DOI：10.16326/j.cnki.1008-7168.2024.04.005

收稿日期：2024-03-28

基金項目：

國家社會科學基金青年項目“城市基層公共服務數(shù)字化供給過程中的應用場景建設模式及其優(yōu)化研究”（22CZZ028）。

作者簡介：

付建軍（1991—），男，華東政法大學政府管理學院副教授，博士；

李 陽（1991—），男，中共上海市委黨校黨的建設教研部博士后。

摘 要：

城市發(fā)展所帶來的人口集聚增加了基層公共服務的供給張力，這種供給張力一方面體現(xiàn)為服務需求和服務資源的差距，另一方面表現(xiàn)為服務需求與制度存量之間的張力?；鶎诱梢酝ㄟ^調(diào)整行政區(qū)劃的方式調(diào)適公共服務張力，但面臨明顯的制度約束。在上海市S鎮(zhèn)的案例中，基層政府嘗試建立二級黨委和功能性服務平臺，進而在行政區(qū)劃之外再造了一個以黨建引領為核心機制的公共服務單元。除了建立二級黨委，當前部分超大城市的探索還包括建立片區(qū)黨委與功能性服務平臺，建立黨支部、聯(lián)合黨支部、功能性黨支部與服務站點等。這些實踐回應了政黨社會化命題，在超大城市公共服務供給中實現(xiàn)了“政黨有效在場”。再造公共服務單元塑造出了復合供給的基層公共服務格局，其核心特征是建立以黨建引領為核心，以行政、市場、社會和技術為協(xié)同的多元供給路徑。

關鍵詞：黨建引領；公共服務供給；公共服務單元；城市發(fā)展；治理單元

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）04－0044－11

一、問題提出與文獻回顧

黨的二十大報告明確指出，“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性”。如何在公共服務均等化的基礎上進一步提升公共服務供給質(zhì)量成為新時代中國公共服務高質(zhì)量發(fā)展的主要任務。整體來看，我國人口流出地和流入地都面臨著通過調(diào)適服務供給機制提升基層公共服務供給效能的問題。但與人口流出地開展行政單元合并調(diào)整不同，以人口流入為主的超大城市面臨更多更復雜的公共服務需求，需要在做好公共服務均等化工作的同時，突出公共服務供給的個性化和多樣化要素?，F(xiàn)實中，超大城市普遍面臨公共服務供給超載等問題。

在邁向高質(zhì)量公共服務供給這一目標的過程中，基層公共服務普遍呈現(xiàn)出多元化供給的特征。其一，以基本公共服務為主體的服務框架已經(jīng)建立起來，并根據(jù)社會發(fā)展實際情況進行動態(tài)調(diào)適。其二，各地開始在基本公共服務體系之外建立各種服務平臺或站點，多層多點的供給網(wǎng)絡得以形成。其三，基本公共服務具有較強的普適性特點，與此相比，這些新建服務平臺和站點所提供的服務內(nèi)容具有較強的個性化特征。其四，這些服務平臺和站點提供的服務往往借助市場化機制和社會化機制進行需求識別和供給，從而塑造了基層公共服務科層化、市場化和社會化供給路徑并行的格局。

與基層公共服務多元化供給特征相伴而生的一個發(fā)展趨勢是黨建引領。一方面，以提供個性化服務為內(nèi)容的服務平臺和站點都以黨建服務作為品牌，形成了多層次的黨群服務中心和站點，這些服務中心和站點成為“黨領共治”結構在基層公共服務領域的“網(wǎng)絡節(jié)點”，為基層公共服務供給注入了綜合性和集成性特征［1］。另一方面，黨建在整合個性化服務資源、收集居民需求和提供服務過程中發(fā)揮的作用越來越顯著。譬如，很多社區(qū)依托區(qū)域化黨建平臺實現(xiàn)了轄區(qū)公共服務資源的有效整合［2］。實踐中，黨建在基層公共服務的資源拓展、多元合作與權威塑造等方面發(fā)揮了積極作用［3］。

與實踐相比，理論界對黨建引領公共服務供給的關注還處在起步階段。總體而言，理論界對更寬泛的黨建引領基層治理議題投入了更多精力，對黨建引領與基層治理的關系進行了較為深入的討論。既有研究主要形成了政黨建設、超越科層制和組織社會三種研究路徑。

一是政黨建設研究路徑。在該研究路徑中，基層黨建是中國共產(chǎn)黨政黨建設的重要組成部分，其邏輯主要體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨需要通過黨群治理與社會保持“血肉聯(lián)系”?；鶎邮钦h活動的重要場域，基層黨建與社會建設相聯(lián)系，但其關鍵切入點還是如何加強黨建，在此基礎上，基層黨建形成了諸如黨群協(xié)商等不同于傳統(tǒng)機械“硬嵌”和“說教”的互動形態(tài)［4］。而黨群協(xié)商的一個主要載體就是公共服務，因此這就從組織形態(tài)上催生了服務型黨組織，實現(xiàn)了對“老傳統(tǒng)”與“新群眾”問題的回應?？傊?，在政黨建設研究路徑中，參與公共服務供給是政黨建設的重要維度，其本質(zhì)是通過參與公共服務實現(xiàn)政黨自身組織體系和結構功能的調(diào)適轉型。

二是超越科層制研究路徑。超越科層制路徑建立了一個以批判科層制為核心的分析框架。該框架認為，以科層制為載體的行政治理存在治理碎片化、等級化和封閉化的局限，這使行政治理在面對復雜的基層治理問題時捉襟見肘［5］。黨建是對科層制固有局限的一種補充，因為黨建具有政治組織優(yōu)勢，可以形成自下而上的公眾壓力，促進政府運行扁平化［6］。在公共服務場景中，行政治理的局限性主要表現(xiàn)為服務資源部門化、服務供給碎片化、服務評價技術化等問題。

