四事，其一仍在強(qiáng)調(diào)久任問(wèn)題，指出頻繁調(diào)換官員帶來(lái)的耗費(fèi)問(wèn)題：“今外路迎送守卒監(jiān)司，借請(qǐng)不貲。 凋耗郡計(jì)，最為大弊。 其尤可慮者，川廣小郡，廂禁軍人數(shù)至少，每遇迎新送舊，往往別作名色，盡數(shù)差撥。 ”[3]2207各地借迎送官員的機(jī)會(huì)巧立名目，造成了朝廷的巨大浪費(fèi)。正如周必大所言，“深戒數(shù)易”可以“不勞更張”，實(shí)在是再好不過(guò)?？伞皵?shù)易之弊”又正是趙宋王朝的固疾所在，想要根治又談何容易。

（二）改進(jìn)薦舉制度

薦舉是下級(jí)官員升遷的重要途徑， 發(fā)展到宋代已成為官員管理制度的重要組成部分。 在周必大眼中，薦舉人才是“唐虞之遺法”的體現(xiàn)，他認(rèn)為效仿上古先王的舉薦可使“上不泛?jiǎn)?，下不泛?yīng)，是故所取必合眾論， 所用必稱厥職， 不亦簡(jiǎn)而易當(dāng)，敏而有功也歟？”[3]2121正是由于對(duì)薦舉的看重，周必大不僅看到了南宋薦舉制存在的諸多弊病，還相應(yīng)地提出了自己的解決辦法。

其一，所薦太多，不可盡用。 周必大看到在舉薦過(guò)程中，“諸路所薦，無(wú)慮數(shù)百”“合在庭所舉，又百余人”。 在推舉了如此多的官員之后，真正被皇帝召見(jiàn)的不過(guò)一二人， 其余人不過(guò)在中書(shū)省登記姓名而已，再有需求又要重新索求，如此必將浪費(fèi)大量人力。 為此，周必大認(rèn)為應(yīng)“復(fù)行雜舉之制”，具體而言就是“假令辦某事須某才，則詔公卿各舉資任相當(dāng)、堪此委用者一人，然后取眾所共稱者而用之。”其利有四：“合廷臣之言”“采眾人之論”“囑托之私絕”“虛文之弊革”[3]2121。

其二，闕少員多，經(jīng)營(yíng)之風(fēng)盛行。淳熙二年，周必大言:“臣竊見(jiàn)薦舉選人之弊，莫甚于今日。”[3]2136一針見(jiàn)血地指出當(dāng)時(shí)薦舉所存在的問(wèn)題， 他認(rèn)為朝廷“闕少員多”，幾近十年才有一任空缺，而受舉薦之人眾多，等到召其上任之時(shí)，年歲已久，多因事故而不能出任。如此造成了“巧于經(jīng)營(yíng)者千岐百轍，安于平進(jìn)者終身陸沉。 有位則苦人干求，居官則務(wù)相傾奪”[3]2136的后果。對(duì)此，周必大提出可“將任內(nèi)所得改官狀”，遇到官員任期滿時(shí)，待舉主及格，再一一引見(jiàn)被薦舉人。 如果改官之人太多，就依照乾道以前的舊法，每年限定改官人數(shù)，多余人員等待次年改官。周必大自信依此法施行，便能實(shí)現(xiàn)“朝廷無(wú)官冗之患，寒士有寸進(jìn)之期。稍厚士風(fēng)，漸革積弊。 ”[3]2136

其三，薦舉連坐之法不嚴(yán)。薦舉是宋代官員改官升遷的重要方式， 在舉薦過(guò)程中難免存在徇私現(xiàn)象，因此，在宋代薦舉制度中，被舉人有違法行為時(shí)，舉主需承擔(dān)連帶責(zé)任，此即舉官連坐制度。然而“法本無(wú)弊，推而行之非其人，弊則隨之。 ”[3]2157周必大看到每年所薦舉的官員魚(yú)龍混雜， 光靠舉詞難以辨別是否真的賢才， 而徇私囑托現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。雖然在宋代的舉狀中，舉主通常會(huì)寫下“如蒙朝廷擢用而后犯入己贓，臣甘當(dāng)同罪”，但囑托之風(fēng)已盛，難以杜絕。 被舉薦之人違法，舉主也往往不受懲罰，薦舉連坐之法形同虛設(shè)。 為此，周必大建議應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)舉官連坐制度，且“務(wù)在必行此制”。

