江炎園

摘? 要：為構(gòu)建科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系，提高規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)價(jià)效率和準(zhǔn)確性，該文首先闡述評(píng)估的基本原則，然后綜合運(yùn)用指標(biāo)定量對(duì)比法、GIS土地利用結(jié)構(gòu)變化分析和景觀格局指數(shù)分析法等方法，構(gòu)建包括規(guī)劃實(shí)施效果和過程的評(píng)估指標(biāo)體系，結(jié)合具體案例，進(jìn)行國土空間規(guī)劃的實(shí)證研究，驗(yàn)證評(píng)估體系的有效性。結(jié)果表明，該評(píng)估體系能夠全面反映規(guī)劃實(shí)施的一致性、效能性及其對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能的影響，為國土空間規(guī)劃的優(yōu)化提供理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；評(píng)估體系；GIS分析；景觀格局指數(shù)；指標(biāo)定量對(duì)比法

中圖分類號(hào)：S159.2? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? 文章編號(hào)：2095-2945（2024）19-0099-04

Abstract： In order to construct a scientific and reasonable evaluation system for the implementation of land and spatial planning and improve the efficiency and accuracy of the evaluation of planning implementation， this paper first expounds the basic principles of evaluation， and then comprehensively uses the methods of quantitative comparison of indicators， GIS land use structure change analysis and landscape pattern index analysis to construct an evaluation index system including the effect and process of planning implementation， combined with specific cases. An empirical study of territorial space planning is carried out to verify the effectiveness of the evaluation system. The results show that the evaluation system can fully reflect the consistency and efficiency of planning implementation and its impact on ecosystem functions， and provides a theoretical basis and practical guidance for the optimization of territorial space planning.

Keywords： territorial space planning; evaluation system; GIS analysis; landscape pattern index; index quantitative comparison method

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，國土空間規(guī)劃在資源配置、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用。規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估是保證國土空間合理利用和規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但傳統(tǒng)評(píng)估方法往往忽視了從宏觀與微觀層面綜合分析規(guī)劃實(shí)施效果的重要性[1]。鑒于此，本研究提出構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)的國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系，旨在提升評(píng)估工作的科學(xué)性和操作性，為國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估提供了新的研究視角和分析工具，對(duì)推動(dòng)國土空間規(guī)劃理論與實(shí)踐的發(fā)展具有重要意義。

1? 評(píng)估體系構(gòu)建的原則

在構(gòu)建國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系時(shí)，必須確立一系列原則，這些原則是評(píng)估工作得以科學(xué)進(jìn)行和確保結(jié)果可靠的基礎(chǔ)。國土空間規(guī)劃是一個(gè)多目標(biāo)、多利益主體、多階段的綜合性工作，其評(píng)估體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)圍繞以下核心原則展開[2]。

1.1? 客觀真實(shí)原則

在國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中，評(píng)估者在數(shù)據(jù)收集、處理和分析過程中，必須排除主觀偏見，嚴(yán)格遵循客觀事實(shí)，確保使用的數(shù)據(jù)和資料來源可靠、真實(shí)、有效。對(duì)于數(shù)據(jù)的解讀應(yīng)基于客觀的統(tǒng)計(jì)學(xué)和地理學(xué)分析方法，避免主觀臆斷影響評(píng)估結(jié)果。例如，通過采集多個(gè)時(shí)間點(diǎn)的遙感影像數(shù)據(jù)，對(duì)土地利用變化進(jìn)行分析時(shí)，應(yīng)確保數(shù)據(jù)的時(shí)間一致性和空間對(duì)比的準(zhǔn)確性。同時(shí)，采用來源正規(guī)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和第三方獨(dú)立調(diào)查數(shù)據(jù)作為補(bǔ)充，以提高數(shù)據(jù)的可信度和評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性。

1.2? 綜合科學(xué)原則

國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多個(gè)方面。因此，評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)綜合考慮規(guī)劃實(shí)施的多方面效果，采用跨學(xué)科的知識(shí)和方法，確保評(píng)估結(jié)果全面和科學(xué)。評(píng)估指標(biāo)的選取應(yīng)符合規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并能夠反映規(guī)劃實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)等方面的綜合影響。綜合科學(xué)原則還要求評(píng)估方法不僅要科學(xué)，而且要具有普適性和適用性，即評(píng)估工具和方法要能夠在不同的地域和規(guī)劃類型中得到有效應(yīng)用。例如，利用地理信息系統(tǒng)（GIS）和景觀格局分析工具進(jìn)行空間分析，結(jié)合專家評(píng)估和定量模型進(jìn)行效果評(píng)價(jià)，可以提高評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和綜合性。

