DOI：10.16326/j.cnki.1008-7168.2024.04.003

收稿日期：2024-04-30

作者簡介：

陳偉（1994—），男，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士生。

摘 要：

在提升政府回應(yīng)性的過程中，以公眾滿意率為核心指標(biāo)的行政型回應(yīng)模式面臨著回應(yīng)性悖論。基于此，橋鎮(zhèn)通過群眾走訪的機(jī)制創(chuàng)新，主動(dòng)回應(yīng)群眾訴求，塑造了一套以政治倫理和政治壓力為內(nèi)核，以干部聯(lián)組和黨委政府統(tǒng)籌為路徑的治理型回應(yīng)模式。這一模式的邏輯是，黨委政府通過責(zé)任包干，激活干部內(nèi)在的責(zé)任—情感動(dòng)力；賦予干部自主空間，彈性回應(yīng)群眾訴求；借助政治統(tǒng)合和群眾動(dòng)員，重塑群眾訴求的公共性和政治性。區(qū)別于跨層級的行政型回應(yīng)模式，治理型回應(yīng)模式在基層治理場域內(nèi)完成對群眾訴求的識(shí)別、分類及回應(yīng)，具有主動(dòng)性、整體性、低制度化等特點(diǎn)。在政府回應(yīng)“弱政治化”的背景下，重拾群眾路線對提升基層治理績效和體制合法性具有重要意義。

關(guān)鍵詞：政府回應(yīng)性；行政型回應(yīng)；治理型回應(yīng)；群眾路線；群眾走訪

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－7168（2024）04－0022－11

一、文獻(xiàn)綜述與問題提出

回應(yīng)性是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良品質(zhì)。2021年4月，黨史學(xué)習(xí)教育領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于〈“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動(dòng)工作方案〉的通知》，強(qiáng)調(diào)“要把察民情訪民意作為‘我為群眾辦實(shí)事’的第一步，組織黨員干部深入基層群眾，廣泛聽取意見、了解民生需求，聚焦群眾反映集中的共性需求和存在的普遍性問題、亟待解決的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題、長期未能解決的民生歷史遺留0cdddcf705dc98567f7b97f83b129f35問題，研究提出和實(shí)施‘我為群眾辦實(shí)事’重點(diǎn)項(xiàng)目”。活動(dòng)充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，具有強(qiáng)烈的政治倫理意涵?；邳h群邏輯的群眾走訪活動(dòng)，如何回應(yīng)群眾訴求，是否能切實(shí)滿足群眾的需要，成為值得關(guān)注和思考的問題。

目前，學(xué)界主要將政府回應(yīng)性放在責(zé)任政府的框架下進(jìn)行討論。責(zé)任政府作為一種理想的政府模式，表現(xiàn)為對公民與社會(huì)的需求能迅速且有效地回應(yīng)，具有以良好公共需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)能力?；貞?yīng)性是政府責(zé)任的傳導(dǎo)機(jī)制，政府通過有效回應(yīng)訴求，履行責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的終極目標(biāo)［1］。在“責(zé)任與回應(yīng)”的基本理論命題下，政府回應(yīng)存在著三條主要路徑：以選票為中心的選舉責(zé)任驅(qū)動(dòng)回應(yīng)、制度性的責(zé)任建構(gòu)驅(qū)動(dòng)政府回應(yīng)、體制內(nèi)的問責(zé)驅(qū)動(dòng)干部回應(yīng)［2］。在“以選票為中心的選舉責(zé)任驅(qū)動(dòng)回應(yīng)”路徑下，民眾通過參加投票、選舉等活動(dòng)，將自身訴求以政治參與的形式表達(dá)出來。選票意味著責(zé)任，如果官員不履行政治承諾、未能回應(yīng)選民的訴求，選民可能會(huì)“用腳投票”。協(xié)商民主系統(tǒng)的發(fā)展使得政治代表更具回應(yīng)性［3］。第二條路徑強(qiáng)調(diào)通過制度性建設(shè)，加強(qiáng)政府、公共行政官員對民眾的政治責(zé)任，防范政治與行政二分導(dǎo)致的官僚主義。這個(gè)過程中，功能政治化、行政政治化等政治化機(jī)制發(fā)揮著重要作用［4］。相比于前兩種模式，第三種“體制內(nèi)的問責(zé)驅(qū)動(dòng)干部回應(yīng)”路徑，具有較強(qiáng)的靈活性。地方政府通過機(jī)制創(chuàng)新，以行政問責(zé)為手段，在民眾和政府間構(gòu)建靈活的“壓力—責(zé)任”關(guān)系，及時(shí)回應(yīng)民眾訴求。

近十幾年，隨著服務(wù)型政府理念的興起，通過制度化、技術(shù)化的方式提升政府回應(yīng)性，逐漸成為一種潮流。各地政府通過“網(wǎng)絡(luò)問政”“首長信箱”“12345政府服務(wù)熱線”等創(chuàng)新形式，回應(yīng)日益增長的訴求。依托于信息技術(shù)進(jìn)步，“體制內(nèi)問責(zé)驅(qū)動(dòng)干部”的行政壓力回應(yīng)模式正發(fā)揮著越來越重要的作用。其運(yùn)作邏輯是，借助信息系統(tǒng)將群眾的訴求進(jìn)行處理和轉(zhuǎn)化，以行政任務(wù)和指標(biāo)考核的形式向下派發(fā)，促使各層級政府及時(shí)、高效回應(yīng)訴求。這些技術(shù)創(chuàng)新，一方面暢通了民眾權(quán)利表達(dá)的通道［5］，另一方面又使政府內(nèi)部得以重新整合［6］，有效提升了政府回應(yīng)群眾訴求的能力［7］。

然而，以公眾滿意度為手段的壓力回應(yīng)模式，在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了回應(yīng)性不足和回應(yīng)性過度并存的悖論：一是公眾滿意率成為村干部自主操縱和自我包裝的符號(hào)，基層干部在考核壓力下一味避責(zé)，未能對發(fā)展村莊公共事業(yè)、維護(hù)村民合法利益和維持村莊公共秩序穩(wěn)定作出實(shí)質(zhì)回應(yīng)；二是基層組織的回應(yīng)行為被夾帶個(gè)人私利化訴求的強(qiáng)勢村民所捆綁，導(dǎo)致其對情緒激烈、無理取鬧者的過度回應(yīng)［8］。農(nóng)民利用信息不對稱和服務(wù)話語保護(hù)對私利化需求進(jìn)行策略性表達(dá)，政府利用技術(shù)治理和行政動(dòng)員將行政壓力轉(zhuǎn)嫁到基層，村干部則通過平衡滿意率、表述規(guī)范化、保留證據(jù)鏈等手段釋放壓力、規(guī)避責(zé)任，這些都導(dǎo)致服務(wù)理念被異化［9］。更重要的是，在基層政府自主的“一階治理”和上級政府轉(zhuǎn)辦基層政府的“二階治理”中，雖然“12345政府服務(wù)熱線”等方式提升了“二階治理”的回應(yīng)性，但其高強(qiáng)度應(yīng)用使得“二階治理”對“一階治理”形成替代效應(yīng)，產(chǎn)生了高治理成本與事務(wù)細(xì)碎性的矛盾以及治理壓力強(qiáng)化與治理重心上移的悖論，導(dǎo)致基層治理的總體效率受損［10］。

