經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家托育政策目標(biāo)：價值取向、發(fā)展特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)啟示

【摘要】經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家托育政策目標(biāo)包括支持兒童身心健康發(fā)展、提高人口生育率、推動女性就業(yè)、增加家庭福利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會公平正義等，其托育政策目標(biāo)整體上呈現(xiàn)出從單一目標(biāo)走向多元融合、從工具性價值轉(zhuǎn)向本體性價值的發(fā)展特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家托育政策目標(biāo)的演變對推動我國托育政策的發(fā)展具有一定啟示意義。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織；托育政策目標(biāo)；多元整合；兒童權(quán)利優(yōu)先；價值取向

【中圖分類號】G619 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A " 【文章編號】1004-4604（2024）05-0052-04

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co?operation and Development，OECD，以下簡稱經(jīng)合組織）國家3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)起步較早，發(fā)展體系相對成熟，各國從不同角度提出了多重托育政策目標(biāo)，對推動我國托育政策的發(fā)展具有一定的啟示意義。

一、經(jīng)合組織國家托育政策目標(biāo)的價值取向

1.支持兒童身心健康發(fā)展

經(jīng)合組織國家將高質(zhì)量的托育服務(wù)視為幫助兒童掌握生活技能、提升生活質(zhì)量的有效工具。2015年《強(qiáng)勢開端Ⅳ：早期兒童保教質(zhì)量評估》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)通過提升過程質(zhì)量支持嬰幼兒身心健康發(fā)展。2016年經(jīng)合組織國家啟動了一項(xiàng)聚焦兒童福祉與早期發(fā)展質(zhì)量的大型跨國項(xiàng)目——國際早期學(xué)習(xí)和兒童福祉研究，旨在關(guān)注兒童聲音，提高兒童幸福感。2020年經(jīng)合組織國家通過情境判斷問題衡量嬰幼兒托育的過程質(zhì)量，指出高過程質(zhì)量的托育服務(wù)應(yīng)具有支持嬰幼兒主導(dǎo)的游戲、鼓勵嬰幼兒間的合作與分享、支持嬰幼兒的親社會行為等特點(diǎn)?！?〕有研究表明，高質(zhì)量的嬰幼兒托育服務(wù)甚至可以為嬰幼兒的未來發(fā)展帶來更好的職業(yè)前景?！?〕

2.提高人口生育率

有研究顯示，可獲得、可負(fù)擔(dān)、高質(zhì)量的嬰幼兒托育服務(wù)對生育率提升具有積極影響?！?〕2006年《強(qiáng)勢開端Ⅱ：早期兒童教育和保育》明確把應(yīng)對“人口挑戰(zhàn)”作為早期教育與保育的政策目標(biāo)之一。〔4〕許多經(jīng)合組織國家將發(fā)展嬰幼兒托育作為家庭支持政策的重要組成部分來達(dá)到生育激勵的目的，如德國聯(lián)邦政府為公共托育機(jī)構(gòu)提供充分的資金支持，以有效減輕家庭的生育、教育成本?！?〕

3.推動女性就業(yè)

因?yàn)榻?jīng)濟(jì)繁榮取決于保持較高的就業(yè)/人口比率，所以“協(xié)調(diào)工作與平衡生活”和“增加母親勞動參與”逐步發(fā)展為經(jīng)合組織國家托育政策目標(biāo)的重要價值取向。經(jīng)合組織國家積極制定并大力推行一系列家庭育兒支持政策?！?〕例如，瑞典為推動女性平等就業(yè)，從20世紀(jì)70年代起，有意識地發(fā)展嬰幼兒公共托育服務(wù)，許多嬰幼兒進(jìn)入公共托育機(jī)構(gòu)享受全天候的服務(wù)，保證了女性白天全職的工作時間。〔7〕

