〔摘要〕海洋劃區(qū)管理是對海洋進行合理開發(fā)利用和整體安排部署的空間治理活動。其中，國家管轄范圍以外區(qū)域包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具規(guī)則已在國際規(guī)則層面達成共識，呈現(xiàn)于BBNJ協(xié)定這一人類對新疆域全球治理的最新成果中。梳理當前BBNJ協(xié)定中包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具規(guī)則的主要內(nèi)容，能夠分析出該規(guī)則目前的缺陷以及需要進一步明確的內(nèi)容，從而預測BBNJ協(xié)定可能給各締約方帶來的適用挑戰(zhàn)。中國作為發(fā)展中的海洋大國，在未來BBNJ協(xié)定正式生效后，應于批準協(xié)定前和批準協(xié)定后兩個階段做好履約準備：一方面，中國在批準BBNJ協(xié)定之前，可以通過發(fā)布解釋性聲明的方式對BBNJ協(xié)定劃區(qū)管理工具規(guī)則部分的相關規(guī)定作出解釋，并進一步完善國內(nèi)相關法律法規(guī)。另一方面，中國批準BBNJ協(xié)定之后有必要積極參與科學和技術機構建設和程序性規(guī)范制定，發(fā)揮中國主導構建的藍色伙伴關系的作用，通過與其他締約方的嗣后實踐促進BBNJ協(xié)定中包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具規(guī)則的善用。

〔關鍵詞〕BBNJ協(xié)定，劃區(qū)管理工具，海洋保護區(qū)，人類命運共同體，海洋空間治理

〔中圖分類號〕D922.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）04-0012-08

海洋是人類賴以生存和發(fā)展的重要空間載體，海洋空間治理是一種改進海洋資源利用決策的空間制度安排，是一項減少海洋使用者沖突的動態(tài)合作機制，是一套可持續(xù)管理海洋環(huán)境和使用海洋資源的技術干預手段。為應對國家管轄范圍以外區(qū)域（ABNJ）海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化等問題，2023年6月，聯(lián)合國近200個成員國通過了《〈聯(lián)合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定草案》（BBNJ協(xié)定），旨在保持和維護ABNJ的海洋生物多樣性。該協(xié)定于2023年9月20日在聯(lián)合國總部開放簽字，中國已完成協(xié)定的簽署。協(xié)定達成后，其生效后的適用問題成為國際社會新的關注焦點。包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具（ABMTs）是BBNJ協(xié)定談判過程中的重要議題之一，其規(guī)則最終在BBNJ協(xié)定的第三部分得以確定。ABMTs規(guī)則的目標包含：通過建立ABMTs綜合系統(tǒng)等，養(yǎng)護和可持續(xù)利用需要保護的區(qū)域；在適用ABMTs方面加強國家、相關法律文書和框架以及相關全球、區(qū)域、次區(qū)域和領域機構間的合作與協(xié)調(diào)；保護、保全、恢復和維持海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)；支持糧食安全和其他社會經(jīng)濟目標；通過能力建設和轉讓海洋技術，支持發(fā)展中國家締約方，考慮小島嶼發(fā)展中國家的特殊情況，開發(fā)、實施、監(jiān)測、管理和執(zhí)行ABMTs。該部分規(guī)則的適用是確保ABNJ海洋生物多樣性當前及長期的養(yǎng)護和可持續(xù)利用，進而實現(xiàn)BBNJ協(xié)定的一般目標。然而，BBNJ協(xié)定本身對各締約方進行了利益妥協(xié)和平衡的安排，其ABMTs規(guī)則也因此具有一定缺陷，這些缺陷給締約方未來有關BBNJ協(xié)定的解釋和適用帶來了挑戰(zhàn)。為此，需要探明的是，面對BBNJ協(xié)定中ABMTs規(guī)則適用給各締約方提出的挑戰(zhàn)，中國在協(xié)定簽署后和批準前，如何作好履約準備；在批準協(xié)定及其生效后，如何發(fā)揮履約示范作用。

針對以上問題，本文將首先分析BBNJ包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的內(nèi)涵。其次，對BBNJ協(xié)定中ABMTs規(guī)則進行規(guī)范考察，并進一步分析該規(guī)則的缺陷。再次，依據(jù)這些規(guī)則缺陷嘗試預見締約方在未來解釋和適用過程中可能面臨的挑戰(zhàn)。最后，為中國在協(xié)定批準前和批準后的準備工作提出學理建議。

一、BBNJ包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的主要內(nèi)涵

ABMTs是一個內(nèi)涵廣泛的概念，海洋保護區(qū)、特別敏感海域等眾多海洋保護工具均歸屬ABMTs的范疇。早在BBNJ協(xié)定談判前，部分國家就已經(jīng)制定了地緣性或功能性的ABMTs規(guī)則制度。本文所研究的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的ABMTs是指在公海上劃定特定區(qū)域以對其范圍內(nèi)的人類活動進行管理和規(guī)制的制度。