三是組織社會研究路徑。改革開放之后，中國社會的公共性紐帶變得較為薄弱，基層黨組織由此成為重新組織和整合基層社會的重要方式［7］，相關研究提出了“政黨下鄉(xiāng)”“組織起來”“政黨組織社會”“嵌入式整合”“政黨整合治理”等諸多命題。政黨組織和整合社會的基本策略是組織嵌入，即采取“支部建在連上”的組織嵌入策略來引領新生社會空間［8］?，F(xiàn)實中，基層黨組織主要通過示范動員、資源鏈接和服務鏈接三種方式開展“社會建構”［9］。在此基礎上，以基層黨組織為核心的社會形成了“同心圓”的圈層結構，這種結構反過來進一步增強了黨對社會的引領能力。在組織社會研究路徑中，公共服務成為基層黨組織組織和引領社會的具體場景，公共服務由此具有了政治引領功能。

應當說，政黨建設、超越科層制和組織社會三種研究路徑都有很強的解釋力和穿透力，但仍有拓展空間。具體來說，當前研究有三點缺憾。首先，三種研究路徑很少把黨建與基層治理放在中國改革開放以來的人口流動背景下進行討論，黨建并沒有成為基層治理討論的一個“內(nèi)生問題”［10］。比較來看，只有組織社會研究路徑的相關討論觸及人口流動這個因素，但也沒有對其展開系統(tǒng)的實證分析。實際上，黨建引領基層公共服務供給與人口高度流動背景下的基層治理問題高度相關，黨建成為解決基層治理尤其是基層公共服務供給的關鍵方式。從這個角度來說，我們有必要厘清人口流動給基層治理尤其是基層公共服務帶來的影響，并透視黨建如何解決這些問題，如此才能更好地理解黨建在基層治理中扮演的角色。其次，既有研究主要集中在基層治理層面，對黨建引領基層公共服務供給問題的關注并不充分。黨建通過何種機制引領基層公共服務供給？引領公共服務供給的內(nèi)在邏輯是什么？對于這類問題，相關研究還沒有進行系統(tǒng)的分析。最后，已有關于黨建引領基層公共服務供給的討論側重于闡釋黨建引領基層公共服務供給的價值，但對于價值在現(xiàn)實中如何生成缺乏充分的分析，關于公共服務供給的討論也缺乏黨建和其他供給方式的比較。

綜上，本文聚焦黨建引領城市基層公共服務供給這一議題，將黨建引領城市基層公共服務供給放在城市發(fā)展這個大背景下進行審視，以上海市S鎮(zhèn)作為主案例，同時結合筆者在上海市其他區(qū)域開展的田野觀察，梳理城市發(fā)展與基層公共服務供給之間的張力，分析黨建在調(diào)適城市基層公共服務張力方面的路徑，據(jù)此進一步梳理和比較調(diào)適基層公共服務供給張力的路徑，分析黨建引領基層公共服務供給背后的政治邏輯。

二、城市發(fā)展與基層公共服務供給張力

眾所周知，中國的城市基層公共服務供給主要建立在市、區(qū)、街鎮(zhèn)和居村四級網(wǎng)絡的制度安排基礎上。這一制度安排形成于20世紀末，當時區(qū)域間的規(guī)模性人口流動才剛剛開始。這意味著城市基層公共服務供給賴以運行的制度基礎在形成時并未面臨像今天這樣的人口體量，建立在原有人口體量基礎上的基層公共服務供給制度“力有不逮”。

（一）城市發(fā)展與居住空間變遷

以上海市為例，因城市發(fā)展而形成的基層公共服務供給縫隙主要集中在三種新的社區(qū)空間中。

一是人口導入型社區(qū)。中國城市在過去的20年間實現(xiàn)了快速發(fā)展，這一發(fā)展伴隨著人口的雙重流動。一方面是地區(qū)與地區(qū)之間的人口流動，流動的結果是城市的常住人口數(shù)量不斷增加。從表1可以看到，1992～2002年，上海市非戶籍人口增加了約13倍。另一方面是城市內(nèi)部的人口流動，主要以城區(qū)人口向郊區(qū)轉移為主。以上海市為例，第五次人口普查、第六次人口普查和第七次人口普查公布的數(shù)據(jù)顯示，上海中心城區(qū)人口占比分別為42.24%、30.3%和26.87%。為了配合中心城區(qū)舊城改造和人口轉移，超大城市需要在郊區(qū)建立多個人口導出承載區(qū)，這就催生了一種新型社區(qū)，上海等一些地方政府的政策將這類社區(qū)稱為“大型居住社區(qū)”（以下簡稱“大居”）。這類社區(qū)的一個特點就是人口因城市規(guī)劃等政策而導入，房屋產(chǎn)權主要通過拆遷而非商品房交易獲得。本文將這類社區(qū)概括為人口導入型社區(qū)。目前這類社區(qū)在上海有近120個，每個社區(qū)的平均導入人口約為5萬人。在“鎮(zhèn)—居”兩級公共服務供給制度框架下，大居的形成實際上增加了屬地鎮(zhèn)政府的公共服務壓力。一方面，鎮(zhèn)/居服務的人口規(guī)模在短時間內(nèi)快速增加，另一方面，大居的出現(xiàn)也人為地擴大了公共服務半徑，很多非常規(guī)性服務事項難以獲得充足的服務資源。

