軍地共促孔明燈治理行政公益訴訟實(shí)務(wù)初探

摘 要：燃放孔明燈行為對(duì)空軍直升機(jī)飛行、烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)及公益林、電力設(shè)施、群眾集中居住區(qū)等多個(gè)方面造成安全隱患，盡管已有多個(gè)間接關(guān)聯(lián)領(lǐng)域禁止性法律予以規(guī)制，但尚不足以消除該行為危害性。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)可在線索研判環(huán)節(jié)就涉公益保護(hù)問題及應(yīng)否納入管控、如何管控等問題組織聽證，邀請(qǐng)人大代表、“益心為公”志愿者、街道社區(qū)干部等各界代表出任聽證員，充分聽取各方觀點(diǎn)、意見、建議，靈活運(yùn)用訴前檢察建議書和磋商函，真正實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)多元共治。在建議行政機(jī)關(guān)依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定在職權(quán)范圍內(nèi)依法履職的同時(shí)，探索人大、檢察聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，通過深入調(diào)研，研究出臺(tái)縣域規(guī)范性文件，對(duì)該行為在一定地域范圍內(nèi)強(qiáng)化管控治理，進(jìn)一步完善執(zhí)法依據(jù)，形成部門合力推動(dòng)問題治理。

關(guān)鍵詞：公益訴訟檢察建議 公共安全 孔明燈 人大與軍地檢察聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制 人大決議

一、基本案情及辦案過程

2023年1月，江蘇省泗洪縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“泗洪縣院”）、中國(guó)人民解放軍南京軍事檢察院（以下簡(jiǎn)稱“南京軍事檢察院”）先后接到縣烈士陵園、縣供電公司和某部隊(duì)反映，稱近期有大量孔明燈飄落，造成消防安全、飛行訓(xùn)練安全隱患。經(jīng)檢察官進(jìn)一步了解，每年元旦、春節(jié)、元宵節(jié)期間有大量孔明燈扎堆燃放，不但危及空軍飛行和消防、電力安全，而且飄落的孔明燈影響市容環(huán)境，成為名副其實(shí)的隱患燈。因缺乏全面直接禁止燃放孔明燈規(guī)定，相關(guān)職能部門在查禁燃放孔明燈行為中存在法律依據(jù)不足顧慮，諸多隱患持續(xù)存在。

根據(jù)應(yīng)急管理部消防救援局《關(guān)于印發(fā)文物建筑和博物館火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)指南及檢查指引的通知》（應(yīng)急消〔2021〕164號(hào)）規(guī)定，孔明燈屬于明火源，兩院遂立案調(diào)查。軍地檢察機(jī)關(guān)成立聯(lián)合調(diào)查組，向有關(guān)部門和單位現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)。經(jīng)查發(fā)現(xiàn)：縣烈士陵園烈士紀(jì)念設(shè)施頂部防水層屬于易燃材料，園內(nèi)林木約2萬棵，且以較為干燥樹種為主，火災(zāi)隱患大；向縣供電公司調(diào)取相關(guān)證明顯示，大量孔明燈飄掛輸電線具有引起短路跳閘、導(dǎo)致大面積停電的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)；對(duì)某部隊(duì)所處位置、直升機(jī)飛行高度、航線等相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)和分析研判，查明孔明燈升空后與飛機(jī)飛行空間存在大范圍重合，對(duì)飛機(jī)飛行造成干擾甚至形成安全隱患。

2月2日，兩院就孔明燈管控問題組織了公安局、消防救援大隊(duì)、城市管理局、應(yīng)急管理局、烈士陵園、供電公司等相關(guān)單位召開聽證會(huì)，并邀請(qǐng)全國(guó)人大代表、“益心為公”檢察云平臺(tái)志愿者及街道社區(qū)干部等7名社會(huì)各界代表出任聽證員。聽證會(huì)上，各單位、聽證員一致認(rèn)為燃放孔明燈存在安全隱患，燃放孔明燈已由“民俗”轉(zhuǎn)變?yōu)槲：娴膴蕵讽?xiàng)目，不宜放任不管。2月3日至14日，兩院先后向?qū)俚亟值?、林業(yè)局、公安局、城市管理局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)送了檢察建議書，并向應(yīng)急管理局、消防救援大隊(duì)、退役軍人事務(wù)局發(fā)送了磋商函，督促各單位依據(jù)《消防法》《軍事設(shè)施保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《江蘇省電力條例》《江蘇省消防條例》等法律法規(guī)，在“火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)場(chǎng)所”“文物建筑和博物館周邊”“電力設(shè)施周邊”“軍事設(shè)施周邊及軍用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)”“人員密集場(chǎng)所”等法律明確規(guī)定區(qū)域大力開展禁止燃放孔明燈執(zhí)法和相關(guān)法規(guī)宣傳，并嚴(yán)格查處擅自占用公共場(chǎng)地?cái)[攤售賣孔明燈、銷售“三無”孔明燈行為，及時(shí)消除安全隱患根源。3至4月份，先后收到各部門書面回復(fù)，共計(jì)查處沒收“三無”孔明燈以及擅自擺攤設(shè)點(diǎn)銷售孔明燈1200余只，開展普法宣傳16次，取得禁止燃放孔明燈初步成效。兩院以辦理此案為契機(jī)，積極加強(qiáng)與人大協(xié)同聯(lián)動(dòng)，促使縣人大常委會(huì)于2023年6月27日出臺(tái)《泗洪縣人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作實(shí)施辦法（試行）》，并將禁止燃放孔明燈作為年度重點(diǎn)監(jiān)督議題，并于10月30日出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)孔明燈安全隱患治理管控的決定》，全面開展孔明燈安全隱患管控治理。