《聯(lián)合國海洋法公約》（下文簡稱《公約》）及其執(zhí)行協(xié)定雖然為各國規(guī)定了保護海洋環(huán)境的共同義務，為國家管轄范圍以外區(qū)域海洋資源和環(huán)境的保護和可持續(xù)利用提供了基本框架，但其中并未針對ABNJ海洋生物多樣性養(yǎng)護和持續(xù)利用目標下建設包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的ABMTs作出專門規(guī)定?！渡锒鄻有怨s》第2條對保護區(qū)進行了定義，即為達到特定目標而劃定地理范圍并對其實行管理和管制的地區(qū)。該公約的技術專家組進一步將海洋保護區(qū)定義為，在海洋環(huán)境內(nèi)或毗鄰海洋環(huán)境的任何劃定區(qū)域，及其上覆水域和相關的動植物、歷史和文化特征，經(jīng)立法或包括習俗在內(nèi)的其他有效手段保留其海洋和/或沿海生物多樣性享有比周圍環(huán)境更高水平的保護的區(qū)域。但由于《生物多樣性公約》僅規(guī)制國家管轄范圍以內(nèi)的區(qū)域，該定義僅具有參考意義。2004年，聯(lián)合國大會決定設立有關BBNJ的非正式特設工作組，對包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的ABMTs在ABNJ范圍內(nèi)的海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題開展研究，ABMTs成為BBNJ協(xié)定一攬子事項中的重要組成部分。最終，BBNJ協(xié)定明確ABMTs是為養(yǎng)護和可持續(xù)利用所需要保護的區(qū)域，其有助于形成具有生態(tài)代表性和良好聯(lián)通性的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡，進而建立綜合管理系統(tǒng)。

二、BBNJ包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的規(guī)范考察

BBNJ協(xié)定中ABMTs運行的基本規(guī)則包括以下幾方面：一是如何建立ABMTs的問題，包括誰來提出提案，根據(jù)何種標準對需要保護的區(qū)域進行選劃，對提案進行咨詢協(xié)商的程序。二是應該由誰來管理以及如何管理ABMTs的問題，在選定區(qū)域內(nèi)需要對哪些人類活動進行限制以及是完全限制還是部分限制的問題。三是對ABMTs進行監(jiān)測和審查的主體、程序和標準，以及提案措施在落實過程中需要考慮的因素等。BBNJ協(xié)定第三部分較為完整全面地針對ABMTs的上述問題進行了規(guī)定。本部分研究主要圍繞設置包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的ABMTs的提案、協(xié)商與評估、決策、執(zhí)行和監(jiān)督四個方面展開。

（一）提案機制

1.提案機制的規(guī)范考察。為設立一個ABMTs，締約方可以單獨或集體制定并向秘書處提交一份提案。ABMTs的建立不應包括國家管轄范圍以內(nèi)的任何區(qū)域，并且締約方不得以此為依據(jù)，提出或否認任何主權、主權權利或管轄權主張，包括與此有關的任何爭端。在提案的制定過程中，制定提案的締約方應與相關利益方進行協(xié)商，作為利益攸關方的各國以及各層級的區(qū)域機構和部門機構的意見均應得到考慮，同時還要與土著人民、當?shù)厣鐓^(qū)以及科學界進行溝通，在協(xié)調(diào)各方利益的基礎上擬定出提案。并且，提案還應立足現(xiàn)有最佳科學和科學信息以及土著人民和當?shù)厣鐓^(qū)的相關傳統(tǒng)知識，考慮到實施預防和生態(tài)系統(tǒng)辦法，確定將予以保護的區(qū)域及在該區(qū)域擬采取的措施。協(xié)定還為提案的基本內(nèi)容作出了詳細的規(guī)定，一是用于確定區(qū)域的指示性衡量標準情況，包括所選區(qū)域的獨特性、稀有性、對物種生命史各階段的特殊重要性、脆弱性、敏感性等相關信息。二是區(qū)域內(nèi)的人類活動情況，以及活動范圍內(nèi)的海洋環(huán)境和生物多樣性狀況的相關說明。三是擬建立ABMTs在該區(qū)域適用的具體的養(yǎng)護目標、其適用過程中要實現(xiàn)的可持續(xù)利用目標，以及為實現(xiàn)目標擬采取的措施、擬開展的監(jiān)測和研究審查等活動及其適用期限。四是提案制定過程中與相關利益方的協(xié)商情況，在相關文書和法律框架及機構下已經(jīng)設置并管理的ABMTs的信息。

2.提案機制中存在的規(guī)范缺陷。ABMTs在建立范圍方面，協(xié)定沒有明確規(guī)定在有爭議的區(qū)域中不得設立ABMTs。這可能導致在爭議區(qū)域設立ABMTs時，侵犯處于爭議中的締約方的主權、主權權利和管轄權。而爭議區(qū)域的地緣政治紛爭也可能阻礙相關國家之間的協(xié)商和合作。此外，協(xié)定規(guī)定關于提案要素的細節(jié)還需要科學和技術機構（STB）進一步明確確定。必要的科學知識和專業(yè)識別力是識別提案方是否對提案過度包裝等問題的關鍵。如果缺乏足夠的科學知識和準確的識別能力，可能導致締約方大會對區(qū)域是否建立ABMTs無法作出決策。最后，協(xié)定沒有規(guī)定提起提案的優(yōu)先順位。由于提案國對后續(xù)協(xié)商具有一定的主動權，締約方大會可能面臨多個國家對同一海域提出提案的情況。在沒有明確優(yōu)先順位的情況下，處理這些競爭性提案可能變得復雜和困難，或將導致協(xié)商過程的延遲或僵局。