二是高人口密度社區(qū)。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，部分城市的城區(qū)人口密度不斷增加。譬如，北京市的回龍觀社區(qū)有37.1萬常住人口，深圳市的布吉街道有46萬常住人口。這些地方的轄區(qū)人口已經(jīng)遠遠超過了鎮(zhèn)或者街道的公共服務承載能力。按照上海市在2016年發(fā)布的《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導則》的標準，15分鐘社區(qū)生活圈的范圍一般為3平方公里，常住人口約為5～10萬人。但目前很多市區(qū)街道的面積和常住人口難以達到15分鐘社區(qū)生活圈的要求。2022年的數(shù)據(jù)顯示，上海市街道平均轄區(qū)面積為7平方公里，平均常住人口9.7萬，中心城區(qū)的人口密度為每平方公里23092人。與之相比，浦東新區(qū)和郊區(qū)的人口密度為每平方公里3006人，中心城區(qū)與郊區(qū)的人口密度比為7.68∶1?？梢哉f，人口密集的城區(qū)街道面臨更大的公共服務供給壓力。

三是以租賃住房為主的保租房社區(qū)。眾所周知，城市基層公共服務供給的一個制度基礎是戶籍和房屋產(chǎn)權，基于這兩個要件可以設立居委會。但目前很多城市還存在以租賃房社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)公寓社區(qū)、人才公寓社區(qū)等為主的保租房社區(qū)。以上海市為例，其從2009年開始建立單位租賃房制度，支持企事業(yè)單位、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等利用自有土地建設單位租賃房，定向出租給本單位職工以及產(chǎn)區(qū)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的住房困難員工。發(fā)展至今，上海的保租房已經(jīng)衍生出至少三種類型：位于住宅小區(qū)內(nèi)的保租房；在四類住宅組團用地上新建的保租房社區(qū)；非居住地塊上新建或非居住存量房屋改建的保租房社區(qū)。從規(guī)模上看，這類新型社區(qū)的數(shù)量還在不斷增加。截至2022年底，上海擁有新型社區(qū)房屋共38.5萬套（間），達到“十四五”期末規(guī)劃量的64%，這意味著這類社區(qū)未來還會繼續(xù)增加。保租房社區(qū)的居民和居住房屋之間缺乏明確的產(chǎn)權關系，因此這類社區(qū)無法直接成立居委會和業(yè)委會等。目前很多保租房社區(qū)的治理主要由市場主體負責，不僅面臨公共服務的可及性挑戰(zhàn)，而且還可能存在監(jiān)管真空問題。

城市基層公共服務供給縫隙的產(chǎn)生，反映了城市基層公共服務供給體制和城市發(fā)展之間的沖突和矛盾，按照既有行政層級進行公共服務供給已經(jīng)無法跟上城市發(fā)展和人口增長的步伐。一方面，人口總量的快速增加超出了特定行政單元的承載能力;另一方面，行政區(qū)域的調(diào)整又面臨剛性的制度約束。以上兩方面因素疊加造成了公共服務需求和供給之間的基本矛盾。

（二）人口導入型社區(qū)的公共服務供給張力

A大居是人口導入型社區(qū)的典型代表。A大居是上海市第二批批準建設的保障房基地之一，總用地面積7.03平方公里，規(guī)劃建設小區(qū)46個，規(guī)劃導入人口12.5萬人。上海市于2011年啟動A大居建設，目前建成小區(qū)35個，交付入住33個，已導入人口5.8萬。A大居的屬地政府是松江區(qū)S鎮(zhèn)。與一般的老舊社區(qū)和商品房社區(qū)相比，人口導入型社區(qū)面臨著更明顯的公共服務供給張力。

一是人口集中居住和公共服務供給體制的張力。一方面，人口導入型社區(qū)一般采取連片開發(fā)的建設方式，對居住用地面積要求較高，帶來的結果是新建社區(qū)的地理位置往往距離屬地鎮(zhèn)中心較遠，大居社區(qū)居民前往鎮(zhèn)中心辦理公共服務事項的路途較遠［11］。例如，對A大居的居民來說，前往S鎮(zhèn)社區(qū)行政事務服務中心辦理事項的直線距離為4公里，乘坐公交的時間約為40分鐘。這顯然與社區(qū)公共服務15分鐘生活圈的供給目標存在差距。另一方面，人口導入型社區(qū)的人口體量增加了公共服務供給的壓力?；鶎庸卜召Y源主要是按照房屋產(chǎn)權和人口戶籍進行配置。從數(shù)據(jù)看，S鎮(zhèn)第六次人口普查的常住人口約為7.5萬人，而到第七次人口普查，這一數(shù)據(jù)變?yōu)榱?1.1萬。新增人口的主體就是A大居導入的人口。從體量看，A大居的人口體量已經(jīng)達到城區(qū)街道的設置標準，但公共服務體制依然是“鎮(zhèn)—居”模式，這就形成了“小馬拉大車”的問題。

二是服務需求和供給路徑的張力。城市基層公共服務的供給體制主要有街居、鎮(zhèn)村（居）兩級公共服務主體，形成了城區(qū)供給和郊區(qū)供給兩種供給風格。人口導入型社區(qū)則兼有城區(qū)和城郊兩種特征。這類社區(qū)的居民主體為市區(qū)居民，對公共服務供給的要求較高，但其多位于城郊偏僻地帶，郊區(qū)鎮(zhèn)管轄的主要是農(nóng)村社區(qū)，因而服務需求和供給模式之間存在明顯張力。例如，S鎮(zhèn)的公共服務供給對象主要是當?shù)貞艏迕?，A大居建成前，鎮(zhèn)域內(nèi)沒有一家咖啡店，A大居建成后，“業(yè)主”“租客”“群租客”“外來人”甚至“境外人士”等開始進入A大居，諸如星巴克等連鎖咖啡店開始進駐，需求對比明顯。此外，A大居進駐前，本地居民對建立三甲醫(yī)院的訴求并不明顯，A大居進駐后，呼吁在S鎮(zhèn)建立三甲醫(yī)院的市民熱線工單明顯增加。

