〔摘要〕現(xiàn)有針對河林長制的責任研究只關注于其對責任壓力的強化與整合。事實上，河林長制實現(xiàn)了責任屬性的變革性創(chuàng)新與責任主體的拓展性創(chuàng)新。進而，它以目標性責任將黨政領導的政治責任與地方政府的法律責任予以結合，從而圍繞環(huán)境質量責任進行了責任機制的建構。具體而言，河林長制從責任機制的三個方面對環(huán)境質量責任予以建設性踐行：一是賦予地方政府具體的環(huán)境治理職能，二是將新賦予的環(huán)境治理職能融于宏觀治理之中，三是以標準化的環(huán)境質量目標達標機制督促地方政府履行環(huán)境質量責任。

〔關鍵詞〕環(huán)境質量責任，河長制，林長制，責任屬性，責任主體

〔中圖分類號〕D922.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）04-0020-08

讓地方政府為轄區(qū)內的環(huán)境質量負責，從而讓其承擔起環(huán)境質量責任，是解決環(huán)境問題的“關鍵之匙”〔1〕。鑒于此，探討踐行環(huán)境質量責任的具體路徑，已然成為學界與實務界的聚焦熱點之一。遺憾的是，盡管《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第六條第二款規(guī)定了“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”，但無論是《環(huán)境保護法》還是其他環(huán)境保護法律，都尚未能圍繞環(huán)境質量這一核心建立起完整而有效的政府責任體系，從而產(chǎn)生了環(huán)境法中的經(jīng)典問題——環(huán)境質量責任之問：如何真正地將責任與提升環(huán)境質量連接起來〔2〕？2021年1月，中共中央與國務院聯(lián)合發(fā)布《關于全面推行林長制的意見》（以下簡稱《意見》），要求各級地方政府依照自身實際情況將“林長制”予以貫徹執(zhí)行。《意見》的頒布，不僅宣告了“林長制”在全國范圍內的正式確立與推行，更代表對先行者——“河長制”的認可與肯定①。在此背景下，學界以“河長制”為重點、以“林長制”為熱點的相關研究層出不窮。這些研究各出機杼，從河林長制中提煉出諸多成功經(jīng)驗。但縱覽研究全局，大部分研究結論局限于制度本身，尚未能跳出制度之外而貢獻于環(huán)境法治之全局。事實上，河林長制的貢獻遠非僅是創(chuàng)設了兩項有效的環(huán)境治理制度，更是以一種極為創(chuàng)新的責任設計讓地方政府切實地為環(huán)境質量負責。換言之，河林長制已然為環(huán)境質量責任之問提供了諸多啟示。為此，本研究欲分析河林長制賦予黨政領導與地方政府的各類責任，進而以此為基礎，嘗試對環(huán)境質量責任之問作進一步的回答。

一、河林長制對責任壓力的強化與整合

相較于林長制，河長制具有較長的實踐歷史，因而圍繞河長制的經(jīng)驗總結也更為豐富?？偨Y起來，河長制取得顯著環(huán)保成效有賴于其對責任壓力的強化與整合。

河長制從縱向與橫向兩方面強化了地方政府的責任壓力。原初，由于環(huán)境治理牽涉到千絲萬縷的利益關系與平衡協(xié)調，地方政府自主進行環(huán)境治理的動力明顯不足。盡管在中央對地方政府的考核中，環(huán)境治理占據(jù)越來越重要的地位，看似其承擔的環(huán)境治理責任越來越大，但由于該責任與經(jīng)濟發(fā)展等其他治理責任存在于同一考評體系中，使得其只能追逐而無法超越經(jīng)濟發(fā)展等其他治理責任。而河長制圍繞地方政府的治河績效建立了一套單獨的考評體系，從而完整地將來自中央的縱向壓力傳導于地方政府之上，避免了環(huán)境治理責任在與其他治理責任的直接博弈中出現(xiàn)削弱與分散〔3〕。同時，河長制還強化了環(huán)境治理責任的橫向壓力。作為生態(tài)環(huán)境的受眾，公眾、社會組織、企業(yè)、媒體等社會各界都存在強烈的環(huán)境治理需求。在理想狀態(tài)下，社會各界的環(huán)境治理需求會通過各類公眾參與渠道傳達至地方政府，進而對地方政府產(chǎn)生橫向的責任壓力，驅動地方政府實施環(huán)境治理。但在實踐過程中，由于公眾參與渠道不順暢，社會各界并不清楚由誰、如何、為何種環(huán)境治理負責等原因，地方政府往往感受不到應有的橫向壓力。而河長制在河流治理上為社會各界提供了明確的責任對象、責任內容與監(jiān)督方式，重新聚焦且實質強化了環(huán)境治理責任的橫向壓力〔4〕。