（二）協(xié)商與評估機制

1.協(xié)商與評估機制的規(guī)范考察。秘書處應在收到提案建立ABMTs的締約方（即提案方）提交書面提案后將其公布，并交由STB在考慮指示性衡量標準的基礎上對提案開展初步審查并提出審查意見；提案方考慮相關意見后繼續(xù)完善或修改提案，再將新的提案交至秘書處。秘書處重新公布新的提案后，將開啟針對提案的協(xié)商和評估進程。參與協(xié)商和評估的主體包括協(xié)定規(guī)定的利益攸關方，協(xié)商評估應當是包容各方并且透明開放的過程。各利益攸關方可以從提案的優(yōu)點、相關科學意見、擬定區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有措施和活動的情況、提案實施的可能影響等方面提出意見。其中，相關國際機構或組織還可以提交關于提案確定的，屬于該國際機構或組織職權范圍的措施有關要素的意見、屬于該文書、框架或機構職權范圍的任何相關補充措施的意見。如果提案的措施影響到完全被專屬經(jīng)濟區(qū)包圍的區(qū)域，那么提案方應積極主動地與相關國家開展具有針對性的協(xié)商，并進行事先的通知。對于這些國家有關擬議措施的看法和評論意見，提案方應進行專門探討并給出書面的答復。利益攸關方提交相關意見后，秘書處經(jīng)其同意后將書面意見公布，由提案方對書面意見作出答復并酌情修改提案。協(xié)商的過程并非是無窮盡的，STB與提案方協(xié)商后將通知一個持續(xù)時間，即為利益攸關方提出意見的期限。

2.協(xié)商與評估機制規(guī)范存在的缺陷。首先，提案方在協(xié)商中掌握著節(jié)奏，并具有決定是否接納相關意見的權利。這意味著提案方可以選擇性地接納或不接納其他方的建議和意見，這可能導致利益攸關方的一些重要的意見無法得到充分的討論和平衡的考慮。其次，協(xié)商和評估程序的模式，包括制定期限等方面，需要進一步由STB在其第一次會議予以擬定。制定具體的協(xié)商和評估程序時，需要充分的科學和專業(yè)知識的考慮，這可能影響協(xié)商和評估機制的公正性和有效性。因為發(fā)達國家和發(fā)展中國家的科學技術水平差距較大，發(fā)展中國家可能無法在規(guī)則制定過程中充分表達意見，也無法識別其他締約方意見對其本國國家利益的影響。

（三）決策機制

1.決策機制的規(guī)范考察。經(jīng)過協(xié)商和評估過程并被修改后的提案將進入決策機制。締約方大會是提案的決策機構，其決策的一般規(guī)則是協(xié)商一致決策制，只有在未達成共識的情況下，決策由出席并參加表決代表的3/4多數(shù)作出。在此之前，對于是否已經(jīng)窮盡所有努力但仍未達成共識的問題，將由締約方會議中出席并參加表決代表的2/3多數(shù)確定。作出的決定在作出這些決定的締約方大會會議120天后生效，并應對所有締約方具有約束力。在此120天期間內(nèi)，協(xié)定規(guī)定任何締約方可以根據(jù)協(xié)定列舉的理由書面通知秘書處對決定提出反對意見，此時該決定對該締約方不具約束力，但提出反對意見的締約方應在切實可行的范圍內(nèi)采取與該決定具有同等效果的替代措施或辦法，且不應采取損害其所反對意見的決定，除非該措施或行動對于反對方根據(jù)《公約》行使權利和履行義務至關重要。最后，締約方大會作出的決定以及對這些決定提出的反對意見應由秘書處公布，并應轉交所有國家和相關法律文書和框架及相關全球、區(qū)域、次區(qū)域和領域機構。

2.決策機制規(guī)范存在的缺陷。決策機制中的決策方式使得提案通過的可能性較大，建立ABMTs將變得較容易，實質(zhì)利益攸關方的利益可能因此無法得到保護。首先，在協(xié)定中，雖然決策機制的一般規(guī)則為協(xié)商一致，但在未達成共識的情況下，決策則由出席并參加表決代表的3/4多數(shù)作出。而在此之前，對于是否已經(jīng)窮盡所有努力但仍未達成共識的問題，則由締約方會議中出席并參加表決代表的2/3多數(shù)確定。這意味著即使一些利益攸關方根據(jù)協(xié)定第19.4（b）條強調(diào)其會特別受到提案者所參考的指示性標準的影響，且投出反對票，仍可能不會影響ABMTs的建立，利益攸關方的特殊情形因此未能得到充分顧及。其次，對于反對提案的締約方而言，盡管決定對其不具有拘束力，但其應采取與該決定具有同等效果的替代措施或辦法，且替代方案不能損害締約方大會決定的措施或行動以及有效性。也就是說，當大多數(shù)締約方投票通過決定時，無論締約方反對與否，ABMTs將得到建立。這意味著，實際上所有締約方不得不執(zhí)行該決定或采取同等效力的措施，導致利益攸關方的利益可能無法得到充分保護。最后，根據(jù)該協(xié)定最新簽署國家的情況統(tǒng)計，有一定數(shù)量的發(fā)展中沿海國已簽署協(xié)定。如果設立ABMTs的提案得到了大部分發(fā)達國家的贊同，即使那些國家地理位置與擬劃設ABMTs不具有生態(tài)系統(tǒng)延續(xù)性、具有較少利益關聯(lián)，建立ABMTs提案也可以繞過作為實質(zhì)利益攸關方的發(fā)展中國家的意見而得以通過。更進一步，由于ABMTs內(nèi)可以限制甚至禁止締約方在該海洋區(qū)域的活動，如果最終受到實質(zhì)性影響的國家僅指向發(fā)展中國家或者部分特定國家，那么ABMTs的建立則可能淪為一些別有用心的國家進行新一輪“藍色圈地運動”的工具。