三是多元需求之間的張力。雖然人口導入型社區(qū)的部分居民來自城市中心，但很多居民分到了多套住房，這導致人口導入型社區(qū)房屋的出租率較高。在A大居的10個居民區(qū)，房屋出租率大多在40%，租客多為外地到滬的中青年群體。這些居民和上海本地動遷居民在年齡、生活節(jié)奏和服務需求等方面都存在差異，由此形成了差異化甚至沖突性的服務訴求。例如，在A大居，作為上班族的中青年群體對沿街“重餐飲”的需求較高，這些群體做飯少，希望沿街商鋪開設炒菜飯店。但中老年居民群體對此都持極力反對態(tài)度，原因是中老年居民主要在家做飯，且小區(qū)沿街餐飲飯店油煙過大，影響居住質(zhì)量。兩種訴求都通過12345熱線反映到S鎮(zhèn)，在A大居的54家餐飲商家中，16家“重餐飲”遭遇投訴較多。

四是服務需求和服務承載力的張力。雖然A大居已建設近10年，但醫(yī)療、教育資源缺乏和居民日?；顒涌臻g稀缺等問題仍然突出。其一，屬地政府沒有協(xié)調(diào)相關公共服務建設的權限。由于大居屬于全市動遷保障性住房工程，大居的規(guī)劃和建設統(tǒng)籌權在市級政府，很多公共服務配套設施的供給需要市區(qū)兩級政府聯(lián)動，屬地鎮(zhèn)政府沒有權限。其二，鎮(zhèn)域內(nèi)部也缺乏足夠的服務能力。隨著導入人口不斷增加，居民對社區(qū)內(nèi)外各種問題的投訴日益增加，但管理主體都集中在鎮(zhèn)政府所在地，距離大居較遠，管理人員有限，對很多問題“鞭長莫及”。其三，大居公共服務承載力有限。按照上海市的規(guī)定，一個居委會管理的人口規(guī)模要控制在1500～2000戶。但現(xiàn)實中，部分A大居居委會管理的人數(shù)遠遠超過了這個標準。

五是服務需求與服務能力的張力。隨著人口不斷導入，A大居已經(jīng)建立了10個居委會，其中包括3個居委籌建組。一方面，這些居委會的工作人員普遍較為年輕，在提供公共服務，尤其是走訪居民、了解居民需求方面缺乏必要的經(jīng)驗。尤其是對于籌備型居委會來說，服務能力的局限性更為明顯，因為居委會缺乏公共服務空間，社區(qū)工作者的配置也沒有完全到位。另一方面，已經(jīng)建立的34個小區(qū)在類型上也存在差異，包括動遷房、村改居和商品房三種類型，其中村改居小區(qū)2個、商品房小區(qū)4個、動遷房小區(qū)28個，居委會也包括動遷房居委會、村改居居委會和商品房居委會三種類型。多元化的小區(qū)類型實際上增加了服務供給的難度。

上述公共服務供給張力增加了屬地治理壓力。公開數(shù)據(jù)顯示，A大居因公共服務問題被上海市市級媒體報道過3次。此外，A大居由于公共服務問題而產(chǎn)生的12345工單也占到了S鎮(zhèn)整體工單量的50%以上。

三、黨建引領城市基層公共服務供給的路徑

A大居已經(jīng)達到了街道的公共服務需求體量，但建立街道的制度空間不大，當?shù)卣荒茉诩榷ㄖ贫瓤蚣軆?nèi)尋找解決方案。S鎮(zhèn)在不改變“鎮(zhèn)—居”行政區(qū)劃結構的前提下，主要通過黨建方式，提升A大居公共服務的供給水平。

一是建立公共服務供給牽頭主體。S鎮(zhèn)在2017年成立了A大居黨委，同時配套成立了A大居社區(qū)黨建服務中心，共配備了4名專職工作人員。從組織關系看，A大居黨委是隸屬于S鎮(zhèn)黨委的二級黨委。由此，整個A大居建立了統(tǒng)一的公共服務牽頭主體。從組織性質(zhì)來看，黨組織并非一級行政單位，這是黨建引領的優(yōu)勢所在，即通過非行政區(qū)劃調(diào)整的方式修復行政層級不足導致的公共服務供給縫隙。大居黨委被S鎮(zhèn)比喻為“中間層”。為了進一步提高大居黨委驅(qū)動公共服務供給的效能，2023年5月，S鎮(zhèn)推動建立了A大居社區(qū)治理工作室，大居黨委書記兼任工作室負責人，同時，該鎮(zhèn)將與大居公共服務相關的派出所、城管等主體納入工作室，針對大居公共服務供給過程中的復雜問題進行協(xié)調(diào)聯(lián)動。

二是搭建兩級公共服務供給平臺。其一，建設實體化公共服務平臺。S鎮(zhèn)先后在A大居建立了社區(qū)事務受理中心分中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心分中心、社區(qū)文化活動中心分中心三大公共服務平臺，并推動在A大居建立了S鎮(zhèn)城市運行中心分中心和A大居派出所，由此構建了公共服務的五支實體力量。其二，通過居民區(qū)黨總支建立二級公共服務站點。站點既可以提供基本民生服務，也通過購買服務的形式提供個性化服務。如果把S鎮(zhèn)鎮(zhèn)中心的公共服務供給平臺包括在內(nèi)，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)就形成了三級公共服務供給平臺。此外，針對居委會服務居民過多的問題，大居黨委推動了居委會拆分工作，2022年將2個居委會拆分為4個。兩級公共服務供給平臺建立后，大部分公共服務事項都可以在大居內(nèi)部形成供給閉環(huán)。

