摘 要：幾乎所有公共機(jī)構(gòu)現(xiàn)今仍未擺脫現(xiàn)代官僚制，但現(xiàn)代官僚制在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害上具有功能缺陷：災(zāi)害的突發(fā)性要求公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行前瞻性準(zhǔn)備，但官僚制例行公事、終身任職、去人格化等特征抑制官員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和主動(dòng)精神；災(zāi)害的危急性要求公共機(jī)構(gòu)快速反應(yīng)，但官僚制照章辦事、權(quán)力本位、層級(jí)節(jié)制等特征使其難以快速行動(dòng)；災(zāi)害的受關(guān)注性要求公共機(jī)構(gòu)運(yùn)作透明規(guī)范，但官僚制的封閉性、非民主性等特征不利于公共機(jī)構(gòu)規(guī)范透明運(yùn)作。盡管如此，在目前尚未找到更佳替代模式的情況下，應(yīng)在重新認(rèn)識(shí)現(xiàn)代官僚制的基礎(chǔ)上，將它的一些固有特點(diǎn)轉(zhuǎn)化為應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的優(yōu)勢(shì)，并從思想、機(jī)制、技術(shù)等方面對(duì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，提升公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的能力。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代官僚制；重大災(zāi)害；功能缺陷

中圖分類號(hào)：D03

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2024）09-0047-07

引言

進(jìn)入21世紀(jì)，全球性或地區(qū)性重大災(zāi)害時(shí)常發(fā)生，給全世界或當(dāng)?shù)厝藗兊纳?、健康和?cái)產(chǎn)造成了巨大損失，在此背景下，如何提升公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的能力就成為世界各國(guó)面臨的重要課題。而直到今天，幾乎所有公共機(jī)構(gòu)仍或多或少地具有現(xiàn)代官僚制的特點(diǎn)。因此，要提升公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的能力，就不能忽視官僚制組織模式與重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作之間的契合性問(wèn)題。辯證來(lái)看，現(xiàn)代官僚制在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大災(zāi)害時(shí)既能發(fā)揮積極作用，也存在消極功能，從提升公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害能力的角度而言，有必要探明現(xiàn)代官僚制在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害上的功能缺陷并找到恰當(dāng)?shù)慕鉀Q策略。

現(xiàn)代官僚制是指由韋伯（Max Weber）發(fā)現(xiàn)的建基于“合理—合法”型權(quán)威之上的組織模式，區(qū)別于建基于其它權(quán)威之上古代官僚制。不過(guò)，西方人對(duì)官僚制（為表述方便，文中所言官僚制在未予特殊說(shuō)明時(shí)皆指現(xiàn)代官僚制）弊病的指摘早在韋伯以前就開(kāi)始了，格里姆（Baron de Grimm）在1764年就指出當(dāng)時(shí)法國(guó)存在“循章辦事”的官僚?。?］9。實(shí)際上，韋伯也指出了人類存在隨著官僚制的應(yīng)用而陷入“理性的牢籠”［2］的風(fēng)險(xiǎn)。之后，學(xué)者們主要從四個(gè)視角繼續(xù)挖掘官僚制的功能缺陷：一是政治學(xué)視角，強(qiáng)調(diào)官僚制具有很強(qiáng)的封閉性，這使它成為一種“反民主的力量”［3］。二是社會(huì)學(xué)視角，認(rèn)為官僚制的去人格化導(dǎo)致組織被看作沒(méi)有情感的機(jī)器，官員被看作缺乏自主性的“機(jī)器上的齒輪或螺絲釘”［4］，組織的整體運(yùn)作要求犧牲掉“較卓越成員的個(gè)性”［5］，從而導(dǎo)致官員人格發(fā)生扭曲［6］251-252。三是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，認(rèn)為官僚具有“經(jīng)濟(jì)人”特征，首先追求自身利益而相對(duì)“忽視公共利益”［7］，帶來(lái)諸如“預(yù)算最大化”［8］51、“尋租”［9］等現(xiàn)象。四是管理學(xué)視角，認(rèn)為官僚制的特征易導(dǎo)致組織規(guī)模膨脹［10］、官員不勝任［11］、墨守成規(guī)、響應(yīng)速度低下［12］等問(wèn)題，產(chǎn)生無(wú)法快速行動(dòng)或創(chuàng)新的僵化問(wèn)題［13］168，缺乏應(yīng)對(duì)新問(wèn)題的靈活性，最終成為“死亡的軀殼”［1］9。

盡管當(dāng)前有關(guān)官僚制功能缺陷的研究成果已非常豐富，但往往立足于官僚制理論本身，由理論演繹出官僚制的一般功能缺陷，缺乏對(duì)官僚制在特殊情境中功能缺陷的系統(tǒng)性考察。鑒于此，本文將官僚制置于重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)的具體情境之中，系統(tǒng)地探究它在這種情境中的功能缺陷并提出應(yīng)對(duì)之策，以期深化對(duì)官僚制的認(rèn)識(shí)。

一、重大災(zāi)害對(duì)公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)行動(dòng)提出的要求

