DOI：10.16326/j.cnki.1008-7168.2024.04.002

收稿日期：2024-03-11

基金項目：

國家社會科學(xué)基金重大項目“中國特色協(xié)商民主體系研究”（22ZDA069）；湖南省社會科學(xué)基金青年項目“數(shù)字賦能基層治理能力現(xiàn)代化的運行機(jī)理與實現(xiàn)路徑研究”（23YBQ012）。

作者簡介：

李春生（1992—），男，湖南大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授，博士。

摘 要：

如何推動毗鄰地區(qū)的跨界治理是中國國家治理的重要議題。“毗鄰黨建”在上海金山和浙江平湖建立起集中化的跨界合作網(wǎng)絡(luò)，由金山區(qū)委和平湖市委通過聯(lián)席會議磋商階段性跨界治理中心工作事項，然后分頭落實，推動了跨界問題的解決和重點事項的合作，體現(xiàn)的是中心工作機(jī)制的運行。具體而言，兩地黨委通過歸口管理、工作小組和黨委負(fù)責(zé)等工作機(jī)制，配合以政治動員、壓力動員和宣傳動員等宣傳機(jī)制，以中心工作事項整合相關(guān)職能部門及其資源，突破了科層體制的弊端，實現(xiàn)了跨界問題有效治理。

關(guān)鍵詞：跨界治理；黨政體制；“毗鄰黨建”；中心工作機(jī)制

中圖分類號：D251 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）04－0012－10

一、問題的提出

黨的二十大報告指出：“堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到黨和國家事業(yè)各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)?！保?］自中華人民共和國成立以來，黨組織就逐漸嵌入各級政府及其部門中，在各級政府及其部門設(shè)立了黨委、黨組或黨工委，實現(xiàn)了對政府行政組織的全覆蓋與全面領(lǐng)導(dǎo)。近年來，學(xué)界也越來越意識到中國共產(chǎn)黨在國家治理中的作用及其機(jī)制，提出“政黨調(diào)適性”是保持國家治理體系韌性和有效性的重要因素［2］。有研究者指出，黨政體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制，核心是中國共產(chǎn)黨對政治體制的全面領(lǐng)導(dǎo)，具體包括對同級政府、人大、政協(xié)、公檢法、人民團(tuán)體和企事業(yè)單位等的領(lǐng)導(dǎo)［3］。

在國家治理中，黨組織可以針對涉及面廣、矛盾突出和具有整體性的治理事務(wù)或棘手難題，憑借政治權(quán)威迅速整合各職能部門及其治理資源，在短時間內(nèi)解決常規(guī)治理機(jī)制無法解決的問題，如區(qū)域?qū)用娴沫h(huán)境污染聯(lián)合整治、地方層面的各種臨時性專項執(zhí)法等。這就意味著，黨政體制可以彌補科層體制的碎片化問題，切實承擔(dān)起單個部門無法解決的事項［4］。在各種治理碎片化問題中，省級行政區(qū)交界地帶的跨界治理問題非常突出，各種矛盾也非常尖銳。在全面推動區(qū)域一體化發(fā)展的大環(huán)境下，跨界治理①也早已經(jīng)成為推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的“老大難”問題。

在實踐領(lǐng)域，黨政體制在跨界治理中發(fā)揮著非常重要的作用。例如，針對省界的治安和公共安全問題，各地政法委很早就按照歸口管理原則，整合了兩（多）地的公安、法院、檢察院和國安等部門，建立了聯(lián)合執(zhí)法、跨界追逃和警力聯(lián)動等跨界合作治理機(jī)制；還有地區(qū)進(jìn)行了更為深度的合作，建立了相關(guān)信息共享機(jī)制，有力地保障了省界地區(qū)的長治久安。近年來，上海金山和浙江平湖在總結(jié)多年合作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，建立了“毗鄰黨建”的跨界治理模式，開展了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的合作，破解了大量跨界治理難題。 本文以滬浙“毗鄰黨建”為例，解釋黨政體制破解跨界治理難題的運行機(jī)制。

二、文獻(xiàn)回顧與分析視角

跨界治理問題是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的難題，按照問題分布領(lǐng)域，可以分為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展型和區(qū)域跨界公共物品供給型跨界治理問題［5］。其中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展型跨界治理問題涉及區(qū)域資金、勞務(wù)和要素的流動問題，關(guān)注的是打通行政壁壘，推動各種要素自由流動［6］?？缃绻参锲泛凸卜?wù)則構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)，如對河（湖）泊的無效治理會影響整個區(qū)域生態(tài)環(huán)境。而基礎(chǔ)設(shè)施和社會福利的一體化程度，不僅會影響區(qū)域間要素的流動，還會影響區(qū)域的整體發(fā)展［7］。還有研究者結(jié)合問題的顯著程度，將跨界治理問題劃分為顯性和隱性兩類，如文化沖突和社會排斥［8］；或根據(jù)問題涉及主體數(shù)量，將跨界問題進(jìn)一步劃分為單邊和多邊跨界治理問題。