三是建立公共服務供給的縱向統(tǒng)合機制。現(xiàn)實中，作為“中間層”的大居黨委對新建立的五大公共服務力量和居委會都沒有考核權，多元主體之間無法形成合力，部分主體甚至出現(xiàn)了服務意愿不強的問題。為解決該問題，S鎮(zhèn)以大居黨委為核心建立大居黨委牽引兩級公共服務供給平臺的統(tǒng)合機制，形成“1+5+10+X”的公共服務供給模式。在這個過程中，S鎮(zhèn)采取適度授權原則，賦予A大居黨委一部分工作評價權，以增強其統(tǒng)合能力。為了提高縱向統(tǒng)合的力度，A大居黨委還和部分平臺建立了黨建共建關系，如與A大居派出所簽訂了《黨建共建協(xié)議書》，加強主體間的服務聯(lián)動。在此基礎上，A大居實際上形成了兩大公共服務供給路徑。一條路徑是常態(tài)化供給路徑，側重常規(guī)公共服務事項的供給。另一條路徑是聯(lián)動供給路徑，側重模糊性公共服務需求的多主體聯(lián)合回應。

四是建立公共服務供給的橫向整合機制?？v向統(tǒng)合主要是為了解決體制內(nèi)注意力資源分配問題。與此不同，建立公共服務供給的橫向整合機制的目的是借助政黨的組織優(yōu)勢整合特定空間的資源，進而形成公共服務供給的橫向支持網(wǎng)絡［12］。A大居建立的橫向整合機制主要包括兩個方面。其一，構建居委會融合機制，針對10個居委會建立了社區(qū)工作者交流平臺。居委會融合機制本質(zhì)上是一種信息傳遞和共享機制，很多公共服務問題通過融合交流可以實現(xiàn)類型劃分，進而產(chǎn)生共性的解決方案，或者釋放更強的政策倡導信號。其二，建立社區(qū)治理合伙人制度。社區(qū)治理合伙人以體制內(nèi)和體制外轄區(qū)單位的負責人為主，目的是整合盤活轄區(qū)資源。例如，A大居黨委將數(shù)量較多的鏈家連鎖門店吸納進合伙人隊伍中，與上海鏈家黨委建立共建關系，并以鏈家工作人員為主體，在A大居建立了“綠絲帶”志愿者服務點。

大居黨委的建立有效提升了大居公共服務供給水平。例如，在公共出行服務方面，A大居建造了直通周圍地鐵站的3個公交車站。在基礎教育方面，A大居推動建立了2所幼兒園和1所小學，還有2所幼兒園和2所小學在建。在公共文化服務方面，A大居以文體中心為載體常態(tài)化開展文化演出活動等，還在整個大居興建了4個口袋公園。在養(yǎng)老服務方面，A大居興建了1處社區(qū)食堂，并建立了老人配餐機制。在屬地壓力方面，目前A大居市民12345工單已經(jīng)從投訴醫(yī)療服務、公共交通等結構性服務問題轉向投訴物業(yè)、停車和鄰里關系等小區(qū)內(nèi)問題。

當然，需要看到，二級黨委在提高人口導入型社區(qū)公共服務供給能力的同時，仍然受到既有行政體制的干擾，這增加了公共服務供給的復雜性。例如，大居黨委和居委會的關系并不明確。A大居的部分社區(qū)工作者提出，建立大居黨委后，居委會面臨的任務情境更為復雜，協(xié)調(diào)難度更大，同一件事情有時需要同時向大居黨委和S鎮(zhèn)提交兩份材料，S鎮(zhèn)條線部門布置相關工作時會向大居黨委和居委會同時下達任務，居委會需要開兩次任務會議。

四、黨建引領基層公共服務供給的路徑比較

全面理解黨建引領基層公共服務供給，不僅需要與其他的調(diào)適路徑進行比較，而且需要把這些調(diào)適路徑放在中國城市基層公共服務的發(fā)展趨勢中，進行整體性的審視和比較。

具體來說，應對基層公共服務供給縫隙問題有多種選擇。第一種路徑是對特定的行政單元進行拆分，建立新的行政單元。例如，前文提到的北京回龍觀在2015年被拆分為回龍觀、龍澤園、史各莊三個街道；布吉街道則經(jīng)歷了兩次拆分，最終形成了布吉、南灣、坂田、吉華四個街道；上海市九亭鎮(zhèn)也在2015年被一分為二，形成九亭鎮(zhèn)和九里亭街道。第二種路徑是對既有的行政單元進行強化升級。例如，浙江在21世紀初圍繞一些縣和鎮(zhèn)開展了“強縣擴權”和“強鎮(zhèn)擴權”，其中，位于浙江溫州的龍港便由鎮(zhèn)升格為了縣級市。