而令周必大意想不到的是， 多年后自己因被舉薦人受賄而受到連坐。 《宋史》記載，淳熙十五年，周必大“坐所舉官以賄敗，降滎陽(yáng)郡公”[4]11971?？梢?jiàn)， 被薦舉人的才德實(shí)在難以保證， 如其所言“自堯、舜以來(lái)，蓋莫難于知人。既非聲音笑貌所能求，又非閥閱課試所能盡。 ”[3]2157薦舉連坐之法雖早已有之，卻難以落實(shí)，而周必大也只能強(qiáng)調(diào)“申嚴(yán)此制”。 周必大自己因所舉薦的官員受賄，被追究保舉不當(dāng)之責(zé)而受到降爵位的懲罰， 可爵位在宋代只是一種榮譽(yù)虛銜。降爵位的懲罰，并不能損害舉主的實(shí)際利益。 因此，終宋一朝，薦舉徇私之風(fēng)也未能杜絕。①南宋薦舉制度的痼疾，并未因周必大的建言而有所好轉(zhuǎn)。據(jù)《建炎以來(lái)朝野雜記》甲集卷六《紹熙許薦士嘉泰罷泛舉》記載：“紹熙元年冬，又詔監(jiān)司、帥守滿秩造朝，陛對(duì)之際，許薦所部人才一二人，如無(wú)，聽(tīng)闕。文武髙下，皆無(wú)所拘。其后三年間在外被薦者八九百人，朝廷不能盡用，但令中書(shū)省籍記其姓名而已。”（第142 頁(yè)。）同書(shū)同卷《何自然論薦舉》條又老調(diào)重彈：“趙子直秉政，引用所知，多自外徑除館學(xué)者。 何自然為中執(zhí)法，以其廢壞壽皇成法，嘗上疏言之。 慶元元年六月己卯。 已而有旨，除甲科及經(jīng)擢用人外，須歷知縣有政績(jī)者，諸司薦舉乃得除職事官，用矯其弊。 命下，自然復(fù)言：‘若此用人，必有二弊：一則其人政事雖無(wú)可述，而有勢(shì)力可宛轉(zhuǎn)，移書(shū)遍囑，剡薦鼎來(lái)。 二則諸司之中，茍有強(qiáng)有力者為之主張，則它司莫敢違拒，寒畯之士無(wú)由可進(jìn)。請(qǐng)?jiān)t諸司取實(shí)有政績(jī)者，連銜以聞，仍關(guān)御史臺(tái)照會(huì)，若有不公，許本臺(tái)覺(jué)察。 ’從之。 元年十一月庚戌。 自然雖有是言，然終不能革。 嘉泰初，鄧有龍察院復(fù)奏：‘自慶元三年至六年，在外被薦者無(wú)慮千余人，其間或乏廉聲而舉充廉吏，或素昧平生而舉充所知，或不能文而舉可備著述。 至于廟堂亦無(wú)以處之。 愿詔中外臣僚，自今有人則薦，無(wú)人亦闕，倘所薦非人，當(dāng)擇其尤者，而覺(jué)察以聞。 ’疏奏，從之。 元年七月丙戌。 然亦未嘗有覺(jué)察者。 ”（第144-145 頁(yè)。 ）

四、對(duì)國(guó)防建設(shè)的建言對(duì)策

周必大官拜樞密使之時(shí)， 孝宗曾對(duì)他說(shuō)：“若有邊事，宣撫使惟卿可，他人不能也。 ”[4]11970這是孝宗對(duì)周必大軍事才能的高度肯定。 在與金人對(duì)峙的過(guò)程中，南宋形成了四川、荊襄和兩淮三大防區(qū)，周必大對(duì)此三大防區(qū)的防御工作亦多有建言，尤其他對(duì)四川馬政的大膽建議和對(duì)兩淮民兵的管理思想，展現(xiàn)了一個(gè)文官難得的軍事見(jiàn)地。

（一）有關(guān)四川馬政的建言

四川作為南宋重要的邊防地區(qū)， 其戰(zhàn)略位置至關(guān)重要，而又距京畿之地甚遠(yuǎn)，其管理一向是南宋朝廷的難題。 如前文所述，周必大一直堅(jiān)持“久任邊帥”并假以事權(quán)，這同樣也反映在他對(duì)四川地區(qū)的管理意見(jiàn)上。