本文所言“重大災(zāi)害”是指主要由自然因素引發(fā)的一定范圍內(nèi)對(duì)大量人員的生命、健康和財(cái)產(chǎn)造成重大損失的突發(fā)事件，如高強(qiáng)度的地震、重大傳染病、大型海嘯等。由于重大災(zāi)害往往給公私利益帶來(lái)巨大損失，因此相關(guān)公共機(jī)構(gòu)尤其是政府應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的責(zé)任。需要說(shuō)明的是，公共機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)行動(dòng)包括災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)對(duì)、災(zāi)后重建三項(xiàng)基本內(nèi)容，受篇幅限制，也為使探討的話題更聚焦，本文僅探討公共機(jī)構(gòu)的災(zāi)中應(yīng)對(duì)行動(dòng)。雖然重大災(zāi)害多種多樣，但它們的發(fā)生具有一些共同特征，相關(guān)公共機(jī)構(gòu)須依據(jù)災(zāi)害發(fā)生過(guò)程的特征有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)，才能確保應(yīng)對(duì)行動(dòng)的有效性。結(jié)合本世紀(jì)國(guó)內(nèi)外已發(fā)生的重大災(zāi)害的共同特征來(lái)看，公共機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)行動(dòng)應(yīng)符合以下要求。

（一）災(zāi)害發(fā)生視角：災(zāi)害的突發(fā)性要求公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行前瞻性準(zhǔn)備

重大災(zāi)害發(fā)生的時(shí)間和地點(diǎn)目前尚無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，它們的發(fā)生往往出人意料，因而具有突發(fā)性。災(zāi)害的突發(fā)性意味著社會(huì)從正常狀態(tài)到危機(jī)狀態(tài)之間缺乏足夠長(zhǎng)的過(guò)渡階段，如果等災(zāi)害發(fā)生后再謀劃應(yīng)對(duì)之策，往往錯(cuò)過(guò)最佳應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)。因此，盡管災(zāi)前無(wú)法預(yù)測(cè)災(zāi)害的發(fā)生，但相關(guān)公共機(jī)構(gòu)仍有必要進(jìn)行前瞻性思考，平時(shí)就做好應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的準(zhǔn)備工作，這主要包括三個(gè)方面。

第一，儲(chǔ)備應(yīng)急物資。重大災(zāi)害突發(fā)往往意味著全社會(huì)在短時(shí)間內(nèi)會(huì)消耗或使用超出正常需求量的特定物資。例如，重大傳染病發(fā)生后需要大量防護(hù)用品，大型地震發(fā)生后需要大量破拆器具，重大水災(zāi)發(fā)生后需大量抽排水設(shè)備……如果災(zāi)害發(fā)生后再增加相關(guān)物資的采購(gòu)或生產(chǎn)，往往難以在短時(shí)間內(nèi)跟上物資需求增加的速度，導(dǎo)致災(zāi)害爆發(fā)初期全社會(huì)范圍內(nèi)出現(xiàn)相關(guān)物資的短缺。要防止這一問(wèn)題出現(xiàn)，穩(wěn)妥的方法就是提前做足相關(guān)物資調(diào)配的準(zhǔn)備工作。

第二，制定應(yīng)急預(yù)案。重大災(zāi)害的應(yīng)對(duì)需要社會(huì)各方力量的參與和各種資源的投入，要確保應(yīng)對(duì)行動(dòng)有序開(kāi)展，不僅需要明確各參與方的具體責(zé)任和各種資源的歸屬，還要對(duì)它們進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和合理分配，如果等災(zāi)害爆發(fā)后再做這些工作，往往耗費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間，影響應(yīng)對(duì)工作的開(kāi)展。因此，為避免這種情況的發(fā)生，相關(guān)公共機(jī)構(gòu)應(yīng)在充分溝通的基礎(chǔ)上提前制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)預(yù)案，明確責(zé)任和配置資源，確保各方能在災(zāi)害發(fā)生后依據(jù)預(yù)案快速采取行動(dòng)。

第三，保持危機(jī)意識(shí)。重大災(zāi)害具有突發(fā)性意味著它們?cè)谖磥?lái)隨時(shí)都可能發(fā)生，雖然相關(guān)公共機(jī)構(gòu)在平時(shí)可為應(yīng)對(duì)災(zāi)害儲(chǔ)備物資和制定預(yù)案，但這些工作并非一勞永逸，因?yàn)樯鐣?huì)總處于不斷發(fā)展變化之中，隨著時(shí)間的推移，新的救災(zāi)資源、技術(shù)和方法會(huì)不斷產(chǎn)生。公共機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)情況的發(fā)展變化，及時(shí)更新應(yīng)對(duì)災(zāi)害的物資儲(chǔ)備和預(yù)案，并不斷檢驗(yàn)物資和預(yù)案的有效性，持之以恒地做好應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的準(zhǔn)備工作，這就需要相關(guān)公共機(jī)構(gòu)在平時(shí)保持危機(jī)意識(shí)，做到居安思危。

（二）災(zāi)害損害視角：災(zāi)害的危急性要求公共機(jī)構(gòu)快速應(yīng)對(duì)