應當說，無論是行政單元拆分還是強化都能夠有效化解公共服務供給的挑戰(zhàn)，但也面臨多重約束。第一，對行政區(qū)劃進行調(diào)整和強化面臨人口標準約束。行政單元拆分抑或強化需要滿足一定的人口規(guī)模，多數(shù)街道和鎮(zhèn)面臨的人口壓力可能位于標準值和拆分值之間，因此很難實現(xiàn)行政單元的拆分。從幾個超大城市出臺的政策文件看，街鎮(zhèn)服務的人口標準值為5萬，新建街道辦事處的人口也需要達到5萬，且95%以上為城市化人口。從上海市已經(jīng)拆分的鎮(zhèn)和街道來看，拆分前的街鎮(zhèn)常住人口都超過了20萬。按此標準，雖然A大居導入人口超過了5萬人，但仍未達到新建街道辦事處的標準。第二，對行政區(qū)劃進行調(diào)整和強化還面臨著財政約束，新增街道辦事處和居委會增加了區(qū)級財政壓力。以上海市松江區(qū)新增G街道辦事處為例，該街道2021年的財政支出為31955.1萬元。因此，雖然基層公共服務供給壓力較大，但上海市新建街道辦事處的數(shù)量并不多。從表3看，2012～2021年10年間，上海市街道辦事處只增加了9個。與之相比，居委會的增速更快。由是觀之，在既有制度框架下，拆分行政單元的可操作性并不強，我們只能在制度框架外尋找提高公共服務供給效能的方案。

在上述背景下，黨建成為提升基層公共服務供給效能的普遍選擇。從上海市的實踐看，黨建引領基層公共服務供給至少有如下三種路徑。

一是二級黨委+公共服務分中心。以A大居為代表，在鎮(zhèn)和居委會之間建立一個二級黨委，并通過縱向統(tǒng)合與橫向整合機制，形成一個非行政層級的公共服務中樞。這種做法在上海市的其他人口導入型社區(qū)也普遍存在，部分社區(qū)還形成了以“鎮(zhèn)管社區(qū)”和“基本管理單元”為代表的制度化模式。其共性都是在人口導入型的大社區(qū)建立二級黨委，使二級黨委成為公共服務供給的核心樞紐。與設立行政層級相比，這種模式的優(yōu)勢是成本低、靈活性強。

二是調(diào)整轄區(qū)公共服務供給半徑。城區(qū)人口密集的街道主要對轄區(qū)公共服務供給半徑進行了調(diào)整，將轄區(qū)劃分為若干公共服務片區(qū)，每個片區(qū)建立片區(qū)黨組織，同時設立一個集成性的公共服務平臺，每個公共服務平臺輻射4～6個居委會，從而構建起“街道—公共服務平臺—居委會”的公共服務供給體系。公共服務平臺主要采取第三方運營的形式，由市場主體或者社會組織承接運營任務。為了確保服務效能，公共服務平臺主要采取建立黨支部的方式對條線公共服務資源和外部資源進行整合。

三是在小區(qū)層面建立服務載體。在小區(qū)層面建立的服務載體包括兩種類型。其一，在居民與房屋具有產(chǎn)權關系的小區(qū)建立功能性服務站點，主要通過“紅色物業(yè)”等機制，設立黨支部、聯(lián)合黨支部與功能性黨支部，開辟服務空間，遞送服務項目。其二，在居民與房屋不具有產(chǎn)權關系的公租房、保租房等小區(qū)，通過建立“聯(lián)合、功能性黨支部+自治組織+物業(yè)服務主體”的工作機制，實現(xiàn)組織覆蓋，并建立自治委員會、樓管會等組織，與物業(yè)服務主體一起構建功能性服務平臺。

比較來看，黨建引領公共服務供給的共性是在調(diào)整行政區(qū)劃之外尋找新的公共服務單元，重新構建基層公共服務供給的尺度。本文把這種通過黨建方式在行政區(qū)劃之外構建服務供給載體的路徑歸納為再造公共服務單元。公共服務單元這一概念的提出主要受治理單元的啟發(fā)。服務單元與治理單元在多數(shù)情況下是一致的，但公共服務單元更具靈活性，可以在治理單元之外進行拓展，數(shù)量可以多于治理單元。從A大居案例看，黨建引領下的公共服務單元至少包括兩種。一是行政區(qū)劃類單元，行政村、居委會、街道和鎮(zhèn)都屬此類。二是非行政區(qū)劃類公共服務單元，這類服務單元主要以各類片區(qū)、黨群服務站點為主。兩類公共服務單元共同構成了當代中國城市基層公共服務供給的基本單位。

除了黨建引領公共服務單元再造，在轉型過程中，中國城市基層公共服務供給還形成了包括強化行政層級類服務單元、合作生產(chǎn)、服務外包、數(shù)字化供給等在內(nèi)的多元化調(diào)適工具。強化行政層級類公共服務單元主要是對既有的行政層級類公共服務單元進行“擴權”升級，主要從人員、資金等角度對面臨較大公共服務壓力的行政層級類公共服務單元進行支持。合作生產(chǎn)主要是指與公共服務對象共同完成特定公共服務的供給。服務外包主要是指將特定公共服務的供給交由社會組織或市場主體。數(shù)字化供給主要是指借助數(shù)字技術重塑公共服務流程，減少行政負擔。五種調(diào)適路徑都有一定的優(yōu)勢和劣勢。首先，從調(diào)適成本看，強化行政層級類公共服務單元和數(shù)字化供給的成本較高，合作生產(chǎn)的成本較低。其次，五種調(diào)適工具適用的場景也存在交叉。例如，黨建引領公共服務單元再造后，公共服務供給也會交替使用合作生產(chǎn)、服務外包和數(shù)字化供給等工具。最后，五種調(diào)適工具的功能重心也存在差異。例如，合作生產(chǎn)為沖突性民生服務的落地創(chuàng)造了空間，服務外包增強了公共服務供給的專業(yè)性，數(shù)字化供給在一定程度上克服了服務供給的時空限制。

