摘要：應用PPP模式盤活存量市政基礎設施項目存在基礎資料缺失、優(yōu)質項目推出較少、賦稅成本較高等問題，給項目運行帶來諸多不確定風險。首先，利用文獻分析法和專家訪談法初步識別、歸納、總結存量市政基礎設施PPP項目的四大類23個風險因素；其次，構建ISM-MICMAC模型對風險因素間的關系進行梳理分類；最后，針對深層風險因素和核心風險因素提出相應建議。結果表明：存量市政基礎設施PPP項目的風險因素存在遞進關系，具有系統(tǒng)性和較強關聯(lián)性；法律變更風險、法律與監(jiān)管體系不完善風險、政策變更風險、資產權屬風險和運營管理風險為深層風險，具有強驅動力。

關鍵詞：存量盤活；PPP模式；風險因素；ISM-MICMAC

0 引言

我國一直致力于基礎設施領域的持續(xù)投資與建設，基礎設施的存量規(guī)模已突破百萬億元，城市基礎設施開發(fā)已進入增量與存量并重的新階段?；A設施領域“重建設輕管護”“重建設輕服務”“重硬件輕軟件”等現(xiàn)象比較普遍。部分市政基礎設施存在管理效率低下、運營收益不足、技術不達標、服務跟不上以及閑置等問題，為此，我國積極推進存量基礎設施盤活工作。2017年7月，國家發(fā)展改革委正式頒布了《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》文件，明確指出了運用PPP模式盤活基礎設施存量資產的重要性，并詳細規(guī)定了分類實施、規(guī)范有序盤活基礎設施存量資產的方法和具體操作措施。2022年5月25日，國務院辦公廳正式印發(fā)《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，明確指出了盤活存量資產的重點方向，并提出了優(yōu)化完善存量資產盤活方式的建議，表明我國更加關注存量資產，為盤活存量資產提供了更多的方法，其中明確提出規(guī)范有序推進政府和社會資本合作（PPP），鼓勵具備長期穩(wěn)定經營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產，提升運營效率和服務水平。2023年11月8日，國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布了《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，提出PPP將聚焦使用者付費項目，全部采取特許經營模式，合理把握重點領域，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。這對運用PPP模式盤活存量市政基礎設施做出更多的限制，項目的選擇、評估、運營等方面的風險都需要進行充分考慮。

目前，關于PPP模式盤活存量資產方面的應用研究主要集中于現(xiàn)狀及問題^[1]、PPP模式的選擇^[2]、具體實施方式^[3]等方面，并對其存在的問題進行了多方面的探討和研究，主要包括政府關注度不夠^[4]、民營企業(yè)資金與權益得不到保障^[5]等方面。吳亞萍^[1]研究發(fā)現(xiàn)相關部門和國有企事業(yè)單位缺乏盤活存量資產的積極性，PPP項目交易流程和國有資產交易流程未有機銜接，存量資產公允價值評估難確認，原有員工安置難度大。王會^[6]分析得出重慶市存量資產面臨的主要困難有政府意圖和資產持有者的現(xiàn)實考量不一致、資源整合難等六大類。蔣鑫^[7]通過對城市軌道存量PPP項目的綜合梳理，發(fā)現(xiàn)目前存量PPP項目尚處于起步階段，其實際成效尚無法明確評估。存量資產在轉讓過程中存在風險眾多，稅負成本相對較高，且由于涉及多個部門，交易過程相對復雜。與新建PPP項目相比，存量項目的風險和不確定性更為復雜。這些因素相互交織、相互影響，但缺乏系統(tǒng)性研究。因此，識別風險因素，明確風險作用機制和內部關聯(lián)，成為后續(xù)需要重點關注和研究的問題。