周黎安從中國“官場+市場”經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治競爭機(jī)制出發(fā)［9］，關(guān)注區(qū)域間政治經(jīng)濟(jì)競爭對跨界治理的影響［10］。他認(rèn)為，在晉升錦標(biāo)賽體制下，可晉升的機(jī)會有限，地方官員之間很難就合作達(dá)成可置信的承諾［11］。另一種觀點則聚焦于地方政府間的財稅競爭，認(rèn)為中國的財政和行政分權(quán)給地方政府提供了巨大經(jīng)濟(jì)激勵，也加劇了地方政府之間的經(jīng)濟(jì)競爭［12］。省界地區(qū)在空間上是高度模糊的，財政、制度、人事和技術(shù)等因素交織在一起，專業(yè)分工和市場化程度較低［13］，加上跨界地區(qū)的投入邊際效益是無規(guī)則的和不穩(wěn)定的，因而地方政府也沒有推動邊界地區(qū)投資建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力［14］。

還有研究者從治理成本角度，提出區(qū)域邊界是根據(jù)行政單元劃分的，區(qū)域間的廣泛合作會催生更為頻繁的交往需求，而不同區(qū)域之間的制度和規(guī)則又是完全屬地化的，因而人員和要素的流動，就會產(chǎn)生任何一方都難以解決的區(qū)域公共治理問題［15］。跨界治理問題具有深刻的權(quán)力根源，本質(zhì)是地方政府濫用行政權(quán)力的結(jié)果，如毫無根據(jù)地推行地方保護(hù)主義，限制其他主體參與邊界地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，以及以行政手段強(qiáng)行分割市場［16］。在條塊分割的科層式治理體制下，我國區(qū)域分割治理模式背后體現(xiàn)的是權(quán)力的運行與博弈。分類別、分區(qū)域和分部門的地方治理體制可以提高穩(wěn)定性與確定性，也會造成區(qū)域協(xié)調(diào)的困難或提高區(qū)域合作的成本［17］。

針對跨界治理問題，已有研究也提出了很多應(yīng)對策略。根據(jù)制度集體行動理論，解決問題的信息、資源和知識是分布不均的，空間上的多元合作能夠促進(jìn)效益遞增，將協(xié)調(diào)成本內(nèi)生化和最小化［18］，因而推動跨界治理的有效辦法是在行動主體之間締結(jié)合作協(xié)議、建立合作制度。馬婕和鎖利銘指出，合作基礎(chǔ)和事件沖擊是推動簽訂府際合作協(xié)議或進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法的重要因素，如環(huán)境污染和鄰避事件的沖擊［19］。在此基礎(chǔ)上，有研究者提出，要建立復(fù)合行政體系來淡化行政區(qū)劃的意識，從而建立持久性的合作伙伴關(guān)系，建立多中心治理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)［20］，具體包括簽署合作協(xié)議、定期召開聯(lián)席會議和成立共同辦公小組等［21］。

周黎安沿著晉升錦標(biāo)賽的思路，提出要弱化以經(jīng)濟(jì)競爭為核心的政治競爭，提高其他考核因素在官員晉升中的比重和地位［22］。這就意味著，中央或上級政府的有效干預(yù)是解決跨界問題的關(guān)鍵因素。近年來，中央已經(jīng)通過調(diào)整政治激勵機(jī)制，重塑地方政府協(xié)作意愿，推動了水污染和大氣污染等環(huán)境問題的有效治理，如推動地方政府建立環(huán)境合作治理協(xié)議［23］。中央的干預(yù)既能夠為跨界問題的解決提供絕對權(quán)威，有助于妥善調(diào)和各方爭議及其利益沖突，合理分配各方的責(zé)任，又可以帶來解決問題的各種資源要素，是解決跨界治理難題的有效機(jī)制［24］。有研究提出要直接調(diào)整行政區(qū)劃，特別是由更高層級地方政府直管邊界（毗鄰）地區(qū)，如多地推動的“省管縣”改革［25］。

具體到黨政體制的相關(guān)研究，已經(jīng)有研究者就黨建引領(lǐng)地方治理的議題及其邏輯進(jìn)行了闡釋，提出可以將黨的工作機(jī)制復(fù)制到地方治理實踐中，以應(yīng)對科層體制無法完成的任務(wù)［26］。還有研究對黨建引領(lǐng)跨界治理的“毗鄰黨建”實踐進(jìn)行了初步闡釋，從宏觀層面對“毗鄰黨建”的做法及其黨建功能進(jìn)行描述，如黨組織的總體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，黨組織在合作項目推進(jìn)中的整合作用，以及黨組織的合作平臺搭建功能［27］?？傮w而言，當(dāng)前對于黨建在跨界治理中具體功能的研究還比較分散，或者立足于國家和社會的高度，側(cè)重于整體大敘事，沒有對具體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行更為深入的闡釋［28］。

已有研究對跨界治理問題的基本類型、生成機(jī)理和治理路徑進(jìn)行了比較豐富的闡釋，也逐漸認(rèn)識到，科層體制過度分工和層級化引發(fā)的組織自我封閉和行動緩慢問題，是引起跨界治理問題的制度根源。因而很多研究提出要打破科層制的常規(guī)運作，由地方政府集中資源開展合作治理［29］。但是，很多研究容易忽視的是，科層體制很難為非常規(guī)任務(wù)提供激勵機(jī)制，專項治理、聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)同治理等的成功，往往是由于黨組織將問題上升為政治任務(wù)，并形成了威懾或激勵效應(yīng)。黨政體制的功能及運行機(jī)制尚未得到深入分析。本文將從黨政體制的視角，全景式深描“毗鄰黨建”實踐，提煉跨界治理中的黨政體制及其運行機(jī)制。