簡言之，雖然壓力回應(yīng)模式在一定程度上提升了政府的回應(yīng)性，但這其中也存在著回應(yīng)性悖論。自上而下的壓力傳導(dǎo)和跨層級運(yùn)作脫離了基層治理的場域，導(dǎo)致民眾訴求無法被有效識(shí)別。那么，是否能夠?qū)⒃V求表達(dá)、識(shí)別分類及政府回應(yīng)放置在“一階治理”范疇內(nèi)呢？有學(xué)者指出，政府回應(yīng)存在“行政”和“治理”兩種邏輯：行政型回應(yīng)是政府以一種行政官僚完成任務(wù)的姿態(tài)，對農(nóng)民訴求進(jìn)行有限度的形式化回應(yīng)，并產(chǎn)生訴權(quán)型參與行為；治理型回應(yīng)是政府將改革和回應(yīng)訴求均內(nèi)化為自身責(zé)任，采取有效治理手段精準(zhǔn)解決訴求，并產(chǎn)生協(xié)同型參與行為［11］。群眾路線是中國共產(chǎn)黨增強(qiáng)回應(yīng)性的重要方法，“群眾路線的政治方案不是被動(dòng)地等待公民們的政治參與，而恰恰是治國者主動(dòng)深入生活世界，通過與公民們直接互動(dòng)的方式（調(diào)查收集、辯談統(tǒng)合、最后化成政策反饋）使他們進(jìn)入政治進(jìn)程，并通過這個(gè)實(shí)踐在公民之間建立起‘共同的表面’”［12］。群眾路線是建構(gòu)政府與群眾互動(dòng)機(jī)制的本土化制度資源，具有政治代表、利益聚合、政治參與和政治溝通的功能，調(diào)節(jié)著政治系統(tǒng)的輸入、輸出、反饋之間的關(guān)系［13］。在此意義上，群眾走訪作為一種中國特色的黨群互動(dòng)方式，蘊(yùn)含著一種全新回應(yīng)模式的可能。中國共產(chǎn)黨以“全心全意為人民服務(wù)”為宗旨，將群眾路線作為根本的工作方法。中國獨(dú)特的政治倫理和黨政結(jié)構(gòu)如何在政府回應(yīng)性問題上發(fā)揮作用？從“政黨—群眾”的黨群邏輯出發(fā)，是否能夠有效解決壓力回應(yīng)模式或行政型回應(yīng)模式下的回應(yīng)性悖論？本文試圖通過對S市橋鎮(zhèn)“四聯(lián)五到位”群眾走訪進(jìn)行研究，回應(yīng)上述問題。

二、“四聯(lián)五到位”群眾走訪的實(shí)踐路徑

為響應(yīng)中央“我為群眾辦實(shí)事”的號(hào)召，S市在全市范圍內(nèi)開展“四聯(lián)五到位”群眾走訪活動(dòng)，即堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，建立市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、相關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)和市直部門單位負(fù)責(zé)人聯(lián)村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部聯(lián)組（網(wǎng)格）、黨員干部和社會(huì)賢達(dá)聯(lián)戶的“四聯(lián)”機(jī)制，完成“政策法規(guī)宣傳到位、社情民意了解到位、群眾訴求收集到位、矛盾糾紛化解到位、鎮(zhèn)村履職監(jiān)督到位”五項(xiàng)任務(wù)。根據(jù)安排，市一級層面主要負(fù)責(zé)市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)鎮(zhèn)、相關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村，剩余兩聯(lián)則由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主決定。S市意圖通過自主權(quán)下放，鼓勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展機(jī)制創(chuàng)新，在“四聯(lián)五到位”的整體框架下，探索出切實(shí)可行的方案。橋鎮(zhèn)是S市一個(gè)中等規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下轄8個(gè)村，153個(gè)村民小組，轄區(qū)內(nèi)村民8857戶，戶籍人口數(shù)34711人。在黨員干部數(shù)量方面，橋鎮(zhèn)共有125名鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部，65名村干部，1183名黨員和社會(huì)賢達(dá)。在此背景下，黨員干部走村入戶的制度安排和群眾訴求的多重解決機(jī)制，成為解決群眾問題的關(guān)鍵。

（一）群眾走訪的中心化機(jī)制

橋鎮(zhèn)黨委政府高度重視“四聯(lián)五到位”工作，將之明確為全鎮(zhèn)中心工作并進(jìn)行集中推進(jìn)。橋鎮(zhèn)成立“四聯(lián)五到位”群眾走訪活動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，黨委書記任組長，鎮(zhèn)長任第一副組長。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在黨政辦，黨委副書記兼任辦公室主任，網(wǎng)格化綜合服務(wù)中心專人負(fù)責(zé)具體工作。黨政辦與紀(jì)委聯(lián)合分工協(xié)作，建立“一月一通報(bào)、一季一考核”的工作機(jī)制，即黨政辦負(fù)責(zé)牽頭，對問題的收集、整理、交辦、反饋等環(huán)節(jié)進(jìn)行督辦，鎮(zhèn)紀(jì)委對機(jī)關(guān)干部和各村（社區(qū)）的工作開展情況進(jìn)行隨機(jī)走訪監(jiān)督，定期編發(fā)工作簡報(bào)。鎮(zhèn)紀(jì)委將根據(jù)工作情況對敷衍了事的黨員干部進(jìn)行談話提醒，對情節(jié)嚴(yán)重者予以政治問責(zé)。

橋鎮(zhèn)以“四聯(lián)五到位”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主軸，將各項(xiàng)階段性重點(diǎn)工作納入其中，強(qiáng)化群眾走訪的重要性。2021年，被納入“四聯(lián)五到位”的工作事項(xiàng)主要有交通和消防安全、汛期安全防護(hù)、新冠疫苗接種、移風(fēng)易俗、防電信詐騙、社?？ê瞬?、政策宣講、小程序和APP下載推廣等。橋鎮(zhèn)通過中心工作模式推動(dòng)“四聯(lián)五到位”落實(shí)，豐富了“四聯(lián)五到位”工作的內(nèi)涵，除了回應(yīng)群眾訴求，還增添了“廣泛宣傳黨的大政方針和惠民政策，把群眾的思想統(tǒng)一到黨委政府和村支兩委的決策部署上來”的新目標(biāo)。同時(shí)，黨委整體統(tǒng)籌、黨政辦和紀(jì)委協(xié)作分工的模式，使得“四聯(lián)五到位”工作具有較強(qiáng)的政治性，工作落實(shí)不利的干部將面臨政治問責(zé)。在橋鎮(zhèn)各項(xiàng)工作中，“四聯(lián)五到位”群眾走訪工作具有較強(qiáng)的綜合性和政治性。