重大災(zāi)害發(fā)生后大量人員的生命或健康會(huì)處于高風(fēng)險(xiǎn)之中，如果不在最短的時(shí)間內(nèi)給予救援，往往帶來(lái)大量人員傷亡的嚴(yán)重后果。而且，應(yīng)對(duì)行動(dòng)越遲緩，不僅傷亡人員會(huì)越多，傷者的受損害程度往往也越高，由此凸顯出重大災(zāi)害發(fā)生所造成事態(tài)的危急性。重大災(zāi)害的危急性對(duì)相關(guān)公共機(jī)構(gòu)的干預(yù)行動(dòng)提出的要求主要有三個(gè)。

第一，盡早介入。重大災(zāi)害的危急性意味著相關(guān)公共機(jī)構(gòu)越早進(jìn)行干預(yù)，就越能減少受災(zāi)群眾的生命和健康損失，甚至?xí)p緩一些災(zāi)害的發(fā)展進(jìn)程，抑制災(zāi)害的影響范圍。例如，如果在傳染病未擴(kuò)散前就實(shí)施有效防控，就可將它控制在較小的范圍內(nèi)，病毒感染的人數(shù)越少，造成的生命和健康損失就越小。因此，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)在重大災(zāi)害發(fā)生后盡可能早地采取干預(yù)行動(dòng)。

第二，加快運(yùn)轉(zhuǎn)速度。重大災(zāi)害的危急性意味著時(shí)間就是生命，應(yīng)在最短的時(shí)間內(nèi)幫助受災(zāi)人員脫離險(xiǎn)境，因?yàn)榫仍袆?dòng)持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，有的人處于險(xiǎn)境中的時(shí)間也越長(zhǎng)，他們的生命和健康發(fā)生損失的概率就越大。而要盡可能地縮短應(yīng)急干預(yù)的時(shí)間，相關(guān)公共機(jī)構(gòu)通常需要打破常規(guī)運(yùn)行狀態(tài)，大幅提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率，確保自身運(yùn)轉(zhuǎn)能跟得上其他機(jī)構(gòu)的快節(jié)奏和高強(qiáng)度，爭(zhēng)取在最短的時(shí)間內(nèi)完成災(zāi)害救援和控制工作。

第三，大幅增加應(yīng)急服務(wù)供給。重大災(zāi)害發(fā)生會(huì)導(dǎo)致大量人員的生命、健康或財(cái)產(chǎn)處于危險(xiǎn)中，他們需要獲得及時(shí)的救治或救助服務(wù)（以下統(tǒng)稱為“應(yīng)急服務(wù)”），而此時(shí)應(yīng)急服務(wù)的需求數(shù)量往往會(huì)超出平時(shí)供給的最大數(shù)量。在此情況下，要滿足劇增的應(yīng)急服務(wù)需要，僅僅通過(guò)加速公共機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的方法往往并不能解決問(wèn)題，還需通過(guò)其他途徑大幅增加應(yīng)急服務(wù)供給，例如，發(fā)生重大傳染病時(shí)快速修建臨時(shí)醫(yī)院等。

（三）災(zāi)害外部效應(yīng)視角：災(zāi)害的受關(guān)注性要求公共機(jī)構(gòu)運(yùn)作規(guī)范透明

重大災(zāi)害會(huì)帶來(lái)諸多外部影響，從影響公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)行動(dòng)的角度看，最主要的外部效應(yīng)就是公眾的關(guān)注。由于重大災(zāi)害往往造成大量人員傷亡，對(duì)公眾心理造成巨大沖擊，他們往往站在公共利益立場(chǎng)上，希望災(zāi)害能得到有效應(yīng)對(duì)。因此，他們?cè)陉P(guān)注災(zāi)害本身的同時(shí)，也會(huì)關(guān)注公共機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)。在此情況下，相關(guān)公共機(jī)構(gòu)就易成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。公共機(jī)構(gòu)的公共屬性決定了他們一旦受到公眾關(guān)注，就須滿足公眾的合理期待。

一方面，行動(dòng)過(guò)程要公開(kāi)透明。重大災(zāi)害發(fā)生后，許多社會(huì)成員都關(guān)注公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的狀況，希望了解相關(guān)信息，尤其是為救災(zāi)提供捐贈(zèng)的人更是希望能及時(shí)得到反饋。如果公眾無(wú)法及時(shí)獲得足夠真實(shí)的相關(guān)信息，不僅可能導(dǎo)致小道消息滿天飛，而且相關(guān)公共機(jī)構(gòu)也易招致公眾的批評(píng)，降低公眾的配合度，進(jìn)而增加應(yīng)對(duì)災(zāi)害的難度。因此，公共機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害時(shí)必須保持公開(kāi)透明，讓公眾及時(shí)、全面了解災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作的進(jìn)展。

另一方面，應(yīng)對(duì)行動(dòng)要高效規(guī)范。在現(xiàn)代信息社會(huì)中，互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用以及現(xiàn)代通訊工具的普及不僅提升了公眾的信息獲取能力，也使公眾也可便利地在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表并傳播自己的觀點(diǎn)和看法。如果公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害缺乏效率或欠缺規(guī)范，一旦被公布于網(wǎng)絡(luò)，相關(guān)信息會(huì)快速傳開(kāi)，對(duì)公共機(jī)構(gòu)形成強(qiáng)大輿論壓力。因此，為防止在重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)行動(dòng)中陷入被動(dòng)，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量保證自身應(yīng)對(duì)行動(dòng)高效且規(guī)范。