二、案件辦理中的難點(diǎn)

（一）現(xiàn)有法律法規(guī)未明確規(guī)定對(duì)孔明燈進(jìn)行管控治理

“法無授權(quán)不可為”是行政執(zhí)法必須遵守的原則和底線，這就要求行政機(jī)關(guān)在開展孔明燈管控治理上必須要做到合法行政，沒有法律授權(quán)就不能開展孔明燈管控治理。這里提到的法律授權(quán)，在法律淵源上應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為法律、法規(guī)和規(guī)章，也就是說，行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。目前，在國(guó)家法律和行政法規(guī)層面，尚無關(guān)于孔明燈管控治理的規(guī)定，僅有少數(shù)地區(qū)通過市人大立法或地方政府發(fā)布通知的方式進(jìn)行孔明燈管控治理。例如在江蘇省內(nèi)，蘇州市、徐州市、鎮(zhèn)江市均通過市人大立法方式禁止銷售、燃放孔明燈，但我國(guó)大部分地區(qū)均無相關(guān)規(guī)定。如《徐州市消防條例》第25條規(guī)定，禁止在本市行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、銷售、燃放孔明燈等產(chǎn)生明火且不可控制的空中飄移物。第52條則對(duì)違反上述條款的罰則進(jìn)行了規(guī)定，由工商、城管、公安等部門根據(jù)違法情形進(jìn)行處罰。無明確法律依據(jù)導(dǎo)致行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象不明，檢察建議法律依據(jù)不足，直接阻礙了案件辦理。

（二）存在多頭交叉管理推諉扯皮問題

孔明燈管控涉及生產(chǎn)、銷售、燃放、清理等多個(gè)環(huán)節(jié)，可能涉及工商、城管、公安、消防、電力、應(yīng)急、林業(yè)等多個(gè)部門。當(dāng)各部門行政法律規(guī)范之間產(chǎn)生行政處罰競(jìng)合時(shí)，多頭執(zhí)法現(xiàn)象也自然生成。如燃放孔明燈飄至電力設(shè)施和易燃易爆場(chǎng)所規(guī)定管控的重合區(qū)域，消防和電力部門均可以依法處置。當(dāng)各部門之間的權(quán)力范圍出現(xiàn)交叉時(shí)，難免形成推諉扯皮情況。在孔明燈治理管控上，各部門之間未明確牽頭部分或者具體分工，無法有效協(xié)同配合監(jiān)管。在本案辦理中，燃放孔明燈對(duì)空軍直升機(jī)飛行、烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)及公益林、電力設(shè)施、群眾集中居住區(qū)等多個(gè)方面造成安全隱患，但由于各行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力交叉、執(zhí)法力量不足等原因，最終導(dǎo)致安全隱患問題長(zhǎng)期擱置。

（三）安全隱患與民風(fēng)民俗存在矛盾沖突

在我國(guó)的立法實(shí)踐中，不管是國(guó)家層面還是地方法規(guī)，均要考量立法與民俗的沖突。其中，最典型的便是禁止燃放煙花炮竹。而開展孔明燈隱患管控治理，則與禁止燃放煙花炮竹異曲同工。近年來，我國(guó)多地出臺(tái)禁止燃放煙花炮竹的地方性法規(guī)，但執(zhí)行時(shí)間不長(zhǎng)便作出修改，這便是立法與民俗的博弈。如何解決孔明燈隱患管控治理與民風(fēng)民俗之間的矛盾，便是辦理此案必須解決的問題。據(jù)辦案組調(diào)查，泗洪本地燃放孔明燈主要集中在春節(jié)、元宵、中秋等重大節(jié)期間，周末也存在少量燃放孔明燈現(xiàn)象。多年來，在該縣古徐閣等文化地標(biāo)場(chǎng)所燃放孔明燈已成為大多市民的長(zhǎng)期習(xí)慣，最初體現(xiàn)了人們對(duì)未來生活的祈福心態(tài)，后逐步演變?yōu)橐环N娛樂項(xiàng)目，如周邊居民會(huì)在周末晚間以親子娛樂為目的在公園附近燃放，更有部分人群受煙花爆竹已列入明文管制的代償心理誘導(dǎo)或基于從眾心態(tài)，所謂“民俗”正逐步異化為小眾“消費(fèi)”。

三、辦案難題的解決措施

（一）分析論證孔明燈管控治理的法律依據(jù)