1.3? 可操作性原則

評(píng)估體系的構(gòu)建應(yīng)確保評(píng)估指標(biāo)的量化和操作性。指標(biāo)體系不應(yīng)過于復(fù)雜，以避免實(shí)際操作中的困難，同時(shí)確保評(píng)估的可執(zhí)行性和有效性。量化的指標(biāo)和清晰的評(píng)估流程能夠簡化評(píng)估工作，使得評(píng)估結(jié)果具有較好的解釋性和可比性。

1.4? 持續(xù)性與動(dòng)態(tài)性原則

由于國土空間規(guī)劃涉及的是動(dòng)態(tài)變化的地理空間和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因此評(píng)估體系本身也應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的，能夠適應(yīng)外部環(huán)境的變化和規(guī)劃目標(biāo)的調(diào)整。評(píng)估不應(yīng)僅限于某一時(shí)點(diǎn)的靜態(tài)評(píng)價(jià)，而應(yīng)包括對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程中持續(xù)性變化的監(jiān)測和評(píng)價(jià)，例如通過設(shè)置定期的評(píng)估時(shí)間點(diǎn)，連續(xù)跟蹤規(guī)劃實(shí)施的效果，并在必要時(shí)對(duì)評(píng)估體系進(jìn)行調(diào)整。

1.5? 公眾參與原則

公眾參與原則強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃實(shí)施評(píng)估過程中應(yīng)積極吸納公眾意見，提高評(píng)估的透明度和社會(huì)認(rèn)可度。通過公眾參與，可以更加全面地收集評(píng)估信息，提高評(píng)估結(jié)果的多樣性和包容性，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)國土空間規(guī)劃的理解和支持。

2? 評(píng)估方法

國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法主要有定量指標(biāo)比較、地理信息系統(tǒng)（GIS）分析和景觀格局指數(shù)分析等[3]，可以全面評(píng)估規(guī)劃實(shí)施的成效，不僅從定量數(shù)據(jù)上驗(yàn)證規(guī)劃目標(biāo)的達(dá)成情況，也能從空間格局和生態(tài)功能變化的角度進(jìn)行分析。

2.1? 指標(biāo)定量對(duì)比法

該方法主要對(duì)規(guī)劃文檔中確定的具體目標(biāo)和實(shí)際執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行比對(duì)，包括以下幾個(gè)步驟。①指標(biāo)選?。焊鶕?jù)規(guī)劃文檔選取關(guān)鍵性能指標(biāo)，如土地節(jié)約集約度、土地布局和重大項(xiàng)目實(shí)施情況等；②數(shù)據(jù)收集：從官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、規(guī)劃報(bào)告和現(xiàn)場調(diào)研中收集相關(guān)數(shù)據(jù)；③對(duì)比分析：計(jì)算每個(gè)指標(biāo)的實(shí)際值，與規(guī)劃目標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比，評(píng)估目標(biāo)達(dá)成的程度。

2.2? 基于GIS的土地利用結(jié)構(gòu)變化分析

通常采用擴(kuò)展強(qiáng)度指數(shù)（Expansion Intensity Index，EII）量化特定時(shí)間內(nèi)土地?cái)U(kuò)張強(qiáng)度，表示土地利用的變化速率和強(qiáng)度，計(jì)算公式如下

式中：Ut2為觀察末期的土地開發(fā)面積（通常是建設(shè)用地面積）；Ut1為觀察起始期的土地開發(fā)面積；T為時(shí)間間隔（末期與起始期之間的年數(shù)）。

通過計(jì)算EII，可以得到起始期到末期間，土地開發(fā)面積增長的比例，然后根據(jù)觀察期的時(shí)間長度調(diào)整，從而反映年均擴(kuò)張強(qiáng)度，能夠幫助規(guī)劃者和研究者了解特定時(shí)段內(nèi)土地利用變化的強(qiáng)度，評(píng)估土地開發(fā)政策的影響，以及監(jiān)測和管理城市化進(jìn)程。

2.3? 基于Fragstats的景觀格局指數(shù)分析方法

景觀格局指數(shù)分析是從宏觀上評(píng)估土地利用變化對(duì)生態(tài)格局的影響，選擇適宜的景觀格局指數(shù)，包括斑塊數(shù)（NP）、景觀百分比（PLAND）、邊緣密度（ED），利用Fragstats軟件處理GIS中得到的土地利用圖，計(jì)算不同土地類型的景觀指數(shù)值，分析指數(shù)變化，評(píng)估景觀格局的發(fā)展趨勢和生態(tài)功能的變化。

