【摘要】新時代新征程進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必然要求，應(yīng)堅持“統(tǒng)籌-融合-流動-均衡”的基本思路，抓住健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度和深化土地制度改革這四個著力重點，以縣域為重要切入點率先突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為此，應(yīng)堅持以縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為龍頭，以統(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興為主線，繼續(xù)深化縣域要素產(chǎn)權(quán)和市場化改革、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機制改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護和公共服務(wù)供給機制改革及城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理體制機制等方面改革。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)融合發(fā)展 體制機制 中國式現(xiàn)代化 縣域

【中圖分類號】F299.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.007

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國式現(xiàn)代化取得了顯著成就，其中最為突出的是成功推進(jìn)了中國式現(xiàn)代化進(jìn)程。新時代新征程，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強國建設(shè)、民族復(fù)興，是新時代新征程黨和國家的中心任務(wù)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅是中國式現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是其必然要求，構(gòu)建有效的體制機制是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵動力和制度保障。黨的十八大以來，黨中央高度重視完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，并作出相關(guān)戰(zhàn)略部署。黨的十八屆三中全會對“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”進(jìn)行了全面論述；黨的十九大進(jìn)一步明確提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”；2019年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》明確提出，“堅決破除體制機制弊端，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”；[1]黨的二十大報告強調(diào)要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”；[2]在黨的二十屆三中全會上，黨中央將“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”列為重大改革任務(wù)之一，明確指出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，要“統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。[3]這些論述體現(xiàn)了黨中央對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最新認(rèn)識、基本要求和關(guān)鍵部署，突出了深化城鄉(xiāng)融合體制機制改革和推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展在中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位和作用。本文基于黨的二十屆三中全會關(guān)于“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”的重要論述，全面回顧了自黨的十八屆三中全會以來城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的進(jìn)展與成果。在此基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的基本思路、重點領(lǐng)域及縣域突破路徑，旨在通過城鄉(xiāng)融合更有效地推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的新進(jìn)展

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，從黨的十八屆三中全會提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”到黨的二十屆三中全會提出“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”，在這十年里，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的不斷深化，我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了歷史性變化和重大轉(zhuǎn)折。城鎮(zhèn)化率由53.73%提升至66.16%，[4]城鄉(xiāng)居民收入比由3.03∶1調(diào)整為2.39∶1，[5]城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入了一個相互依存、相互融合、互促共榮的新階段?；仡欬h的十八屆三中全會以來我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革脈絡(luò)和實踐，可以得出的總體判斷是，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制已初步建立。

新型城鎮(zhèn)化體制機制改革取得重要成效。黨的十八屆三中全會以來，我國著力建立健全新型城鎮(zhèn)化體制機制，促進(jìn)以土地為主的粗放式城鎮(zhèn)化向以人為核心、集約節(jié)約的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。大力構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，以滿足2億多農(nóng)民工對市民化的現(xiàn)實需求。深入推進(jìn)戶籍制度改革，除特大型城市外，其他大中小城市和建制鎮(zhèn)戶籍限制基本放開，居住證制度全面實施。大力推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，推動進(jìn)城落戶農(nóng)民的住房、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等逐步接入城鎮(zhèn)體系，并完全納入城鎮(zhèn)保障體系。此外，為促進(jìn)各類型城市政府積極接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，國家建立了財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化狀況聯(lián)動的機制，共同分擔(dān)農(nóng)民市民化成本。這些改革顯著促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。自2014年以來，已有1.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順利遷入城市，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2014年的35.9%提高到2023年的48.3%。[6]在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理機制創(chuàng)新方面也取得了積極進(jìn)展。城市基礎(chǔ)設(shè)施體系化建設(shè)的推進(jìn)，增強了城市基礎(chǔ)設(shè)施安全韌性能力；加快新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動了城市智慧化轉(zhuǎn)型；建立城市有機更新改造機制，城市老舊小區(qū)改造進(jìn)展加快；建立健全城市建設(shè)投融資機制，社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營的力度不斷加大；推進(jìn)對行政區(qū)劃調(diào)整后的縣逐步改為市，并賦予部分經(jīng)濟規(guī)模較大、人口較多的鎮(zhèn)與其發(fā)展相適應(yīng)的管理權(quán)限。從宏觀角度看，大中小城市與小城鎮(zhèn)以城市群為主體形態(tài)，逐步走向協(xié)調(diào)發(fā)展道路，初步形成了城市群一體化、城市圈同城化的發(fā)展機制，中心城市和城市群已成為推動中國高質(zhì)量發(fā)展的重要動力。