4.增加家庭福利

經(jīng)合組織國家認(rèn)為托育服務(wù)是具有社會性、公益性和服務(wù)性的事業(yè)，重視普及托育公共服務(wù)。部分北歐國家托育公共服務(wù)發(fā)展較好，公共育兒設(shè)施覆蓋率較高，且通過政府發(fā)展規(guī)劃保障對托育公共服務(wù)的財(cái)政投入，降低了家庭的兒童照護(hù)成本。與此同時，經(jīng)合組織國家通過免稅、提供津貼、降低稅率等形式實(shí)施嬰幼兒入托優(yōu)惠。部分北歐國家規(guī)定地方政府為所在地適齡嬰幼兒提供公共日間托育服務(wù)，同時中央政府給予大量的財(cái)政補(bǔ)貼以減少家庭繳費(fèi)金額，并根據(jù)不同家庭的經(jīng)濟(jì)情況適當(dāng)減免費(fèi)用。〔8〕在大多數(shù)經(jīng)合組織國家中，政府規(guī)定經(jīng)濟(jì)困難家庭中的3歲以下兒童可以優(yōu)先選擇進(jìn)入公辦托育機(jī)構(gòu)，享受托育費(fèi)用部分減免甚至全部減免的優(yōu)惠，同時政府為經(jīng)濟(jì)困難家庭發(fā)放食品券、教育券、住房補(bǔ)貼等，協(xié)助家庭減輕嬰幼兒養(yǎng)育、教育成本。

5.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

發(fā)展可獲得、可負(fù)擔(dān)、高質(zhì)量的托育服務(wù)是經(jīng)合組織國家的一項(xiàng)重要政策舉措，在一定程度上推動了經(jīng)合組織國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)能夠減少甚至消除母親及其他家庭成員的后顧之憂，提高勞動參與率，充分發(fā)揮人力資本的經(jīng)濟(jì)價值。另一方面，發(fā)展托育服務(wù)能夠提供大量的就業(yè)機(jī)會，在增加?jì)胗變赫兆o(hù)職位的同時也能衍生出兒童心理輔導(dǎo)師、教育培訓(xùn)師、家庭護(hù)理員等相關(guān)的職位。更重要的是，嬰幼兒出生的最初1000天被視為其發(fā)展的關(guān)鍵階段和“黃金時期”，發(fā)展可獲得、可負(fù)擔(dān)、高質(zhì)量的托育服務(wù)能夠促進(jìn)兒童人力資本積累，從而獲取長期收益。

6.保障社會公平正義

羅爾斯認(rèn)為公平正義包括機(jī)會平等和差別補(bǔ)償兩個方面。一方面，早期保育與教育政策有利于保障弱勢群體嬰幼兒發(fā)展的起點(diǎn)公平。托育公共服務(wù)以公平正義為發(fā)展前提，“公平、包容、消除兒童貧困及教育弱勢”“促進(jìn)平等”是備受關(guān)注的早期教育政策目標(biāo)。例如，英國在“確保開端”計(jì)劃中有針對經(jīng)濟(jì)困難家庭中的3歲以下兒童接受正規(guī)早期教育的財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目。另一方面，0—3歲嬰幼兒早期教育與保育政策體現(xiàn)了促進(jìn)性別平等的價值取向和目標(biāo)追求。〔9〕例如，部分北歐國家在兒童照護(hù)上采用“性別平等”的分工模式，強(qiáng)調(diào)在公私領(lǐng)域男女都應(yīng)享有平等的權(quán)利，將育兒福利惠及在職女性。〔10〕

二、經(jīng)合組織國家托育政策目標(biāo)的發(fā)展特點(diǎn)

1.從單一目標(biāo)走向多元融合

20世紀(jì)70年代，經(jīng)合組織國家關(guān)注到兒童數(shù)量的變化，托育政策目標(biāo)聚焦在提高女性生育意愿上。提高人口生育率成為上世紀(jì)七八十年代早期教育發(fā)展的重心。同時，在人口政策的推動下，托育服務(wù)逐漸被納入并作為生育支持政策的一部分。有研究顯示，普及托育服務(wù)對提高生育率有一定積極影響，如在挪威，高質(zhì)量嬰幼兒托育服務(wù)的普及對生育率的下降起到減緩作用。〔11〕20世紀(jì)90年代中后期，兒童身心健康發(fā)展逐漸成為經(jīng)合組織國家托育發(fā)展的重心。1996年，經(jīng)合組織召開了以“全民終身學(xué)習(xí)”為主題的會議，指出要增加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育機(jī)會，關(guān)注早期兒童教育高質(zhì)量發(fā)展，隨后陸續(xù)發(fā)布的《強(qiáng)勢開端》系列報告也充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。據(jù)2016年發(fā)布的《關(guān)于八國兒童早期教育政策與體系》報告顯示，關(guān)照兒童的健康、鼓勵兒童社交情感技能發(fā)展等關(guān)乎兒童身心健康發(fā)展的目標(biāo)在政策制定上處于高度優(yōu)先地位?！?2〕有研究者在分析托育制度對經(jīng)合組織國家女性就業(yè)率和生育率的影響后發(fā)現(xiàn)，積極發(fā)展公共托育服務(wù)是增強(qiáng)女性就業(yè)和生育兼容性的有效路徑。例如，瑞典的公共托育支出較多且普及率較高，生育女性從事全職工作的比率較高?！?3〕簡言之，托育政策目標(biāo)從過去關(guān)注提高人口生育率的單一價值取向逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、教育、社會等領(lǐng)域的多元價值融合。