三、“毗鄰黨建”：金山、平湖的跨界合作實踐

上海市金山區(qū)與浙江省嘉興市平湖市有27公里的海岸線和58公里陸地邊界線接壤，地域相鄰，人緣相親，文化相通，語言相近。但受制于行政級別不對等，金山和平湖的合作十分有限，缺乏解決問題的長效機(jī)制，各種矛盾和問題很多。例如， 2012年，平湖中學(xué)生在山塘河溺亡，大批平湖中學(xué)生到金山區(qū)廊下鎮(zhèn)集體反應(yīng)訴求。2016年5月，國務(wù)院審議通過《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，長三角一體化發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略。2017年8月，金山區(qū)委與平湖市委在總結(jié)多年合作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，共同簽訂了《“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展合作框架協(xié)議》（以下簡稱《“毗鄰黨建”框架協(xié)議》）①，建立了由多個黨政職能部門組成的“1+6+4”②合作體系。兩地各級黨政機(jī)關(guān)及其職能部門等也都在此基礎(chǔ)上結(jié)對簽署了合作或共建協(xié)議，全面開啟了黨建引領(lǐng)下的跨界治理合作。

“毗鄰黨建”指的是上海市金山區(qū)與浙江省嘉興市平湖市相鄰的邊界地區(qū)，以各級黨組織為紐帶，突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃壁壘，聯(lián)動開展實事項目，化解兩地邊界的摩擦、矛盾和具有爭議性的問題，實現(xiàn)兩地更大范圍、更寬領(lǐng)域和更深層次的合作，促進(jìn)兩地從單邊發(fā)展向融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。“毗鄰黨建”的突出特點是整合性：一是整合兩地零散性黨建合作機(jī)制，提高黨建引領(lǐng)跨界治理的系統(tǒng)性；二是行使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，應(yīng)用歸口管理、臨時機(jī)構(gòu)和常委分管等黨的工作機(jī)制，以任務(wù)為中心整合兩地職能部門；三是充分發(fā)揮黨在思想上的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，整合兩地黨建資源，為合作提供交流媒介與精神資源。

（一）黨建先行

2017年8月，金山區(qū)委與平湖市委對多年的跨界治理合作進(jìn)行了總結(jié)、提煉與升華，簽署了《“毗鄰黨建”框架協(xié)議》，建立了由兩地黨委、政府職能部門和毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成的“1+6+4”合作體系，確定了合作框架、總體格局和推進(jìn)機(jī)制。在總體合作體系下，金山和平湖的各級黨政機(jī)關(guān)和村級單位也簽訂了相應(yīng)的合作協(xié)議，如金山區(qū)的金山衛(wèi)鎮(zhèn)和平湖市的獨山港鎮(zhèn)的14個村（社）在鎮(zhèn)級合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，也建立了黨建聯(lián)姻關(guān)系，由兩地的黨組織探索可能合作渠道及其事項。

在《“毗鄰黨建”框架協(xié)議》的基礎(chǔ)上，兩地的各級黨組織逐步開展聯(lián)建活動，尋找可能的跨界合作機(jī)會與機(jī)制，這也為兩地的進(jìn)一步合作打通渠道和搭建樞紐。例如，金山區(qū)廊下鎮(zhèn)山塘村與平湖市廣陳鎮(zhèn)山塘村成立了滬浙山塘聯(lián)合黨支部，共同開展黨的十九大、十九屆四中和五中全會精神的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)基層黨建經(jīng)驗交流，推動信息和其他各種資源共享。金山和平湖的其他各級黨組織也開展了多種形式的聯(lián)建活動，如各種文體活動、黨員干部紅色教育和各種學(xué)習(xí)考察活動。

兩地還堅持黨建統(tǒng)領(lǐng)，率先在黨建領(lǐng)域開展跨界合作，在8個毗鄰鎮(zhèn)打造了紅色愛國主義線路、張江長三角科技城黨建綜合體、南北山塘村聯(lián)合支部、新義村、興旺村、楓涇古鎮(zhèn)等32個跨界黨建示范點，然后分別用赤、橙、黃、綠、青、藍(lán)、紫七種顏色代表兩地在不同黨建領(lǐng)域的突破點和示范點，從而形成了一條“毗鄰黨建”七彩示范帶。這不僅推動了兩地黨組織的建設(shè)，也為黨組織統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供了組織保證，還為兩地的進(jìn)一步合作積累了大量實踐經(jīng)驗。

（二）平臺搭建

金山區(qū)委和平湖市委建立了“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展聯(lián)席會議機(jī)制，還規(guī)定該會議每年必須敲定1～2項重大合作事項。區(qū)域化黨建聯(lián)席會議實行輪值主席制度，定期組織召開具體工作會議，共同謀劃跨界合作事宜，處理合作過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛，協(xié)商解決具有爭議性的問題。兩地的毗鄰鎮(zhèn)、村（社）和兩新組織也都同步建立了黨建聯(lián)席會議和協(xié)商溝通平臺，共同研究和部署兩地的共建工作。截至2020年底，兩地已經(jīng)召開區(qū)域化黨建聯(lián)席會議6次、鎮(zhèn)一級聯(lián)席會議40多次。兩地黨組織還圍繞具體推進(jìn)項目搭建了區(qū)域黨建聯(lián)動發(fā)展研討會、互訪考察交流會和工作對接協(xié)調(diào)會等溝通平臺。