二、官僚制應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的功能缺陷

重大災(zāi)害對(duì)相關(guān)公共機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)行動(dòng)提出了特定要求，只有符合這些要求，才能確保應(yīng)對(duì)行動(dòng)的有效性。但直到今天，幾乎所有公共機(jī)構(gòu)仍未擺脫官僚制組織模式。理論上講，官僚制的一些組織特征可能會(huì)對(duì)公共機(jī)構(gòu)采取應(yīng)對(duì)行動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）抑制公共機(jī)構(gòu)為應(yīng)對(duì)災(zāi)害進(jìn)行前瞻性準(zhǔn)備

官僚制組織模式滋長(zhǎng)了官員的惰性，進(jìn)而抑制其為應(yīng)對(duì)未來(lái)重大災(zāi)害做前瞻準(zhǔn)備的積極性。

第一，官僚制的例行公事抑制公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行前瞻性準(zhǔn)備。官僚制具有效率的主要原因之一是官員通過(guò)重復(fù)處理相同或類似問(wèn)題，不斷熟悉日常事務(wù)的處理方法，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間重復(fù)，在工作上逐漸由生手變成熟手。但“任何從事日常事務(wù)工作的機(jī)構(gòu)都容易陷入例行公事”［14］，最終會(huì)形成官僚組織運(yùn)行的慣性。由于公共機(jī)構(gòu)所處環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定，官員通常無(wú)需對(duì)工作方法做出大幅調(diào)整，這樣的狀態(tài)長(zhǎng)時(shí)間維持，往往使他們滿足于安穩(wěn)的工作狀態(tài)而忽略未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)未來(lái)的積極性就“被官僚機(jī)構(gòu)例行公事的單調(diào)乏味所取代”［15］。

第二，官僚制的職務(wù)常任抑制公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行前瞻性準(zhǔn)備。官僚制執(zhí)行官員“終身任職”［16］1101，只要個(gè)人無(wú)過(guò)錯(cuò)，即使組織整體運(yùn)作出現(xiàn)大問(wèn)題，通常也不用成員個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，這往往使其“政治責(zé)任感缺失”［17］，無(wú)需過(guò)多考慮未來(lái)突發(fā)狀況對(duì)組織的影響。在此情況下，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和災(zāi)害意識(shí)通常也就非常淡薄。而為整個(gè)組織運(yùn)作承擔(dān)責(zé)任的政治領(lǐng)導(dǎo)通常都有任期，在一定時(shí)間內(nèi)組織資源有限的情況下，他們往往更看重創(chuàng)造短期即見(jiàn)成效的政績(jī)，而不愿拿出大量資源為應(yīng)對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)風(fēng)險(xiǎn)做準(zhǔn)備。

第三，官僚制的去人格化抑制公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行前瞻性準(zhǔn)備。非人格化是官僚制的基本特征之一，它意味著官員“不過(guò)是一部無(wú)休止運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器上的一個(gè)小齒輪，這部機(jī)器為他規(guī)定了一條實(shí)質(zhì)上是固定的行進(jìn)路線。官員受托執(zhí)行專門(mén)的任務(wù)，通常不可能由他，而是由最高層開(kāi)動(dòng)或制動(dòng)機(jī)器”［16］1127，也即官員在公共機(jī)構(gòu)中通常只按上級(jí)意志行動(dòng)，缺乏足夠的自主能動(dòng)性，易處于被動(dòng)應(yīng)付的狀態(tài)。在此情況下，他們更傾向于將自身看作社會(huì)問(wèn)題的解決者而非預(yù)防者，缺乏為未知重大災(zāi)害主動(dòng)做好準(zhǔn)備的積極性。

（二）不利于公共機(jī)構(gòu)在災(zāi)害發(fā)生后做出快速應(yīng)對(duì)

官僚制組織模式不僅不利于調(diào)動(dòng)組織成員為應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害做準(zhǔn)備的積極性，也不利于公共機(jī)構(gòu)在重大災(zāi)害發(fā)生后做出快速應(yīng)對(duì)。

第一，官僚制要求照章辦事不利于公共機(jī)構(gòu)快速反應(yīng)。法理型權(quán)威是官僚制的基礎(chǔ)，它生成和存續(xù)的基礎(chǔ)是正式規(guī)則。就此而言，正式規(guī)則在官僚組織內(nèi)擁有最高權(quán)威，官員實(shí)施的任何行為必須有規(guī)則依據(jù)，否則就會(huì)受到相應(yīng)懲罰，這使得官員一般嚴(yán)格按照規(guī)則操作。嚴(yán)格遵照規(guī)則辦事可防止官員借組織權(quán)威侵害公共或他人的利益，但由此產(chǎn)生的強(qiáng)化效果可使官員將“作為手段的規(guī)則變成最終目的”［18］，產(chǎn)生教條主義和拒絕改革的“惰性”［13］196，即使環(huán)境發(fā)生了變化也會(huì)盡量維持原有的行為模式，出現(xiàn)凡勃侖（Thorstein B. Veblen）所說(shuō)的“訓(xùn)練有素的無(wú)能”［6］299等問(wèn)題，典型地表現(xiàn)為“一旦發(fā)生偶然事件，既定條件改變，習(xí)慣于墨守成規(guī)的行政人員便會(huì)反應(yīng)遲鈍”［19］。