農(nóng)村土地制度改革進(jìn)一步深化。黨的十八屆三中全會以來，農(nóng)村改革在多個領(lǐng)域取得了顯著進(jìn)展，其中土地制度改革的深化尤為突出。土地改革的主要成果體現(xiàn)在兩個方面：一個是承包地“三權(quán)分置”改革取得重大突破。這一改革旨在落實承包土地的集體所有權(quán)，適應(yīng)農(nóng)民保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的意愿和要求，把承包經(jīng)營權(quán)再分離出經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”的并行運行。[7]這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。為了推進(jìn)土地“三權(quán)分置”改革，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2016年印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，科學(xué)劃分了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能邊界和效能，并進(jìn)行了整體設(shè)計，形成了層次分明、平等保護的“三權(quán)”基本格局。[8]各地在推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革實踐中，通過農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度、構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系、推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股等方式進(jìn)行了有效探索。此外，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及宅基地制度改革也取得了顯著進(jìn)展，這些改革主要在全國試點縣（市、區(qū)）進(jìn)行。2014年12月，北京市大興區(qū)等33個縣（市）行政區(qū)域被選為試點。[9]在集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革方面，試點縣（市、區(qū)）進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新實踐。這包括對集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行就地或者異地調(diào)整入市，將廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，以及開展使用權(quán)抵押貸款等實踐。根據(jù)不同試點縣的具體情況，各地還建立了各有特色的集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法。在宅基地制度改革方面，試點縣借鑒了承包地“三權(quán)分置”的模式，推行了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”改革，這一改革的核心是進(jìn)一步落實宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地的長期資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)權(quán)，[10]還包括推動農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款以及農(nóng)房出租、入股、合作等多種形式，支持村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房資源，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地的有效機制等。在宅基地改革取得初步成效的基礎(chǔ)上，2020年9月，全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動了新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。[11]在農(nóng)村土地征收制度改革方面，試點地區(qū)在明確公共利益目錄、制定土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、實施按區(qū)片綜合地價補償?shù)确矫嫒〉昧孙@著成果。這些改革試點成果也促進(jìn)了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的修訂。

農(nóng)村基本經(jīng)營制度日益鞏固和完善。改革開放以來，我國逐步建立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。盡管在很長一段時間內(nèi)，這種經(jīng)營模式主要以分散經(jīng)營為主，集體經(jīng)營層次相對薄弱。然而，自黨的十八屆三中全會以來，我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度在鞏固和完善方面取得了很大進(jìn)展，在家庭經(jīng)營仍然占據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的同時，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種形式共同發(fā)展，形成了新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局，[12]新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系逐漸成熟。我國已基本建立了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育機制，有效促進(jìn)了這些主體的成長和發(fā)展。以家庭農(nóng)場為例，我國通過實施家庭農(nóng)場培育計劃，家庭農(nóng)場數(shù)量穩(wěn)步提升、經(jīng)營管理更加規(guī)范、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)更加多元、發(fā)展模式更加多樣。截至2024年1月，全國家庭農(nóng)場數(shù)量已達(dá)到約400萬個。[13]在農(nóng)民合作社方面，我國通過實施農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動，允許財政資金直接投向符合規(guī)定的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)直接轉(zhuǎn)交給合作社持有、管護和經(jīng)營，允許合作社開展信用合作等政策支持，合作社的質(zhì)量和運營效率得到顯著提升。截至2024年1月，全國已有農(nóng)民合作社221.2萬個。[14]同時，各地積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，形成了“公司＋專業(yè)合作社＋家庭農(nóng)場＋小農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，提升了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。此外，還通過社會化服務(wù)、土地托管等方式將小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，大力發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務(wù)組織。值得關(guān)注的是，我國新型農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革取得了重大進(jìn)展，基本完成了包括清產(chǎn)核資、資產(chǎn)權(quán)屬界定、成員身份確認(rèn)在內(nèi)的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步建立了產(chǎn)權(quán)清晰、經(jīng)營穩(wěn)健、分配合理的新型集體經(jīng)濟運行機制，并出臺了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，推動了資源發(fā)包型、物業(yè)出租型、資產(chǎn)參股型、居間服務(wù)型等多種形式的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的顯著發(fā)展。