（二）干部聯(lián)組包片責(zé)任制

為了將責(zé)任落實(shí)到黨員干部身上，橋鎮(zhèn)以“四聯(lián)五到位”為契機(jī)重構(gòu)干部聯(lián)村制度。橋鎮(zhèn)將鎮(zhèn)干部聯(lián)組與村干部聯(lián)組進(jìn)行區(qū)分，基于村干部配合聯(lián)組干部工作的思路，形成“機(jī)關(guān)干部聯(lián)組、村干部聯(lián)片”的新工作模式，將全鎮(zhèn)125名鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部（包括領(lǐng)導(dǎo)干部）全部壓實(shí)到153個(gè)村民小組，使其對所聯(lián)的小組責(zé)任包干，全權(quán)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)網(wǎng)格內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)。在開展入戶走訪過程中，對收集群眾訴求的工作實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部首受責(zé)任包干制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每月下村進(jìn)組走訪10戶村民，搜集群眾訴求并做好走訪記錄。橋鎮(zhèn)對一位鎮(zhèn)干部的典型案例總結(jié)反映了干部聯(lián)組的基本工作情況。

2021年2月，劉國強(qiáng)在鵲山村老屋組走訪群眾時(shí)發(fā)現(xiàn)，村民鄧某于2018年3月被診斷為肺癌，當(dāng)年醫(yī)療費(fèi)用20余萬元，后續(xù)每年仍須支出幾萬元治療費(fèi)，鄧某因此情緒低落。了解到這一情況后，劉國強(qiáng)多次對其進(jìn)行心理疏導(dǎo)，并向社會(huì)事務(wù)辦咨詢臨時(shí)救助政策，為鄧某成功申請到救助資金4000元。2021年3月同組村民楊某反映2019年其在老屋組修水圳時(shí)，組上給少計(jì)了2個(gè)工，他多次詢問組長未果，劉國強(qiáng)了解情況后，迅速找組長核實(shí)，發(fā)現(xiàn)是因當(dāng)時(shí)下雨楊某未及時(shí)告知組長記工。在劉國強(qiáng)同志的多次協(xié)調(diào)下，雙方達(dá)成協(xié)議，組長承諾為其計(jì)2個(gè)工，楊某對處理結(jié)果很滿意。2021年6月積極為老屋組種糧大戶陳某解決福壽螺入侵稻田問題。2021年8月至9月，又成功調(diào)解了老屋組五保戶楊某與鄰居彭某的矛盾糾紛、鄧某因騎摩托車載人發(fā)生交通事故的糾紛、黃某因家庭瑣事與其兒子發(fā)生的矛盾等。劉國強(qiáng)務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，受到鎮(zhèn)村干部和群眾的一致好評。

干部以組為單位進(jìn)行整體性承包，根據(jù)具體的群眾訴求類型進(jìn)行處理。針對政策咨詢類問題或者個(gè)人服務(wù)類問題，干部通過向相關(guān)負(fù)責(zé)人咨詢，快速回應(yīng)。面對更復(fù)雜的問題，如糾紛協(xié)調(diào)類訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要進(jìn)一步發(fā)揮能動(dòng)性，利用自身關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行廣泛協(xié)調(diào)，反復(fù)做群眾工作，爭取解決。對于無法解決的問題，聯(lián)組干部可以將訴求上交給黨政辦，由黨委政府集中解決。

（三）黨委政府統(tǒng)籌回應(yīng)

根據(jù)橋鎮(zhèn)的制度要求，每位參與走訪的黨員干部，每月須按時(shí)上交走訪記錄本，由黨政辦統(tǒng)一匯總、梳理，形成全鎮(zhèn)問題清單，除聯(lián)組干部已經(jīng)解決的問題，剩余問題由黨政辦集中處理。首先，針對超出干部個(gè)人能力的問題，黨政辦出面在各個(gè)線辦中間進(jìn)行協(xié)調(diào)，整合調(diào)度各個(gè)崗位資源和線辦力量，集中回應(yīng)一部分。其次，黨政辦將超出自身協(xié)調(diào)能力的問題上報(bào)給黨委書記。黨委書記通過召開黨委會(huì)，集中討論解決。

案例1：梅鳴村中間組9位農(nóng)戶集中反映：（1）原組長財(cái)務(wù)使用和管理不規(guī)范；（2）幼兒園征地不規(guī)范；（3）部分農(nóng)戶在中間組美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的用工工資未結(jié)清。聯(lián)組干部將問題集中反饋至黨政辦。黨委政府高度重視，責(zé)成鎮(zhèn)紀(jì)委進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查。2021年4月26日下午，副鎮(zhèn)長與聯(lián)組干部組織中間組的群眾代表召開座談會(huì)，聽取對中間組歷史遺留問題的處理意見，并就組級財(cái)務(wù)、幼兒園征地范圍、門面地基收益分配等問題作出具體的解釋說明。

案例2：玉河二組村民提出，本組附近河堤損毀嚴(yán)重，存在較高風(fēng)險(xiǎn)，亟須政府修復(fù)。2021年2月27日，聯(lián)組干部要求村支書直接向水務(wù)局打報(bào)告，同時(shí)將問題提交黨政辦。2021年3月17日，經(jīng)黨委會(huì)協(xié)調(diào)調(diào)度，鎮(zhèn)項(xiàng)目分管領(lǐng)導(dǎo)及經(jīng)發(fā)辦主任前往實(shí)地查看并商討解決方案；2021年4月，市水務(wù)局進(jìn)行現(xiàn)場查看，并著手修復(fù)。

然而，有些訴求超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的能力范圍，這些訴求主要有三類。第一類涉及公共性項(xiàng)目的訴求。例如，羅頭組農(nóng)戶反映，本組30多畝土地沉塌農(nóng)田需要治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏相應(yīng)的項(xiàng)目資源，需要提請市、鎮(zhèn)沉治部門或國土部門支持解決。第二類涉及歷史遺留問題。橋鎮(zhèn)曾經(jīng)是礦區(qū)，群眾有關(guān)煤礦關(guān)停后的安置、房屋開裂的賠償?shù)仍V求較多。對于這類歷史遺留問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有足夠的能力解決。第三類涉及國家統(tǒng)一政策規(guī)定。例如，永盛村長盛組的村民反映拆舊建新困難。不過，這是因?yàn)榉课萁ㄔO(shè)達(dá)不到國家地質(zhì)評估的標(biāo)準(zhǔn)。針對這三類問題，黨政辦的處理方案主要是向上反映，或者由聯(lián)組干部出面向村民解釋原因。

橋鎮(zhèn)利用上級給予的制度空間對“四聯(lián)五到位”進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新：以中心工作模式推動(dòng)群眾走訪工作的落實(shí)，強(qiáng)化任務(wù)的政治性屬性；重構(gòu)干部聯(lián)村體系，明確干部承包責(zé)任；黨委政府統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)訴求集中回應(yīng)，將大部分問題解決在基層。這套以政治倫理和政治壓力為內(nèi)核，以干部聯(lián)組和黨委政府統(tǒng)籌為路徑的新型回應(yīng)模式，構(gòu)成了橋鎮(zhèn)主動(dòng)回應(yīng)群眾訴求的實(shí)踐路徑。