南宋在駐軍各地設(shè)有管理財(cái)政的總領(lǐng)所，以制約武將權(quán)力。 南宋初，吳氏家族鎮(zhèn)守四川，吳挺統(tǒng)兵時(shí)欲自行買馬，時(shí)任四川總領(lǐng)的李蘩上奏反對(duì)，言兩司競(jìng)買，勢(shì)必造成馬價(jià)上漲，而其實(shí)是想讓吳挺分享更多的權(quán)力。 針對(duì)此事， 淳熙二年，周必大上奏《論馬政》，認(rèn)為李蘩“其言雖切，固難盡從”。 并說(shuō)：“吳挺既當(dāng)一面，自宜計(jì)軍中之利害?！盵3]2133有學(xué)者認(rèn)為周必大對(duì)李蘩的意見(jiàn)提出異議，是基于安撫邊將之意[9]98。 而筆者認(rèn)為周必大希望朝廷將買馬的權(quán)力下放給吳挺， 其出發(fā)點(diǎn)是想要四川的邊防與馬政相協(xié)調(diào)。 此想法在淳熙十三年上書(shū)的《乞令四川制置司通知馬政》有具體的論述：“臣聞蜀有邊防， 有馬政， 前后議者多云，二者必須相關(guān)，然后事體歸一，朝廷亦嘗屢行申飭矣。 其如制置司專任邊防， 市馬多寡在所不問(wèn)。都大司專主茶馬，支費(fèi)浩瀚，有所不惜。若非兩司通知其利害，則雖欲使之協(xié)力，何可得也？ 且陛下以全蜀兵民之寄付之制帥，雖御前諸軍，猶許節(jié)制，總所錢物，猶得商確，而馬政獨(dú)不預(yù)聞，可乎？臣愚，欲望陛下特降睿旨，今后凡每歲市馬若干，價(jià)值增損若干，收支茶彩銀兩若干，并令制置司通知。如此則論議歸一，邊防、馬政不致相妨，實(shí)為悠久之計(jì)。 ”[3]2199

周必大所提議將邊防與馬政“事體歸一”，此種做法勢(shì)必容易造成吳氏家族在四川勢(shì)力的膨脹。以周必大多年的為官經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)不至于沒(méi)有考慮到此節(jié)，然而其依然大膽上奏，提出此建議，應(yīng)當(dāng)是出于加強(qiáng)四川地區(qū)邊防的考慮。

（二）有關(guān)兩淮民兵的建言

作為南宋三大防區(qū)之一的江淮地區(qū)， 是拱衛(wèi)行在臨安的第一道防線，是東南江浙地區(qū)的屏障。南宋朝廷沿襲了北宋舊制， 在江淮地區(qū)招募了大量民兵以彌補(bǔ)防御力量的不足。

周必大非?？粗孛癖淖饔?， 他曾在給邊將王仲行的信中，提醒其要重視訓(xùn)練民兵，并用孔子所言“不教民戰(zhàn)，是謂棄之”來(lái)告誡對(duì)方。然而民兵畢竟只是正規(guī)軍隊(duì)的補(bǔ)充，宋廷對(duì)其亦有猜忌，如管理不慎，擔(dān)心其可能成為地方的不穩(wěn)定因素。對(duì)此，周必大提議效仿古制，在對(duì)待民兵的管理上實(shí)行“兵民合一”。 而朝廷內(nèi)部對(duì)于“兵民合一”的看法并不一致，“或謂公家無(wú)所費(fèi)而坐獲其用， 有利無(wú)害；或疑緩急退怯，牽動(dòng)正軍，有害無(wú)利”[3]2166。對(duì)兩淮民兵不同看法， 導(dǎo)致了對(duì)其管理成為了南宋朝廷必須面對(duì)的一道難題。 周必大則提出了分類管理的具體意見(jiàn)， 他認(rèn)為兩淮百姓中雖不乏勇者，但慵惰者亦不少，因此在征集民兵時(shí)，需要將二者區(qū)分開(kāi)來(lái)征集。 淳熙五年，周必大上奏《論兩淮民兵》，具體論述道：“今莫若擇膂力剛、馳射精、志氣果者，自為一等。歲時(shí)程其技藝，部以節(jié)制。平居無(wú)事，特與蠲免徭稅以勸之。 設(shè)遇調(diào)發(fā)，可以責(zé)其用命。 比之泛泛糾集，殆不可同日而語(yǔ)也。 此外則將疲懦不堪戰(zhàn)斗者， 依舊結(jié)集保伍， 使衛(wèi)護(hù)鄉(xiāng)井，備御他盜，亦不至全為無(wú)用。 ”[3]2167