城鄉(xiāng)要素雙向流動的機制逐步形成。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)之間的要素流動長期呈現(xiàn)農(nóng)村向城市的單向趨勢。然而，自黨的十八屆三中全會以來，這種單向流動格局得到了顯著改善，城鄉(xiāng)要素的雙向流動機制已初步形成。首先，國家對“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入力度持續(xù)加大。國家將“三農(nóng)”作為財政資金優(yōu)先投入保障的領(lǐng)域，逐步建立了保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的公共財政投入制度，支持地方政府發(fā)行一般債券和專項債券，用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施和鄉(xiāng)村建設(shè)，[15]支持地方設(shè)立鄉(xiāng)村全面振興基金，以撬動金融資本和社會力量參與鄉(xiāng)村建設(shè)。其次，鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系建設(shè)取得新成效。這包括推動中小銀行和地方銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品提供機制，促進(jìn)農(nóng)商行和信用社回歸為農(nóng)服務(wù)的本源，完善村鎮(zhèn)銀行發(fā)展和運行機制，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度，建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，加快完善農(nóng)業(yè)保險制度等，這些措施有效地促進(jìn)了信貸資金流入鄉(xiāng)村，支持了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最后，逐步建立了城市先進(jìn)要素返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的有效機制。在吸引社會資本方面，通過打造法治化、便利化的基層營商環(huán)境、完善融資貸款政策、提供配套設(shè)施建設(shè)補助、鼓勵工商資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，以及支持工商資本與村集體合作共贏模式等，初步建立了鼓勵工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機制。在吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)方面，政府出臺了一系列財政、金融、社會保障等激勵政策，以及崗位、職稱評定、工資待遇等方面的支持政策，這些政策鼓勵原籍普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生回鄉(xiāng)扎根基層，鼓勵外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，[16]以及推動城市教科文衛(wèi)體等人員服務(wù)鄉(xiāng)村。在科技成果入鄉(xiāng)方面，政府發(fā)揮了引導(dǎo)推動作用，通過健全產(chǎn)學(xué)研用合作機制和農(nóng)業(yè)科研成果產(chǎn)權(quán)制度、賦予科研人員科技成果所有權(quán)、建立科研人員到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度、允許農(nóng)技人員通過提供增值服務(wù)合理取酬等措施，初步建立了有利于科研成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化推廣的激勵機制。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化發(fā)展機制加快建立。黨的十八屆三中全會以來，我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點逐漸轉(zhuǎn)向農(nóng)村，逐步建立了關(guān)于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和管護一體化機制。我國打破了城鄉(xiāng)分割的舊格局，將市域或縣域視為一個整體，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)道路、供水、供氣、供電、通信、垃圾污水處理、防洪等方面的基礎(chǔ)設(shè)施布局，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化規(guī)劃設(shè)計和有機銜接。[17]我國明確了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施作為公共產(chǎn)品的定位，初步建立了事權(quán)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、中央支持、省級統(tǒng)籌、市縣負(fù)責(zé)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)機制，并根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的公益性與經(jīng)濟性差異，健全分級分類的投入機制。我國深化了基礎(chǔ)設(shè)施管護改革，將城鄉(xiāng)道路等公益性設(shè)施的管護和運營費用納入公共財政預(yù)算，并通過政府購買服務(wù)等方式，引入專業(yè)企業(yè)參與，提升了管護的市場化水平。與此同時，我國城鄉(xiāng)普惠共享的基本公共服務(wù)正在形成。各地積極推進(jìn)城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋。我國已建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、教育資源均衡配置、公共文化、社會保障和社會救濟等制度，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、便利化程度顯著提高，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和制度并軌取得了新進(jìn)展。例如，我們通過加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室條件、健全網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)運行機制、建立縣域醫(yī)共體、建立巡回醫(yī)療和遠(yuǎn)程醫(yī)療機制、實施分級診療制度以及實行差別化醫(yī)保支付政策等措施，在健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系方面取得了顯著進(jìn)展。

進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必然要求

黨的十八屆三中全會以來，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制已初步建立，但城鄉(xiāng)要素仍存在流動不暢的問題，鄉(xiāng)村的人才、土地、資金等要素繼續(xù)過多地流向城市，公共資源配置的不均衡問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的二元制度尚未完全破除。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個重要標(biāo)志。新時代新征程，我國進(jìn)入了以中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時期，[18]必須將城鄉(xiāng)融合發(fā)展貫穿于推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的整個過程之中，積極主動破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，暢通城鄉(xiāng)要素流動，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，以拓展中國式現(xiàn)代化發(fā)展空間，并推動中國式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的迫切需要。中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。我國擁有十四億多人口，即便城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上，仍有4億多人口生產(chǎn)生活在農(nóng)村，[19]只有當(dāng)這部分人口也實現(xiàn)了現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，其重要性并未改變。我國人口規(guī)模大、農(nóng)產(chǎn)品需求量大，糧食安全更是國家安全的“壓艙石”，只有實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)全面、安全、有保障的現(xiàn)代化。改革開放以來，我國新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，但與此相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程較緩慢。這表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后、耕地和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量不高、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)固；糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高、國際競爭力比較弱；大農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)多功能發(fā)揮不充分、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系不發(fā)達(dá)，生物育種、設(shè)施農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、新型食品產(chǎn)業(yè)等高附加值業(yè)態(tài)發(fā)展不足；農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力與發(fā)達(dá)國家相比仍有差距，核心關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新不足，種子等關(guān)鍵要素仍受制于人；農(nóng)村要素繼續(xù)流向城市，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和人居環(huán)境建設(shè)相對落后，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化水平與城市存在差距。

推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，不能出現(xiàn)城市繁榮而農(nóng)村凋敝的兩極分化。我們必須實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，這是推進(jìn)中國現(xiàn)代化強國建設(shè)不可或缺的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、加快農(nóng)業(yè)強國建設(shè)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必由之路，在很大程度上決定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化成效。因此，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的機制，促進(jìn)城市先進(jìn)要素不斷流入鄉(xiāng)村，有利于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和國家現(xiàn)代化發(fā)展。