1）斑塊數(shù)（NP）。用來描述景觀中斑塊的總數(shù)量。斑塊是指在空間上相對(duì)同質(zhì)的地表覆蓋類型的區(qū)域。斑塊數(shù)越多，通常意味著景觀的破碎化程度越高。在一個(gè)特定的區(qū)域或景觀中，直接統(tǒng)計(jì)各種地類或覆蓋類型的斑塊數(shù)量即可得到NP值。在GIS軟件或景觀格局分析軟件如Fragstats中，NP可以通過自動(dòng)識(shí)別和計(jì)算特定土地覆蓋類型的斑塊數(shù)來得到。

2）景觀百分比（PLAND）。用于描述特定類型斑塊面積在總景觀中所占比例的指標(biāo)，表征某一土地覆蓋類型在整個(gè)研究區(qū)域中的相對(duì)重要性，通過比較不同時(shí)間點(diǎn)的PLAND值，可以直觀地了解特定土地覆蓋類型在景觀中的變化趨勢。PLAND的計(jì)算公式如下

式中：Ti為指定土地覆蓋類型（如森林、濕地、城市區(qū)域等）斑塊的面積；S為整個(gè)研究區(qū)域或景觀的總面積。

3）邊緣密度（ED）。用來量化景觀中邊緣的總長度相對(duì)于整個(gè)景觀面積的比例，反映景觀破碎化的程度，邊緣越多，通常意味著生境破碎化程度越高，生態(tài)邊緣效應(yīng)越顯著。ED的計(jì)算公式如下

式中：L為總邊緣長度；S為整個(gè)研究區(qū)域或景觀的總面積。ED的單位通常是米每公頃（m/ha），計(jì)算公式中的10 000是轉(zhuǎn)換系數(shù)，用于將面積從平方米轉(zhuǎn)換成公頃。

通過ED指標(biāo)，研究者可以評(píng)估不同土地管理策略對(duì)景觀結(jié)構(gòu)的影響，以及生態(tài)過程如物種交流、能量流動(dòng)和微氣候變化等方面的生態(tài)效應(yīng)。

3? 國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系的構(gòu)建

國土空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系的構(gòu)建圍繞規(guī)劃的一致性實(shí)施效果、規(guī)劃效能以及輔助評(píng)估三大部分展開，如圖1所示。

4? 案例分析

以M市為研究對(duì)象，對(duì)其國土空間規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行評(píng)估。該市在過去幾年面臨快速的工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)張，規(guī)劃目的是在保護(hù)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的前提下，合理安排工業(yè)、住宅、商業(yè)和公共空間。

4.1? 規(guī)劃一致性實(shí)施效果評(píng)估

4.1.1? 約束性指標(biāo)的評(píng)估

在進(jìn)行規(guī)劃一致性評(píng)估時(shí)，首先要對(duì)約束性指標(biāo)進(jìn)行量化分析，M市國土空間規(guī)劃中規(guī)定了生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（即三線管控），具體指標(biāo)見表1。

由表1可知，該市國土空間規(guī)劃實(shí)施在多數(shù)方面達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但在生態(tài)保護(hù)、農(nóng)田保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制、土地利用分類轉(zhuǎn)換以及開發(fā)強(qiáng)度等關(guān)鍵領(lǐng)域存在一定偏差，這表明規(guī)劃執(zhí)行過程中可能存在問題，需要相關(guān)管理部門進(jìn)一步調(diào)查原因，并采取措施來糾正偏差，確保規(guī)劃的長遠(yuǎn)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

4.1.2? 控制性專題深入分析

除了量化指標(biāo)外，還需要分析不同土地類別（如居住、商業(yè)、工業(yè)用地）的變化，確保轉(zhuǎn)換符合規(guī)劃要求，特別是轉(zhuǎn)換敏感區(qū)域（如水源保護(hù)區(qū)）的土地利用類型，計(jì)算建設(shè)用地面積與人口、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的比率，評(píng)估是否符合集約利用原則，評(píng)估歷史文化保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等特殊區(qū)域的保護(hù)和開發(fā)控制是否按規(guī)劃執(zhí)行[4]。具體量化指標(biāo)結(jié)果見表2。

由表2可知，該市在控制性專題的實(shí)施中整體表現(xiàn)良好，但仍有改進(jìn)空間。城市增長邊界控制得當(dāng)，但土地利用效率提升和歷史文化保護(hù)區(qū)的保護(hù)效果有待增強(qiáng)。針對(duì)未達(dá)標(biāo)的領(lǐng)域，需進(jìn)一步分析原因，并制定相應(yīng)的策略和措施，確?？刂菩詫ｎ}的規(guī)劃目標(biāo)能夠得到有效實(shí)施。