顯然， 周必大在兩淮民兵的管理問(wèn)題上借鑒了前代府兵制的做法。其“擇膂力剛、馳射精、志氣果者，自為一等”的做法，又于府兵制有所創(chuàng)新；而將戰(zhàn)斗力較差者集結(jié)為負(fù)責(zé)維護(hù)地方治安的保伍， 則又吸收了保甲法的優(yōu)點(diǎn)。 周必大提出的分類管理，各盡其用的想法，既能提升民兵的戰(zhàn)斗素養(yǎng)，又有利于地方治安的維護(hù)。

宋孝宗時(shí)期的兩淮，“歲月浸久， 欲固壘則壘未固，欲屯田則田未辟，版曹有饋邊之費(fèi)，邊民無(wú)定居之心”[3]2128。周必大剖析其原因，認(rèn)為“其故非它，特在于要近效、守常格太過(guò)耳。 蓋要近效，則悠久之計(jì)有不暇為；守常格，則遠(yuǎn)大之謀有不容施。 ”[3]2128他建議對(duì)兩淮守臣應(yīng)“明示久任之指，責(zé)以必成之效，毋掣其肘，毋代其斫。 有治績(jī)則且增秩賜金，勿遽移改。 彼知朝廷委寄既專，異時(shí)無(wú)可推避，必將悉其知略，不敢萌茍簡(jiǎn)之心，而陛下之憂顧寬矣。 ”[3]2128

五、對(duì)南宋社會(huì)治理的建言

南宋的核心區(qū)域是東南的江浙地區(qū)， 因此對(duì)該區(qū)域的治理也是周必大關(guān)注的重點(diǎn)。 針對(duì)南宋在江浙一帶治理過(guò)程中的突出問(wèn)題和存在的風(fēng)險(xiǎn)，周必大也提出了許多具體的對(duì)策建議。

（一）約己使民，愛(ài)惜民力

由于南宋比北宋版圖縮小， 且長(zhǎng)期受到外部的軍事壓力，既要維持一支人數(shù)眾多的軍隊(duì)，又要供養(yǎng)一支日益龐大的官僚隊(duì)伍， 從而導(dǎo)致南宋的財(cái)政壓力一直十分緊張， 進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)各地財(cái)賦征斂的加劇，又進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化。針對(duì)高宗朝以來(lái)南宋地方官府及其官吏低價(jià)強(qiáng)買日用品的情況，周必大于紹興三十年十月上奏，請(qǐng)求嚴(yán)令禁止， 其奏疏中寫道：“臣姑以江東諸郡觀之，監(jiān)司、守、將則有公庫(kù)之例，屬官、僚吏則有直廳之行，凡百供需，比之市價(jià)，大率十虧四五，亦有不止此者。蓋由市易司剝下媚上，恣為低昂，居臺(tái)府者，承例取足而已，僚屬?gòu)娘L(fēng)，復(fù)何憚乎？ 至于酬值之不時(shí)，漁取之無(wú)藝，系人賢否，尚未論也。夫營(yíng)生之艱，莫若小民，終日市廛，僅糊其口。在官者常有以利之，猶懼不給，況可瘠之以自肥乎？違制傷廉，理宜痛革。 今若止命戶部檢坐條法，申嚴(yán)行下，則彼且以常事視之， 不過(guò)揭牓于門， 抑鋪戶供文書(shū)而已，未遽止也。臣愚欲望圣慈明飭監(jiān)司、郡守，自今公庫(kù)、私家，凡金繒、器用、食飲之所需，一切以市價(jià)為準(zhǔn)，毋循舊弊置行直廳。必以身先，乃可率下。倘不如律，以贓坐之。 庶幾百物之價(jià)平，小民之惠徧。 取進(jìn)止。 ”[3]2100

十月二十五日，三省同奉圣旨依奏。即周必大的該奏請(qǐng)得到了采納，一定程度上緩解了官府和屬吏低價(jià)強(qiáng)買民物所導(dǎo)致的日益激化的官民矛盾。