河長制將原本碎片化的河流治理聚集起來，實現(xiàn)了責任壓力的整合。河流的環(huán)境治理一直面臨碎片化問題，表現(xiàn)為污染結果與污染行為、環(huán)境治理成效與環(huán)境治理行為在空間、時間上的脫離。尤其是流域范圍寬廣、跨越多個行政區(qū)域的大型河流，各級地方政府都能影響卻又不能決定其環(huán)境質量狀況，各方黨政領導應當承擔環(huán)境治理責任卻又無法承擔環(huán)境治理全責，不同的行政部門缺乏統(tǒng)一的環(huán)境治理統(tǒng)籌與協(xié)調。而河長制有效地改變了碎片化治理的困局，在跨越省級行政區(qū)域的河流上委任省級領導擔任分段河長，在省級行政區(qū)域內的河流上委任省級領導擔任總河長，委任各縣市領導擔任分段河長。同時，以黨政領導擔任的河長為“傘”，組織相應河流的管理和保護工作；由河長辦公室承擔相應的協(xié)調、監(jiān)督、引導、溝通等工作；由涉水行政部門進行具體的治理工作。各級河長通過各個區(qū)域的水資源管理員會和跨部門聯(lián)席會議，解決以往碎片化治理中的責任轉嫁、政策與治理沖突、治理遺漏與溝通不順等問題，做到信息共享、統(tǒng)一監(jiān)控、相互監(jiān)督、協(xié)力管控，最終在責任壓力上實現(xiàn)零散化的整合〔5〕。

同樣，林長制的成功經(jīng)驗也離不開責任壓力的強化與整合，表現(xiàn)為壓力層層下壓的五級林長體制與部門齊抓共管的林區(qū)整體管理〔6〕。稍有不同的是，由于林區(qū)與河流的環(huán)境屬性不同，如林區(qū)很少跨越多個行政區(qū)劃，因而林長制與河長制在制度設置上存在一定差異。

由此可見，河林長制的經(jīng)驗總結圍繞于其對責任壓力的強化與整合。然而多年的環(huán)境治理實踐顯示，單純強調責任壓力的強化與整合并不能確保環(huán)境質量的提升，傳統(tǒng)的環(huán)境治理責任（如監(jiān)管責任等）與提升環(huán)境質量這一目的存在偏差〔7〕。這也是環(huán)境保護法律直接要求地方政府為環(huán)境質量負責，以及學界提出環(huán)境質量責任之問的初衷。河林長制切實提升了流域與林區(qū)的環(huán)境質量，意味著它在實然上將責任與提升環(huán)境質量有效連接起來。所以在責任壓力的強化與整合背后，河林長制的責任設計仍然存在進一步挖掘的空間，且最終指向了環(huán)境質量責任之問。

二、河林長制對責任屬性與責任主體的雙重創(chuàng)新

環(huán)境保護制度中的舊有責任一般是行為性責任，表現(xiàn)為實施或禁止某些行為，而河林長制則將之變革為目標性責任，表現(xiàn)為實現(xiàn)某一類的環(huán)境保護目標。并且舊有的責任主體一般僅限于黨政領導，而河林長制則將地方政府也納入責任主體的范疇，從而實現(xiàn)了責任屬性與責任主體上的雙重創(chuàng)新。

（一）河林長制變革責任屬性為目標性責任

在河林長制中，直觀的責任主體是地方政府的黨政領導。河長制將流經(jīng)多個省級行政區(qū)劃的超大河流（如長江、黃河）分段設立河長，由省級黨政領導擔任；將省級行政區(qū)劃內流經(jīng)多個市級行區(qū)劃的大型河流（如錢塘江）設立總河長，由省級黨政領導擔任；將流經(jīng)多個縣級行政區(qū)劃的中型河流或大型河流的分段、支流設立河流長或河段長，由市級黨政領導擔任，并依此向下類推，最終實現(xiàn)了從整體治理到包干治理的系統(tǒng)覆蓋〔8〕。同樣，林長制實施的是省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長負責制，省級黨政領導為總林長，市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的黨政領導擔任各級別的林長，也就是說，林長制的責任主體也是黨政領導〔9〕。不同流域的河流與不同區(qū)域的山林對應不同層級的黨政領導。

在河林長制中，黨政領導的責任內容是各流域或林區(qū)的環(huán)境保護。中共中央與國務院聯(lián)合頒布的《關于全面推行河長制的意見》將“保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)”作為主要任務，將“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展……促進河湖休養(yǎng)生息、維護河湖生態(tài)功能”作為第一基本原則，簡潔明義地將流域水資源與水環(huán)境的保護作為各級河長的主要責任。而在水利部頒發(fā)的《關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》中，將環(huán)境保護的責任進一步細化為八部分內容：清“亂占”、清“亂采”、清“亂堆”、清“亂建”、防范“水多”、防治“水少”、整治“水臟”與減少“水渾”。同樣，中共中央與國務院聯(lián)合發(fā)布的《關于全面推行林長制的意見》將“森林草原資源生態(tài)保護、森林草原資源生態(tài)修復、森林草原資源災害防控、森林草原領域改革、森林草原資源監(jiān)測監(jiān)管、基層基礎建設”作為主要任務，將“堅持生態(tài)優(yōu)先、保護為主……生態(tài)保護修復，保護生物多樣性，增強森林和草原等生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性”作為第一原則，也是將林區(qū)森林資源與森林環(huán)境的保護作為各級林長的責任。盡管林長制要解決的環(huán)境主要問題與河長制不同，更多地聚焦于林業(yè)資源可持續(xù)利用與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展（尤其是林區(qū)周邊居民扶貧）的平衡上〔10〕。但歸根溯源，二者賦予黨政領導的責任內容殊途同歸于各流域或林區(qū)的環(huán)境保護之上。