三、治理型回應(yīng)模式的運(yùn)作邏輯

自2021年開展“四聯(lián)五到位”群眾走訪工作以來，橋鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了對全鎮(zhèn)8857戶居民的走訪全覆蓋，收集問題總數(shù)360個(gè)，解決問題總數(shù)291個(gè)，其中聯(lián)組干部協(xié)調(diào)解決問題245個(gè)，黨委政府集中解決問題46個(gè)。全鎮(zhèn)154個(gè)村民小組戶主會(huì)召開率100%，全年共召開戶主會(huì)304場。聯(lián)組干部積極參與“12345政府服務(wù)熱線”工單辦理，政務(wù)熱線滿意率由去年的93%提升至97.8%。全鎮(zhèn)一年矛盾糾紛排查化解案卷由去年的79卷減少至48卷，第二季度市級交辦信訪積案全清零。在沒有群眾滿意率作為考核指標(biāo)壓力的情況下，橋鎮(zhèn)將群眾80%以上的訴求化解在鎮(zhèn)域基層治理范圍內(nèi)，僅有部分超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力范圍的訴求未能得到回應(yīng)。橋鎮(zhèn)在主動(dòng)回應(yīng)群眾的過程中，并沒有出現(xiàn)回應(yīng)性悖論的問題。從結(jié)果上看，這套以主動(dòng)回應(yīng)群眾為目標(biāo)，以干部聯(lián)組和黨委政府統(tǒng)籌為路徑的治理型回應(yīng)模式，整體上取得了比較良好的效果。不過，關(guān)鍵問題在于，這套回應(yīng)模式的核心動(dòng)力是什么？它的運(yùn)作邏輯和特點(diǎn)是什么？

（一）“責(zé)任—情感”的雙重動(dòng)力

不同于傳統(tǒng)的壓力回應(yīng)模式，治理型回應(yīng)模式并不依賴自上而下的壓力傳導(dǎo)。在這種情況下，基層干部的工作動(dòng)力從何而來？從表面上看，黨委政府以中心工作模式推動(dòng)“四聯(lián)五到位”工作，配套有績效考核和紀(jì)委監(jiān)督，構(gòu)成了強(qiáng)大的外在壓力。不過，外在壓力并不能直接轉(zhuǎn)化為干部的回應(yīng)性。橋鎮(zhèn)績效考核的重點(diǎn)是每月走訪的數(shù)量，這難以衡量走訪的質(zhì)量，仍可能導(dǎo)致走訪形式化。厘清基層干部的工作動(dòng)力，是揭示黨群邏輯下治理型回應(yīng)模式的關(guān)鍵。

在橋鎮(zhèn)“四聯(lián)五到位”制度實(shí)踐中，黨委政府通過重構(gòu)聯(lián)村制度將責(zé)任壓實(shí)到聯(lián)組干部個(gè)人身上，進(jìn)行責(zé)任包干。區(qū)域?qū)俚刎?zé)任包干意味著，回應(yīng)群眾訴求和區(qū)域治理績效相互勾連，二者形成了整體性綁定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走村入戶，對群眾訴求的滿足情況將直接影響到干部的治理績效。一方面，干部通過走訪，及時(shí)了解群眾訴求，幫助群眾解決問題，將矛盾化解在萌芽階段，有助于減輕整體的治理負(fù)擔(dān)。另一方面，干部通過回應(yīng)群眾訴求，改善干群關(guān)系，也為自己后續(xù)開展其他工作提供便利。正如學(xué)者指出，“聯(lián)村干部”制度構(gòu)造了一種人格工作關(guān)系，能夠潤滑治理體系的運(yùn)行，增加了干群之間的信任，減少了信息不對稱，產(chǎn)生了更多的體制內(nèi)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)［14］。如果干部沒有及時(shí)、有效地回應(yīng)群眾訴求，那么訴求就可能轉(zhuǎn)化為治理問題，以“12345政府服務(wù)熱線”或者信訪的形式呈現(xiàn)，最終影響干部的績效考核。“群眾走訪是幫我們做到心中有數(shù)，把問題暴露出來，我們解決掉就好了。如果這次我們干部做好一點(diǎn)，一次幫群眾把問題解決了，群眾高興，我們也高興。如果沒解決好，群眾不滿意，他還是要打‘12345’的。投訴量增加了，就說明工作沒做好，領(lǐng)導(dǎo)就要找你談話了?！保?021年11月19日，黨政辦主任BH）

這意味著，回應(yīng)群眾訴求并沒有從治理過程中脫離，通過區(qū)域責(zé)任包干，二者反而具有高度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)?；鶎痈刹吭谧咴L過程中，越能滿足群眾的正當(dāng)訴求，就越能表明干部的治理績效良好。相反，群眾的訴求如果沒有得到認(rèn)真回應(yīng)，那么最終仍會(huì)變成干部的治理負(fù)擔(dān)。就此而言，基于黨群邏輯的回應(yīng)，并不是“一事一考核”的事本主義回應(yīng)，而是從整體主義視角出發(fā)，主動(dòng)化解矛盾，提升整體治理績效的回應(yīng)?；鶎狱h委政府回應(yīng)群眾的政治倫理責(zé)任，通過干部履行治理責(zé)任的過程實(shí)現(xiàn)。

更重要的是，走訪群眾是一個(gè)干部走出辦公室，進(jìn)入群眾生活場域，直接和群眾面對面互動(dòng)的過程。空間位置及互動(dòng)模式的轉(zhuǎn)換影響著干部行動(dòng)的邏輯。傳統(tǒng)研究通常強(qiáng)調(diào)干部的外在激勵(lì)，卻相對忽視干部的內(nèi)在動(dòng)力，特別是面對面互動(dòng)激發(fā)的情感動(dòng)力。管理官僚和街頭官僚因與公民之間的關(guān)系和距離不同，而具有不同的行動(dòng)特質(zhì)，面對面的互動(dòng)必須廣泛地考慮到個(gè)人情感、倫理需求和道德義務(wù)等［15］。在直接與群眾互動(dòng)的過程中，干部的社會(huì)性特質(zhì)被重新激活，從行政官僚臨時(shí)轉(zhuǎn)化為街頭官僚，通過幫助群眾化解矛盾、滿足群眾訴求，獲得價(jià)值感和意義感。群眾走訪打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“懸浮化”的狀態(tài)，在“訴求—回應(yīng)”的過程中建立起良好的干群關(guān)系和特殊情感秩序，有助于治理者與民眾的良性社會(huì)互動(dòng)［16］。基層干部在長期與群眾日?；?、情景化互動(dòng)中建立起的情感，構(gòu)成了干部回應(yīng)群眾訴求的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。有研究發(fā)現(xiàn)，在干部和群眾間建立起的個(gè)體化聯(lián)結(jié)和情感化互動(dòng)，使得政府的回應(yīng)更具主動(dòng)性［17］。 “我們下去幫群眾解決了問題，群眾高興啊，下次見到你的時(shí)候，跟你打招呼，喊你喝茶，我們就感覺到很欣慰，這說明自己的工作得到了認(rèn)可。跟群眾都熟了以后，就拉個(gè)群，他們有問題就直接‘@’你，這也是群眾的信任嘛。”（2021年12月23日，黨建辦主任WR）