道八年二月三日，在所上《乞優(yōu)恤二浙》的劄子中，周必大寫道：“且如中興以來(lái)駐蹕二浙，逾四十年，蓋今日根本之地也。 平時(shí)當(dāng)愛(ài)養(yǎng)其力，緩急乃深得其心， 而賦稅供億反重于他路。 蓋四方州縣，近則畏監(jiān)司之刺舉，遠(yuǎn)則懼上臺(tái)之詰責(zé)，審于舉措，莫敢輕發(fā)。 惟近甸官吏則不然，或陳其利而掩其害，或徇其名而蔽其實(shí)，凡有獻(xiàn)明，率稱奉旨行之，吏民以其出于朝廷，莫敢違者。如近日越、婺諸郡以隱漏為名，增無(wú)實(shí)之稅是也。竊料陛下特未詳知，知?jiǎng)t必有以處之矣。 臣雖書(shū)生，豈不思邦計(jì)未裕而徒為空談，然而日侍清光，竊嘆陛下有養(yǎng)民之徳，而有司無(wú)體國(guó)之風(fēng)也。 敢冒昧言之，愿陛下深詔執(zhí)事愛(ài)惜民力，譬如子弟富實(shí)，它日父兄有不時(shí)之須，雖竭其囊槖以濟(jì)用度，夫復(fù)何怨，不必平居無(wú)事驟增科調(diào)，使懷戚戚也。 詩(shī)曰：‘惠此京師，以綏四國(guó)。 ’惟陛下念焉。 取進(jìn)止。 ”[3]2123

在這份劄子中， 即周必大建議平時(shí)要愛(ài)惜民力，尤其要優(yōu)恤作為南宋根本之地的二浙百姓，以便鞏固這一根本之地。此外，他也注意減輕其他地區(qū)百姓的負(fù)擔(dān)。 他曾利用侍經(jīng)筵的機(jī)會(huì)， 建議孝宗：“蜀民久困，愿詔撫諭，事定宜寬其賦。 ”[4]11966在權(quán)禮部侍郎時(shí)，“江、湖旱，請(qǐng)捐南庫(kù)錢二十萬(wàn)代民輸，上嘉之”[4]11967。 針對(duì)南宋“今日之要?jiǎng)?wù)，莫先于任官而患其甚冗，莫急于理財(cái)而患其未裕，莫重于訓(xùn)兵而患其不精”的問(wèn)題，周必大在淳熙二年八月的《論任官理財(cái)訓(xùn)兵三事》中提出了“力裁入流之?dāng)?shù)，以清其源，毋艱既仕之路，以遏其流，庶幾數(shù)年之后，其弊稍革”[3]2131。 他希望宋孝宗學(xué)習(xí)仁宗朝的做法“上自內(nèi)廷，下逮百司，不急之用，悉加裁減，臣愿陛下舉此成憲，委官力行之，然后遍諭諸道帥守、監(jiān)司，體上德之恭儉，思邦用之未裕，茍可約已使民，悉意奉行，下逮將迎之侈費(fèi)，饋送之違制，毋得復(fù)遵舊例，曲徇私情。 又擇廉清公正之人身為之帥，而擿其不如詔者顯黜之，斯救弊之要術(shù)也”[3]2131；依據(jù)“兵貴乎精，而不貴乎多”的歷史經(jīng)驗(yàn)，建議選將練兵，以精兵取代冗兵。 為了實(shí)現(xiàn)精兵，周必大任樞密使時(shí)還創(chuàng)設(shè)了諸軍點(diǎn)試法，即隨時(shí)抽查和淘汰不合格將士， 以至于一些平庸的將官主動(dòng)請(qǐng)求罷黜軍職，其成效明顯，因此受到了宋孝宗的稱贊：“此樞密使措置之效也。 ”[4]11970周必大的這些思想和措施均抓住了南宋國(guó)家治理的要害。 只是“三冗”痼疾，宋朝直至滅亡都沒(méi)能治愈。