讓黨政領導為環(huán)境保護負責并非河林長制的首創(chuàng)。換言之，黨政領導這一責任主體與環(huán)境保護這一責任內容并非河林長制的責任創(chuàng)新?！饵h政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）為地方政府的主要黨政領導設立了八項責任條款：第一、二條要求主要領導在公共行政中作出的決策不能違背中央環(huán)保指令、上位政策與法律法規(guī)，第三、四條要求主要領導在公共行政中不能突破、違背自身轄區(qū)內的環(huán)境保CZuHitkyPwGaopJG5UVmvn23L53d8NxIhap1pQGbBzY=護承載力與環(huán)保需求，第五條要求主要領導積極推進跨區(qū)域環(huán)境保護合作，第六條要求主要領導為特別嚴重的環(huán)境事件承擔責任，第七條要求主要領導尊重環(huán)保司法與環(huán)保督察。此外，《辦法》還為地方政府的相關黨政領導設立了五項責任：第一、三條要求相關領導積極、正確地監(jiān)督環(huán)保部門盡職規(guī)制污染環(huán)境主體的準入與經(jīng)營，第二條要求相關領導積極、正確地監(jiān)督環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管與治理工作，第四條要求相關領導積極、正確地查處嚴重的環(huán)境破壞事件。由此可見，僅《辦法》這一規(guī)定，就從不同層面要求地方政府的主要與相關黨政領導為環(huán)境保護負責。

但是，盡管同為環(huán)境保護而負責，河林長制賦予黨政領導的責任卻與傳統(tǒng)責任存在屬性上的不同②。換言之，河林長制在責任屬性上取得了變革性的創(chuàng)新。傳統(tǒng)責任是一種行為式責任，無論是主要黨政領導，還是相關黨政領導，其傳統(tǒng)責任都是要求其實施或禁止某些行為，如種植防護林、禁止違法采伐等。這些行為可能是直接的環(huán)境治理行為，也可能是間接影響環(huán)境治理的行為，但它們都具有明確的行為內容、界限與程序，亦都有清晰的責任履行與否的判斷標準。而河林長制的責任是一種目標性責任，表現(xiàn)為實現(xiàn)某一類的環(huán)境保護目標。這里的環(huán)境保護目標并不是籠統(tǒng)的概述，而表現(xiàn)為某一流域或林區(qū)某一方面生態(tài)的具體治理目標以及最終的整體環(huán)境質量目標。河長制中的清“亂占”、清“亂采”、清“亂堆”與清“亂建”并不代表簡單的清理行為，而表現(xiàn)為干凈有序的流域開發(fā)環(huán)境；治理“水多”、治理“水少”、治理“水臟”與治理“水渾”更不是簡單的一治了之，而表現(xiàn)為優(yōu)良的流域環(huán)境質量。林長制中的資源生態(tài)保護、資源生態(tài)修復、災害防控等更是復雜的林區(qū)生態(tài)目標，而不是某一或某些保護、修復或防控行為。同時，緣于不同地區(qū)差異極大的自然環(huán)境與社會狀況，這些環(huán)境保護目標也無法以精確的行為集合來概括，即無法事先預設好實施或禁止哪些行為可以必然達成環(huán)境保護目標。因此，目標性責任不具有絕對精確的實現(xiàn)方式，責任的履行與否也就無法如行為性責任一般輕易判斷，而需要通過環(huán)境質量是否提升等目標的實現(xiàn)與否予以綜合評價。綜上所述，河林長制賦予黨政領導的環(huán)境保護責任與傳統(tǒng)責任之間存在目標性責任與行為性責任的屬性之別。

（二）河林長制拓展責任主體至地方政府

在行政關系中，讓黨政領導為某一或某些環(huán)境保護目標承擔責任存在先例。例如，中央要求地方政府的領導確保轄區(qū)內的大氣污染物的排放削減至某一定量，大氣環(huán)境質量達到某一水平③；或是要求地方政府的領導確保轄區(qū)內的農(nóng)業(yè)用地高于生態(tài)紅線〔11〕。當領導履行了這些目標性責任，就能在官員“錦標賽”中獲得更多的政績加分；當領導未能履行這些目標性責任，就會喪失晉升提拔的機會，甚至遭受政治處分。在過往的政績考核中，環(huán)境保護已經(jīng)提升到“一票否決”的高度，但更多地是作為官員“錦標賽”中的底線而非上線〔12〕。河林長制賦予的目標性責任，是限定于河流與森林這兩個特定生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境保護，是獨立于整體環(huán)境治理的新內容，是環(huán)?？冃Э己说男聝热?。同時，它又通過失責后的政治處分而與整體環(huán)境治理相連，表現(xiàn)為會因為失責而遭受相應的政治處分（包括警告、記過、降級、撤職等）。并且，它與整體環(huán)境治理同處于官員錦標賽中的底線，最終同作用于領導的政治升遷。