第二，官僚制奉行權(quán)力本位不利于公共機(jī)構(gòu)快速擴(kuò)能。官僚制中的官員享有“特別突出的重要權(quán)力地位”［16］1131，而且權(quán)力越大個(gè)人收益往往越多，于是，“追求個(gè)人功用最大化”［8］35的官員傾向于壟斷手中的權(quán)力。在官僚組織因事設(shè)職而無(wú)法快速大規(guī)模增加工作人員的情況下，公共機(jī)構(gòu)要想快速增加應(yīng)急服務(wù)供給，除加速自身運(yùn)轉(zhuǎn)外通常只有兩種選擇：與其他主體分享權(quán)力和引入先進(jìn)管理技術(shù)，前者可借助其他主體增加應(yīng)急服務(wù)，后者可加快事務(wù)處理速度從而增加應(yīng)急服務(wù)，但前者帶來(lái)的權(quán)力分享和后者帶來(lái)的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整都會(huì)削弱官員的權(quán)力，這往往使得他們?nèi)狈ν七M(jìn)分權(quán)改革和技術(shù)革新的積極性，無(wú)法建立起快速增加應(yīng)急服務(wù)的多元渠道。

第三，官僚制強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制不利于公共機(jī)構(gòu)快速行動(dòng)。官僚制內(nèi)部存在嚴(yán)格的權(quán)力層級(jí)結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，“權(quán)力不平衡地集中在上層”［13］13，并且“官員典型地由上級(jí)權(quán)威任命”［16］1099，由此形成“高級(jí)職務(wù)監(jiān)督低級(jí)職務(wù)的上下級(jí)隸屬體系”［16］1096，下級(jí)的權(quán)力、地位、晉升、獎(jiǎng)懲等事項(xiàng)都與上級(jí)密切相關(guān)。在此情況下，為了贏得上級(jí)認(rèn)同和規(guī)避自作主張帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，下級(jí)往往選擇嚴(yán)格按照上級(jí)意志行事，久而久之，就會(huì)形成“過(guò)度遵從的結(jié)構(gòu)”［6］302。而如果凡事由上級(jí)做出決策，會(huì)使相關(guān)決策信息的傳遞距離相對(duì)較長(zhǎng)，拉長(zhǎng)決策時(shí)間，有時(shí)使處于底層的公共機(jī)構(gòu)難以對(duì)突發(fā)的災(zāi)害采取快速行動(dòng)。

（三）阻礙公共機(jī)構(gòu)運(yùn)作的透明化與規(guī)范化

正式組織都具有相對(duì)獨(dú)立性，表現(xiàn)為與外部環(huán)境之間存在較為清晰的邊界，組織邊界的作用之一就是阻隔內(nèi)部特定信息的外泄，而官僚制則提升了公共機(jī)構(gòu)的信息壟斷能力，一定程度上阻礙了公共機(jī)構(gòu)運(yùn)作的透明化，而透明度不高，公共機(jī)構(gòu)運(yùn)作的規(guī)范性就難以保證。概括而言，官僚制阻礙公共機(jī)構(gòu)運(yùn)作的透明化與規(guī)范化主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是官僚組織的封閉性阻礙公共機(jī)構(gòu)運(yùn)作的透明化與規(guī)范化。官僚制傾向于官員任職終身，組織內(nèi)部人員相對(duì)穩(wěn)定，與外部環(huán)境間的邊界非常清晰，這樣的組織結(jié)構(gòu)有助于促生官員群體相對(duì)獨(dú)立的利益，“維持并擴(kuò)張自身的行政地位和權(quán)力”［20］。而官員的行政地位與權(quán)力建立在壟斷特定組織信息的基礎(chǔ)上［21］，于是，官僚組織“總是傾向于排斥公眾，盡可能隱蔽它的信息”［16］1132。同時(shí)，公務(wù)機(jī)密作為“官僚制的特殊發(fā)明”［16］1132，可被用作“對(duì)幾乎任何事情進(jìn)行保密”［16］1132的借口，使保密事項(xiàng)“大大超出這些受功能性保密動(dòng)機(jī)驅(qū)使的領(lǐng)域”［16］1132。在此情況下，官員易脫離公眾監(jiān)督實(shí)施非規(guī)范化操作。