金山還將平湖納入“心聯(lián)鑫”金山區(qū)域化黨建聯(lián)席會議成員單位，兩地建立（市、縣）委、相關(guān)職能部門以及毗鄰地區(qū)鎮(zhèn)黨委、村（居）黨組織的多層次合作體系，強(qiáng)化“毗鄰黨建”的組織、項目和利益紐帶。與各級行政機(jī)關(guān)搭建的合作對話平臺不同的是，黨建引領(lǐng)的區(qū)域聯(lián)席會議的突出特點是政治性，即將“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展工作上升為一項重要政治任務(wù)，由黨的領(lǐng)導(dǎo)干部“掛帥”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)具體事項合作。平湖市將“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展工作列為市委書記和四個毗鄰鎮(zhèn)黨委書記的黨建工作領(lǐng)辦項目，由黨委書記作為第一負(fù)責(zé)人，從而形成黨委書記謀劃部署，相關(guān)責(zé)任部門共同參與，相互配合、齊抓共管的工作格局和運行體系。

（三）項目引領(lǐng)

在金山區(qū)委和平湖市委的共同推動下，2018年，兩地黨委共簽訂了12個重點合作實事項目，其中重點項目是由兩地共同牽頭的全國首個跨省市合作科技園區(qū)——張江長三角科技城。張江長三角科技城位于金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)與平湖市新埭鎮(zhèn)。金山區(qū)委和平湖市委及兩地其他黨政部門分別組建兩地園區(qū)管委會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)兩園中的跨?。ㄊ校┲卮蠛献魇马?，協(xié)調(diào)上海和浙江的支持事項（圖1展示了張江長三角科技城的組織架構(gòu)）。兩地各級黨委及相應(yīng)的政府部門結(jié)合自身的發(fā)展目標(biāo)和重點任務(wù)，制定了更加具體的合作事項，如打造“田園五鎮(zhèn)”和“明月山塘”合作項目，以及共同編制發(fā)展規(guī)劃，推動醫(yī)保異地結(jié)算，打通兩地交通“斷頭路”。

當(dāng)面對跨界矛盾難題時，中心工作機(jī)制可以發(fā)揮巨大作用。在金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)下坊村和平湖市新埭鎮(zhèn)泖河村的交界處，曾有一個50多畝、2米多高的垃圾堆，兩地政府長期磋商協(xié)調(diào)無果。垃圾堆長期存在，給周邊群眾造成了很大影響。兩地黨委把邊界垃圾堆整治作為兩地合作破難項目共同推進(jìn)，組建了專項“破難小組”。下坊村和泖河村建立“雙委員制”，由兩村黨組織委員交叉任職。“雙委員制”突破行政邊界，將黨建“神經(jīng)元”接入彼此系統(tǒng)，提高垃圾堆處理速度、質(zhì)量和能級。最終，雙方共投資250萬元，整治垃圾堆，修建連心橋，種植綠化生態(tài)林，不僅解決了垃圾問題，還推動了兩地的廣泛合作交流，產(chǎn)生了“1+1>2”的效果。

（四）黨員推動

在跨界治理中，黨員（干部）和其他人員交流得越頻繁，信息和資源的交換也就越多，合作的可能性就會越大，流暢度就會越高。2019年，平湖選派67名領(lǐng)導(dǎo)干部、優(yōu)秀村社干部到金山掛職，金山也選派了24名青年干部到平湖掛職。黨員（干部）的交叉掛職為兩地的合作和協(xié)商提供了最直接的信息交換渠道，能夠最大限度縮短信息傳遞的距離，減少信息流通過程中的損耗，提高了溝通效率。黨員（干部）是帶著原單位的工作方式和辦事規(guī)則進(jìn)入新的單位掛職鍛煉的，可以推動兩地掛職單位相互學(xué)習(xí)、取長補短，還可以直接熟悉對方的工作機(jī)制和流程，縮短溝通合作過程中的磨合時間，提高合作的流暢性及其效率。

與黨員（干部）交叉任職明顯不同的是，推動金山和平湖兩地交流合作的個體黨員（干部）普遍具有基層工作經(jīng)歷、專業(yè)技能或長期從事服務(wù)工作，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、服務(wù)熱情高、素質(zhì)也過硬，可以有效推動兩地民間或特定領(lǐng)域的深度交流。例如，金山薔薇村和平湖興旺村建立產(chǎn)業(yè)黨員顧問制度，相關(guān)黨員（干部）為兩村的農(nóng)產(chǎn)品外銷牽線搭橋，推動兩地形成了抱團(tuán)合作發(fā)展的優(yōu)勢。在治安領(lǐng)域，兩地黨員（干部）主動組建平安邊界志愿服務(wù)隊，在重要時間點、重大活動期間聯(lián)合巡邏，排查可能存在的安全隱患，推動兩地在邊界安全方面的合作。在基層矛盾調(diào)解方面，黨員（干部）也發(fā)揮著重要的帶頭作用，如金山區(qū)山塘村原村黨總支書記是“平湖女婿”和“廊下兒子”，在調(diào)解村民糾紛中有著很強(qiáng)的責(zé)任感，推動了兩村的友好合作交流。