（四）執(zhí)行機制

1.執(zhí)行機制的規(guī)范考察。被通過的提案將在其中規(guī)定的時間和范圍內(nèi)得到執(zhí)行。各締約方應確保在其管轄或控制下開展的活動符合根據(jù)協(xié)定規(guī)定所通過的決定。協(xié)定支持締約方在ABMTs所涉區(qū)域內(nèi)采取支持協(xié)定目標的海洋活動，并允許締約方為養(yǎng)護和可持續(xù)利用海洋生物多樣性而針對本國的國民、船只或其控制管轄下的活動采取比BBNJ協(xié)定措施更為嚴格的措施。但根據(jù)提案的規(guī)定在ABNJ采取相關養(yǎng)護和可持續(xù)利用措施，應注意不得給小島嶼發(fā)展中國家或最不發(fā)達國家締約方直接或間接施加不合比例的負擔。協(xié)定締約方也應酌情促進其為成員的相關法律文書和框架以及相關全球、區(qū)域、次區(qū)域和領域機構采取措施，以支持實施締約方大會根據(jù)本部分所作決定和建議。同時，協(xié)定規(guī)定締約方應鼓勵有資格成為協(xié)定締約方的國家，特別是其活動、船只或國民在已建立ABMTs區(qū)域內(nèi)運作的國家，采取措施支持締約方大會根據(jù)本部分所作建立ABMTs的決定和建議。而對于相關法律文書或框架的非締約方或非參與方，或未加入相關全球、區(qū)域、次區(qū)域或領域機構、且未以其他方式同意適用在此類文書和框架下和由此類機構制定措施的締約方，也不免除其根據(jù)《公約》和BBNJ協(xié)定在相關區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用方面的合作義務。

2.執(zhí)行機制規(guī)范存在的缺陷。協(xié)定條款中明確指出執(zhí)行措施不應給小島嶼發(fā)展中國家或最不發(fā)達國家?guī)聿缓媳壤呢摀Ｈ欢?，如何界定和衡量“不合比例的負擔”可能存在主觀性和爭議，尚需要進一步明確相關標準。此外，協(xié)定還要求締約方鼓勵協(xié)定非締約方采取措施支持締約方大會的決定；且對于非締約方或未參與相關機構的國家，協(xié)定也規(guī)定了其合作義務，但并未明確提及如何確保它們履行合作義務。締約方在其他國際平臺鼓勵和帶動非締約方遵守BBNJ協(xié)定，實際上需要大量科學技術能力、人力和資源等方面的投入和支持，并受到其他國家的認可。然而，不同國家在這些方面的能力和資源水平存在差異，發(fā)展中國家在推進締約方大會決定的實施方面可能面臨困難，這需要締約方共同努力，包括技術合作、資源共享和信息交流等，來加強締約方之間的合作和協(xié)調(diào)。

（五）監(jiān)測與審查機制

1.監(jiān)測與審查機制的規(guī)范考察。提案相關措施的執(zhí)行情況將受到依法監(jiān)測和審查。締約方可以單獨或集體的形式向締約方大會報告其經(jīng)大會審查通過決定施行的相關措施的執(zhí)行情況，相關的法律框架和機構可受邀向締約方會議提供相關措施執(zhí)行情況的信息。STB依據(jù)上述信息，負責對依據(jù)協(xié)定建立的ABMTs及其措施進行監(jiān)測和定期審查，對執(zhí)行措施的成效以及實現(xiàn)擬定目標的進度情況進行整理，向締約方大會提出咨詢意見以及相關建議。此后，締約方大會將對ABMTs及其措施作出修訂、延長或撤銷的決定和建議。

2.監(jiān)測與審查機制規(guī)范存在的缺陷。監(jiān)測和審查ABMTs劃設區(qū)域，需要締約方具備充足的科技能力、科研人員和資源。ABMTs的建立和管理涉及對海洋生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)功能等重要信息的收集和分析。然而，不同國家在科技能力和資源分配方面存在差異，部分發(fā)展中國家可能面臨困難，無法有效地進行監(jiān)測工作。其次，那些具有較強監(jiān)測能力的國家，或是本身反對ABMTs建立提案的國家，可能持續(xù)地對ABMTs的建立提出不同意見，給締約方大會的運行帶來挑戰(zhàn)。不可否認的是，多元化的觀點可以促進ABMTs得以更好管理和保護，但同時也給締約方大會決策提出要求：即如何在尊重締約方意見基礎上，不延緩ABMTs管理的措施實施，成為締約方大會進行監(jiān)測與審查階段需要重點解決的問題。