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，是關(guān)系我國發(fā)展全局的重大任務(wù)，是當(dāng)前和今后一段時期我國發(fā)展的主題。暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)是國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)的重要組成部分。目前，我國經(jīng)濟整體呈現(xiàn)增長平穩(wěn)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的態(tài)勢，但面臨需求不足、投資乏力、循環(huán)不夠通暢等問題。其中，工農(nóng)城鄉(xiāng)資源要素和商品流通不暢，是影響循環(huán)暢通的關(guān)鍵因素之一。在我國14億多人口中，鄉(xiāng)村人口超5億，[20]鄉(xiāng)村既是巨大的要素市場，為新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化源源不斷提供要素，同時也是巨大的消費市場，為眾多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、工業(yè)產(chǎn)品、日常消費品提供市場。如果能讓數(shù)億農(nóng)民同步實現(xiàn)全面現(xiàn)代化，縮小與城市居民的收入和生活水平差距，將能釋放巨大的創(chuàng)造動能和消費潛力。此外，建設(shè)好鄉(xiāng)村，不僅可以為城市居民提供休閑、旅游、生態(tài)產(chǎn)品和良好的消費場景，還能為經(jīng)濟社會發(fā)展注入強大動力。因此，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，暢通工農(nóng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，對于暢通國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)、增強我國經(jīng)濟韌性和戰(zhàn)略縱深具有重要意義。這將有效擴大國內(nèi)需求，發(fā)揮我國超大規(guī)模市場的優(yōu)勢，為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供強大動力。

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是滿足人民對美好生活向往、促進(jìn)共同富裕的內(nèi)在要求。新時代新征程，人們對美好生活的追求愈發(fā)強烈、對生活質(zhì)量的要求也越來越高。推動全體人民共同富裕進(jìn)入了一個需要取得實質(zhì)性進(jìn)展的階段。我國已通過脫貧攻堅歷史性地解決了絕對貧困問題，但實現(xiàn)全體人民共同富裕最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，這一挑戰(zhàn)是由我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，且仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中這一事實所決定的。促進(jìn)共同富裕的難點仍在農(nóng)村，關(guān)鍵是逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入、公共服務(wù)和生活水平的差距。黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)居民收入增長速度發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)折，農(nóng)村居民收入增長速度一直高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入比逐年下降，由2013年的3.03∶1降至2023年的2.39∶1。[21]但是，城鄉(xiāng)居民絕對收入差距并未縮小，反而在擴大，由2013年的1.81萬元增加到2023年的3.01萬元。[22]今后一段時期，由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響，農(nóng)民持續(xù)增收的難度可能加大，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)收入差距將面臨巨大挑戰(zhàn)。同時，農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)和社會保障差距更加明顯。為了拓展農(nóng)民就業(yè)增收渠道，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、便利化水平和可及性，使農(nóng)村逐步具備現(xiàn)代化的生活條件，讓農(nóng)民過上更加富裕美好的生活，我們必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的“統(tǒng)籌-融合-流動-均衡”基本思路

我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展是在農(nóng)村人口規(guī)模龐大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模相對較小的背景下推進(jìn)的，其難度和復(fù)雜性前所未有。在新發(fā)展階段，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本思路和方向已在黨的二十屆三中全會上得到明確。從體制機制角度看，關(guān)鍵在于建立一個能夠同時推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的統(tǒng)籌機制，構(gòu)建一個城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和治理全面融合的機制，完善城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的體制機制，健全縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展的機制。

統(tǒng)籌：建立統(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興機制。黨的二十屆三中全會進(jìn)一步將新型工業(yè)化納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架，與新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興相結(jié)合，明確提出了“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”的指導(dǎo)思想。

這一重大變化強調(diào)了新型工業(yè)化在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興中的核心作用，體現(xiàn)了工業(yè)化在產(chǎn)業(yè)支撐中的重要性。新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興相互關(guān)聯(lián)、相互制約、相互促進(jìn)，共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的整體。新型工業(yè)化為新型城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐和動力來源，同時也為鄉(xiāng)村全面振興提供物質(zhì)技術(shù)條件和管理創(chuàng)新模式；新型城鎮(zhèn)化為新型工業(yè)化提供主要載體和集聚效應(yīng)，為鄉(xiāng)村全面振興提供拉動力和要素輸出渠道；鄉(xiāng)村全面振興則為新型工業(yè)化提供要素和農(nóng)產(chǎn)品原料，為工業(yè)化產(chǎn)品開拓市場，為新型城鎮(zhèn)化提供人力和土地資源。隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展的不斷深入，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和互動將變得更加緊密，農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村與城市之間就越呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的融合狀態(tài)。為了推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，我們不能局限于鄉(xiāng)村本身，而應(yīng)借助新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的強大動能。同樣，推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化也要超越工業(yè)和城市本身，從工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和互動中把握發(fā)展方向。在實踐中，要找準(zhǔn)統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的結(jié)合點，打通痛點與堵點，規(guī)避產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村發(fā)展之間存在的“時間上不同步”和“空間上無互動”等問題，形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)機制，發(fā)揮整體效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。