概言之，中國城市的快速發(fā)展為黨建引領公共服務供給提供了空間，在黨建引領下，基層公共服務供給正在經(jīng)歷明顯變化。第一，服務供給過程正在從封閉走向開放。在這個過程中，市場主體、社會組織和居民等正在成為公共服務供給的重要力量。第二，服務供給內(nèi)容正在從標準化走向個性化和本地化。第三，服務供給載體正在從分散走向集成，功能性公共服務平臺將變得日益豐富，公共服務供給的形態(tài)正在從自上而下轉變?yōu)橛蓛?nèi)而外。第四，服務供給越來越強調(diào)“政黨在場”，基層黨組織在公共服務供給中的作用越來越突出。

五、黨建引領城市基層公共服務供給的政治邏輯

政黨社會化的一個重要問題是人們對政黨的認可與服從，它反映的是人與政黨的基本關系。政黨社會化問題絕非人的簡單的觀念或意識問題，更多是政黨建設問題，是政黨如何與社會保持有機互動的問題。改革開放以前，生產(chǎn)和生活高度一體化的社會結構就是政黨社會化的一種載體，居民通過生產(chǎn)組織得以和政黨產(chǎn)生制度化的聯(lián)系。改革開放之后，生產(chǎn)和生活組織開始分離，居民與黨的制度化聯(lián)系逐漸變得松散。在市場化過程中，居民的生產(chǎn)和生活組織日益私人化，多數(shù)居民只有在公共服務活動中才能夠?qū)崿F(xiàn)與黨組織和政府的連接［13］。在此背景下，黨組織通過主動服務居民與居民建立常態(tài)化和制度化的聯(lián)系，這也成為改革開放后政黨社會化的主要內(nèi)容。為了將這種服務紐帶進一步制度化，基層群眾自治組織在改革開放后逐漸成為公共服務供給的重要力量，而嵌入基層群眾自治組織之中的黨組織也就成為引領基層公共服務供給的核心，基層公共服務供給中的“政黨在場”體系基本形成。

從實踐看，黨建引領基層公共服務供給的實踐主要有兩種模式。一種是資源整合模式?，F(xiàn)實中，黨建已經(jīng)成為整合基層公共服務資源的核心力量，這種整合功能主要通過兩種路徑來實現(xiàn)。一方面，黨建成為條線服務資源在基層打包整合的動力機制，它突破了單一條線自上而下配置公共服務資源的碎片化和受眾小等局限性。另一方面，黨建在垂直供給服務資源之外開辟了橫向資源拓展渠道，特定區(qū)域范圍內(nèi)的企事業(yè)單位資源被導入到基層公共服務網(wǎng)絡中，構成了以黨組織為核心的服務“同心圓”格局，這極大地增強了基層公共服務內(nèi)容的多樣性。另一種是動員聚合模式，即黨建成為基層公共服務供給過程中的動員和共識凝聚機制。在動員模式下，黨組織主要借助黨員身份和示范等機制，讓特定的基層公共服務議題進入社區(qū)治理議程之中，并運用黨建機制化解公共服務供給過程中的沖突和矛盾，最終形成服務供給的方案共識，推動服務項目從設想走向?qū)嵤?/p>

上述兩種黨建引領基層公共服務供給模式在實現(xiàn)“政黨在場”目標的同時，也面臨著挑戰(zhàn)。第一，黨建引領嵌入自上而下的行政組織之中，包括基層群眾自治組織在內(nèi)的主體都面臨著一定的行政困境，容易出現(xiàn)越位、錯位、缺位和職責模糊等問題。第二，橫向服務資源的拓展渠道缺乏常態(tài)化的運行機制，因此在實踐中這種資源整合主要表現(xiàn)為缺乏持續(xù)性的單向活動，存在“冷熱不均”“重形式、輕實效”等問題。第三，黨建在嵌入多元空間的同時并沒有同步構建工作抓手，這導致黨建在部分空間中存在功能懸浮和組織泛化等問題。

比較而言，公共服務單元再造為黨組織通過基層公共服務供給推進政黨社會化創(chuàng)設了制度化空間，從三個方面回應了政黨社會化命題，形成了中國場景下政黨社會化的三重邏輯。這是公共服務單元再造的政治功能所在。

一是組織融合邏輯，即通過基層黨建不斷提升黨組織與治理體系的一體化程度。政黨在發(fā)展過程中可能形成對等級化組織方式的依賴［14］（pp.137-138），但等級化組織方式在提高組織運行效率的同時，也可能陷入米歇爾斯意義上的“寡頭鐵律”狀態(tài)，進而逐步喪失政治主體性和意識形態(tài)使命，淪為實現(xiàn)功利目標的工具［15］。與多元共治邏輯不同，基層黨建的重要功能就是在引領基層治理的過程中成為建構基層治理秩序的元力量，而作為元力量的黨組織就具備了獨立性。在建構基層治理秩序的過程中，黨組織也在不斷接觸更多新的治理主體，其組織形式和結構在治理接觸和陣地拓展的過程中變得更為豐富?，F(xiàn)實中，黨建引領基層公共服務供給存在兩種形態(tài)：黨組織嵌套在體制層級之中；黨組織設置在體制層級之間。其結果是，黨建引領在不同行政層級之間的空白地帶創(chuàng)造了“組織陣地”。這一“組織陣地”與行政區(qū)劃類公共服務單元一起，對當代中國城市發(fā)展中產(chǎn)生的公共服務供給縫隙進行了回應和調(diào)適。