三、BBNJ包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具規(guī)則的適用挑戰(zhàn)

回顧談判階段，歐盟和部分發(fā)展中國家主張以《生物多樣性公約》秘書處組織識別的具有重要生態(tài)和生物意義的海洋區(qū)域為參考，快速推進設立全球性、永久性的保護區(qū)網(wǎng)絡和實行較為嚴格的保護措施。海洋利用大國則堅持寬松的制度，不影響公海漁業(yè)、船舶航行和礦產(chǎn)勘探開發(fā)等管理制度，鼓勵建設多用途的公海保護區(qū)〔1〕。最終，BBNJ協(xié)定中的ABMTs部分規(guī)定了具體詳實的提案、決策和執(zhí)行機制，與之相關的規(guī)則已經(jīng)在BBNJ協(xié)定中被基本確定下來，從協(xié)定的文本角度分析，有些規(guī)則尚需得到進一步細化，還有一些規(guī)則存在一定的缺陷，各國在解釋和適用過程中容易產(chǎn)生分歧。本部分將以第二部分考察的規(guī)范缺陷為基礎，分析預測BBNJ協(xié)定ABMTs規(guī)則的適用挑戰(zhàn)。

（一）爭議區(qū)域能否建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具

BBNJ協(xié)定并未明確爭議海域能否被確定為ABMTs規(guī)則適用區(qū)域。中國在BBNJ協(xié)定談判過程中曾主張，如果對國家管轄范圍以內(nèi)或以外區(qū)域的法律地位存在爭議，該區(qū)域不能被劃定為ABMTs適用區(qū)域。BBNJ協(xié)定最終對該問題作出妥協(xié)性安排，其在第18條措辭上規(guī)避了正存在爭議的區(qū)域能否建立ABMTs，只強調(diào)不能在國家管轄范圍內(nèi)建立包括海洋保護區(qū)的劃區(qū)管理工具，且不得以此為依據(jù)提出或否認任何主權、主權權利、管轄權主張，包括與此有關的任何爭端。一方面，在已存在爭議區(qū)域建立ABMTs將進一步加劇海洋主權、主權權利、管轄權爭端。在ABNJ建立ABMTs時，如果涵蓋爭議區(qū)域，其效果類似于臨時安排，但這種安排由于沒有得到相關當事方的合意，必然不利于最后海洋界限的劃定〔2〕。另一方面，ABMTs建設后，還需要各國開展環(huán)境保護、漁業(yè)管理等合作以解決共同面臨的問題，但在爭議區(qū)域建立ABMTs將加劇國家間矛盾，增加協(xié)商復雜性，延緩合作進程。締約方大會在建立ABMTs時，面臨著不加劇海域爭端以及不損害國家主權、主權權利和管轄權的挑戰(zhàn)。

（二）締約方大會決策機制帶來的挑戰(zhàn)

BBNJ協(xié)定中ABMTs提案的決策機制使其較易于被建立。中方在談判過程中曾主張，ABMTs提案決策應堅持協(xié)商一致原則，只有在各方達成共識的前提下才能建立。協(xié)定對此作出了妥協(xié)性安排。然而，涉及各方利益的ABMTs如果太易于被建立，將給各方帶來挑戰(zhàn)。首先，ABMTs建立可能減損利益攸關方原本享有的權利，并且實質(zhì)上成為毗鄰沿海國家強化對其管轄范圍以外海域管控的合法依據(jù)。其次，在ABMTs建立的指示性衡量標準等仍需進一步明確過程中，要避免以建立ABMTs為名，行限制公海自由之實的情況。因此，締約方大會在通過決定時，面臨著進行充分的科學研究、公眾參與和綜合考慮各方利益的挑戰(zhàn)。各方需要平衡保護環(huán)境和可持續(xù)利用海洋資源之間的需求，并促進國家間的合作和協(xié)商，確保公正、公平和可持續(xù)的海洋保護措施的制定與實施。

（三）STB的機構機制建設與程序性規(guī)范制定

STB的良好設置和有效運轉，是保障ABMTs規(guī)則適用的關鍵環(huán)節(jié)之一。BBNJ協(xié)定為保證其作為“一攬子”協(xié)議能夠被更多的締約方在短時間內(nèi)通過，對ABMTs諸多規(guī)定予以留白。協(xié)定在提案機制中規(guī)定，STB進一步制定和修訂用于識別這種區(qū)域的指示性衡量標準應包括附件一所列相關內(nèi)容，供締約方大會審議和通過；有關提案內(nèi)容的更多要求，包括指示性衡量標準的適用模式和提案指導意見，應由STB擬定，供締約方大會審議和通過；協(xié)商和評估程序的模式，包括期限，應由STB在其第一次會議上擬定，供締約方大會審議和通過；緊急措施的程序和指導意見的制定，包括協(xié)商程序，應由STB擬定，供締約方大會及早審議和通過。而STB通過提供建議的方式推動締約方大會對相關細則作出決定，締約方大會對提案、保護區(qū)意見以及相關細則的制定具有最終決策權。由此可見，協(xié)定對STB的人員組成、職權范圍和運行模式等保留了一定的空間和彈性。如何客觀科學地參與STB內(nèi)部建設以及相關程序規(guī)則的制定，使其能夠承擔協(xié)定賦予的責任是ABMTs規(guī)則的又一適用挑戰(zhàn)。