但在法律關系中，難見賦予黨政領導以目標性責任。限定黨政領導為責任主體的法律責任，主要包括以下幾個方面：一是禁止實施違反憲法性法律的違法行為，包括破壞國家統(tǒng)一、破壞民族團結、損害國家利益等；二是禁止實施違反行政決策程序的行為，包括應上報事項不上報、不經(jīng)過民主程序作出行政決策、拒不執(zhí)行中央命令等；三是禁止實施違反選拔程序與考核程序的行為，包括制作虛假檔案、打擊報復舉報、誣告陷害等；四是禁止實施違反行政管理程序的行為，包括吃拿卡要、濫用職權、不依法公開等；五是禁止違反出國規(guī)定，包括違規(guī)辦理出國證件、違規(guī)出國、違規(guī)獲得他國國籍等；六是禁止違規(guī)為自身、他人與集體謀取利益，包括貪污受賄、以權謀私、違規(guī)發(fā)放薪酬福利等；七是禁止實施違反公序良俗的行為，包括參與賭博、不履行贍養(yǎng)義務、家庭暴力等。而在環(huán)境保護法律中，以黨政領導為責任主體的法律責任同樣也是其作為公務人員的責任，主要是在環(huán)境治理領域中違反行政決策與行政管理程序的行為禁止。例如《環(huán)境保護法》第六十八條規(guī)定，“不符合行政許可條件準予行政許可的；對環(huán)境違法行為進行包庇的；……將征收的排污費截留、擠占或者挪作他用的；法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為”。再如《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）第八十條規(guī)定，“不依法作出行政許可或者辦理批準文件的，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對違法行為的舉報后不予查處的，或者有其他未依照本法規(guī)定履行職責的行為的”。由此可見，黨政領導的法律責任都是行為性責任，且往往表現(xiàn)為禁止某些行為的消極責任，幾乎不存在目標性責任。

此外，河林長制賦予的目標性責任也難以被納入黨政領導法律責任的范疇。因為目標性責任很難如行為性責任一樣通過失責后的法律處罰而威懾行為人。如果將之納入法律責任的范疇，則難以符合處罰與過錯相適應的法律原則。如果未能治理好河流或者森林，未能將其生態(tài)環(huán)境質量提升到預設水平，并不意味著領導沒有竭盡全力地付出環(huán)境治理的努力。環(huán)境質量水平受環(huán)境治理努力的影響，但并非必然由其所決定；環(huán)境治理效果受制且依托于經(jīng)濟發(fā)展水平與社會客觀狀況，不佳的環(huán)境治理效果并非一定是領導的過錯所導致的；環(huán)境治理效果與環(huán)境治理努力之間的因果聯(lián)系存在時間差，當不佳環(huán)境治理效果出現(xiàn)時，可能是由于上一任領導的過錯導致。所以，河林長制賦予黨政領導的目標性責任處于行政關系而非法律關系之中，屬于行政責任而非法律責任。

河林長制賦予的目標性責任無法成為黨政領導的法律責任，卻可能成為其責任機制中另一個責任主體——地方政府的法律責任。如上文所述，在河林長制中承擔責任的主體直觀上是黨政領導，但其實并非僅限于黨政領導。在河林長制涉及的法律關系中，黨政領導既作為自然人而存在，又不僅僅代表其個人。擔任河長與林長的是黨委或政府的黨政領導，而非環(huán)保部門的黨政領導，意味著河林長制已經(jīng)成為地方政府進行整體治理而非單一環(huán)保部門進行環(huán)保治理的一部分。此時，地方政府的黨政領導不僅是在踐行自身的個體責任，更是在代表地方政府這一主體履行其整體治理責任。表現(xiàn)為河長與林長的工作并非是直接地對河流與森林進行治理，而是確保對二者的環(huán)境治理是科學有序的。以河長制為例，負責河流環(huán)境治理的不僅有環(huán)保部門，也有承擔或影響環(huán)境治理工作的水利、住建、發(fā)改、國土、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門。盡管有些部門并非垂直管理，但這些行政部門在“職責同構”的結構中都或多或少地表現(xiàn)出“自上而下”“上下對口”“左右對齊”的特點。由于進行整體治理是憲法等法律賦予地方政府的法律責任，且地方政府的法律責任并不像黨政領導的法律責任一樣必須以具體行為與過錯懲罰為必要條件，因此黨政領導代表的地方政府可以成為河林長制中承擔法律責任的責任主體。