二是政治統(tǒng)合邏輯，即對建立在科層理性基礎上的行政治理進行目標引領和價值約束。政黨和科層兩種組織遵循的邏輯是截然不同的，政黨強調(diào)代表性和共識，而科層則強調(diào)執(zhí)行與效率，兩類組織在部分情況下會發(fā)生目標沖突，政治對行政的統(tǒng)合勢在必行。一方面，在中國情境下，中國共產(chǎn)黨處在領導位置，領導的核心是通過價值追求、理想信念和客觀行為塑造影響力［16］，這決定了統(tǒng)合的本質(zhì)是共識政治。另一方面，中國語境下的科層組織面臨著更為復雜和突出的矩陣困境，政治統(tǒng)合可以更好地集中科層組織的注意力資源，將“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢轉化為治理效能。比較來看，在行政區(qū)劃類公共服務單元中，條塊組織成為公共服務供給的核心，黨建主要發(fā)揮輔助功能；而在非行政區(qū)劃類公共服務單元中，黨建的政治統(tǒng)合功能更為明顯，為基層公共服務有效供給提供了組織保障。在此基礎上，再造公共服務單元實現(xiàn)了對當代中國城市基層公共服務供給的制度補位，新型社區(qū)空間被有效轉化為黨領導下的服務空間，政黨在超大城市公共服務空間中實現(xiàn)了“有效在場”。

三是社會整合邏輯，即通過特定的基層治理載體加強與基層社會的聯(lián)系，實現(xiàn)對基層社會的整合。任何政黨都可能會面臨“代表性斷裂”［17］問題，需要找到與社會“連接”的有效載體。對于中國共產(chǎn)黨來說，保持政治引領地位的基本方式是通過組織和動員的方式來整合社會。一方面，由于再造公共服務單元設置在行政層級之間，而不是直接嵌套在既有行政區(qū)劃單位中，服務供給完全按照黨建引領的政治邏輯進行，黨組織從基層行政事務中剝離出來，通過“直接干”［18］的方式深度參與公共服務供給，在基層社會中的顯示度更高，實現(xiàn)整合目標的具體路徑更加多元。另一方面，由于公共服務單元是常設性單元，通過公共服務供給整合社會的實踐實現(xiàn)了常態(tài)化而非偶發(fā)性運行，擁有明確的輻射對象和輻射目標，與橫向服務資源拓展的松散特征形成了鮮明對比。

六、結語

本文基于案例觀察，對黨建引領和城市基層公共服務供給的關系進行了討論，在此基礎上將特定實踐提煉為黨建引領公共服務單元再造這一理論命題。比較來看，現(xiàn)有討論主要從政黨屬性、科層局限和組織社會角度理解現(xiàn)實中的黨建引領基層公共服務，本文提出的黨建引領公共服務單元再造則突出了城市發(fā)展與既有公共服務制度安排之間的結構性張力這一觀點。在無法改變公共服務供給制度框架的情況下，黨建引領公共服務供給就具有了制度補位的政治功能。進一步來看，本文討論的公共服務單元再造現(xiàn)象發(fā)生在超大城市，但并不局限于超大城市。可以預見，任何城市只要規(guī)模發(fā)展到一定程度，都會出現(xiàn)服務規(guī)模和服務有效性的問題，只是這種制度張力在超大城市會更為明顯，因此超大城市的實踐探索也可能更為豐富。這些實踐探索的一個共性是在正式制度框架內(nèi)尋找調(diào)適公共服務供給張力的空間，這決定了諸如市場化、社會化和技術化等非行政區(qū)劃調(diào)整路徑在實踐中擁有一席之地，同時使得基層公共服務無論在內(nèi)容還是形式上都不同于基本公共服務體系。

黨建引領基層公共服務供給，進一步為轉型中國的經(jīng)濟社會發(fā)展提供了支撐。中國目前是處在轉型中的發(fā)展中國家。在轉型過程中，經(jīng)濟發(fā)展與公共服務互為支撐，如何將經(jīng)濟發(fā)展成果有效轉化為公共服務，進而提高社會穩(wěn)定性，為經(jīng)濟發(fā)展提供更好的社會環(huán)境，是發(fā)展中國家面臨的普遍議題。在此情境下，黨建引領基層公共服務供給實際上在基本公共服務體系之外建立了新渠道，這一渠道嵌入了黨的領導邏輯，同時又以服務為主線，進而兼有宏觀價值和日常生活的特征。在此基礎上，當代中國城市基層公共服務開始呈現(xiàn)出復合供給形態(tài)，其突出特點是建立了以黨建引領為核心，以行政、市場、社會和技術為協(xié)同的多元供給路徑，實現(xiàn)了對公共服務供給價值和效率張力的調(diào)適和超越。

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［責任編輯：賈雙躍］

Recreation of Public Service Units： The Political Logic of Party Building Guiding the Supply of Grassroots Public Service

—A Case Analysis Based on Shanghai

Fu Jianjun1， Li Yang2

（1.East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620；

2.Shanghai Party Institute of CPC， Shanghai 200233）

Abstract：

The population aggregation caused by urban development has increased the supply tension of grassroots public services. This supply tension is manifested in the gap between service demand and service resources， as well as the contradiction between service demand and service system. The grassroots governments could adjust the pressure of public service by adjusting administrative levels and administrative units， but facing institutional constraints. Based on a case study of S Town in Shanghai， it is found that the grassroots governments established a two-tier party committee and functional service platform between the town and community， thus created a public service unit outside the original administrative division framework. In addition to the practice of S Town， there are also other ways to recreate public service units， one is to establish regional party committees and functional service platforms， and another is to establish party branches and functional service stations， which have responded to the socialization of political party， and have achieved “effective party presence” in the supply of public service in mega-cities. The recreation of public service units actually establish a new service supply channels in addition to the basic public service system， and the core feature is party building guidance， with the coordination of administration， market， society， and technology.

Key words：party building guidance， public service supply， public service unit， urban development， governance unit