（五）符號感召

在金山和平湖進(jìn)行合作的地理區(qū)域或具體項目的推進(jìn)場所，往往設(shè)置有各種“毗鄰黨建”宣傳標(biāo)語和標(biāo)識，如在滬浙山塘聯(lián)合黨支部的醒目位置，懸掛著“一橋兩山塘，黨建一家親”的標(biāo)語。而在兩地具體對接黨政機(jī)關(guān)的辦公場所，也會設(shè)置有關(guān)“毗鄰黨建”的宣傳手冊、工藝制品和成果的展示欄，比如在平湖山塘老街活動室陳列“毗鄰黨建”取得的成果。物理空間的標(biāo)識符號可以幫助人們在潛意識中建立相應(yīng)成果與“毗鄰黨建”的關(guān)聯(lián)，從心理層面提高人們對“毗鄰黨建”推動跨界治理的認(rèn)同。

金山和平湖兩地的黨組織還會舉辦各類文體或參觀交流活動，將黨建元素融入各種活動之中，使人們在休閑之余潛移默化接受“毗鄰黨建”推動跨界治理的事實。例如，2018年“滬浙四方黨建聯(lián)盟慶‘五一’·迎‘五四’文藝匯演”在金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)社區(qū)文化活動中心舉行，內(nèi)容包括“黨建帶群建毗鄰一家親”區(qū)域化群團(tuán)建設(shè)的啟動儀式項目、“毗鄰黨建”相關(guān)詩歌朗誦和特色文化項目匯演。這一系列活動不僅有效推介了新的黨建合作項目，還寓教于娛樂，強(qiáng)化了“毗鄰黨建”的符號表達(dá)。

“毗鄰黨建”的符號標(biāo)識還嵌入兩地居民的日常生活空間，在日常生活中塑造人們的思想認(rèn)同，以形成居民對黨建推動兩地跨界合作的社會印象。例如，新埭鎮(zhèn)和楓涇鎮(zhèn)啟動了“黨建帶群建 毗鄰一家親”黨建項目，共同開展“成長導(dǎo)航一家親”“聯(lián)誼聯(lián)情一家親”“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)一家親”“文明同創(chuàng)一家親”和“文藝互動一家親”等一系列黨建活動［30］。在村（居）矛盾和摩擦的調(diào)解過程中，相關(guān)人員也會佩戴黨員徽章，使用“黨建一家親”調(diào)解用語。

四、中心工作機(jī)制：黨政體制推動跨界治理的邏輯

在地方治理中，行政體制是按照科層制運行的，遵循的是專業(yè)主義、程序主義和事本主義的治理路線，關(guān)注的重點是地方的各種法律法規(guī)、規(guī)章制度和政策文本，核心是對常規(guī)事務(wù)的處理和命令的執(zhí)行［31］。而非常規(guī)任務(wù)往往不在常規(guī)考核評價體系中，加上地方政府的治理資源有限，因而很難對各級官員起到激勵作用。中心工作機(jī)制是地方黨政體制領(lǐng)導(dǎo)和介入具體治理事務(wù)的主要工作機(jī)制［32］。金山和平湖的“毗鄰黨建”實踐其實并不是按照行政體制運行的，而是黨組織先達(dá)成共識，然后將重點跨界事務(wù)上升為黨的中心工作任務(wù)，分別下發(fā)給相應(yīng)的職能部門，按照黨的工作機(jī)制督促各職能部門整合資源，以完成相應(yīng)的具體跨界治理事項。

從具體操作來看，黨的中心工作機(jī)制主要包括三個運行階段：一是任務(wù)設(shè)定階段，主要是由同級黨委將地方治理中的棘手難題和重要事項審議后設(shè)定為黨的中心任務(wù)，形成黨組織工作目標(biāo)；二是組織動員階段，主要是將黨組織的工作目標(biāo)以政治任務(wù)的形式下發(fā)給行政機(jī)關(guān)，以任務(wù)為中心整合地方政府及其職能部門，配合以相應(yīng)的宣傳動員機(jī)制，突出任務(wù)的政治性；三是任務(wù)實施階段，是在組織動員的基礎(chǔ)上，將政治性質(zhì)的中心工作納入各級職能部門的考核評價體系，使其成為發(fā)揮“一票否決”作用的關(guān)鍵指標(biāo)［33］。那么，在黨建先行、平臺搭建、項目引領(lǐng)、黨員推動和符號感召的“毗鄰黨建”實踐中，黨的中心工作機(jī)制是如何運行的呢？

（一）跨界治理中心工作的目標(biāo)設(shè)定

地方政府的日常工作包含大量的任務(wù)和目標(biāo)，但只有通過黨的組織流程，轉(zhuǎn)化為同級黨委的政治任務(wù)，才能成為地方政府的中心工作。一般來說，涉及地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧、黨群關(guān)系和民生需求問題的事項，通常都會成為地方政府的中心工作［34］?？缃缰卫砩婕安煌〖壭姓卧O(shè)定中心工作需要考慮的因素更多，但仍不外乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容。金山和平湖處于不同的省級行政單元，黨的中心工作設(shè)置不僅要考慮到本地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求及其目標(biāo)，還要關(guān)注到兩地的共性需求和問題。

從金山和平湖“毗鄰黨建”實踐來看，金山區(qū)委和平湖市委主要是在各自的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，圍繞兩地共同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、邊界安全和文化旅游合作等方面設(shè)置中心工作目標(biāo)，如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面聯(lián)合建設(shè)張江長三角科技城、打造長三角現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園和開發(fā)南北山塘特色小鎮(zhèn)，而在邊界安全方面推進(jìn)兩地平安邊界“十聯(lián)”機(jī)制。這也表明，將涉及本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共安全的事項從眾多共性問題中遴選出來，上升為具有政治性的中心工作任務(wù)，有效推動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障社會穩(wěn)定和邊界安全，是兩地黨委設(shè)置共同總體性中心工作的重點。