不同于壓力回應(yīng)模式中干群關(guān)系的結(jié)構(gòu)性緊張，群眾路線中的干群關(guān)系具有責(zé)任與情感的雙重面向。一方面，在責(zé)任包干的邏輯下，回應(yīng)群眾訴求與治理績效相互勾連，共同構(gòu)成了干部工作的基礎(chǔ)；另一方面，干部在面對面與群眾互動(dòng)和解決具體問題的過程中所獲得的情感體驗(yàn)和價(jià)值體驗(yàn)，構(gòu)成了干部的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。探究基層公務(wù)員對群眾回應(yīng)性的來源，發(fā)現(xiàn)回應(yīng)性價(jià)值觀較政治壓力對群眾回應(yīng)性有更強(qiáng)解釋力，政治觀念形態(tài)對回應(yīng)性價(jià)值觀有顯著影響［18］。總體而言，橋鎮(zhèn)基于黨群邏輯的回應(yīng)模式，以“責(zé)任—情感”為雙重動(dòng)力，具有主動(dòng)性、整體性的特點(diǎn)。

（二）自主性空間與彈性回應(yīng)

“四聯(lián)五到位”考核制度給干部留下了充足的自主空間。橋鎮(zhèn)對干部的考核主要集中在每月走訪戶數(shù)等形式內(nèi)容上，缺乏對回應(yīng)績效的實(shí)質(zhì)性考核；在干部的激勵(lì)方面，對成功化解矛盾的干部，采取自申自報(bào)方式；考核體系并不以群眾滿意率為指標(biāo)對干部進(jìn)行剛性要求，而是側(cè)重強(qiáng)調(diào)干部的工作態(tài)度，防止出現(xiàn)弄虛作假。2021年，8人因成功調(diào)處糾紛而加分，僅有3人因工作落實(shí)不好被扣分。這說明考核制度的這種弱激勵(lì)、弱考核模式給基層干部的彈性回應(yīng)提供了可能。

首先，結(jié)果考核的柔性化有助于塑造群眾表達(dá)的空間。在“12345政府服務(wù)熱線”的運(yùn)作過程中，為完成群眾滿意率和完結(jié)率等剛性指標(biāo)，基層干部可能會(huì)通過人為制造簡單的“事件”來提升整體滿意率。同時(shí)，為防止熱線撥打數(shù)量持續(xù)增加，部分地方政府還試圖通過利益動(dòng)員等形式影響群眾訴求的表達(dá)。剛性考核模式很容易導(dǎo)致目標(biāo)與手段的偏離，制度目標(biāo)本來是為了服務(wù)群眾，過強(qiáng)的激勵(lì)考核卻使得基層干部的工作重心變成了應(yīng)付上級。在“四聯(lián)五到位”的制度中，由于沒有完成滿意率和完成率的剛性要求，基層干部不必?fù)?dān)心因搜集問題過多而影響完成率，也不存在故意隱匿群眾所反映問題的現(xiàn)象。干部的任務(wù)是在走訪時(shí)如實(shí)對群眾訴求進(jìn)行搜集和分類處理，將個(gè)人無法解決的問題交給黨政辦。如此，基層干部沒有額外的顧慮和考核壓力，群眾也能夠不受干擾地表達(dá)訴求。

其次，材料考核的弱化降低了制度運(yùn)作的成本，減輕了基層干部的工作量。由于信息的不對稱，上級并不清楚基層的實(shí)際情況。在制度設(shè)計(jì)層面，基層干部不僅要對群眾的每一個(gè)訴求進(jìn)行積極回應(yīng)，同時(shí)還需要附帶完整的材料說明，以備上級核查?；鶎痈刹棵鎸Χ鄠€(gè)要求不同且嚴(yán)格的系統(tǒng)，所提交的材料需要分別適配，導(dǎo)致產(chǎn)生額外的工作壓力。當(dāng)基層治理暴露在治理復(fù)雜性與外在壓力的雙重影響之下時(shí)，形式主義就會(huì)出現(xiàn)［19］。相比而言，群眾走訪無須處理層級信息不對稱的問題。大部分的群眾訴求并不復(fù)雜，許多訴求在面對面互動(dòng)中即可得到妥善處理。例如，咨詢服務(wù)類訴求產(chǎn)生的原因是群眾不清楚復(fù)雜多變的政策。干部可以通過咨詢向群眾解釋政策，或者協(xié)助群眾辦理業(yè)務(wù)。在這個(gè)過程中，基層干部只需要專注問題的解決，不必專門做材料應(yīng)對上級檢查。因此，群眾走訪具有非正式化運(yùn)作的特點(diǎn)，整體運(yùn)作成本較低。

最后，自下而上的回應(yīng)模式將自主權(quán)重新賦予基層干部，一定程度上化解了回應(yīng)性悖論。在“12345政府服務(wù)熱線”的制度邏輯中，脫離基層治理場域的上級政府無法識(shí)別群眾與基層干部對事實(shí)的差異化描述，上級通常更傾向于優(yōu)先保護(hù)群眾利益，形成“群眾訴求合理”和“基層政府需要滿足群眾訴求”的雙重假定?！八穆?lián)五到位”制度將主動(dòng)權(quán)交給基層干部，依靠干部的責(zé)任意識(shí)和政治素養(yǎng)幫助群眾實(shí)現(xiàn)訴求。這種制度理念給基層干部提供了較大的自主性空間，表現(xiàn)為一種賦能式回應(yīng)［20］。第一，基層干部可以依據(jù)自身對基層情況的了解，對群眾的訴求進(jìn)行識(shí)別，區(qū)分合理訴求和不合理訴求。在面對面互動(dòng)過程中，基層干部可以向群眾反復(fù)地解釋說明，降低不合理訴求出現(xiàn)的概率。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鎮(zhèn)域社會(huì)內(nèi)擁有體制型身份和廣泛的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。干部可以通過充分調(diào)動(dòng)其自身資源網(wǎng)絡(luò)，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，對群眾訴求進(jìn)行回應(yīng)，將大多數(shù)問題解決在基層。第三，干部可以將少量無法解決的問題上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，由其進(jìn)行更高層級的回應(yīng)。

總體而言，區(qū)別于以公眾滿意率為考核指標(biāo)的壓力型回應(yīng)模式，橋鎮(zhèn)“四聯(lián)五到位”是一種基于黨群邏輯的治理型回應(yīng)模式。這種模式通過弱化結(jié)果考核和材料考核，將自主性交給基層干部，讓政府回應(yīng)的過程重新回到基層場域中。基層干部和群眾面對面的互動(dòng)，不僅降低了信息成本和制度運(yùn)作成本，還為基層干部充分發(fā)揮能動(dòng)性提供了空間。在治理型回應(yīng)模式中，回應(yīng)性悖論一定程度上得到了解決。