2.從工具性價值轉(zhuǎn)向本體性價值

根據(jù)價值取向的不同，托育政策目標(biāo)可劃分為工具性價值目標(biāo)和本體性價值目標(biāo)。整體來看，經(jīng)合組織國家的托育政策目標(biāo)經(jīng)歷了從工具性價值到本體性價值的轉(zhuǎn)向，即從關(guān)注托育服務(wù)促進(jìn)國家人口、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展到重視托育服務(wù)促進(jìn)兒童身心全面與健康發(fā)展。一方面，各國基于不同的工具性價值需要實(shí)施促進(jìn)托育事業(yè)發(fā)展的公共政策。例如，面對人口老齡化和勞動力人口減少的現(xiàn)狀，日本加強(qiáng)構(gòu)筑托育服務(wù)體系以緩解少子化危機(jī)，提高人口生育率和勞動參與率。另一方面，兒童身心健康發(fā)展受到越來越多的重視。赫克曼研究發(fā)現(xiàn)，投資兒童早期教育可以提升嬰幼兒健康水平，帶來較好的經(jīng)濟(jì)效益，3歲以下嬰幼兒托育的奠基作用日益凸顯。進(jìn)入21世紀(jì)后，大多數(shù)經(jīng)合組織國家開始了托育政策的戰(zhàn)略調(diào)整，從“重保輕教”向“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”轉(zhuǎn)變。2010年經(jīng)合組織啟動了“提高兒童早期教育和護(hù)理質(zhì)量”項(xiàng)目，推動高質(zhì)量兒童保育與教育的實(shí)現(xiàn)。這些是托育服務(wù)本體性價值在政策上的體現(xiàn)。在托育政策發(fā)展過程中，要把支持兒童身心健康發(fā)展的本體性價值放在首位，并創(chuàng)造條件，促進(jìn)個體價值的社會化，順利實(shí)現(xiàn)其工具性價值。

三、經(jīng)合組織國家托育政策目標(biāo)對我國的經(jīng)驗(yàn)啟示

1.兼顧托育政策目標(biāo)的多元價值取向

政策目標(biāo)不僅是政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而且制約著政策執(zhí)行的實(shí)際效果。發(fā)展托育服務(wù)已成為現(xiàn)代政府公共服務(wù)的重要組成部分。因?yàn)槭苋丝诮Y(jié)構(gòu)、社會文化、政治制度等因素的影響，所以每個國家在其特有的國情背景下設(shè)定了不同的政策目標(biāo)優(yōu)先順序，并且采用不同的政策工具?！?4〕為積極應(yīng)對生育水平走低的風(fēng)險，統(tǒng)籌解決人口問題，保持人力資源優(yōu)勢，目前我國政府已把發(fā)展托育服務(wù)作為實(shí)現(xiàn)國家人口戰(zhàn)略的重要配套支持舉措。人口生育率受到多種因素的交互影響，僅僅依靠發(fā)展托育服務(wù)短期內(nèi)往往難以對生育行為有顯著影響。因此，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)問題、國情變化，實(shí)時動態(tài)調(diào)整托育政策目標(biāo)的優(yōu)先順序，準(zhǔn)確找到多元主體利益和公共利益的平衡點(diǎn)，同時在政策工具使用上打好“組合拳”，逐步形成完善的育兒政策支持體系，切實(shí)滿足廣大人民群眾“幼有所育”“幼有善育”的迫切需求。