在金山區(qū)委和平湖市委的總體性中心任務(wù)下，兩地各個具體職能部門和8個毗鄰鎮(zhèn)也按照職能對口的原則，設(shè)置更具體的中心工作任務(wù)。職能部門主要是在職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)商制定與本部門職能緊密相關(guān)的中心工作，如金山和平湖環(huán)保部門設(shè)置的中心工作包括敏感時期共同預(yù)警、聯(lián)合監(jiān)測和開展“回頭看”督查。與職能部門中心工作設(shè)置不同的是，金山和平湖8個毗鄰鎮(zhèn)是兩地的直接交界地區(qū)，因而其設(shè)置的中心工作不僅是落實總體性中心工作，還包括兩鎮(zhèn)面臨的具體問題，如金山區(qū)呂巷鎮(zhèn)和平湖市新倉鎮(zhèn)的共同中心工作就包括文化旅游共推、平安共創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)共建和人才共育等項目。

（二）跨界治理中心工作的制度載體

由于跨界中心工作的非常規(guī)性及其政治性，對應(yīng)的具體落實制度載體也不完全是科層式的行政體制，還包括以黨組織為中心的黨政體制，依賴于黨組織的日常工作機(jī)制。金山和平湖各級黨委（組）雖然有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，卻缺乏完成中心工作任務(wù)的專業(yè)人員和治理資源，需要通過黨的工作制度對具體職能部門進(jìn)行調(diào)動、協(xié)調(diào)與整合，借助職能部門的人員、技術(shù)和資源，落實具體跨界合作事項?！芭忺h建”中心工作的制度主要包括以下幾類。

一是歸口管理制。歸口管理是以黨的直屬工作部門為主導(dǎo)，整合職能相同或相近的政府部門和企事業(yè)單位，如政法、宣傳和農(nóng)業(yè)農(nóng)村［35］。金山和平湖的跨界中心任務(wù)也是依賴歸口管理制進(jìn)行落實的，如金山和平湖人才交流互動合作項目，就是按照“區(qū)級黨委、市級黨委—宣傳部—宣傳部黨委（組）”的政治壓力傳導(dǎo)方式，由兩地黨委組織部牽頭落實的。科技、農(nóng)業(yè)、交通和邊界安全方面的合作項目，則是科委、農(nóng)委、交通委和政法委牽頭推進(jìn)的。

二是工作小組制。很多跨界治理事項涉及兩地多個職能部門，但單靠這些部門自行協(xié)調(diào)無法解決，需要金山區(qū)委和平湖市委的主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立臨時工作小組，設(shè)置相應(yīng)的辦公室。金山和平湖共建立了6個專門工作小組，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、為民惠民和平安建設(shè)等方面，通常包括牽頭部門和配合部門。例如，產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作小組的牽頭部門是金山和平湖的發(fā)改部門，配合部門包括經(jīng)信部門、科技部門、商務(wù)部門和工商聯(lián)。

三是黨委負(fù)責(zé)制。金山和平湖的8個毗鄰鎮(zhèn)是兩地直接交界地區(qū)，也是落實金山市委和平湖區(qū)委中心工作的直接責(zé)任主體。兩地在鎮(zhèn)級層面建立了黨委負(fù)責(zé)制，鎮(zhèn)黨委書記是第一責(zé)任人，協(xié)同推進(jìn)兩地共同合作事項。在具體的跨界治理實踐中，金山和平湖“毗鄰黨建”的黨委負(fù)責(zé)制是按照“區(qū)級黨委、市級黨委—鎮(zhèn)級黨委”的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，由金山區(qū)委和平湖市委分別向結(jié)對共建的鎮(zhèn)級黨委派發(fā)任務(wù)，然后由鎮(zhèn)黨委調(diào)動同級的各個部門完成。

（三）跨界治理中心工作的動員機(jī)制

由于黨組織沒有專業(yè)化的工作隊伍、集中化的治理資源和行政化的治理技術(shù)，具體中心工作任務(wù)還要依靠各級行政部門及其工作人員來執(zhí)行，因而有效的動員機(jī)制是確保中心工作得以落實的關(guān)鍵。強(qiáng)大的動員能力是中國共產(chǎn)黨獨特的治理優(yōu)勢和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，具體包括組織內(nèi)動員和群眾動員，它們構(gòu)成了黨政體制攻堅克難的關(guān)鍵變量［36］。從金山和平湖“毗鄰黨建”的實踐來看，跨界中心工作的動員機(jī)制包括政治動員、壓力動員和宣傳動員。

在推動跨界治理中心工作任務(wù)落實的過程中，通過兩地黨委（組）將工作上升到政治任務(wù)的政治動員是核心動員機(jī)制。金山和平湖跨界治理的基本動員模式是，以黨組織為紐帶，動員兩地各級黨的組織機(jī)構(gòu)、金山區(qū)委和平湖市委的四套班子、金山區(qū)直部門和平湖市直部門、各個毗鄰鎮(zhèn)（街）以及兩地所屬的企事業(yè)單位參與兩地黨組織共同制定的跨界治理中心工作，在短時間內(nèi)集聚與中心工作相關(guān)的主體、資源和要素。