四、中國對BBNJ協(xié)定中包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具規(guī)則適用之應對

中國作為陸地大國和海洋大國，在與ABMTs議題有關的談判立場上趨向于與廣大發(fā)展中國家志同道合。中國作為負責任的海上活動大國，在BBNJ協(xié)定歷次談判中秉承人類命運共同體理念和海洋命運共同體理念，為談判的推進發(fā)揮了重大積極作用。

在BBNJ協(xié)定的ABMTs機制與現(xiàn)有國際海洋法制度之間的關系問題上，中國支持BBNJ協(xié)定應堅持以海洋生物多樣性為保護對象，對已有國際法律規(guī)則和機制保持充分尊重。同時，中國堅持協(xié)定應以《公約》為依據(jù)，嚴格遵循現(xiàn)有的以《公約》為基礎建立起來的國際海洋法制度框架，協(xié)定也不能與現(xiàn)行國際法及現(xiàn)有的全球、區(qū)域和部門的海洋機制相抵觸。此外，中國建議，在BBNJ協(xié)定制度設計方面，應以合理平衡為導向，在各方利益之間建立起合理的平衡。在ABMTs設置的目標原則方面，中國始終堅持BBNJ協(xié)定中ABMTs議題根本目標與協(xié)定的總體目標保持一致，具體包括兩方面：一方面對海洋生物多樣性進行養(yǎng)護，另一方面對其進行可持續(xù)的利用。在具體程序安排問題上，中國指出需要在締約方提出提案后，安排各利益攸關方于合作的基礎上充分發(fā)表意見，進行協(xié)商和評估，這體現(xiàn)了對協(xié)商機制設立的支持。通過這種機制安排實現(xiàn)對各締約方以及相關涉海國際組織或其他實體建議的充分考慮，可為各方提供充分磋商和協(xié)調(diào)的平臺。BBNJ協(xié)定內(nèi)容采納了中國的諸多提案，保證了協(xié)定的公平性和可行性。未來，在BBNJ協(xié)定ABMTs規(guī)則的解釋和適用過程中，中國可繼續(xù)在人類命運共同體理念和海洋命運共同體理念指導下發(fā)揮影響力。

（一）中國批準BBNJ協(xié)定前對包括海洋保護區(qū)的劃區(qū)管理工具適用之準備工作建議

中國在正式批準BBNJ協(xié)定之前，需要做好適用BBNJ協(xié)定之ABMTs部分規(guī)則的準備，一方面要考慮是否需要在批準協(xié)定時發(fā)布相關解釋性聲明，另一方面則要為批準后的履約提前做好國內(nèi)立法準備。

1.以解釋性聲明的方式表明國家立場。基于條約內(nèi)容的復雜性、文字語言的局限性和談判時的復雜情形，多數(shù)情況下所締結的條約存在用語概括籠統(tǒng)、與國內(nèi)法存在不和諧之處等問題。為了善意履行條約，締約方有必要重申條約中含糊不清之處，以解釋性聲明的方式強調(diào)其主張的意涵。

在ABMTs建設范圍方面，根據(jù)BBNJ協(xié)定的安排，ABMTs應建立在國家管轄范圍以外區(qū)域〔3〕，如果海域的法律地位存在爭議，該地區(qū)是否可被視為國家管轄范圍以外區(qū)域并不明確，即該爭議海域是否屬于協(xié)定適用的范圍尚無定論。因此在該海域建立ABMTs，可能會實質(zhì)性損害利益攸關方主權、主權權利和管轄權，盡管針對該海域的建議不能作為各方提出或否定主權、主權權利和管轄權的依據(jù)等。根據(jù)BBNJ協(xié)定第18條，盡管其明確了締約方大會通過的提案均不應被解釋為承認或不承認某項有關區(qū)域的主權、主權權利以及管轄權主張，但可注意到，協(xié)定未明確說明在爭議海域可否設置ABMTs，因此該規(guī)則存在解釋的空間。

中國與南海周邊國家間存在著斷續(xù)線法律地位、斷續(xù)線內(nèi)海域屬性、島礁法律地位等爭端，這關系到中國對合乎國際法規(guī)則的主權、主權權利和管轄權的維護。中國在批準BBNJ協(xié)定前，可通過解釋性聲明的方式闡明對相關條款的解讀。中國的解釋性聲明中，可指出BBNJ協(xié)定第18條第1款的“制定包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的ABMTs”是指非國家管轄范圍以內(nèi)ABMTs的建立；然而，存在爭議的海域不屬于非國家管轄范圍以內(nèi)海域，不能由締約方大會對該類正存在爭議的海域作出是否建立ABMTs的決定。