融合：構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合體制機制。推動城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合是推動城鄉(xiāng)融合的重要組成部分。這包括兩方面含義：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理三者之間要相互聯(lián)結(jié)、有機整合，實現(xiàn)一體化貫通；二是城鄉(xiāng)之間在規(guī)劃上要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融為一體，在建設(shè)上要統(tǒng)一部署、一體推進(jìn)，在治理上要有效銜接、有機融合。長期以來，無論在城市還是鄉(xiāng)村建設(shè)中，城市規(guī)劃與建設(shè)、建設(shè)與治理之間存在脫節(jié)，尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃分割，城市建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)各自為政，城鄉(xiāng)治理分屬不同體系，這些問題是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的明顯表現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。自黨的十八屆三中全會以來，盡管我們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和治理方面取得了顯著進(jìn)展和成效，但其中的分割和矛盾仍是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要因素。推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃融合，重點是將城市和鄉(xiāng)村視為一個有機系統(tǒng)，統(tǒng)籌規(guī)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間和國土開發(fā)格局，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護、城鎮(zhèn)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行統(tǒng)一布局，實現(xiàn)“一張藍(lán)圖”的規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理和實施體制。推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)融合，重點是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的指引下，統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)同推進(jìn)、一體化推進(jìn)城市和鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面的協(xié)同發(fā)展，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，實現(xiàn)城市建設(shè)同鄉(xiāng)村建設(shè)相互促進(jìn)。推進(jìn)城鄉(xiāng)治理融合，就是建立一個城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村上下貫通、有效銜接的治理結(jié)構(gòu)，將城市先進(jìn)的治理方式、數(shù)字化等技術(shù)手段、治理網(wǎng)格延伸覆蓋到鄉(xiāng)村，提高鄉(xiāng)村社會治理能力和水平。推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合，必須繼續(xù)深化城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理體制改革，建立統(tǒng)一的規(guī)劃編制和建設(shè)管理平臺，強化跨部門協(xié)作，促進(jìn)規(guī)劃部門之間、規(guī)劃與建設(shè)管理部門之間的信息共享和協(xié)同，增強規(guī)劃、建設(shè)、治理的協(xié)調(diào)性，構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理一體化體制機制。

流動：完善促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動體制機制。長期以來，城鄉(xiāng)要素交換不平等，農(nóng)村要素單向流向城市，是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的關(guān)鍵因素。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，關(guān)鍵在于完善城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動體制機制，這一機制不僅對于推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的協(xié)同發(fā)展至關(guān)重要，也是提高城鄉(xiāng)資源要素配置效率、平衡農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門勞動生產(chǎn)率、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性循環(huán)的關(guān)鍵。為了進(jìn)一步完善這一體制機制，我們需要確保土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素按照市場供求關(guān)系在城鄉(xiāng)間自由流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的高效配置。重點是改變農(nóng)村資源要素向城市單向流動的舊有格局，破除城市先進(jìn)要素向農(nóng)村流動的制度壁壘，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場建設(shè)，更好激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，引導(dǎo)要素按照市場供求和市場價格合理流動，實現(xiàn)要素利用的最大化、最優(yōu)化。同時，根據(jù)不同要素的特性、市場化程度的高低和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，分類推進(jìn)要素市場化配置改革，增強要素改革的整體性、協(xié)同性，緊緊圍繞“人、地、錢”三個關(guān)鍵要素，打通阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動的堵點、痛點，聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)著力破除體制機制障礙，以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的均衡發(fā)展。

均衡：建立健全以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為核心、農(nóng)民收入增長為關(guān)鍵的縮小城鄉(xiāng)差別機制。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化既是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要保障，又是縮小城鄉(xiāng)居民生活條件差距的重要體現(xiàn)。要以提高農(nóng)村居民收入為關(guān)鍵、以加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化為核心，建立健全縮小城鄉(xiāng)差距的有效機制，以促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕。完善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)機制，以增加農(nóng)民工資性收入。通過完善財稅、信貸、保險、用地等政策，加強農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，完善龍頭企業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機制，發(fā)展家庭農(nóng)場，培育社會化服務(wù)組織，支持鄉(xiāng)村多樣化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，健全農(nóng)民經(jīng)營性收入增長機制。此外，通過推動“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，建立農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長機制。同時，通過完善對農(nóng)民的補貼政策等，強化農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入保障機制。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，我們要加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，不斷提升城鄉(xiāng)之間路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、氣網(wǎng)等互聯(lián)互通和一體化水平，建立健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管護機制。在公共服務(wù)方面，我們要圍繞基本公共服務(wù)均衡性和可及性，將人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的需要與基本公共服務(wù)資源的優(yōu)先供給有機結(jié)合，建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機制，最大限度地將公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，將社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋。

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的著力點

深化改革和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，是關(guān)乎現(xiàn)代化全局和經(jīng)濟社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重大任務(wù)。這一任務(wù)將貫穿于中國式現(xiàn)代化的全過程，是一項涉及多方面的系統(tǒng)工程，它要求我們系統(tǒng)集成、整體推進(jìn)，同時聚合力量、聚焦重點，采取更為有力的改革措施扎實推進(jìn)。根據(jù)形勢的變化、中國式現(xiàn)代化建設(shè)的新要求和需要破解的現(xiàn)實問題，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的著力重點，應(yīng)在以下四個領(lǐng)域取得突破。

