摘要：基層是社會治理的基礎和重心。受內(nèi)部制度制約、外部治理主體力量不足等多方面影響，基層治理陷入一種簡單自我循環(huán)和自我重復的狀態(tài)，即內(nèi)卷化困境。本文立足基層治理的現(xiàn)實情況，探討基層治理內(nèi)卷化的表現(xiàn)，深入分析形成的根本原因，為基層減負和去內(nèi)卷化提供破解對策，以期改變基層治理 “改而不變”和陷入重負的現(xiàn)狀，為構建基層社會治理新格局提供問題聚焦與理論思考。

關鍵詞：基層治理；基層減負；內(nèi)卷化

國家治理，關乎利益，要害在基層，基層工作事關群眾福祉與社會穩(wěn)定和諧。然而，受制度環(huán)境、治理主體等多種因素的影響，目前基層治理的公共服務實踐已經(jīng)呈現(xiàn) “重負荷”和 “改而不變”的狀態(tài)，即陷入內(nèi)卷化的桎梏，面臨 “大有作為”的機遇和 “以何而為之”的挑戰(zhàn)。政府開展的行政管理體制改革和治理現(xiàn)代化建設，尚未從根本上解決問題。

一、治理內(nèi)卷化研究回顧

“內(nèi)卷化”這一概念起源于西方，最初應用于哲學和人類學，由康德在 《判斷力批判》中首次提出，指代內(nèi)卷、內(nèi)纏、糾纏不清的事物。[1]時至今日，內(nèi)卷化理論被廣泛應用于政治學、經(jīng)濟學、社會學等多學科領域，取得了豐碩的研究成果。關于內(nèi)卷化的研究分析，國外學者更著重于立足宏觀角度，如文化、農(nóng)業(yè)、國家權力，較少將其引入基層社區(qū)治理困境的分析。

目前，國內(nèi)關于 “社區(qū)治理領域的內(nèi)卷化現(xiàn)象”的研究成果日趨豐富，從不同角度對治理內(nèi)卷化進行探索性研究。何艷玲、蔡禾 （2005）最早借用內(nèi)卷化的概念，從組織學角度出發(fā)，指出中國基層自治組織在創(chuàng)新組織形式后仍未脫離原有發(fā)展路徑的束縛，依然強烈地依附基層政權，內(nèi)卷化由此產(chǎn)生。[2]陳寧 （2010）從國家權力的角度出發(fā)，認為社區(qū)建設的實質(zhì)是國家權力對基層的過度滲透，基層治理行政化顯著，則內(nèi)卷化特征明顯。[3]許寶君、陳偉東 （2017）從治理主體的角度指出內(nèi)卷化的原因是居民主體性缺失，[4]李利文 （2016）等從個體認知的角度出發(fā)，指出人的主觀是 “基層社會治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的重要成因。[5]馬衛(wèi)紅 （2016）從發(fā)展目標、行為主體和環(huán)境三個方面指出內(nèi)卷化與基層治理的 “改而不變”的差別。[6]

在基層治理去內(nèi)卷化的研究中，張付強 （2009）構建了社區(qū)自治改革的內(nèi)卷化分析框架。[7]張立等 （2019）構建了 “政策壓力—目標替代—集體經(jīng)濟內(nèi)卷化”的解釋機制。[8]韓志明 （2020）基于案例調(diào)研，指出可以通過外在賦權和自我賦權將治理權力由政府讓渡給其他治理主體，提高社區(qū)主體的治理意識，在合法性和效率性之間尋求平衡，解決內(nèi)卷化困境。[9]

二、基層治理內(nèi)卷化的表現(xiàn)及其成因

（一）基層治理內(nèi)卷化的表現(xiàn)

在基層治理領域，內(nèi)卷化指在既定結構下，社區(qū)治理趨于復雜化和精細化，社區(qū)發(fā)展脫離事物發(fā)展或運行規(guī)律，公共服務實踐呈現(xiàn)出循環(huán)往復卻 “改而不變”的現(xiàn)象，以及資源投入與治理產(chǎn)出不對稱的 “邊際遞減效應”等表現(xiàn)。

1.社區(qū)行政化色彩

隨著改革開放的深入發(fā)展，政府試圖通過職能結構的改革來帶動基層社區(qū)向有效自治轉(zhuǎn)型，然而受原有行政模式的剛性制約，社區(qū)治理模式無法擺脫行政化、官僚化，進而出現(xiàn)無限政府管理和無效自治的內(nèi)卷困境，使社區(qū)治理遲遲無法真正過渡到更理想、更高級的狀態(tài)。

2.形式主義作風

基層治理的形式主義是對上級規(guī)定的表面遵守，但與實質(zhì)價值背道而馳，被視為治理復雜性與組織程序化、標準化矛盾碰撞的必然結果。[10]例如，面對上級檢查督導，基層工作人員加班加點補材料做臺賬；面對上級巡查觀摩，安排 “演員”，分配 “臺詞”；日常工作中，創(chuàng)建結束寫創(chuàng)建收獲，活動辦完寫活動新聞，領導發(fā)言寫發(fā)言稿，負擔沒減還要寫減負心得，社區(qū)的功績成就依靠表格數(shù)據(jù)來判定。弄虛作假成為體制內(nèi)潛規(guī)則，表演成為工作表現(xiàn)形式，基層組織陷入 “內(nèi)卷化”困境。