在河長制推行之前，地方政府的黨政領導盡管在名義上負責領導河流環(huán)境治理工作，但受制于行政機構的上述特點，黨政領導并不能“主導”河流環(huán)境治理工作〔13〕。并且，地方政府的法律責任，往往看似是一種“全能的領導責任”，什么都可以管，卻并未被有效地確權，加之黨政領導側重于經(jīng)濟與社會發(fā)展而缺乏真正進行環(huán)境治理的熱情，導致地方政府的法律責任并未發(fā)揮出應有的功效〔14〕。也就是說，原初盡管地方政府在理論上擔負了環(huán)境治理的領導責任，但實質上并未真正承擔起應盡的環(huán)境保護責任。而在推行河長制之后，以環(huán)保部門為主的行政部門依然承擔具體的河流環(huán)境治理工作，但同時也明確了地方政府為河流環(huán)境治理負責。這里的負責分為兩個層面，一是面向中央與上級政府的責任，即在規(guī)定時間內與劃定區(qū)域內環(huán)境治理成效的實現(xiàn)；二是面向行政部門與下級政府的責任，即統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調、巡查等權力與職責〔15〕。對于中央與上級政府而言，它們不僅關注對主要領導的政績考評，更關注地方政府是否嚴格執(zhí)行了其下達的環(huán)境保護指令，是否將河流與森林治理到預設的環(huán)境質量水平。而對于地方政府而言，它并非簡單地因為上級權威而服從，而是根據(jù)相關法律法規(guī)設置、從上到下、系統(tǒng)的責任分配，切實地履行自身的環(huán)境保護責任。正如《環(huán)境保護法》第六條第二款的規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”，只有黨政領導被壓以直觀而非模糊的環(huán)境治理任務，并將統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調、監(jiān)督環(huán)境治理納入整體治理的布局中，才算是地方政府“對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”。

綜上所述，河林長制賦予的目標性責任既是黨政領導的行政責任，也是地方政府的法律責任。故而，河林長制在責任主體上取得了拓展性的創(chuàng)新，進而切實地將環(huán)境治理與整體治理相結合，填補了地方政府以往在環(huán)境保護法律責任上的缺失。

三、河林長制對完善環(huán)境質量責任機制的啟示

環(huán)境質量責任是一種新穎的責任設計，它是指向環(huán)境質量提升的建設性責任。就如何實現(xiàn)環(huán)境質量責任的建設性，尚存有踐行層面的環(huán)境質量責任之問。而河林長制通過責任屬性與責任主體上的雙重創(chuàng)新回應了環(huán)境質量責任之問，進而從責任機制的三個方面對環(huán)境質量責任予以建設性踐行。

（一）應當將環(huán)境質量責任定位為一種建設性責任

環(huán)境質量責任是根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）與《環(huán)境保護法》的相關規(guī)定而進行的重大法治創(chuàng)新。《憲法》第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，《環(huán)境保護法》第六條第二款規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”。由此可見，國家將環(huán)境保護作為一項宏觀的國家任務，而地方政府代表國家承擔這一任務，履行環(huán)境法律責任。從現(xiàn)有的環(huán)境保護法律設置上看，地方政府的環(huán)境法律責任往往被解讀為監(jiān)管個體不法環(huán)境行為的責任與實施正外部性行為的責任④。但這些責任的履行并不能確保地方政府自身轄區(qū)內的環(huán)境質量提升到優(yōu)良的標準。例如，北京與上海市在全國最先實施機動車尾氣排放國五標準，但機動車尾氣依然是兩市后續(xù)大氣污染的主要貢獻源之一〔16〕。因此，學界與實務界都迫切要求將地方政府環(huán)境法律責任與環(huán)境質量責任提升進行真正緊密的連接，但如何在實踐上實現(xiàn)這一連接就成為環(huán)境質量責任之問〔7〕。

有學者將環(huán)境質量責任的關鍵定位為失責之后的懲罰：雖然當前法律設置并未對地方政府在環(huán)境質量責任上的失責作任何應對性規(guī)定，但根據(jù)現(xiàn)有的黨政體系與行政設計，法律可以授權人民代表大會及其常務委員會對地方政府履行環(huán)境質量責任的情況予以監(jiān)督，并在其失責后予以懲處，從而威懾與確保地方政府提升環(huán)境質量〔17〕。但這一觀點受到了其他學者的質疑，認為其雖然看到了人大相較于地方政府的上位角色，但錯誤地理解了地方政府的環(huán)境質量責任。地方政府的環(huán)境質量責任是一項“建設性”責任，而非一種可以事后追責的、承擔不利后果的消極責任。因此，環(huán)境質量責任并不需要法律為之設計失責之后的懲罰性追責，而是通過制度設計將環(huán)境質量責任貫徹到地方政府的環(huán)境治理工作中去，從而將“責任與質量”進行有效連接〔2〕。