二是官僚制的非民主性阻礙公共機(jī)構(gòu)運(yùn)作的透明化與規(guī)范化。官僚制中官員通過(guò)考試任用等非民選方式產(chǎn)生，也即官員之所以獲得任命，不是因?yàn)樗麄兇砹诉x民，而是因?yàn)樗麄兎蠉徫灰螅@種強(qiáng)調(diào)專業(yè)要求而忽視選民意見(jiàn)的做法與“普選產(chǎn)生官員的形式‘民主’原則存在沖突”［16］1101，再加上官員在其權(quán)限內(nèi)可自主作出決定，無(wú)需經(jīng)過(guò)民主決策，因此，民主治理與“官僚制的‘統(tǒng)治’是格格不入的”［16］1130。由于官員不用直接對(duì)民眾負(fù)責(zé)，也就可以規(guī)避民眾監(jiān)督，這為他們壟斷相關(guān)信息和非規(guī)范化操作提供了機(jī)會(huì)。

三、彌補(bǔ)官僚制應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害功能缺陷的策略

從官僚制理論設(shè)定的組織特征看，官僚組織在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害方面存在功能缺陷，這些缺陷在國(guó)內(nèi)外公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的過(guò)程中均有所顯現(xiàn)。例如，2005年美國(guó)“卡特里娜”颶風(fēng)造成1300多人死亡，白宮對(duì)此發(fā)布調(diào)查報(bào)告指出，聯(lián)邦政府存在“救援反應(yīng)遲緩”等問(wèn)題，該問(wèn)題產(chǎn)生的原因是政府部門(mén)“缺乏計(jì)劃、組織和領(lǐng)導(dǎo)不力以及應(yīng)急管理人員經(jīng)驗(yàn)不足等”［22］；2021年鄭州“7·20”特大暴雨過(guò)后，國(guó)務(wù)院災(zāi)害調(diào)查組認(rèn)定鄭州市存在“市政府及有關(guān)區(qū)縣（市）、部門(mén)和單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)特大災(zāi)害認(rèn)識(shí)準(zhǔn)備不足、防范組織不力、應(yīng)急處置不當(dāng)”等問(wèn)題［23］。一旦公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害出現(xiàn)功能問(wèn)題，往往會(huì)造成不可估量的損失。公共機(jī)構(gòu)要避免出現(xiàn)功能問(wèn)題就需要對(duì)自身進(jìn)行改革，但現(xiàn)實(shí)中的組織改革能否幫助公共機(jī)構(gòu)擺脫官僚制理論設(shè)定的功能失調(diào)的“宿命”呢？要回答這一問(wèn)題，必須在對(duì)官僚制進(jìn)行再認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)代化改造。

（一）全面理性地看待官僚制在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害中的作用

現(xiàn)在是“一個(gè)官僚制度備受責(zé)難和鄙視的時(shí)代”［24］，盡管個(gè)別學(xué)者竭力為官僚制辯護(hù)［25］，但更多學(xué)者則做出了猛烈批評(píng)，認(rèn)為官僚制是“一種不可能根據(jù)其錯(cuò)誤來(lái)糾正其行為的組織”［26］，應(yīng)該將其“解構(gòu)”［27］“超越”［28］或“擯棄”［29］。盡管如此，人類尚無(wú)法建構(gòu)出“一種在整體上能取代官僚制并具備像官僚制那樣完備的特征鮮明的占主流的組織形式，都沒(méi)有改變官僚制仍作為一種主要的組織形態(tài)和基礎(chǔ)的事實(shí)”［30］，一些批評(píng)官僚制的學(xué)者也認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)不能擺脫官僚制［31］，這意味著現(xiàn)階段人類仍需與官僚制共處下去。在此情況下，為使公共機(jī)構(gòu)在未來(lái)能更好地應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害，需要對(duì)官僚制持更具建設(shè)性的看法，更加全面理性地看待官僚制在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害中的功能。

第一，官僚制現(xiàn)今仍是應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的重要組織模式。在官僚制出現(xiàn)以前，其它組織模式（如家長(zhǎng)制等）曾作為主流組織模式被廣泛應(yīng)用，但隨著社會(huì)發(fā)展，人類對(duì)自身活動(dòng)的組織模式不斷進(jìn)行批判、改造和選擇，最終官僚制發(fā)展成為一種“持久性的存在”［32］，成為今天主流的組織模式。人類之所以如此選擇，是因?yàn)橄鄬?duì)其它既往和既有組織模式，官僚制的理性化程度最高，在組織大規(guī)模群體活動(dòng)方面可達(dá)致最起碼的效率，再加上現(xiàn)階段人類尚未找到更好的替代組織模式，所以直到今天，官僚制的“核心原則和特征并沒(méi)有受到根本的挑戰(zhàn)”［33］，甚至“所有試圖削弱官僚制的努力，往往都會(huì)導(dǎo)致它進(jìn)一步強(qiáng)化”［34］。在此情況下，可選的策略只能是盡最大可能彌補(bǔ)官僚制的缺陷，以盡可能地防止它們?cè)趹?yīng)對(duì)重大災(zāi)害時(shí)出現(xiàn)功能問(wèn)題。