（三）政治統(tǒng)合與公共性重塑

治理型回應(yīng)模式從“為人民服務(wù)”的政治倫理出發(fā)主動(dòng)回應(yīng)群眾訴求。干部對群眾的訴求識(shí)別分為兩個(gè)層次：一是識(shí)別訴求本身是否合理；二是識(shí)別訴求屬于公共性訴求還是私人性訴求。作為一種政治回應(yīng)模式，治理型回應(yīng)模式不僅要解決群眾私人性的訴求，更要滿足群眾公共性的訴求，聚焦群眾集中反映的共性需求和存在的普遍性問題。群眾的訴求，既需要進(jìn)入黨政體系內(nèi)部，形成整體性，又需要在社會(huì)層面充分表達(dá)，形成真正的公共性。

首先，治理型回應(yīng)模式通過黨員干部的走訪，實(shí)現(xiàn)群眾訴求在體制內(nèi)部的整合。這個(gè)過程具體分為三個(gè)階段。第一，干部作為能動(dòng)的主體，在走訪群眾、搜集訴求的過程中，能夠在一定程度上整合群眾的訴求?；鶎痈刹繎{借日常工作經(jīng)驗(yàn)把握群眾的共性需求和普遍問題。第二，黨政辦將搜集到的分散的群眾訴求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面進(jìn)行統(tǒng)合。第三，經(jīng)過黨政辦統(tǒng)合的訴求由黨委會(huì)予以確認(rèn)，形成本鎮(zhèn)的整體性訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)在內(nèi)部解決這些問題，若無法解決，則向上呈報(bào)，請上級幫忙解決。

其次，治理型回應(yīng)模式通過召開戶主大會(huì)的方式，對群眾訴求進(jìn)行公共性整合。政府回應(yīng)不僅是政府與分散的、個(gè)體的群眾單向互動(dòng)的過程，更是一個(gè)激活群眾參與的過程。黨委政府通過各種形式調(diào)動(dòng)群眾參與到公共生活當(dāng)中，將群眾個(gè)體的訴求轉(zhuǎn)化為公共性的訴求。作為曾經(jīng)的礦區(qū)，橋鎮(zhèn)煤礦開采影響了當(dāng)?shù)厝罕姷纳?，群眾對改善生活環(huán)境具有強(qiáng)烈的訴求。同時(shí)，上級政府出臺(tái)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的政策，鼓勵(lì)農(nóng)村進(jìn)行“美麗屋場”建設(shè)。橋鎮(zhèn)黨委政府利用上下訴求的一致性進(jìn)行政治整合，要求黨員干部主動(dòng)下村入組，通過屋場夜話會(huì)動(dòng)員群眾，號(hào)召群眾建設(shè)家鄉(xiāng)。在以小組為單位的屋場會(huì)議中，群眾的普遍性訴求通過宣傳、動(dòng)員、討論等一系列過程，在社會(huì)層面得以確認(rèn)。群眾訴求公共性的激活，為群眾自發(fā)組織起來解決問題打下了良好的基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，治理型回應(yīng)模式真正貫徹了“一切為了群眾，一切依靠群眾”的思路，政府回應(yīng)不再是“保姆式”回應(yīng)，而是賦予群眾解決問題的能力，幫助群眾自主解決問題。

由此，治理型回應(yīng)模式不同于一般僅僅局限在瑣碎事務(wù)上的行政性回應(yīng)，而是強(qiáng)調(diào)回應(yīng)的公共性、政治性。在此模式下，黨委政府不僅需要在體制內(nèi)部對群眾訴求進(jìn)行整體性轉(zhuǎn)化，還需要在社會(huì)層面重新激活群眾訴求的公共性。通過激活訴求本身的公共性來組織、動(dòng)員群眾，幫助群眾自發(fā)解決問題，正是治理型回應(yīng)模式的政治性內(nèi)涵。

四、行政型回應(yīng)與治理型回應(yīng)：兩種模式的比較

作為一種新型政府回應(yīng)模式，治理型回應(yīng)模式具有其獨(dú)特的內(nèi)在理念、運(yùn)作特征以及制度效果。將治理型回應(yīng)模式與行政型回應(yīng)模式進(jìn)行比較，結(jié)果如表1所示。

首先，兩種回應(yīng)模式的基礎(chǔ)理念并不相同。行政型回應(yīng)模式的內(nèi)在理念是責(zé)任政府。政府代表社會(huì)施政， 從社會(huì)獲取權(quán)力或力量以促使全體參加社會(huì)聯(lián)盟的成員履行自己社會(huì)義務(wù)并使他們服從法律，其也相應(yīng)要承擔(dān)起回應(yīng)民眾的行政責(zé)任［21］。責(zé)任政府意味著政府能積極地回應(yīng)、滿足和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)要求。政府對群眾訴求的回應(yīng)，可以分為主動(dòng)回應(yīng)和被動(dòng)回應(yīng)兩種形式。不過，受制于科層體制的惰性，政府回應(yīng)形式通常以被動(dòng)回應(yīng)居多。群眾路線是治理型回應(yīng)模式的核心理念。群眾路線是指一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動(dòng)。這從工作目標(biāo)和工作方法兩個(gè)層面揭示了群眾路線的內(nèi)涵?；邳h群邏輯的回應(yīng)模式，具有強(qiáng)烈的政治倫理色彩，是黨委政府不斷貼近群眾的主動(dòng)回應(yīng)模式。