健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機制。新型城鎮(zhèn)化是中國式現(xiàn)代化的有機組成部分和必由之路，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興的強大動力。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。目前，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化率之間存在18個百分點的差距，涉及2億多流動人口，其中大約1.5億多為農(nóng)民工。[23]推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，首先是構(gòu)建有效的“推拉機制”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這包括深化戶籍制度改革，建立由常住地登記戶口提供公共服務(wù)的制度，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房供給、隨遷子女教育等與當(dāng)?shù)貞艏丝谙硎芡却龅挠行е贫?。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本應(yīng)由政府、企業(yè)、個人共同參與和合理分擔(dān)。近年來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)度在一些地區(qū)“不及預(yù)期”，這背后的原因既有城市政府動力、支持力度不足的情況，又有農(nóng)民在城鎮(zhèn)工作居住生活卻不愿意放棄農(nóng)村戶籍的情形。解決城市政府動力不足問題，要加大財政轉(zhuǎn)移支付、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化增加掛鉤協(xié)調(diào)機制。同時，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿放棄農(nóng)村戶籍的問題，要提升進(jìn)城落戶農(nóng)民的社會保障和公共服務(wù)水平，讓他們愿意融入城鎮(zhèn)生活。此外，依法維護進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，并探索建立自愿有償退出的機制，以消除農(nóng)民完全市民化的后顧之憂。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化另一個重點就是優(yōu)化城市的規(guī)劃、建設(shè)、運營和治理，提升城市的綜合承載力和服務(wù)功能。在空間布局和形態(tài)上，應(yīng)健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。在城鎮(zhèn)建設(shè)上，加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深入實施城市更新行動，重視推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障房建設(shè)、城中村改造。在體制機制上，建立都市圈同城化發(fā)展體制機制。經(jīng)驗表明，都市圈是統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要支撐平臺，需轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。對于人口與經(jīng)濟規(guī)模已達(dá)中小城市級別的“特大鎮(zhèn)”，應(yīng)賦予其與人口和經(jīng)濟規(guī)模相稱的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。在城市有效治理上，要充分推廣利用數(shù)智化成果，推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系；建立可持續(xù)的城市有機更新模式和推進(jìn)機制，提升城市安全韌性治理水平。

鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。改革開放以來，我國在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，逐步形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度。1993年，中央一號文件將農(nóng)村基本經(jīng)營制度提升至作為農(nóng)村經(jīng)濟基本制度的戰(zhàn)略高度，凸顯了這一制度是黨在農(nóng)村政策的基石，以及推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)和前提。實踐證明，農(nóng)村基本經(jīng)營制度符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點、農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律，能夠適應(yīng)不同水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，并符合廣大農(nóng)民的意愿，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，推動了中國農(nóng)村的發(fā)展，這一制度符合我國國情農(nóng)情，必須長期堅持、毫不動搖。一方面，“鞏固”農(nóng)村基本經(jīng)營制度，意味著堅持農(nóng)村土地集體所有制不能變、堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系不能變、堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不能變。近年來，我國多地農(nóng)村第二輪土地承包陸續(xù)到期或即將到期，農(nóng)民對于承包地政策的未來走向非常關(guān)注，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擔(dān)心土地會被收回。我們必須堅持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，有序推進(jìn)再延長三十年的試點工作，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地保持穩(wěn)定。另一方面，要不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，因地制宜提高“統(tǒng)”的層次和水平，賦予雙層經(jīng)營制度新的內(nèi)涵。主要的改進(jìn)方向包括：加強對小農(nóng)戶家庭經(jīng)營的社會化服務(wù)和科技推廣，提高家庭經(jīng)營的集約化水平，鼓勵部分小農(nóng)戶適應(yīng)社會化要求流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展成為規(guī)模適度的家庭農(nóng)場；積極培育家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、集體經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種形式，推動經(jīng)營形式由單一的農(nóng)戶承包經(jīng)營向多方主體共營轉(zhuǎn)變；充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在規(guī)?；?、集約化以及品牌化等方面的積極作用，建立對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持政策直接同帶動農(nóng)民增收掛鉤的機制；健全多主體與多形式、專業(yè)服務(wù)和綜合服務(wù)相結(jié)合的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，充分培育和有效發(fā)揮農(nóng)民合作社的服務(wù)功能和帶動作用，鼓勵其拓展服務(wù)領(lǐng)域、擴大輻射范圍、創(chuàng)新服務(wù)模式、提高服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接。特別需要強調(diào)的是，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是完善雙層經(jīng)營制度、提高“統(tǒng)”的層次的重要方面，我們應(yīng)鼓勵因地制宜探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、經(jīng)營性資產(chǎn)參股等多樣化新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展途徑，鼓勵采取跨村聯(lián)營、股份合作等多種形式，提高集體經(jīng)濟的統(tǒng)籌層次，從而更好地服務(wù)于農(nóng)村的全面發(fā)展。