2.回歸托育政策目標(biāo)的本體性價值

托育政策不是僅僅指向成人、社會和國家的利益，根本上還是要回歸兒童本體，關(guān)照兒童自身的發(fā)展權(quán)益。2019年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》印發(fā)，明確指出托育服務(wù)的主要目標(biāo)是“促進(jìn)嬰幼兒健康成長、廣大家庭和諧幸福、經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展”。可以發(fā)現(xiàn)，我國托育政策“兒童為本”的價值取向逐漸得到體現(xiàn)與詮釋。未來應(yīng)在充分平衡女性工作與生活的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將兒童權(quán)益作為首要考慮對象，基于兒童身心發(fā)展規(guī)律，系統(tǒng)思考應(yīng)在哪些方面支持兒童獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

3.重視對弱勢家庭的政策扶持

有研究表明，托育服務(wù)對不同年齡和家庭背景的兒童的影響存在差異，在園時長也可能會影響兒童的發(fā)展。大部分對兒童認(rèn)知發(fā)展的研究表明，早期干預(yù)對兒童尤其是經(jīng)濟(jì)困難家庭的兒童的發(fā)展有積極正向影響?！?5〕然而，也有研究發(fā)現(xiàn)，由于早期教育既需要與父母分離，又需要接觸外在可能變化的、豐富的學(xué)習(xí)環(huán)境，所以太早入園可能會對兒童發(fā)展產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，特別是在兒童的社會性發(fā)展領(lǐng)域。同時，在園累計(jì)時長也是影響兒童發(fā)展的因素之一?！?6〕因此，我國發(fā)展托育事業(yè)應(yīng)當(dāng)注意參考經(jīng)合組織國家已有的研究成果，特別是在經(jīng)費(fèi)有限的情況下，應(yīng)當(dāng)將有限的財(cái)政經(jīng)費(fèi)用于切實(shí)支持弱勢家庭兒童的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用效益的最大化。

從經(jīng)合組織國家托育政策目標(biāo)的價值取向來看，無論是促進(jìn)生育率提升、促進(jìn)女性就業(yè)，還是支持兒童發(fā)展等政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并非取決于單一條件，而是受到不同政策工具組合的影響?！?7〕已有研究指出，在增加人們生育意愿和生育行為方面，還沒有單一項(xiàng)目的政策工具可以輕而易舉地達(dá)到這個政策目標(biāo)?！?8〕因此，我國應(yīng)當(dāng)注重面向家庭的服務(wù)支持、時間支持、經(jīng)濟(jì)支持和就業(yè)支持等多種政策工具的組合運(yùn)用，構(gòu)建整體性、包容性的高質(zhì)量兒童照護(hù)政策體系，進(jìn)一步賦能家庭?！?9〕更進(jìn)一步地，政府應(yīng)當(dāng)識別真正需要財(cái)政支持的群體，并為弱勢家庭提供精準(zhǔn)支持。 政府應(yīng)當(dāng)基于“幼有善育”的民生服務(wù)理念與嬰幼兒身心健康發(fā)展的科學(xué)規(guī)律，為嬰幼兒及其家庭提供支持，包括構(gòu)建以嬰幼兒為中心的就近、普惠、高質(zhì)量的托育公共服務(wù)體系，加強(qiáng)社區(qū)科學(xué)育兒指導(dǎo)站點(diǎn)和托育綜合服務(wù)中心建設(shè)，為嬰幼兒家庭配備提供科學(xué)育兒入戶指導(dǎo)的專業(yè)人員，打造15分鐘托育服務(wù)圈，探索家庭鄰里式、社區(qū)嵌入式、托幼一體式、企事業(yè)單位職工福利式等多樣化、高質(zhì)量的兒童友好型托育服務(wù)模式等。

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Value Orientation， Development Characteristics， and Inspirations from Experience of OECD National Childcare Policy Objectives

Feng Jiangying 1， Zhang Mei 2， Gao Ya 1， Kong Lu 1， Zhao Yong 1， Song Yingquan 2

（1 College of Educational Science， Xinjiang Normal University， Urumqi， Xinjiang， 830017）

（2 China Institute for Educational Finance Research， Peking University， Beijing， 100091）

【Abstract】The objectives of OECD childcare policies include supporting the physical and mental development of children，increasing population fertility rate， promoting women’s employment， increasing family welfare， promoting economic development， and ensuring social equity and justice. Overall， the objectives of the childcare policies demonstrate typical characteristics of a shift from a single orientation to a multi?dimensional integration and from instrumental value to intrinsic value. The evolution of the OECD’s childcare policy objectives has certain enlightening value for promoting the development of Chinese childcare policies.

【Keywords】OECD; objectives of childcare policies; a multi?dimensional integration; children’s rights first; value orientation