3.痕跡主義

痕跡主義在基層治理實踐中，表現(xiàn)為通過齊全的痕跡掩蓋行動的不作為，通過過濾性執(zhí)行以自保來躲避潛在的問責風險。產(chǎn)生原因之一是面對大量的行政性任務，痕跡生產(chǎn)的投入、效率大于實際 “作為”，成本遠低于實際 “作為”，故基層相比于 “最終效果”更注重 “行為過程”本身；原因之二是上級對基層進行績效考核，面對資源有限的情況下，偏向于 “一刀切”地將痕跡信息作為判定標準，“過程留痕”的好壞成為基層組織考核成績的重要影響因素。

（二）基層治理內(nèi)卷化的成因

1.制度層面

（1）關系形態(tài)錯位

當前社區(qū)治理面臨的一項普遍難題是：社區(qū)承擔政府下放的大量行政性工作任務，無暇開展自治、回應居民訴求。政府與基層組織之間原本 “指導與被指導”的關系被 “調(diào)控與服從”所代替，出現(xiàn)了職責關系的錯位。具體表現(xiàn)為政府通過嚴峻考核指標和不定時督查來調(diào)控基層，為了通過考核，規(guī)避風險，基層可能會采取作假、推諉、變通等消極策略，行動模式轉(zhuǎn)為 “按規(guī)辦事”“服從命令”。如何扭轉(zhuǎn)政府與基層社區(qū)的關系錯位，成為基層治理實際工作中亟待解決的難題。

（2）公職人員思想跑偏

長期以來，中央與地方的縱向關系呈現(xiàn) “行政發(fā)包制”特征，基層組織 （承包方）處于行政發(fā)包制的末梢，上級政府 （發(fā)包方）對基層組織的激勵方式以負向激勵為主，這關乎基層工作人員的晉升和評優(yōu)。大多數(shù)基層隊伍的晉升周期長、晉升空間有限，面對高風險弱激勵機制，主動 “干實事”通常可能獲得領導口頭表揚等非實質(zhì)性回報，卻意味著承擔更大的責任，影響 “鐵飯碗”工作穩(wěn)定和日后的晉升發(fā)展，造成基層極端個人主義風氣的泛濫。

2.多元主體層面

黨的十九屆四中全會提出要加快建設 “人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體，但在現(xiàn)實中，企業(yè)、社會組織、社會公眾等治理主體治理力量薄弱，面臨自治困境，參與治理意愿不高。

（1）居民參與不足

一是認知不足，居民大多處于 “事不關己，高高掛起”的狀態(tài)，只有涉及自身權益問題時，才被動選擇非合規(guī)的參與方式，如集體上訪；二是基層治理 “私人化”色彩濃厚，為 “避責、求穩(wěn)”而很少敢有作為，久而久之，社區(qū)中存在 “為民做主”的包辦思維，導致大部分居民被排斥在治理場域之外。

（2）企業(yè)參與意識變化

我國企業(yè)參與治理的內(nèi)容和形式多樣，但治理潛能并未充分發(fā)掘。究其原因，一是傳統(tǒng)觀念上企業(yè)治理主體的社會屬性未被廣泛認知，很多企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動都以提高績效為前提，履責意識不強；二是制度環(huán)境尚未完善，使企業(yè)所處的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和社會生態(tài)系統(tǒng)不協(xié)調(diào)，企業(yè)無法在治理中獲得正向、積極的反饋，打擊積極性；三是企業(yè)參與渠道障礙重重，無法實現(xiàn) “市場賦能”。

（3）社會組織無力參與

社會組織是社會治理的重要參與者和實踐者，但在 “強國家—弱社會”制度前提下，社會組織的作用無處發(fā)揮。國家對于社會組織缺少實質(zhì)性的支持，其自我造血能力不足，所以整個社會組織系統(tǒng)長期處于孤立化、彌散化的狀態(tài)，無法有效參與。此外，“官本位”思想嚴重，忽視了社會力量。公眾 “有事找政府”的思維慣性十分普遍，較少對社區(qū)組織表達利益訴求，社會組織參與 “無門”。

三、基層治理去內(nèi)卷化的路徑

去內(nèi)卷化是幫助基層減負、提高基層治理效能的重要途徑。要解決目前基層治理內(nèi)卷化的問題，一方面要組織內(nèi)部需要進行改革，重構優(yōu)化原有的體制；另一方面要凝聚多方主體力量參與治理。

（一）基層減負賦能

1.優(yōu)化問責機制，改變行政考核的指標體系

基層工作的重負主要來源于上級下放大量的行政性任務，基層形式主義、痕跡主義、避責傾向的不良風氣也是由壓力型體制下超高壓 “泛化問責”制度和超強度負激勵造成的。為基層減負，要避免 “一刀切”“欺軟怕硬”等問責督查方式，問責是手段而不是目的，建立科學民主的容錯糾錯機制，讓基層人員愿干、敢干、能干；要創(chuàng)新考核激勵機制的方式、內(nèi)容和理念，注重動態(tài)管理和結果評估，破除因工作難度大而導致的 “不想干事”困境。