第二，公共機(jī)構(gòu)具有相對(duì)于官僚制理論的獨(dú)立性。現(xiàn)實(shí)中，盡管公共機(jī)構(gòu)具有官僚制的基本特征，但其建立和運(yùn)行幾乎不以官僚制理論為指導(dǎo)，原因主要有三個(gè)。一是公共機(jī)構(gòu)中許多官員不了解官僚制理論，由于公共機(jī)構(gòu)中大量人員并未接受過(guò)專門(mén)的社會(huì)科學(xué)教育，根本不知何為官僚制理論，也就不可能用該理論指導(dǎo)公共機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)行。二是官僚制是韋伯等人對(duì)當(dāng)時(shí)已存在的官僚組織基本特征的概括，主要具有解釋功能，指導(dǎo)實(shí)踐的功能非常有限，公共機(jī)構(gòu)難以用官僚制理論指導(dǎo)自身建設(shè)和運(yùn)行。三是官僚受到反官僚主義輿論的波及在現(xiàn)代社會(huì)中帶有貶義色彩，所有公共機(jī)構(gòu)都忌諱與“官僚”一詞沾邊，因此即使熟悉官僚制理論，官員通常也不會(huì)有意識(shí)地用官僚制理論指導(dǎo)組織的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。這意味著現(xiàn)實(shí)中公共機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)相對(duì)獨(dú)立于官僚制理論，由理論推導(dǎo)出來(lái)的官僚制的功能缺陷并不必然出現(xiàn)在每個(gè)公共機(jī)構(gòu)身上。例如，發(fā)生自然災(zāi)害后，有些公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)不力，但也有一些公共機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出色，這說(shuō)明現(xiàn)實(shí)中的官僚組織可以在恰當(dāng)?shù)臈l件下迅速做出適應(yīng)性調(diào)整，在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害時(shí)展現(xiàn)出足夠的彈性和靈活性［35］。

第三，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害能力的強(qiáng)弱并不取決于官僚制，而取決于運(yùn)用官僚制的人。面對(duì)重大災(zāi)害時(shí)，現(xiàn)實(shí)中官僚組織的效能呈現(xiàn)出差異性，有的表現(xiàn)較差，有的表現(xiàn)較好，這說(shuō)明一些公共機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害時(shí)表現(xiàn)不佳的主要原因不是因其采用了官僚制，而是因其未正確地應(yīng)用官僚制。盡管官僚制的功能缺陷在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害時(shí)會(huì)或多或少地暴露出來(lái)，但人們?cè)诒┞冻龅娜毕菝媲翱砂l(fā)揮主觀能動(dòng)性及時(shí)予以彌補(bǔ)。如果能夠及時(shí)彌補(bǔ)公共機(jī)構(gòu)的功能缺陷，推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)適應(yīng)時(shí)代、環(huán)境、技術(shù)的發(fā)展變化及時(shí)做出調(diào)整，那么公共機(jī)構(gòu)在面對(duì)重大災(zāi)害時(shí)就可更加高效地予以應(yīng)對(duì)。

（二）將官僚制的固有特點(diǎn)轉(zhuǎn)化為應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的優(yōu)勢(shì)

唯物辯證法不僅認(rèn)為任何事物都可一分為二，而且認(rèn)為兩個(gè)方面在一定條件下可相互轉(zhuǎn)化，在看待官僚制應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的功能上也應(yīng)如此。鑒于此，為提升公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的能力，應(yīng)在更充分發(fā)揮官僚制責(zé)任明確、政令統(tǒng)一、專業(yè)管理等優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，盡量創(chuàng)造條件將官僚制一些可能不利于應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的特點(diǎn)轉(zhuǎn)化為應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的優(yōu)勢(shì)。

一方面，將照章辦事轉(zhuǎn)化為對(duì)重大災(zāi)害的依規(guī)行動(dòng)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的過(guò)程中取得了不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。在此情況下，每個(gè)國(guó)家有必要總結(jié)已經(jīng)或正在發(fā)生的重大災(zāi)害的發(fā)生衍化規(guī)律，吸收他國(guó)應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立健全應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的規(guī)則體系，并隨著新的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的獲得、新的應(yīng)對(duì)方法和技術(shù)的出現(xiàn)、未來(lái)預(yù)測(cè)準(zhǔn)確度的提升等及時(shí)對(duì)規(guī)則進(jìn)行更新，盡量使規(guī)則能夠有效應(yīng)為未來(lái)的各種意外情況。在災(zāi)害應(yīng)對(duì)規(guī)則日益完善的情況下，無(wú)論平時(shí)還是災(zāi)害突發(fā)時(shí)，公共機(jī)構(gòu)都可依據(jù)既定規(guī)則采取應(yīng)對(duì)行動(dòng)，避免應(yīng)對(duì)工作陷入慌亂，由此，官僚制照章辦事的優(yōu)勢(shì)也就得以發(fā)揮。

另一方面，借助科層結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)公共機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力。官僚通常具有抗拒改革的惰性，因而公共機(jī)構(gòu)改革的啟動(dòng)通常需要外部力量的驅(qū)動(dòng)。實(shí)際上，驅(qū)動(dòng)公共機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力最初往往來(lái)自不滿意的公眾，由于政治領(lǐng)導(dǎo)人需要對(duì)公眾負(fù)責(zé)，因此官僚機(jī)構(gòu)改革通常由政治領(lǐng)導(dǎo)人直接發(fā)起。針對(duì)重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)中公共機(jī)構(gòu)暴露出的問(wèn)題，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)可站在宏觀層面謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，并為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)改革。在決定推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革的情況下，可借助層級(jí)節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)一層層向下傳導(dǎo)改革的推動(dòng)力，通過(guò)改革提升公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的能力。