完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。長期以來，“重城輕鄉(xiāng)”和“重工輕農(nóng)”的發(fā)展傾向和政策導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展差距的擴大。為了縮小這一差距，我們必須改變這種傾向，將“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的方針落到實處。實現(xiàn)這一目標(biāo)的首要任務(wù)是完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。第一，健全縣域富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)機制，這是完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度的重點。發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)農(nóng)民增收的首要途徑，應(yīng)加大政策、資金和項目的支持力度，構(gòu)建縣域富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)機制，健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制。依托縣域特色資源優(yōu)勢，圍繞“土特產(chǎn)”發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過抓龍頭、建基地、樹品牌、搞加工、補鏈條、興業(yè)態(tài)、拓市場，切實做大做強優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。第二，加強和改進(jìn)農(nóng)業(yè)支持和保護政策，這是完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度的核心。關(guān)鍵是要緊緊圍繞進(jìn)一步提高補貼政策的針對性、精準(zhǔn)性和有效性，從價格、補貼、保險等方面強化農(nóng)業(yè)支持保護政策，優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策體系。當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策存在不全面、不充分，險種存在覆蓋面不足、保障水平不高等問題。因此，要發(fā)展多層次多形式的農(nóng)業(yè)保險，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面、增加保險品種、提高保險補償標(biāo)準(zhǔn)，以滿足小農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營戶多元化保險需求。糧食安全是“國之大者”。保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的首要任務(wù)。我們需要加快健全種糧農(nóng)民收益保障機制，綜合運用糧食最低收購價和收儲、進(jìn)口等調(diào)控政策，使糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的價格保持在合理區(qū)間。針對糧食主產(chǎn)區(qū)“產(chǎn)糧多、經(jīng)濟弱、財政窮”的狀況，要在完善從中央到地方縱向轉(zhuǎn)移支付制度的同時，統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，支持主銷區(qū)、主產(chǎn)區(qū)地方政府加強橫向合作，通過橫向轉(zhuǎn)移支付方式，支持主產(chǎn)區(qū)加強糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，切實提高農(nóng)民種糧和地方政府抓糧積極性。第三，建立健全農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的完善分類幫扶制度，這是完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度的重要方面。我國脫貧地區(qū)在鞏固拓展脫貧攻堅成果階段后，避免了發(fā)生返貧尤其是規(guī)模性返貧的風(fēng)險，但外界環(huán)境和自身因素的變化可能導(dǎo)致返貧和新的致貧風(fēng)險，因此需要長期建立返貧致貧的預(yù)警、響應(yīng)、幫扶機制，確保脫貧人口穩(wěn)定脫貧并走向富裕。同時，防止返貧致貧的工作應(yīng)從脫貧人口、脫貧地區(qū)擴大到整個農(nóng)村低收入人口、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建立健全覆蓋整個農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制。針對農(nóng)村低收入人口，要區(qū)別情況建立分層分類幫扶制度；針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也要建立分層分類幫扶制度，重點支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)，補齊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)短板，增強內(nèi)生發(fā)展動力和能力。應(yīng)指出的是，在脫貧攻堅時期，國家和社會各界在貧困地區(qū)留下了大量的扶貧資產(chǎn)，在新的階段，我們需要切實健全扶貧資產(chǎn)管理機制，用好用活扶貧資產(chǎn)，使之發(fā)揮資產(chǎn)效益。

深化土地制度改革。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村基礎(chǔ)性制度安排，土地改革不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，以及城鄉(xiāng)要素平等交換的問題。因此，深化土地制度改革是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重點領(lǐng)域之一。第一，深化土地制度改革應(yīng)聚焦于承包地，繼續(xù)深化“三權(quán)分置”制度。在完善所有權(quán)權(quán)能方面，我們需要健全承包地集體所有權(quán)行使機制，發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織在促進(jìn)地塊連片、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、組織開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和撂荒地利用等方面的作用。在完善承包權(quán)權(quán)能方面，重點工作是做好第二輪土地承包到期后再延長三十年的試點工作，探索自愿有償退出辦法。在完善經(jīng)營權(quán)權(quán)能方面，需要完善經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能，從提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、發(fā)展規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)出發(fā)，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制，探索防止流轉(zhuǎn)費用不合理上漲等有效措施，降低農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的土地成本。第二，深化土地制度改革應(yīng)聚焦于耕地，重點是健全耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護制度體系。我們需要改革完善耕地占補平衡制度，將各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補充耕地質(zhì)量驗收機制，確保達(dá)到平衡標(biāo)準(zhǔn)。對于將耕地轉(zhuǎn)為園地、林地、養(yǎng)殖水面等其他農(nóng)用地的情況，也應(yīng)實行占補平衡。同時，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入和管護力度，提高建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、驗收、管理機制，確保每一塊高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田都能成功建成。此外，還需健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系，確?；巨r(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品的種植。第三，深化土地制度改革應(yīng)聚焦于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，有序推進(jìn)入市改革。要注意發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的作用，創(chuàng)新成員參與決策、監(jiān)督的方式。擴大入市范圍，在符合國土空間規(guī)劃的前提下，將退出或閑置的農(nóng)村宅基地、廢棄的公益性公共設(shè)施建設(shè)用地等存量土地和新增集體建設(shè)用地納入入市范圍。探索入市計劃指標(biāo)管理，推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地年度入市計劃與年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃、土地收儲計劃、低效用地再開發(fā)實施計劃同步制定、充分銜接。建立入市土地的價值保障機制，確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市底價；健全土地增值收益分配機制，依法保障農(nóng)民集體享有的土地財產(chǎn)性收益。第四，深化土地制度改革應(yīng)聚焦于宅基地，重點是盤活利用農(nóng)戶擁有的合法住房。黨的十八屆三中全會以來，兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點中的一些探索已基本成熟，可轉(zhuǎn)化為全面實行的制度安排；而一些風(fēng)險沒有充分暴露、認(rèn)識分歧較大的問題，則需要繼續(xù)探索解決方式。當(dāng)前，應(yīng)允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用?？紤]到法律規(guī)定租賃期限不得超過二十年，可能影響承租人的投資改造意愿，因此需要探索適度延長農(nóng)戶住房租賃期限。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)戶住房出租、入股、合作中的角色，無論是受托直接經(jīng)營還是作為農(nóng)戶代表與外來業(yè)主合作，都需要進(jìn)一步探索。