法律存在局限性和滯后性，在我國(guó)現(xiàn)有法律框架下，不可能對(duì)所有行為作出規(guī)制。因此，需要通過法律原則或其他更寬泛的規(guī)定，來將更多的行為納入法律規(guī)制中。在燃放孔明燈是否違法的問題上，不能因?yàn)榉煞ㄒ?guī)未直接明確規(guī)定而將其納入合法范疇。如《軍事設(shè)施保護(hù)法》第29條對(duì)軍用機(jī)場(chǎng)周邊活動(dòng)作出規(guī)定，在凈空保護(hù)區(qū)域范圍內(nèi)，不能開展影響軍機(jī)飛行安全的各種活動(dòng)。［1］該規(guī)定在凈空保護(hù)區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)影響軍機(jī)飛行安全活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)制，而在該區(qū)域內(nèi)燃放孔明燈則是屬于影響軍機(jī)飛行安全的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)受該條文約束。這種間接規(guī)定的方式在法律體系中是常見的，有助于確保法律的靈活性和適應(yīng)性?。兩院在辦案中對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了詳細(xì)梳理，盡管現(xiàn)有法律法規(guī)未直接明確規(guī)定孔明燈管控治理，但在多部法律法規(guī)中已對(duì)特定區(qū)域進(jìn)行了間接規(guī)定。燃放孔明燈違反《消防法》《軍事設(shè)施保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《江蘇省電力條例》《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)。如在消防安全方面，《消防法》對(duì)禁止使用明火進(jìn)行了規(guī)定，在火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)區(qū)域禁止使用明火。 ［2］因此，在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場(chǎng)所燃放孔明燈的行為屬于違法行為。在電力安全方面，《江蘇省電力條例》對(duì)電力設(shè)施周邊的活動(dòng)予以規(guī)制，要求在變電站、發(fā)電廠等場(chǎng)所邊緣三百米，以及電路導(dǎo)線兩端三百米內(nèi)，不能開展各種空中漂移物的放飛活動(dòng)。［3］因此，上述電力設(shè)施周邊規(guī)定范圍內(nèi)燃放孔明燈的行為屬于違法行為。

（二）推動(dòng)縣人大出臺(tái)決定解決多頭管理問題

重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)?。根據(jù)《憲法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?。據(jù)此，兩院針對(duì)孔明燈燃放管控有難度、現(xiàn)有規(guī)定不明確等問題，積極對(duì)接縣人大，探索人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督協(xié)同互補(bǔ)工作機(jī)制，成立協(xié)同監(jiān)督工作組。工作組在前期已調(diào)查情況的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)就孔明燈燃放行為的成因、查禁的必要性及可行性等核心問題開展深入調(diào)研。經(jīng)調(diào)研認(rèn)為：違規(guī)燃放孔明燈對(duì)空軍直升機(jī)飛行、烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)及公益林、電力設(shè)施、群眾集中居住區(qū)等多個(gè)方面造成安全隱患。工作組針對(duì)上述問題進(jìn)行分析論證，證明出臺(tái)對(duì)違規(guī)銷售燃放孔明燈加強(qiáng)管控治理決議的必要性和可行性。2023年10月，泗洪縣人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)孔明燈安全隱患治理管控的決定》，對(duì)相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道職責(zé)進(jìn)行明確，形成孔明燈安全隱患治理管控齊抓共管合力。南京軍事檢察院、泗洪縣推動(dòng)縣人大常委會(huì)以出臺(tái)決議的形式進(jìn)一步為行政機(jī)關(guān)直接管控治理孔明燈提供依據(jù)，既符合上述上位法規(guī)定，又切合本地實(shí)際情況，進(jìn)一步推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件取得實(shí)效。

（三）以公開聽證實(shí)現(xiàn)公益訴訟案件的社會(huì)效果

燃放孔明燈是公眾的權(quán)利，維護(hù)公共安全是公眾的義務(wù)，立法需要充分考量權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，也需充分尊重公眾的意見，做到民主立法、科學(xué)立法。盡管縣級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)決定不屬于立法，但其同樣需要遵循立法的基本原則，要充分聽取公眾意見，也要向公眾釋明出臺(tái)決定對(duì)于維護(hù)公共安全的意義?？酌鳠舭踩[患管控治理，是對(duì)群眾娛樂項(xiàng)目的限制，也是對(duì)民風(fēng)民俗的否定，在辦案中取得人民群眾的理解和支持至關(guān)重要。為此，南京軍事檢察院、泗洪縣院召開孔明燈安全隱患管控治理聽證會(huì)，組織了相關(guān)單位參與聽證并發(fā)表意見，30余名群眾現(xiàn)場(chǎng)旁聽。各單位對(duì)孔明燈安全隱患向聽證員和旁聽群眾進(jìn)行全面闡釋。聽證員一致認(rèn)為燃放孔明燈存在安全隱患，已由“民俗”轉(zhuǎn)變?yōu)槲：娴膴蕵讽?xiàng)目，不宜放任不管。兩院通過此次聽證會(huì)，取得了人民群眾對(duì)于管控治理孔明燈的支持，實(shí)現(xiàn)了該案的社會(huì)效果。