與政治動員緊密相關(guān)的是考核動員，又可以稱為考核壓力，主要是將中心工作納入兩地各級黨政部門及其黨員干部的常規(guī)考核體系，并根據(jù)中心工作的涉及領(lǐng)域，在常規(guī)考核體系中賦予中心工作相應(yīng)的權(quán)重。此外，兩地還將中心工作與相關(guān)黨政部門的評優(yōu)評先和干部的調(diào)動晉升直接掛鉤，并配以相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。例如，在金山和平湖兩地中心工作中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的相關(guān)工作就可以起到“一票否決”的作用。在這樣的考核壓力下，各級部門通常會主動想盡辦法來完成工作。

以跨界治理中心工作任務(wù)為基礎(chǔ)，通過黨組織宣傳口進(jìn)行的宣傳動員也是重要的動員機(jī)制。比如，在金山和平湖交界地帶的醒目位置，就有“毗鄰黨建，互聯(lián)共同”和“‘毗鄰黨建’引領(lǐng)長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展”等標(biāo)語。宣傳動員通過宣傳手冊、黨建活動、口號標(biāo)語和海報畫冊等形式，將跨界治理中心工作進(jìn)行符號化、形象化和文字化，盡可能在合作地域范圍內(nèi)利用黨建符號為中心工作的推進(jìn)造勢，從而將兩地的黨員干部和群眾都動員起來。

跨界治理中心工作是一個系統(tǒng)工程，形成的是金山區(qū)委和平湖市委、兩地相關(guān)職能部門、鎮(zhèn)和村居四級聯(lián)動、有機(jī)銜接、有序推進(jìn)和有效運轉(zhuǎn)的組織運行體系。其中，金山區(qū)委和平湖市委發(fā)揮總攬全局、全面領(lǐng)導(dǎo)的作用，主要是加強(qiáng)總體謀劃、宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)籌推進(jìn)等，指導(dǎo)本區(qū)和本市相關(guān)毗鄰鎮(zhèn)開展工作、深化合作。兩地的黨委組織部則發(fā)揮督促相關(guān)職能部門和鎮(zhèn)黨委相互配合的作用。區(qū)級和市級部門按照職能分工，做好各領(lǐng)域聯(lián)動發(fā)展合作事項的項目對接與責(zé)任落實。兩地毗鄰鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委具體負(fù)責(zé)推進(jìn)各項聯(lián)動發(fā)展合作事宜。兩地毗鄰的村居黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，深化與毗鄰地區(qū)基層黨組織的聯(lián)建共建，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)黨員群眾積極參與區(qū)域聯(lián)動發(fā)展工作。

跨界治理中心工作具有系統(tǒng)性、全面性、整合性和靈活性等特征，不以專業(yè)分工為治理邊界，能夠從跨界地區(qū)的總體視域出發(fā)，由兩地黨組織在協(xié)商合作的基礎(chǔ)上，分別集中整合相關(guān)主體及其治理資源，還可以根據(jù)問題的特點靈活變通工作機(jī)制。具體而言，跨界治理中心工作機(jī)制的運行分為三個階段：首先，金山區(qū)委和平湖市委共同協(xié)商對接兩地面臨的重要事項，確立年度跨界治理項目清單；其次，金山區(qū)和平湖市分頭推進(jìn)，以目標(biāo)責(zé)任制的形式下發(fā)給兩地各職能部門和毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)；最后，兩地將具體事項進(jìn)行分解，以包干制的形式派給單位或領(lǐng)導(dǎo)個人，由責(zé)任單位或領(lǐng)導(dǎo)個人整合資源并完成任務(wù)（參見圖2）。任務(wù)的重要程度越高、難度越大，相應(yīng)的包干單位或領(lǐng)導(dǎo)級別也會越高。

五、結(jié)論與討論

按照薩托利的觀點，政黨是連接國家與社會的中介性政治組織，其合法性來源于公民權(quán)利的延伸，屬于非國家權(quán)力的社會性組織［37］（p.2）。在西方國家，政黨需要經(jīng)過選舉成為執(zhí)政黨，才能以國家的名義貫徹和執(zhí)行意志。中國共產(chǎn)黨是國家創(chuàng)設(shè)的執(zhí)政黨，是歷史和人民的選擇，本身就是國家的組成部分，也構(gòu)成了國家的支配性力量?！爸挥杏命h的權(quán)力深入社會每個角落，去重建各種組織與制度，去解決社會領(lǐng)域中的問題，才能一面重建國家，一面重建社會?！保?8］（p.20）在跨界治理中，黨組織能夠憑借自身的制度安排和組織機(jī)制，有效嵌入并整合行政機(jī)關(guān)的運行過程，以跨界中心工作任務(wù)的方式，整合省界毗鄰地方政府及其職能部門，推動跨界棘手難題的解決和跨界合作事項的開展。