在ABMTs設置的期限方面，在對提案的協(xié)商和評估部分，BBNJ協(xié)定規(guī)定了協(xié)商應該有時限，協(xié)商的持續(xù)時間由STB與提案方協(xié)商確定，并且應當讓所有利益攸關方有合理的時間提出意見?？梢?，協(xié)定在賦予STB和提案方確定協(xié)商時限權利的同時，也非常重視利益攸關方的意見；而如果僅僅接收意見卻不對意見進行采納或回復，有關利益攸關方提出意見的規(guī)定則是沒有意義的。由于協(xié)定中的規(guī)則存在解釋空間，中國可發(fā)布解釋性聲明，明確條文中的“持續(xù)時間”可以包括確保所有利益攸關方提出意見的“合理時間”，且“合理時間”包括對意見進行合理處理和答復的時間在內(nèi)。

2.完善國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系。完善的國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境保護法律體系是提升中國海洋治理能力的有力支撐。BBNJ協(xié)定正式得到通過，填補了在海洋生物多樣養(yǎng)護和可持續(xù)利用方面的海洋空間治理法律空白。明確的規(guī)則是相關措施實施的法律依據(jù)，也是海洋生態(tài)環(huán)境保護的保障。中國可以根據(jù)BBNJ協(xié)定的規(guī)定，完善相關法律法規(guī)，以確保協(xié)定生效后的履行。中國海洋保護區(qū)建設實踐起步較晚，海洋保護區(qū)立法不成熟，現(xiàn)行海洋保護區(qū)法規(guī)數(shù)量較少、效力層級低，尚未形成完整的法律法規(guī)體系〔4〕?！渡詈：５讌^(qū)域資源勘探開發(fā)法》僅規(guī)定了承包者在國家管轄范圍以外環(huán)境保護方面有應盡的責任，未明確規(guī)定國家管轄范圍以外的ABMTs相關制度〔5〕。中國批準BBNJ協(xié)定前，可以在相關法律法規(guī)中明確ABMTs提案要素，規(guī)定深?；顒訉Ｑ笊锒鄻有杂绊懙南嚓P報告應定期上傳等方式，以實現(xiàn)公眾與機構之間的信息共享，完善深海公共平臺建設。此外，還可以明確專門的生態(tài)環(huán)境保護機構，負責參與ABMTs的保護、與全球或區(qū)域機構的協(xié)調(diào)和信息收集與使用。

（二）中國批準BBNJ協(xié)定后適用包括海洋保護區(qū)的劃區(qū)管理工具規(guī)則之對策建議

中國在正式批準BBNJ協(xié)定后，可在人類命運共同體理念和海洋命運共同體理念指導下，依托中國主導構建的藍色伙伴關系推動國際合作與協(xié)調(diào)，推進規(guī)則適用的實踐向協(xié)定蘊含的共同但有區(qū)別責任之基本精神發(fā)展，使ABMTs規(guī)則的實施更為公平有序。

1.積極參與STB機構機制建設和程序性規(guī)范制定。在BBNJ協(xié)定中，STB是締約各方主要的科學協(xié)商平臺，其優(yōu)點在于可輔助實現(xiàn)締約方的廣泛參與，促成有關ABMTs建立和管理等方面的決定。因此，中國有必要參與到STB內(nèi)部建設中去，為機構建設培養(yǎng)并輸送人才。BBNJ協(xié)定規(guī)定STB應由締約方提名并經(jīng)締約方大會選舉的具有適當資格并以專家身份為協(xié)定的最大利益履職的成員組成，提名需要考慮多學科專長，性別平衡和公平地域代表性。多年來，中國積極參與了BBNJ協(xié)定特設工作組、預備委員會和政府間會議對公海治理國際規(guī)則的制定，參與了幾乎所有政府間國際組織和500多項國際公約〔6〕，為協(xié)定貢獻了中國智慧和方案。中國具備參與STB機構機制建設的能力和經(jīng)驗。中國可通過輸送專家參與STB的建設，將人類命運共同體理念和海洋命運共同體理念嵌入STB的工作中，推動STB朝著促進國際合作和協(xié)調(diào)，確保國家管轄范圍以外海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用目標的實現(xiàn)〔7〕。中國還有必要積極參與到STB未來程序規(guī)則制定的進程中，在提升全球海洋治理能力的同時，將對全人類共同利益的考量、以及全球海洋治理實踐經(jīng)驗引入STB規(guī)則制定中。

2.人類命運共同體理念下與其他締約方通過嗣后實踐促進BBNJ協(xié)定的實施。人類命運共同體作為中國參與全球治理的理念，可以推進全球海洋治理進程中的平等與合作。中國主張無論各國家以及國際組織的組成、國家面積大小、人口特點以及風俗文化等方面存在哪些差異，均有機會以平等的身份在海洋治理活動中提出建議。在人類命運共同體理念視角下，ABMTs提案的制定、協(xié)商和評估中各國和國際組織的溝通將更加強調(diào)要在相互尊重的前提下進行平等合作，實現(xiàn)互利共贏的目標。人類命運共同體理念將為各國際法主體在ABMTs議題下相關措施的執(zhí)行和監(jiān)督審查提供有效指導。