近年來，國內關于風險識別、評估和分配的風險管理研究越來越多。國內學者常用文獻研究法^[8]、案例分析法^[9]、核對表法^[10]等對風險因素進行識別和歸納。國內已有多位學者從風險指標權重測算^[11]、風險等級測算^[12]、關鍵風險確定^[13]等視角進行了風險評價研究，研究表明風險之間并不是獨立存在的，而是有著較強的關聯(lián)關系^[13]。綜上，國內對PPP模式下新建項目的風險研究成果已經十分豐富，可為本研究提供充足的理論支持。但現(xiàn)有的PPP風險管理研究主要針對新建PPP項目，而關于PPP模式在基礎設施存量資產上的風險管理研究比較少，缺少對風險因素關系的定量分析。因此，加強對PPP模式在存量基礎設施資產上的風險管理研究十分必要，以更全面、系統(tǒng)地分析其風險，并提出相應的風險應對策略。

基于此，本文以存量市政基礎設施PPP項目為研究對象，對其存在的風險因素關系進行識別，建立ISM-MICMAC模型對風險因素進行分析，旨在為存量市政基礎設施PPP項目風險防控提出針對性建議。

1 主要風險因素識別

本研究選擇既有、已經建成并投入使用、具有一定經營收益的市政基礎設施PPP項目作為研究對象，涵蓋城市道路、軌道交通、道路照明、城市供水、排水及污水處理、城市供熱，環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理等多個方面。

本研究在CNKI數(shù)據(jù)庫中以“存量盤活”“PPP”“風險評價”“基礎設施”等為關鍵詞，搜集相關文獻。風險因素識別主要從兩個維度展開：一是PPP模式的既有風險；二是運用PPP模式盤活存量市政基礎設施的特有風險因素。PPP模式既有風險是指在市政基礎設施新建項目和存量盤活項目中都有可能發(fā)生的風險。鑒于本次研究對象為已建成并投入使用的項目，因此建設風險將不予考慮，對“PPP項目^[14]”“基礎設施PPP項目^[15]”“軌道交通PPP項目^[16]”“污水處理PPP項目^[17]”等相關文獻進行整理。特有風險可以從存量PPP項目影響因素^[18]、制約因素^[19]、存在問題^[20]等方面進行總結。依據(jù)相關性和時效性篩選原則，總共獲取與本文研究內容關聯(lián)度較大的27篇文獻，對出現(xiàn)頻次超過3次的因素進行系統(tǒng)整理與歸納，并結合專家訪談進行修正，最終得到四大類23個風險因素，PPP模式存量市政基礎設施項目風險因素清單見表1。

2 ISM構建

解釋結構模型（ISM）能夠將復雜、模糊且難以理解的邏輯關系轉化為層次分明的結構圖形。對確定的23個風險因素進行ISM構建，具體步驟如下。

2.1 確定風險因素之間的關系

向10名了解PPP模式下的市政基礎設施項目的專家發(fā)放問卷，確定各項因素之間是否存在直接影響關系。專家信息表見表2。

2.2 建立風險因素之間的初始鄰接矩陣

用數(shù)字“1”和“0”來反映兩個風險因素之間的關系。a_ij公式如下

a_ij=1 （S_i與S_j存在直接二元關系）0 （S_i與S_j不存在直接二元關系）

2.3 計算最終可達矩陣

借助MATLAB軟件，將鄰接矩陣A與單位矩陣I相加，并對其進行冪運算，則得到矩陣A的可達矩陣M如下

M=（A+I）^γ+1=（A+I）^γ≠（A+I）^γ-1

A=1111100101111000000100101001000000000100000100001000010010010000001000001100000000110000110000001001001111000001000111111110100000000010100000011000000010010001100000001000000000000000000000001011110000000000000000001110000000100001000000001000010000000000000000001000000100000100100000111100000100001000000001101110011000000000010000001000000000000000100000011001000000000000000001001000000000000000000010011000000000000000000000001000000000001001100000001000000000010000000000001000010000100100000000101100000001001000000001101

M=1111100101111111001110101001001001111110011100011010010011111100111000101100100111111001110001001001001111110011100111111110111111111111111111111101111111111111100000001000000000000000010010011011111100111000100100101111111001110001001001001111110011100000000000001000000100000100100100111111001110001001001001111110011100000000010000001000000000000000100000011001000001001001001111111011100010010010011111111111000000000000000000001000001001001001111110011100000000010000000000001000110100100111111001111101001001001111110011101