在法理上，對環(huán)境質量責任的“建設性”解讀更為符合《憲法》與《環(huán)境保護法》的立法原意，但持此觀點的相關研究并未給出完整的制度建構設計，且我國現(xiàn)有的制度設計與法治實踐也不能為此觀點予以充分的實踐支持。因此，如何具象化環(huán)境質量責任的“建設性”，是解決環(huán)境質量責任之問的關鍵。河林長制的出現(xiàn)，為解決環(huán)境質量責任之問提供了實例曙光，它通過責任屬性的變革與責任主體的拓展，有機地結合了黨政領導負責與地方政府負責，將“建設性”的環(huán)境質量責任付諸實踐。

（二）為環(huán)境質量責任配置科學的權力與責任

欲具象化環(huán)境質量責任的“建設性”，關鍵在于建構匹配環(huán)境質量責任的相關制度。河林長制的經(jīng)驗顯示，作為一項目標性責任，環(huán)境質量責任的相關制度必然以環(huán)境質量達標機制為基礎。而通過環(huán)境質量達標機制實現(xiàn)環(huán)境質量責任的“建設性”，其核心在于中央與地方政府之間科學的權力與責任分配。

在環(huán)境質量達標機制的目標設置環(huán)節(jié)，占據(jù)核心位置的是設置目標的權力，而擁有并行使這一權力的主體僅限于中央?！端廴痉乐畏ā返谑邨l規(guī)定，“有關市、縣級人民政府應當按照水污染防治規(guī)劃確定的水環(huán)境質量改善目標的要求”，此類法律雖未明確指出目標設置者的具體指向，但依據(jù)上下文本可得知其默認中央獨占目標設置權。同時，參考有明確水環(huán)境質量指標的《水污染防治行動計劃》，其發(fā)布主體是國務院，進一步佐證了中央在目標設置權上的專屬與核心地位。盡管缺乏明確的法律文件與相關研究，無從得知中央制定目標的詳細程序，但縱覽相關法律法規(guī)與法律性文件，都未見有地方政府參與目標設置的相關規(guī)定，所以目標設置環(huán)節(jié)的權力分配排除了地方政府這一主體，由中央獨享權力，形成“中央（權力）→地方政府（責任）”的權責關系。

與科層制下的傳統(tǒng)環(huán)境法治一樣，環(huán)境質量達標機制的目標達成同樣依賴于地方政府在轄區(qū)內的環(huán)境立法、個體環(huán)境行為監(jiān)管與懲罰等環(huán)境規(guī)制。因而在目標達成環(huán)節(jié)，地方政府享有環(huán)境規(guī)制的權力，權力的指向對象是接受地方政府規(guī)制的個體。盡管中央享有指導權與糾偏權，具有較高的權力位階，但從權力體量上看，直接實施環(huán)境法律規(guī)制、展現(xiàn)并使用規(guī)制權力依然是地方政府；盡管個體享有知情權（權利）與參與權（權利），但從法律關系上看，占據(jù)支配地位、起主導作用的依然是地方政府。所以，目標達成環(huán)節(jié)的權力分配側重于地方政府的環(huán)境規(guī)制權力，形成了“地方政府（權力）→個體（責任）”的權責關系。

銜接目標設置與目標達成兩個環(huán)節(jié)，地方政府于其中發(fā)揮了承上啟下的關鍵性作用（組織實施），扮演著權力主體與責任主體的雙重角色。環(huán)境質量達標機制的起點是中央的獨享性權力（目標設置權），進而在地方政府之上完成責任（環(huán)境質量責任）向權力（環(huán)境規(guī)制權力）的轉化，最終作用于個體之上，形成“中央（權力）→（責任）地方政府（權力）→個體（責任）”的權責關系。

在河林長制中，中央在目標設置環(huán)節(jié)較好地行使了其應有權力。盡管現(xiàn)有環(huán)境立法有關環(huán)境質量標準體系的條款多為原則與導向性的設定，還不足以支撐起科學、系統(tǒng)、宏大的環(huán)境質量標準體系的建構，但中央通過擺正環(huán)境質量標準定位、堅守污染排放標準，將環(huán)境質量標準準確地定位為“地方政府的責任清單”，將污染排放標準堅決地固定為“地方政府在環(huán)境治理時的標尺性工具”，從而為地方政府提供了科學、有效且可行的環(huán)境質量目標。

而在目標達成環(huán)節(jié)，河林長制中的中央與地方政府之間形成了良好的權力與責任互動。中央將具體治理的權力和責任基本賦予地方政府，這就意味著地方政府的責任與權力來源于中央，需要圍繞環(huán)境質量目標實施環(huán)境治理與自我規(guī)制。而中央雖然在權力位階上是至高無上的，但并非無所不能，僅圍繞環(huán)境質量目標實施元規(guī)制。當然，地方政府達成環(huán)境質量目標的環(huán)境治理過程不應受到中央的過度干涉，絕不意味著這一過程是無限自由的，其必須受到法律的框架與原則性約束。例如，地方政府不能制定與允許低于中央標準的水污染物排放標準。此外，河林長制依托現(xiàn)有環(huán)境立法已經(jīng)建立的個體規(guī)制準則與罰則，著重通過權力與責任的合理分配，實現(xiàn)了地方政府治理權限框架的設計與現(xiàn)有個體規(guī)制條款的對接。例如對地方環(huán)境立法的激勵與引導、地方治理的技術性支持與邊界約束、個體規(guī)制的原則化與細節(jié)設定的權力下放等。同時，河林長制保留了中央對地方政府未能實現(xiàn)環(huán)境質量目標后的干涉權力，表現(xiàn)為一崗雙責、黨政同責等對行政首長的追責機制，以及區(qū)域限批等對地方政府的糾偏機制，從而激勵并督促地方政府履行環(huán)境質量責任，且為可能出現(xiàn)的客觀失責提供了補救方案。