首先，以ABMTs養(yǎng)護海洋生物多樣性需要廣泛的參與主體之間的有效合作，其表現(xiàn)為各國均能有效地參與提案的制定和協(xié)商。BBNJ協(xié)定的提案部分和協(xié)商評估部分均涉及如何界定利益攸關方的問題。根據(jù)其規(guī)定，締約方提交提案需要盡可能與利益攸關方協(xié)商和合作，提案提交后，也需要利益攸關方參與到對提案的協(xié)商和評估過程中。中國在參與協(xié)商、審議提案以及決策中，有必要注重各用語的內(nèi)涵與外延，積極表達自身立場，通過與其他締約方的嗣后實踐，明確BBNJ協(xié)定中有關ABMTs模糊性條款解釋，使其充分顧及全人類共同利益。

其次，中國還應注意充分的協(xié)商溝通不僅停留在意見交換階段。如果相關建議不能得到及時且妥善的考慮，那么協(xié)商將成為一種沒有任何實質(zhì)意義的形式。中國作為發(fā)展中大國，可與77國集團以及其他發(fā)展中國家合作，以嗣后實踐積極利用協(xié)定設置的協(xié)商溝通環(huán)節(jié)，避免大國操縱提案的協(xié)商推進進程。在決策方面，對于國家管轄范圍以外海洋生物多樣性保護這一人類共同關注事項，協(xié)商一致決策原則更能強調(diào)某些明確關涉各國共同利益的關鍵。中國可以通過增加外交表達、舉辦國際性專題研討會等方式，與其他利益攸關方通過示范性嗣后實踐，確保在現(xiàn)有決策機制下，促進各締約方為達成一致性共識作出卓越的努力。

BBNJ協(xié)定是國際海洋法治領域重要成就之一，其中的ABMTs部分以維護各國共同利益為基本目標，實現(xiàn)ABNJ海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用之間的平衡。該部分具體包括ABMTs的適用區(qū)域，建立的提案，對提案的公布、初步審查、協(xié)商和評估的程序內(nèi)容，基于包括提案在內(nèi)的準備材料對劃區(qū)管理工具的建立，對締約方?jīng)Q定的執(zhí)行以及對執(zhí)行情況的監(jiān)測和審查等內(nèi)容。上述內(nèi)容跨越了不同功能領域、不同治理體系和不同利益攸關方的邊界，實現(xiàn)了全球范圍內(nèi)跨國利益攸關方在跨界海洋公共資源配置和跨界海洋公共物品生產(chǎn)與分配等議題上的合作，豐富了海洋空間治理的規(guī)則體系。中國在BBNJ協(xié)定談判過程中，積極參與并在ABMTs議題提出諸多符合全人類共同利益的提案。中方針對ABMTs的用語和定義、一般原則和方法、ABMTs包含要素、實體和程序的制度安排等均提出建設性意見并得到積極采納。

當然，也有必要注意到ABMTs部分仍存在對部分內(nèi)容解釋與適用，以及有關ABMTs建設技術部分的細則完善問題。中國可充分發(fā)揮人類命運共同體理念和海洋命運共同體理念在ABNJ國際法治發(fā)展進程中的功能和作用，通過BBNJ協(xié)定批準前的解釋性聲明、國內(nèi)相關法律法規(guī)的完善，以及批準后對STB建設的參與和嗣后實踐的積極引領，將人類命運共同體理念和海洋命運共同體理念有機地嵌入到對BBNJ國際協(xié)定的適用中去，提升中國在整體國際海洋法治發(fā)展中的話語權和領袖力，促進全球海洋秩序朝著更加公平有序的方向發(fā)展〔8〕。

參考文獻：

〔1〕鄭苗壯.國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性國際協(xié)定談判與中國參與〔J〕.環(huán)境保護，2020（48）：70-74.

〔2〕施余兵.一步之遙：國家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性談判分歧與前景展望〔J〕.亞太安全與海洋研究，2023（01）：36-50.

〔3〕張善寶.BBNJ協(xié)定一攬子事項的談判分歧與消解路徑〔J〕.大連大學學報，2023（44）：68-76.

〔4〕X. Yu， Y.C. Dong. Local Practice of Marine Protected Areas Legislation in China： The Case of Zhoushan〔J〕.Marine Policy，2022（07）：1-8.

〔5〕劉畫潔.國際海底區(qū)域國家擔保義務的履行研究——兼評我國《深海海底資源勘探開發(fā)法》〔J〕.社會科學家，2019（06）：113-121.

〔6〕王 毅.譜寫中國特色大國外交的時代華章〔N〕.人民日報，2019-09-23（07）.

〔7〕王 宏.深入學習貫徹黨的二十大精神 在新征程上奮力譜寫建設海洋強國新篇章〔EB/OL〕.http：//www.xingshizhengce.com/llzxzxx/202304/t20230420_6592624.shtml.

〔8〕白佳玉.國家管轄范圍外海域的國際法治演進與中國機遇〔J〕.學習與探索，2023（02）：73-85.

責任編輯 楊在平

〔收稿日期〕2024-05-14

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“新時代生態(tài)文明建設目標評價考核制度優(yōu)化研究”（22&ZD138），主持人陳海嵩。

〔作者簡介〕白佳玉（1981-），女，遼寧遼中人，南開大學法學院教授、博士生導師，天津市優(yōu)秀中青年法學家，主要研究方向為國際環(huán)境法與國際海洋法。