根據(jù)可達矩陣M，求得可達集、先行集和交集。

2.4 風險因素層級結構

在上述基礎上，依據(jù)可達集等于交集的原則，確定最高層級的因素所形成的集合，再將該集合中因素在可達矩陣對應的行、列去掉，得到新的可達矩陣，依次類推，直到所有因素級位劃分完畢，并繪制多級遞階結構圖，風險因素多級遞階結構模型如圖1所示。

2.5 風險因素遞階層次結構分析

PPP模式存量市政基礎設施項目面臨23個風險因素，分布于7層，各層級間存在遞進關系，高層風險因素常受低層因素直接或間接影響。

第1～3層為表層風險因素。其中，項目特許經營期內，配套基礎設施風險、合同風險、原單位員工安置風險、融資風險、收費定價變更風險是容易被直接發(fā)現(xiàn)，且易受到其他風險因素的干擾。執(zhí)行風險控制時，單純地避免這些表層風險是不充分的，還必須對那些可能對它們產生作用的其他風險因素進行深入分析和有效應對。

第4～5層為核心風險因素，位于風險層次的中間部分。L4與L5兩層的風險因素存在多個影響路徑，并且L4層風險因素之間還存在著顯著的內部關聯(lián)，這表明PPP模式存量市政基礎設施項目的風險是十分復雜的。核心層的風險要素跨越項目的全生命周期，包括政策、市場、經濟、運營等多個維度。這些風險不僅對上層的風險產生影響，同時它們本身也受到下層風險因素的影響，這種相互影響的關系意味著在管理和控制市政基礎設施PPP項目風險時，必須基于系統(tǒng)性、全面的視角，確保各個層面的風險因素得到有效識別、評估和控制。

第6～7層為深層風險，應在風險管理過程中優(yōu)先考慮，并采取根本性措施加以解決。法律變更風險、法律與監(jiān)管體系不完善風險、政策變更風險、資產屬性風險、運營管理風險為深層風險，其中，法律變更風險和法律法規(guī)不健全風險為最深層風險。深層風險具有直接影響、逐步演進或間接傳導的特點，因此需要在項目實施過程中規(guī)避風險。

3 基于MICMAC的風險因素分析

根據(jù)可達矩陣M計算出驅動力和依賴性，依據(jù)交叉影響矩陣相乘法（MICMAC）將風險因素進行劃分，風險因素依賴性-驅動力矩陣如圖2所示。

（1）第一象限為聯(lián)動集群，該區(qū)域的驅動性和依賴性都較強。S₂、S₅、S₁₁、S₁₃、S₁₄、S₂₀均屬于聯(lián)動因素，也屬于核心風險因素，因此在風險管控的初始階段，必須

規(guī)范化政府決策程序，優(yōu)化審批與許可流程，構建符合PPP模式要求的存量資產評估體系。同時，企業(yè)需密切關注市場動態(tài)，對運營收益可能存在的缺口進行有效彌補。

（2）第二象限為的依賴集群，S₈、S₁₂、S₁₅、S₁₆、S₁₉、S₂₁均屬于依賴因素，呈現(xiàn)出較高的依賴性及相對薄弱的驅動力屬于表層風險因素。

（3）第三象限為自發(fā)集群，該區(qū)域的因素驅動力和依賴性均比較弱，該區(qū)域內因素對其他因素影響及受到其他因素影響均較小，與系統(tǒng)關聯(lián)性不強。在本研究中，第三象限內并未觀察到23個風險因素，表明風險因素之間存在著顯著的系統(tǒng)性關聯(lián)。