4.1.3? 實(shí)施偏差的識(shí)別與調(diào)整

在國土空間規(guī)劃實(shí)施過程中，通過比較規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果的具體數(shù)值，得到各指標(biāo)的計(jì)算偏差，結(jié)果如圖2所示。

由圖2可知，城市開發(fā)區(qū)域邊界的增長低于規(guī)劃目標(biāo)，說明該市在控制城市擴(kuò)張方面做得比預(yù)期的好；土地利用效率提升偏差表明實(shí)際的土地利用效率提升未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，說明需要進(jìn)一步的政策支持和管理措施來提高土地的集約使用；歷史文化保護(hù)區(qū)違規(guī)建設(shè)偏差較為嚴(yán)重，表明存在監(jiān)管不力或規(guī)劃執(zhí)行不嚴(yán)的問題，需要立即采取措施停止進(jìn)一步違規(guī)建設(shè)，并對(duì)已有違規(guī)建設(shè)進(jìn)行處理。

4.2? 規(guī)劃效能評(píng)估

在M市的規(guī)劃效能評(píng)估中，采用定量指標(biāo)和分析方法來衡量規(guī)劃引導(dǎo)內(nèi)容的實(shí)施成效，分析規(guī)劃如何有效地影響和塑造了區(qū)域發(fā)展，具體見表3。

由表3可知，職居平衡指標(biāo)顯示，在實(shí)施期間，就業(yè)增長率與人口增長率基本保持一致，通勤時(shí)間平均減少了8%，略低于預(yù)期的10%，表明規(guī)劃在優(yōu)化居住與工作空間配置方面取得了積極進(jìn)展；空間格局優(yōu)化分析揭示，公園綠地面積占比增長接近規(guī)劃目標(biāo)，但居住區(qū)與服務(wù)設(shè)施平均距離的縮減未達(dá)到預(yù)期，這暗示了公共服務(wù)設(shè)施分布的進(jìn)一步改善潛力；新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的評(píng)估指出，城鎮(zhèn)人口比例的提升和城市綠地率的增長均略低于規(guī)劃目標(biāo)，但整體趨勢與規(guī)劃引導(dǎo)一致；區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施分析表明，雖然地區(qū)內(nèi)GDP差異有所縮小，基礎(chǔ)設(shè)施投資的均衡性有所提升，但仍需努力以達(dá)到規(guī)劃的均衡發(fā)展愿景；城市設(shè)計(jì)與風(fēng)貌控制的評(píng)估表明，城市公共空間的整體品質(zhì)得到改善，然而文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的增設(shè)未完全符合規(guī)劃目標(biāo)，需要加強(qiáng)保護(hù)和管理措施。

4.3? 輔助評(píng)估

通過分析M市的宏觀背景、規(guī)劃機(jī)制及重大事件對(duì)國土空間規(guī)劃實(shí)施的影響，可知當(dāng)?shù)氐暮暧^經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、人口增長趨勢和環(huán)境變化對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的達(dá)成產(chǎn)生了直接和間接的影響，如經(jīng)濟(jì)快速增長引發(fā)的無序擴(kuò)張和環(huán)保壓力增大，人口結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致的住房和服務(wù)設(shè)施需求變動(dòng)；規(guī)劃機(jī)制方面，盡管規(guī)劃制定和執(zhí)行過程中體現(xiàn)了較高的透明度和多方參與，但監(jiān)督和執(zhí)行的薄弱環(huán)節(jié)導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)未能完全實(shí)現(xiàn)，特別是在歷史文化保護(hù)區(qū)的管理和城市開發(fā)邊界的控制上；重大事件如自然災(zāi)害對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊考驗(yàn)了規(guī)劃的應(yīng)急響應(yīng)能力，而政策調(diào)整如土地使用法規(guī)的變更則為規(guī)劃實(shí)施帶來了新的挑戰(zhàn)和調(diào)整機(jī)會(huì)。

5? 結(jié)束語

綜上，本文結(jié)合具體案例，對(duì)M市的國土空間規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行了綜合評(píng)估，分析了規(guī)劃一致性、規(guī)劃效能以及輔助因素對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，結(jié)果表明：在推動(dòng)職居平衡、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和優(yōu)化空間格局方面取得了顯著成效，盡管在土地利用效率和歷史文化保護(hù)區(qū)域管理等方面仍存在挑戰(zhàn)。評(píng)估結(jié)果不僅凸顯了規(guī)劃在引導(dǎo)城市可持續(xù)發(fā)展方面的積極作用，也為規(guī)劃的持續(xù)優(yōu)化和精細(xì)調(diào)整提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確保國土空間規(guī)劃能夠適應(yīng)未來的發(fā)展需求。

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