（三）充分展現(xiàn)河林長制對環(huán)境質量責任的建設性踐行

河林長制將行為性責任變革為目標性責任，將責任內容中消極的環(huán)境不違法轉變?yōu)榉e極的環(huán)境質量提升。同時它也將責任主體拓展至地方政府，為環(huán)境質量責任的真正承擔與實現(xiàn)提供了最為恰適的責任對象，從而在責任屬性和責任主體兩個方面實現(xiàn)了環(huán)境質量責任的建設性。將地方政府與目標性責任予以結合，可以從責任機制的三個方面闡釋河林長制對環(huán)境質量責任的建設性踐行：一是在現(xiàn)有制度賦予行政部門具體的環(huán)境治理職能之外，也賦予地方政府具體的環(huán)境治理職能；二是將新賦予的環(huán)境治理職能融于地方政府的宏觀治理之中；三是以標準化的環(huán)境質量目標達標機制考核地方政府的責任履行情況，進而督促地方政府履行環(huán)境質量責任。

盡管黨政領導本人的法律責任與地方政府的法律責任是分開的，但在環(huán)境治理的行政關系中，黨政領導代表地方政府作出治理決策，河林長制賦予地方政府的黨政領導以具體的環(huán)境治理職能，實質是賦予地方政府以具體的環(huán)境治理職能〔18〕。原初，包括環(huán)境保護機構在內的環(huán)境相關行政機構負責具體的環(huán)境治理工作，而地方政府承擔領導職責。但所謂的領導職能在具有原則性特征的同時也表現(xiàn)出內容的模糊性，使地方政府在經(jīng)濟趨利性下有足夠的空間來規(guī)避環(huán)境保護法律賦予的環(huán)境質量責任。河林長制以具體的流域或林區(qū)環(huán)境質量達標來踐行環(huán)境質量責任，通過統(tǒng)籌、規(guī)劃、巡查、協(xié)調等具體的環(huán)境保護職責為地方政府構建出權力與責任相匹配的制度體系，不僅貫徹了環(huán)境質量責任的“建設性”之義，同時也鋪設了環(huán)境質量責任的踐行之路。在河林長制之外，環(huán)境保護法律欲真正賦予地方政府以環(huán)境質量責任，首先應為地方政府設置具體的環(huán)境治理職責，這些職責不僅包括河林長制中流域與林區(qū)環(huán)境治理的統(tǒng)籌、規(guī)劃、巡查、協(xié)調等職責，也應將之擴展至所有的環(huán)境保護領域，如大氣污染防治、噪音污染防治、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護等，并將之發(fā)展為更為系統(tǒng)、精細且科學的職責體系，例如制度性的聯(lián)席會議、科學工作者組成的指導團隊、公共參與的整體規(guī)劃等。這些具體的環(huán)境治理職責不是覆蓋、沖突于環(huán)境相關行政機構的環(huán)境治理職責，而是用于確保相關機構環(huán)境治理的科學與效率，防止它們單純地為規(guī)制個體環(huán)境行為而進行治理，最終使地方政府與相關機構勠力同心，為提升轄區(qū)內環(huán)境質量而努力。

為地方政府設置具體的環(huán)境保護職責，并不意味著地方政府孤立地行使這一職責。之所以讓地方政府而非環(huán)保相關機構或獨立另設機構來行使這一職責，一個極其重要的原因就是希望地方政府不要孤立地履行職責，而是將之融入宏觀治理之中。以往，環(huán)保相關機構在進行環(huán)境治理時會面臨各類阻力，其中就包括來自于地方政府的經(jīng)濟增長與社會發(fā)展壓力。將環(huán)保相關機構設置為“上下對口”與“左右對齊”的雙管制，也是希望能通過建制方式來幫助其對抗來自地方政府干擾環(huán)境治理的壓力，但收效甚微〔19〕。河林長制讓地方政府承擔起具體的環(huán)境保護職責，意味著地方政府在進行宏觀治理時，不僅要履行經(jīng)濟增長與社會發(fā)展職責，同時也要履行環(huán)境保護職責。這些職責不僅作為黨政領導在政績考評時的一個考評維度，同時也成為地方政府宏觀治理的一部分。例如，河長與林長在履行環(huán)境規(guī)劃這一職責時，并不是孤立、簡單地規(guī)劃未來環(huán)境治理的內容、方式與程序，而是在宏觀治理的整體規(guī)劃中考量、定位和籌劃環(huán)境保護規(guī)劃。當某些經(jīng)濟增長或社會發(fā)展規(guī)劃與環(huán)境保護規(guī)劃沖突時，地方政府就必須調整相應規(guī)劃并努力使之保持平衡。尤其是流域與林區(qū)生態(tài)破壞極其嚴重時，地方政府就勢必嚴控任何可能進一步加劇生態(tài)破壞的開發(fā)規(guī)劃。河林長制的經(jīng)驗顯示，地方政府的環(huán)境質量責任并非是一種孤立的環(huán)境保護責任，環(huán)境法治只有將具體的環(huán)境保護職責融入宏觀治理之中，才能確保環(huán)境質量責任的切實履行。