（4）第四象限為獨立集群，S₆、S₇、S₁、S₄、S₁₈、S₂₂、S₃、S₂₃、S₉、S₁₀、S₁₇均屬于獨立因素，并且它們均為風險因素多級遞階結構中的深層風險和核心風險。這些因素表現(xiàn)出較高的驅動力和較低的依賴性，在風險發(fā)生時可能會引發(fā)其他相關風險因素的連鎖反應。例如，政策變更風險一旦發(fā)生，可能會觸發(fā)政府對現(xiàn)有項目的審查與介入，進而可能導致審批流程出現(xiàn)波折，使項目進度受阻，最終影響項目的盈利能力，相關企業(yè)可能會重新評估其投資決策等。

4 對策與建議

針對深層和核心風險要素，提出以下風險管理建議：

（1）關注政策變化。PPP項目的政策調整，對PPP項目各項工作的推進與實施產生影響。2023年，國家發(fā)展改革委正式推出了PPP新機制，為確保PPP項目的順利推進，有效規(guī)避政策調整所帶來的潛在風險，后續(xù)項目必須嚴格遵循新機制的相關規(guī)定并予以實施，以免出現(xiàn)與政策不符的情況，從而保證PPP項目的穩(wěn)健發(fā)展。

（2）推動國有存量盤活與PPP項目協(xié)同進行。PPP選擇特許經營的方式為實施機構根據(jù)經審定的特許經營方案，通過招標、談判等公開競爭方式選擇特許經營者。但在我國國有資產管理制度下，國有資產轉讓應依法設立的產權交易場所采用公開競價的交易方式公開進行。PPP項目在實施過程中需要兼顧特許經營權和國有資產管理的雙重要求。因此，我國政府應進一步完善相關政策法規(guī)，創(chuàng)建國資部門與國家發(fā)展改革委的聯(lián)合工作機制，為存量PPP項目提供更加具體的操作指南。

（3）運用PPP模式有效盤活存量市政基礎設施的過程中，資產移交環(huán)節(jié)涵蓋了增值稅、所得稅、流轉稅等諸多稅種，稅費成本相對較高。國家一方面在建立健全存量PPP項目稅收政策法律體系，通過法律法規(guī)的形式對政府行為進行規(guī)范，降低PPP稅收的復雜風險；另一方面，應出臺更加細化的稅收優(yōu)惠政策。

（4）構建存量資產統(tǒng)計平臺。地方政府需要加強資產登記和確權工作，建立存量資產統(tǒng)計平臺，確保項目資產歸屬清晰、債務明確，防止因權屬關系復雜或債務問題帶來的后續(xù)風險。

（5）選擇運營能力強的民營企業(yè)參與存量市政基礎設施PPP項目。在項目前期選擇社會資本時應對社會資本方運營能力進行具體評估，包括對其過往項目經驗、財務狀況、組織架構、技術實力等多方面進行綜合評估。運營期間，民營企業(yè)需要不斷創(chuàng)新運營管理機制，如通過建立實時監(jiān)測和數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，對市政基礎設施的運營狀況進行監(jiān)控和記錄，及時發(fā)現(xiàn)和解決運營過程中的問題，為管理決策提供有力支持。

5 結語

本文通過建立ISM-MICMAC模型對風險因素進行評價，得出以下結論：

（1）通過梳理國內外相關文獻，對相關領域專家進行訪談，確定出PPP模式存量市政基礎設施項目的風險因素，包括23個主要風險。

（2）通過ISM分析將風險劃分為7層級，其中包括深層風險、核心風險和表層風險。PPP模式存量市政基礎設施項目的風險因素存在遞進關系，具有系統(tǒng)性和較強關聯(lián)性。

（3）風險管控是項目運營中不可或缺的一環(huán)，其中，法律變更風險、法律與監(jiān)管體系不完善風險、政策變更風險、資產權屬風險和運營管理風險被視為深層風險，需要對這些風險進行深入研究和全面防范，同時也應把握那些驅動力較強的核心風險，以更有效地保障項目成功。

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收稿日期：2024-05-31

作者簡介：

任婉怡（通信作者）（2000—），女，研究方向：建筑經濟與管理。

李芊（1967—），女，博士，副教授，研究方向：建筑經濟與管理。