其次，從運(yùn)作過程來看，兩種回應(yīng)模式呈現(xiàn)出不同的運(yùn)作邏輯和特征。在行政型回應(yīng)模式中，政府官員被假定為缺乏激勵(lì)的辦事員，為促使官員及時(shí)回應(yīng)民眾的訴求，民眾的訴求往往被轉(zhuǎn)化為科層體制內(nèi)部的考核壓力。在指標(biāo)考核的壓力下，官員需要對群眾的每一項(xiàng)訴求進(jìn)行詳細(xì)的回應(yīng)，民眾根據(jù)回應(yīng)的狀況，將結(jié)果反饋給平臺(tái)系統(tǒng)或者上級政府。面對上級政府的過程監(jiān)督，基層官員需要對每一件訴求及其回應(yīng)過程進(jìn)行詳細(xì)、規(guī)范的說明。這種回應(yīng)模式體現(xiàn)出“一事一回應(yīng)”的事本主義特征，其運(yùn)作過程具有較強(qiáng)的制度化色彩。有學(xué)者指出，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的政府回應(yīng)遵循了利益至上的理性邏輯、公平優(yōu)先的價(jià)值邏輯與慣性主導(dǎo)的積習(xí)邏輯，情感邏輯未能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響［22］。治理型回應(yīng)模式建立在以使命政治為基礎(chǔ)的干部制度上［23］，黨員干部被假定為具有政治倫理責(zé)任的官僚，回應(yīng)群眾訴求是每個(gè)黨員干部的職責(zé)，其運(yùn)作動(dòng)力是干部的責(zé)任、情感等內(nèi)在動(dòng)機(jī)。該回應(yīng)模式通過區(qū)域?qū)俚刎?zé)任包干，將回應(yīng)群眾訴求和治理績效深度勾連起來，形塑一種整體性責(zé)任。同時(shí)，治理型回應(yīng)采取弱考核、弱激勵(lì)的方式，將自主權(quán)交還給基層干部。這種自主空間意味著干部在兩個(gè)方面獲得了彈性回應(yīng)的空間。一方面，干部花費(fèi)的精力、動(dòng)員的資源、回應(yīng)群眾訴求的程度，直接與干部的情感體驗(yàn)和價(jià)值獲得感相關(guān)，認(rèn)真回應(yīng)群眾訴求的干部更加容易獲得群眾的認(rèn)可。另一方面，干部可以依據(jù)實(shí)際情況，對群眾的訴求進(jìn)行識(shí)別和分類回應(yīng)，將難以解決的問題上交給黨委政府。在基層場域中，那些不合理的訴求或者限于能力無法回應(yīng)的訴求被識(shí)別出來，使得政府回應(yīng)具有彈性。最重要的是，治理型回應(yīng)模式強(qiáng)調(diào)政治統(tǒng)合和群眾動(dòng)員，通過激活群眾訴求的公共性來組織、動(dòng)員群眾，幫助群眾自主解決問題。由此，治理型回應(yīng)模式具有了行政型回應(yīng)模式所不具備的政治性。

最后，從回應(yīng)模式的結(jié)果來看，兩種回應(yīng)模式各自具有優(yōu)勢和局限性。行政型回應(yīng)模式依托于現(xiàn)代化的信息技術(shù)，將群眾訴求的搜集、分類、處理過程全部納入信息系統(tǒng)當(dāng)中，具有穩(wěn)定的制度化特征。群眾通過“12345政府服務(wù)熱線”等渠道反映訴求，能夠獲得比較穩(wěn)定的制度預(yù)期。不過，這種回應(yīng)模式依賴跨層級的壓力傳導(dǎo)，存在兩個(gè)關(guān)鍵性問題。一是制度運(yùn)作成本較高，影響制度績效。在“向上負(fù)責(zé)”和“向下回應(yīng)”的結(jié)構(gòu)性張力中，基層干部大量的精力被消耗在形式化的應(yīng)付當(dāng)中，最終影響政府回應(yīng)效果。二是跨層級的運(yùn)作導(dǎo)致群眾訴求無法被識(shí)別，政府對少數(shù)利益敏感群眾回應(yīng)過度，卻對事關(guān)社區(qū)公共性發(fā)展的基礎(chǔ)性訴求回應(yīng)不足。回應(yīng)性悖論存在于跨層級的壓力回應(yīng)模式中，雖然可以通過引入系統(tǒng)終結(jié)機(jī)制減少“無理訴求”的信號(hào)干擾，卻難以從根源上解決層級信息的不對稱問題。治理型回應(yīng)模式依托于群眾走訪，在基層治理場域內(nèi)搜集、識(shí)別、分類、回應(yīng)群眾訴求?；鶎痈刹靠梢酝ㄟ^平時(shí)對村社情況的了解，在面對面的互動(dòng)中對種類多樣的群眾訴求進(jìn)行有效識(shí)別和分類，并將大部分訴求化解在基層。這種模式的優(yōu)勢在于，通過黨委政府的動(dòng)員，能夠在短時(shí)間內(nèi)以較低的運(yùn)作成本集中回應(yīng)大量群眾訴求。同時(shí)，基于黨群邏輯的主動(dòng)回應(yīng)，也能夠?qū)栴}化解在萌芽狀態(tài)，改善干群關(guān)系。然而，低制度化的運(yùn)作也意味著這一模式缺乏穩(wěn)定性：一方面，它高度依賴黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，一旦領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)換，那么大量行政任務(wù)就容易涌入群眾走訪的制度通道，出現(xiàn)行政邏輯對黨群邏輯的擠壓；另一方面，由于缺乏外在的壓力，一旦干部責(zé)任心不足，那么群眾的訴求就可能得不到及時(shí)、高效的回應(yīng)，群眾最終還是要通過“12345政府服務(wù)熱線”等制度化渠道表達(dá)訴求。

總結(jié)而言，行政型回應(yīng)和治理型回應(yīng)是兩種不同的政府回應(yīng)形式。前者借助信息技術(shù)系統(tǒng)的制度化運(yùn)作，貫徹事本主義邏輯，為群眾訴求提供了穩(wěn)定的制度渠道，卻面臨著制度成本較高及回應(yīng)性悖論的問題，是一種行政回應(yīng)模式；后者依托群眾路線和群眾走訪，主動(dòng)回應(yīng)群眾訴求，以較低的成本集中解決大量訴求，屬于政治回應(yīng)模式。治理型回應(yīng)模式的內(nèi)在困境是，低制度化運(yùn)作缺乏穩(wěn)定性，難以成為一種具有穩(wěn)定制度預(yù)期的政府回應(yīng)形式。在此意義上，兩種回應(yīng)模式并不是非此即彼的排斥關(guān)系，而是能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的互補(bǔ)。這種互補(bǔ)性既體現(xiàn)在區(qū)域適應(yīng)性上［24］，又體現(xiàn)在體制運(yùn)作節(jié)奏上［25］。農(nóng)村熟人社會(huì)擁有廣泛的社會(huì)資源，利益體量小、整體矛盾不突出，適合運(yùn)用治理型回應(yīng)模式；城市社會(huì)利益體量較大、矛盾復(fù)雜、社會(huì)資源稀薄，更適合運(yùn)用具有穩(wěn)定制度預(yù)期的行政型回應(yīng)模式。從更高層次而言，體制回應(yīng)社會(huì)，既需要穩(wěn)定的制度通道及時(shí)、高效地回應(yīng)群眾訴求，又需要階段性提高重視程度以化解在常態(tài)化運(yùn)作過程中積累起來的問題。最終，兩種回應(yīng)模式的靈活切換，提升了整個(gè)體制的回應(yīng)性。