（三）公共機(jī)構(gòu)適應(yīng)重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)的需要進(jìn)行自我改造

官僚制理論只描述了官僚組織應(yīng)具備的基本特征，并未限定組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的全部細(xì)節(jié)，這意味著公共機(jī)構(gòu)可在維持既有基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式的情況下進(jìn)行自我改造，以彌補(bǔ)自身的功能缺陷。針對(duì)本世紀(jì)以來(lái)各國(guó)在重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)中暴露出的問(wèn)題，結(jié)合現(xiàn)代管理理念、最新的應(yīng)急管理理論和當(dāng)代科技的新發(fā)展，公共機(jī)構(gòu)的改造應(yīng)著重從三個(gè)方面推進(jìn)。

第一，思想改造。官僚組織的運(yùn)行狀況最終取決于運(yùn)用官僚制的人，而人的行為又主要受其思想引導(dǎo)。因此，要彌補(bǔ)公共機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害上的功能缺陷，就必須對(duì)其官員進(jìn)行思想改造。從優(yōu)化公共機(jī)構(gòu)運(yùn)行角度看，應(yīng)以最新的現(xiàn)代管理思想幫助官員確立起責(zé)任意識(shí)、奉獻(xiàn)精神、終身學(xué)習(xí)理念等，使其有積極性也有能力推動(dòng)組織革新和發(fā)展，確保公共機(jī)構(gòu)以最佳狀態(tài)參與重大災(zāi)害的應(yīng)對(duì)。從應(yīng)對(duì)災(zāi)害的直接需要來(lái)看，要通過(guò)普及相關(guān)災(zāi)害知識(shí)幫助官員確立起并保持重大災(zāi)害隨時(shí)可能發(fā)生的危機(jī)感，使他們居安思危，為應(yīng)對(duì)未來(lái)的重大災(zāi)害做好心理和物質(zhì)上的準(zhǔn)備。

第二，機(jī)制改造。針對(duì)本世紀(jì)以來(lái)在重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)中暴露出的主要問(wèn)題，公共機(jī)構(gòu)需著力優(yōu)化的機(jī)制主要有四個(gè)。一是重大災(zāi)害防備機(jī)制。各機(jī)構(gòu)根據(jù)自身在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中擔(dān)負(fù)的責(zé)任，在科學(xué)預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上制定恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)預(yù)案，同時(shí)做好充足的物資、人員和服務(wù)儲(chǔ)備，并根據(jù)社會(huì)變化及時(shí)更新方案和儲(chǔ)備，確保在發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)可從容應(yīng)對(duì)。二是加速運(yùn)行機(jī)制。在保證服務(wù)質(zhì)量的前提下，通過(guò)優(yōu)化業(yè)務(wù)辦理流程、縮減業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、設(shè)定業(yè)務(wù)辦結(jié)時(shí)限等方法加快事務(wù)處理速度，在平時(shí)就保持公共事務(wù)處理的高效率，確保在危急狀態(tài)下做出快速反應(yīng)。三是全流程信息公開(kāi)機(jī)制。將災(zāi)害應(yīng)對(duì)所有環(huán)節(jié)的信息全部實(shí)時(shí)上網(wǎng)公開(kāi)，并建立健全信息反饋機(jī)制，及時(shí)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)并改進(jìn)工作。四是應(yīng)急服務(wù)快速增加供給機(jī)制。建立并維持與非政府主體的伙伴關(guān)系，借助民間或市場(chǎng)力量增加應(yīng)急服務(wù)供給。

第三，技術(shù)改造。從應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的角度看，當(dāng)前可引入且有必要引入的新技術(shù)主要有三種。一是現(xiàn)代智能辦公技術(shù)?，F(xiàn)代智能辦公技術(shù)已相對(duì)成熟，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)在積極引入的基礎(chǔ)上，適應(yīng)這類技術(shù)應(yīng)用的要求調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、工作流程、職位設(shè)置和人員配備，以提高自身運(yùn)行效率。二是區(qū)塊鏈技術(shù)。雖然區(qū)塊鏈技術(shù)目前尚不成熟，但它的初步應(yīng)用已顯現(xiàn)出其在數(shù)據(jù)共享方面的廣闊前景，公共機(jī)構(gòu)可利用該技術(shù)與各方共享災(zāi)害應(yīng)對(duì)信息，提高自身透明度。三是現(xiàn)代物流倉(cāng)儲(chǔ)技術(shù)、現(xiàn)代運(yùn)籌學(xué)、控制論等理論在物流管理中的應(yīng)用優(yōu)化了物流倉(cāng)儲(chǔ)過(guò)程，節(jié)省了物流成本和時(shí)間，由于一些公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)著救災(zāi)物資的儲(chǔ)備、分配、運(yùn)送等工作，引入現(xiàn)代倉(cāng)儲(chǔ)物流技術(shù)，可實(shí)現(xiàn)相關(guān)物資的高效倉(cāng)儲(chǔ)和快速配送。

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