2.權力下放，權責匹配

長期以來，基層處于權責嚴重不對等的狀況，表現(xiàn)為 “責大權小”，基層陷入權責不匹困境，致使基層干部想作為但實際上卻 “無法作為”。政府應以 “放管服”為抓手，由管理、控制手段向服務轉(zhuǎn)變，建設服務型政府，持續(xù)優(yōu)化和厘清自身職能，加快權力下放，讓基層工作人員感受到權責相匹配，另外也要注重加強配套措施建設，以保障基層人員有充分的作為條件。

3.合理規(guī)范技術治理邊界

數(shù)字化智慧技術手段引進社會治理，初衷是更好地服務社會，提高辦事效率。但就現(xiàn)實看，技術治理的理性色彩掩蓋了治理對人本價值的重視，呈現(xiàn)以結果為導向的工具理性傾向。因此，政府要辯證看待技術以及技術治理，正視其局限性。界定技術的功能及使用邊界，將其作為有力的使用工具，明白治理成效不能單靠數(shù)字與指標來衡量，注重基層人員的治理能動性。

（二）專業(yè)基層隊伍建設

基層人員的素質(zhì)水平高低關乎基層服務質(zhì)量。在招聘環(huán)節(jié)，可采取直接考察等方式招聘有基層工作經(jīng)驗的人員，建立防范公開招聘突出問題的有效機制。入職后，要做好培訓工作，一是加強工作人員業(yè)務能力和服務意識培訓，二是加強業(yè)務能力、崗位知識的培訓和現(xiàn)代信息技術培訓，有效提升綜合素質(zhì)，以群眾為中心，使隊伍人員具備科學的觀念、專業(yè)的知識，能夠幫助居民解決實際問題。

（三）對外賦權，推進協(xié)同治理

受原有政治體制影響，政府 “一家獨大”的治理局面使社會治理出現(xiàn)內(nèi)卷化困境，打造共建共治共享的社會治理新格局對推進國家治理現(xiàn)代化有著決定性的作用。

1.社會公眾

通過創(chuàng)新社區(qū)教育的方式，凝聚社區(qū)力量，在社區(qū)教育過程中通過情感互動培育參與意識，強化社區(qū)認同，激發(fā)居民參與社區(qū)治理的熱情。培養(yǎng)參與能力，提高社區(qū)治理的效率；優(yōu)化參與路徑，積極為居民開辟建言獻策、表達訴求、參與服務評價的渠道，構建新型鄰里關系，實現(xiàn)居民參與社區(qū)治理效能的最大化。

2.企業(yè)

企業(yè)在傳統(tǒng)觀念上只被視為營利性商業(yè)組織，但中國企業(yè)在市場化、國際化的長期發(fā)展中，已經(jīng)具備社會、政治、道德等多維屬性和多元化的價值追求，實現(xiàn)了充分的社會化發(fā)展。在企業(yè)有履責意愿和能力的前提下，一方面，政府通過拓寬、創(chuàng)新購買服務的方式，引導企業(yè)參與社會養(yǎng)老、助殘、扶貧等社會問題的解決；另一方面，繼續(xù)完善企業(yè)參與治理的制度環(huán)境，明確治理的邊界和 “義利”關系，以保障企業(yè)參與社會治理的積極性和持續(xù)性。

3.社會組織

社會組織本身的非營利性、自治性、民間性在深入基層、貼近現(xiàn)實方面表現(xiàn)出明顯的專業(yè)優(yōu)勢。要發(fā)揮社會組織的治理效能，首先，政府應大力支持社會組織的發(fā)展，放寬政策管制；其次，給予適當?shù)呢斦a貼，提高治理積極性和造血能力；最后，完善相關法律法規(guī)，界定履責行為的邊界，營造規(guī)范有序的法制化環(huán)境，助力社會組織行穩(wěn)致遠。

四、結束語

本文立足基層治理的現(xiàn)實情況，研究了基層治理 “內(nèi)卷化”的表征，從制度層面和多元主體層面對治理內(nèi)卷化形成邏輯進行歸因分析，并提出從制度層面入手，改革機制，建設專業(yè)基層人才隊伍；多元主體入手，實現(xiàn)基層減負，構建共建共治共享的基層治理共同體。

值得注意的是，減負并不是減責。減負是為了基層人員擺脫煩瑣復雜的形式主義任務，能夠有足夠精力為社會公眾做實事，謀福利。政府要明確自身職責邊界，發(fā)揮好監(jiān)督與管理的功能，不越位不缺位，積極引導多方主體發(fā)揮自身優(yōu)勢，共同破除內(nèi)卷化困境，提高社區(qū)治理效能。

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作者簡介： 李暉，女，漢族，山東臨沂人，碩士研究生，研究方向：社會治理。