（二）合理配置軍隊(duì)，加強(qiáng)重點(diǎn)防范

除了減輕征斂，緩和社會(huì)矛盾的建議外，針對(duì)當(dāng)時(shí)“江、湖、閩、廣山長(zhǎng)谷荒，無(wú)知之民，春夏歸農(nóng)，秋冬散剽，所在有之”[3]2113的情況，周必大也很注重對(duì)重點(diǎn)地區(qū)加強(qiáng)防范， 尤其重視對(duì)作為專政機(jī)器支柱的軍隊(duì)的建設(shè)和合理配置。 這在周必大的《論諸路帥臣將副》（乾道七年七月十四日）、《論軍政》（淳熙二年六月十三日）、《論軍士紀(jì)律》《論添注贛州軍馬》（淳熙二年十二月二十三日） 等劄子中有充分的體現(xiàn)。例如，鑒于“贛之為州，南限嶺表，東接閩境，西連湖湘，其北則自廬陵至于豫章皆在下流，自昔最為控扼之地，其人勁習(xí)武，特異他郡”，周必大建議增加駐贛州軍隊(duì)的人數(shù)，“庶幾逆折奸萌，使一路得以奠安。萬(wàn)一湖南、閩、廣小有盜賊，亦可就近調(diào)發(fā)，不必遠(yuǎn)勞大軍?！盵3]2139他甚至對(duì)剿滅活躍于江西虔州一帶之茶寇的具體作戰(zhàn)方式提出了如下的建議：“欲乞指揮皇甫倜將諸處官軍，只分布在江西、湖南控扼去處，使賊不敢睥睨州縣，一則免兵卒暴露，二則省運(yùn)糧之害，或有偏禆知賊所向，愿帶所部人掩襲者聽(tīng)。卻專令辛棄疾擇巡、尉下弓兵、土豪壯健者，隨賊所在，與之角逐，庶幾事力相稱，易于成功?！盵3]2135即官軍不要被茶寇牽著鼻子走，而是要注意講究戰(zhàn)術(shù)，同時(shí)還要注意區(qū)別賊魁與脅從之眾， 對(duì)反叛者實(shí)施分化瓦解之策：“臣聞賊魁數(shù)輩自知罪惡貫盈，不可幸免，往往劫制脅從之人，為必死之計(jì)，悉力以抗官軍。使彼雖欲自拔， 勢(shì)有不敢。 向來(lái)朝廷雖有殺并之賞，而未聞開(kāi)其徒悔禍之路。欲望圣慈因數(shù)州之勞弊，特降指揮，令監(jiān)司、守臣先次條具恤民事件，其間帶說(shuō)賊中脅從之人，本非得已，知能翻然悔悟，殺戮賊首，不惟可以贖罪，自當(dāng)格外補(bǔ)官，重行賞賜。 庶幾轉(zhuǎn)相告報(bào)，離散黨與，指日平殄。 ”[3]2135-2136此即周必大主張對(duì)叛亂者采取分化瓦解、 剿撫并用之策略。

六、結(jié)語(yǔ)

周必大生于戰(zhàn)亂頻仍的兩宋交替之際， 對(duì)南宋王朝的孱弱有著清醒的認(rèn)識(shí)。 作為宋孝宗朝的重臣，他一直致力于追求富國(guó)強(qiáng)兵的理想，并受到有恢復(fù)之志的宋孝宗的賞識(shí)， 從而為周必大在仕途上逐漸攀升提供了契機(jī)。 作為一個(gè)有責(zé)任感的士大夫， 周必大對(duì)南宋的國(guó)家治理確實(shí)也做出了自己的努力，其建言對(duì)策都有的放矢，切中時(shí)弊。在用人方面，周必大主張選用人才要不拘資序，博求文武之英；任用人才要預(yù)先儲(chǔ)備，并且要量才而用。他提出了對(duì)各類人才“分格”管理的舉措，平時(shí)做好人才儲(chǔ)備，以免臨事無(wú)合適的人才可用。在完善制度方面， 周必大針對(duì)科舉考試之地方州府發(fā)解試環(huán)節(jié)代筆現(xiàn)象嚴(yán)重、考官不精的問(wèn)題，以及南宋檔案管理中的嚴(yán)重疏漏和失職現(xiàn)象， 都提出了切實(shí)可行的改進(jìn)建議， 推動(dòng)了南宋科舉防弊和檔案管理工作的完善。在吏治方面，周必大主張官員久任， 并針對(duì)薦舉制執(zhí)行中存在的問(wèn)題提出了改進(jìn)措施。在國(guó)防建設(shè)方面，周必大對(duì)四川馬政和兩淮民兵問(wèn)題提出了獨(dú)到的見(jiàn)解。 針對(duì)南宋初期地方治理中存在的征斂過(guò)度問(wèn)題， 周必大提出了減輕征斂， 緩和官民矛盾與加強(qiáng)防范相結(jié)合的社會(huì)治理對(duì)策；對(duì)影響全局的“三冗”問(wèn)題，他也提出了針對(duì)性的正本清源的改革建議。 這些具體的建言對(duì)策，雖然有些零散，但將其綜合起來(lái)，則充分體現(xiàn)了周必大標(biāo)本兼治的國(guó)家治理思想。 只可惜受制度慣性和既得利益者們的干擾， 周必大的上述治國(guó)思想并未全部產(chǎn)生實(shí)際的效果。