五、重拾群眾路線：重塑政府回應(yīng)的政治性

20世紀(jì)80年代以來，新公共管理運(yùn)動(dòng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)政府回應(yīng)性，政府理論研究出現(xiàn)了從政府回應(yīng)到回應(yīng)型政府的范式演進(jìn)［26］，后者以實(shí)質(zhì)正義來統(tǒng)合形式正義，克服了傳統(tǒng)行政的困境，防止因過多的資源被消耗在維持公共行政的形式理性而影響實(shí)體性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，逐漸成為西方行政改革的價(jià)值取向［27］。同時(shí)，區(qū)別于傳統(tǒng)的政府理論，無論是新公共管理理論，還是新公共服務(wù)理論，都有著重要共識(shí)：政府不應(yīng)是權(quán)力的唯一所有者，而應(yīng)在與社會(huì)的互動(dòng)中創(chuàng)造機(jī)會(huì)或條件，將公民個(gè)體利益整合成社會(huì)公共利益，并完整地加以回應(yīng)［28］。然而，隨著信息技術(shù)的快速革新，盡管以公眾滿意率為核心指標(biāo)的行政型回應(yīng)模式確實(shí)帶來了政府回應(yīng)性的提升，卻不一定導(dǎo)致實(shí)質(zhì)正義的增加?；貞?yīng)性悖論的存在表明，技術(shù)同樣可能被科層制政府的普遍主義邏輯所裹挾。為實(shí)現(xiàn)政府回應(yīng)在形式、程序上的公平，政府一方面不得不對利益敏感者或投訴專業(yè)戶進(jìn)行反復(fù)回應(yīng)，乃至過度回應(yīng)，另一方面卻對缺乏表達(dá)的、公共性的訴求回應(yīng)不足。從表面上看，回應(yīng)性悖論產(chǎn)生的原因在于跨層級運(yùn)作中的信息不對稱，但更深層次的結(jié)構(gòu)性困境是政府回應(yīng)的“弱政治化”。

政治是以國家權(quán)力為核心展開的各種社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)關(guān)系的總和。政府回應(yīng)是一個(gè)政府和公民互動(dòng)的過程，其政治性表現(xiàn)為政府對公民訴求進(jìn)行區(qū)分，通過界定訴求的公共性和私人性屬性，明確政府的責(zé)任邊界。不過技術(shù)系統(tǒng)卻將政府回應(yīng)簡化為“公民訴求—技術(shù)考核—政府回應(yīng)”的簡單線性過程，將大量未經(jīng)識(shí)別的、未經(jīng)轉(zhuǎn)化的訴求納入政府回應(yīng)的范疇，最終通過“民眾滿意度”這一指標(biāo)對政府回應(yīng)結(jié)果進(jìn)行衡量。由于“民眾滿意度”具有一定程度上的主觀性，因此政府回應(yīng)過程的強(qiáng)度與實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)結(jié)果之間并不存在必然的邏輯關(guān)聯(lián)［28］。在政治回應(yīng)的社會(huì)過程中，政府并不總是面對著權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的公民，亦可能面對非理性的群氓。有學(xué)者指出，好的政府不一定“有求必應(yīng)”，將政府置于回應(yīng)的中心，看似建立了廣泛的民意接受機(jī)制，實(shí)則是對公意形成過程的簡化。各種社會(huì)訴求可以由此被輕易地正當(dāng)化，政府為了避免背負(fù)合法性不足的罪名，必須盡力滿足各種利益要求，最終導(dǎo)致政府承擔(dān)的事務(wù)超出其能力限度［29］。高度依賴于信息技術(shù)的行政型回應(yīng)模式以民眾滿意率為核心指標(biāo)，單向度地強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，這實(shí)際上是對政府回應(yīng)的“弱政治化”。

如何超越政府回應(yīng)的“弱政治化”問題？其關(guān)鍵在于將政府回應(yīng)從單一的“政府—公民”視角中抽離出來，引入“政黨—群眾”的新視角，實(shí)現(xiàn)從行政回應(yīng)到政治回應(yīng)的跨越。正如學(xué)者所言：“把群眾納入到政治生活中，使得他們有機(jī)地融入國家的治理，而非僅僅是被治理的對象。同生命政治將人縮減為自然生命相反，在群眾路線的政治視域里，人們在其不同的多元個(gè)性基礎(chǔ)上，形成一個(gè)‘共同的表面’，即一種共享的政治生活?！保?0］一方面，我們應(yīng)堅(jiān)持群眾走訪，積極、主動(dòng)回應(yīng)群眾訴求，而不是被動(dòng)回應(yīng)；另一方面，我們應(yīng)將群眾當(dāng)作主體，在群眾內(nèi)部識(shí)別各種訴求的合情性、合理性，同時(shí)將群眾組織起來，通過“戶主會(huì)”等形式，強(qiáng)化群眾的公共性表達(dá)，真正回應(yīng)群眾關(guān)心的事情。重塑政府回應(yīng)的政治性，能克服行政回應(yīng)中的回應(yīng)性悖論，在切實(shí)滿足群眾訴求的過程中密切黨群關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固。

中國獨(dú)特的黨政關(guān)系以及中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，使得中國政府的回應(yīng)性具有更復(fù)雜的政治意義。汪暉認(rèn)為，政黨國家化可能引發(fā)“代表性斷裂”的危機(jī)，政黨日益服從于國家的邏輯可能導(dǎo)致其職能和組織形態(tài)逐漸地與國家機(jī)器同構(gòu)，從而喪失了政黨作為政治組織和政治運(yùn)動(dòng)的特征［31］。這種代表性危機(jī)正意味著黨需要在國家行政系統(tǒng)之外開辟道路，與群眾保持緊密的聯(lián)系，及時(shí)回應(yīng)群眾訴求，從而保持黨的先進(jìn)性和純潔性。

群眾路線是中國共產(chǎn)黨在長期的革命實(shí)踐中凝結(jié)而成的一筆重要的政治財(cái)富，是黨和群眾保持密切聯(lián)系的重要法寶。群眾路線的政治實(shí)踐，一方面能夠彌補(bǔ)現(xiàn)代社會(huì)普遍面臨的正當(dāng)性危機(jī)，另一方面能夠有效打破官僚政治之“鐵的牢籠”，重新使人由“機(jī)器上的齒輪”恢復(fù)為政治共同體的最終“目的”［12］。在社會(huì)快速變化的今天，重拾群眾路線具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

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［責(zé)任編輯：李 堃］

Party Logic and Grassroots Government Governance-Based Responses

—A Study of Mass Visits in Qiao Town

Chen Wei

（Nanjing University， Nanjing Jiangsu 210023）

Abstract：

In the process of improving the responsiveness of the government， the administrative response mode， which takes the public satisfaction rate as the core index， faces the paradox of responsiveness. In this case， Qiao Town has taken the initiative to respond to people’s demands through the mechanism innovation of massive visits， which has shaped a governance-oriented response model with political ethics and political pressure as the core， and with the coordination of cadres’ joint groups and the party committee government. The logic of this model is that the Party committee and government activate the internal responsibility-emotional motivation of cadres through the responsibility package， give cadres the autonomy to flexibly respond to people’s demands， and reshape the public and political nature of people’s demands with the help of political unification and mass mobilization. Different from the cross-level administrative response model， the governance model identifies， classifies， and responds to demands within the grassroots governance field， and is characterized by its proactivity， holistic nature， and low institutionalization. In the context of “weak politicization” of government responsiveness， regaining the mass line is of great significance in enhancing the performance and institutional legitimacy of grassroots governance.

Key words：

government responsiveness， administrative response， governance response， the mass line， mass visits