在“毗鄰黨建”跨界治理中心工作機(jī)制中，金山區(qū)委和平湖市委通過聯(lián)席會議和座談會的形式，定期磋商并形成階段性跨界治理中心工作事項。然后，金山區(qū)委和平湖市委分頭落實，將跨界治理中心工作任務(wù)上升為各自的中心工作事項，使其成為約束兩地各級相關(guān)黨政機(jī)關(guān)的政治任務(wù)。在整個過程中，兩地黨委（組）通過歸口管理、工作小組和黨委負(fù)責(zé)等黨的工作制度，以跨界治理中心工作事項為依據(jù)整合相關(guān)職能部門，配合以政治動員、壓力動員和宣傳動員等黨的宣傳機(jī)制，推動兩地相關(guān)責(zé)任部門或領(lǐng)導(dǎo)個人整合資源，使其全力完成跨界治理任務(wù)。黨組織的中心工作機(jī)制克服了科層體制的各種弊端，短期內(nèi)實現(xiàn)了毗鄰地區(qū)部分問題的有效治理。

按照制度主義的觀點，社會行動主體合作的前提是掌握相關(guān)信息、擁有合作需求和形成合作意愿［39］（pp.1-6）。盡管跨界治理中心工作機(jī)制能夠利用黨的組織結(jié)構(gòu)和工作機(jī)制，在短期內(nèi)圍繞兩地共同面對的棘手問題和合作事項進(jìn)行整合，建立合作平臺和工作機(jī)制，通過整合相關(guān)職能部門及其治理資源解決跨界問題，但“毗鄰黨建”中心工作機(jī)制是一種取最大公約數(shù)的治理機(jī)制，即中心工作事項是兩地都面對的棘手難題和合作事項，所涉及的領(lǐng)域及合作范圍有限，集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和邊界安全領(lǐng)域。而且跨界治理中心工作機(jī)制是一種以問題為中心的合作制度，只是在具體事項上臨時打通兩地的制度壁壘，并沒有真正突破金山和平湖面臨的制度問題，這種情況下，跨界合作及其長效機(jī)制是相對有限的。

面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與轉(zhuǎn)型，中國共產(chǎn)黨也在治理實踐中不斷地收縮與調(diào)試，吸納進(jìn)步性因素，進(jìn)而成為綜合各種先進(jìn)因素的“混合型政黨”［40］。在金山和平湖的“毗鄰黨建”引領(lǐng)跨界治理實踐中，兩地黨組織要擴(kuò)展合作領(lǐng)域和范圍，推動兩地從局部合作向全面合作轉(zhuǎn)變；要建立更多的合作平臺和機(jī)制，為兩地的有效合作提供多樣化的制度性載體；還要擴(kuò)大合作的層級，將更高層級的市級乃至省級黨政機(jī)關(guān)都納入“毗鄰黨建”跨界合作網(wǎng)絡(luò)，以打通兩地存在的各種制度性壁壘，推動兩地從局部合作向全面融合發(fā)展。

注釋：

①上海市和浙江省的多個合作規(guī)劃也促進(jìn)了金山區(qū)委與平湖市委“毗鄰黨建”合作協(xié)議的簽署。2017年3月，浙江省政府批復(fù)同意嘉興設(shè)立浙江省全面接軌上海示范區(qū)，并將其寫入省黨代會報告。2017年5月，金山區(qū)人民政府與嘉興市人民政府正式簽訂區(qū)域聯(lián)動發(fā)展全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，雙方在基層黨建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治理等重點領(lǐng)域構(gòu)建起長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。嘉興市以打造全面接軌上海示范區(qū)為目標(biāo)，2018年5月，嘉興市與金山區(qū)簽訂區(qū)域聯(lián)動發(fā)展全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，著力打造活力共贏地、富裕共贏地、科創(chuàng)共贏地、宜游共贏地、便捷共贏地、平安共贏地“六個共贏地”。2018年7月，嘉興市出臺了《嘉興市創(chuàng)建浙江省全面接軌上海示范區(qū)行動計劃（2017—2020年）》，繪就了一張具體的實踐路線圖。

②“1+6+4”是指：金山區(qū)委與平湖市委，兩地相關(guān)職能部門組成的六個專門工作小組（產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作小組、為民惠民工作小組、平安建設(shè)工作小組、生態(tài)旅游工作小組、文化科創(chuàng)工作小組和人才建設(shè)工作小組），以及楓涇鎮(zhèn)與新埭鎮(zhèn)、呂巷鎮(zhèn)與新倉鎮(zhèn)、金山衛(wèi)鎮(zhèn)與獨山港鎮(zhèn)、廊下鎮(zhèn)與廣陳鎮(zhèn)四對毗鄰鎮(zhèn)。

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［責(zé)任編輯：張英秀］

Central Work Mechanism： The Party-Government System and Its Operation in Cross-Border Governance—Taking the “Adjacent Party Building” in Shanghai and Zhejiang as an Example

Li Chunsheng

（Hunan University， Changsha Hunan 410082）

Abstract：

How to promote cross-border governance in adjacent areas is an important topic in China’s national governance. The “adjacent party building” has established a centralized cross-border cooperation network in Jinshan District of Shanghai and Pinghu City of Zhejiang， where the Jinshan District Committee and the Pinghu City Committee negotiate phase-specific cross-border governance center work items through joint meetings， and then implement them separately， promoting the resolution of cross-border issues and cooperation on key matters， demonstrating the operation of the center work mechanism. Specifically， the party committees in the two areas integrate relevant functional departments and their resources through centralized management， working groups， and party committee responsibilities， coordinating with political mobilization， pressure mobilization， and propaganda mobilization mechanisms， which has breaked through the shortcomings of bureaucratic systems， and achieved effective governance of cross-border issues.

Key words：cross-border governance， the party-government system，“adjacent party building”， central work mechanism