“建設性”的環(huán)境質量責任，亦需要對其履責情況進行考核?？己说姆绞绞窃u判地方政府是否在規(guī)定時間內在自身轄區(qū)達成了預設的環(huán)境質量目標，而不是是否執(zhí)行了上述具體環(huán)境保護職責?？己瞬贿_標的后果包括對黨政領導的懲罰性追責，也包括對地方政府錯誤履責的糾正與補救。以環(huán)境質量目標的達成作為責任履行的考核標準，可以有效地避免責任與環(huán)境質量提升之間產(chǎn)生偏差，確保地方政府無法通過執(zhí)行具體的環(huán)境職責來逃避環(huán)境質量責任的最終履行。以河長制為例，考核河長責任履行的清單中包括河水水質（消滅黑水體和劣五類）與流域“七無”（水體顏色、氣味無異常，河面沒有成片垃圾與病死動物，河岸無垃圾堆放與違法建筑，河底無垃圾與污泥淤積，河道無非法排污口，河道無未經(jīng)處理的污水直排）等。當考核未能通過時，河長本人可能承擔政治處分，亦可能因為失責而影響其職位任免。而中央或者上級政府會在地方政府的考核未能通過后，對其進行糾正與補救，或是直接干預河流的環(huán)境治理，或是任免新任河長與制定新河長，或是批評、督促地方政府在規(guī)定期限內進行重點治理以重新通過考核。環(huán)境保護法律應當充分吸收河林長制的這一成功經(jīng)驗，理性看待黨政領導的政治責任與地方政府的法律責任，通過環(huán)境質量達標這一考核機制將二者予以辯證地統(tǒng)一，共同致力于環(huán)境質量的提升。

綜上，河林長制是我國環(huán)境法治中一項重大的制度創(chuàng)新，它不僅在河流流域與森林林區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護上取得了豐碩的成果，亦實現(xiàn)了責任屬性與責任主體的雙重創(chuàng)新，并最終為地方政府承擔起環(huán)境質量責任提供了寶貴的先行經(jīng)驗與踐行范例。誠然，環(huán)境質量責任之問并不會因為河林長制的出現(xiàn)與發(fā)展而立刻得到徹底解決，但河林長制對傳統(tǒng)法治中地方政府環(huán)境法律責任的糾偏，以及將地方政府法律責任與黨政領導政治責任進行的辯證統(tǒng)一，為環(huán)境質量責任之問的徹底解決照進了希望的曙光。我國環(huán)境保護法律應當充分吸收河林長制在責任機制上的三大啟示：具體的環(huán)境治理職責、融入宏觀治理與環(huán)境質量達標，進而根據(jù)不同環(huán)境領域的客觀情況與切實需求，構建起賦予并督促地方政府履行環(huán)境質量責任的制度體系，將環(huán)境質量責任的“建設性”從理論轉變?yōu)楝F(xiàn)實。

注釋：

①2016年12月11日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)并實施了《關于全面推行河長制的意見》。

②這里的不同并非指二者在環(huán)境保護區(qū)域上的不同，例如河林長制的環(huán)境保護限于流域與林區(qū)，傳統(tǒng)責任的環(huán)境保護覆蓋各個方面等。

③例如2018年7月國務院發(fā)布的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》。

④監(jiān)管個體不法環(huán)境行為的責任主要體現(xiàn)在《環(huán)境保護法》第九、十、十六、二十四、二十五條等條款，《中華人民共和國水污染防治法》第三章、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第五條等；實施正外部性行為的責任主要體現(xiàn)在《環(huán)境保護法》第二、三章在監(jiān)管責任之外增設的建立預警機制、限期達標、生態(tài)補償?shù)蓉熑危坏谖逭乱?guī)定的政府構建環(huán)境信息公開與公眾參與制度等責任。

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責任編輯 楊在平

〔收稿日期〕2024-04-11

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“新時代生態(tài)文明建設目標評價考核制度優(yōu)化研究”（22&ZD138），主持人陳海嵩。

〔作者簡介〕姜 淵（1988-），男，浙江杭州人，寧波大學法學院副教授、博士生導師，主要研究方向為環(huán)境法學基礎理論。