以縣域為重要切入點率先突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

縣域是城鄉(xiāng)融合基本的空間治理單元，是城鄉(xiāng)聯(lián)系最緊密，且最有條件率先突破城鄉(xiāng)二元體制的地區(qū)。2023年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結(jié)合起來，促進(jìn)各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”。2024年中央一號文件專門對“促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作出全面安排?？梢?，縣域在完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要作用。

深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革可以在縣域內(nèi)率先突破。全面深化改革，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，以縣域為重要切入點，深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革，不僅具有最有利的條件，而且具有重要的現(xiàn)實意義。第一，縣域具有地域范圍適中、治理結(jié)構(gòu)完整、城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、文化同質(zhì)性強等特點，以縣域為重要切入點深化改革最有條件率先突破二元結(jié)構(gòu)?？h域作為連接鄉(xiāng)村與大中城市的紐帶，兼具城市性與農(nóng)村性，既是鄉(xiāng)村全面振興的主戰(zhàn)場，也是城市體系末梢節(jié)點的承載地，涵蓋了縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊多個發(fā)展層次等，這些特點決定了縣域是城鄉(xiāng)融合的最佳地域單元。第二，縣域具有相對完整的經(jīng)濟運行體系，以縣域為重要切入點深化改革更能促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)。在縣域發(fā)展空間內(nèi)，既有以二三產(chǎn)業(yè)為主的城市經(jīng)濟、鎮(zhèn)域經(jīng)濟，又有以第一產(chǎn)業(yè)為主，一二三產(chǎn)業(yè)融合的村域經(jīng)濟、家庭經(jīng)濟；既有以組織財政稅收、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、壯大支柱產(chǎn)業(yè)等為主要內(nèi)容的國有經(jīng)濟，又有以民間產(chǎn)業(yè)、私營企業(yè)、個體靈活就業(yè)為主要內(nèi)容的民營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟；既有具有當(dāng)?shù)靥厣牡诙a(chǎn)業(yè)，又有以農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)。以縣域為基本單元完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，既能在一定程度上避免城市發(fā)展帶來的虹吸效應(yīng)，緩解城市發(fā)展承載的壓力，又能更好地直接對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，減緩鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的凋敝，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。第三，縣域單元具有承上啟下的作用，以縣域為重要切入點深化改革，更能促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動。縣域尤其是縣城是城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的交匯點，是城市與鄉(xiāng)村的中間連接體，也是城鄉(xiāng)要素跨界配置的天然載體?？h城“承上”接受大中城市的輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，具有滿足廣大農(nóng)民群眾就業(yè)安家需求的巨大潛力?？h城公共設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)能力的提升，最能促進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有效推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)?？h城是聯(lián)系廣大農(nóng)村最緊密、最直接的城市空間結(jié)構(gòu)單元，縣城“啟下”傳輸鄉(xiāng)村發(fā)展所需要的科技、人才、資本、數(shù)字信息等要素，促進(jìn)資源要素有序向鄉(xiāng)村流動，推動各類鄉(xiāng)村資源以市場化形式盤活利用，引領(lǐng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打開廣大農(nóng)村消費市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)。第四，縣域單元資源稟賦和發(fā)展活動更具差異性，以縣域為重要切入點深化改革，更能激活多樣化活力。因不同縣域所處地理位置、區(qū)位條件、資源稟賦、人文歷史等發(fā)展基礎(chǔ)不同，發(fā)展活動具有地域差異性，這為各縣挖掘自身特色，走特色城鄉(xiāng)融合之路創(chuàng)造了探索空間。縣域地貌環(huán)境多樣，既有平原縣，也有丘陵、山區(qū)、高原縣；縣域類型豐富，既有農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)大縣、商貿(mào)大縣，也有旅游大縣、歷史文化大縣、生態(tài)大縣，縣域間資源稟賦和發(fā)展差異明顯，利用這樣的區(qū)域差別優(yōu)勢，以縣域為重要切入點推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革，更能迸發(fā)多樣發(fā)展的生機活力。

如何在縣域內(nèi)率先突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在縣域內(nèi)率先突破二元結(jié)構(gòu)，就是要以加快縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為龍頭，以統(tǒng)籌推進(jìn)縣域新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興為主線，抓住“人、地、錢”三個核心要素，推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素產(chǎn)權(quán)和市場化改革，以縣城作為連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁，完善城、鎮(zhèn)、村體系，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。一是抓住“人、地、錢”，深化縣域要素產(chǎn)權(quán)和市場化改革。生產(chǎn)要素的雙向流動是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心環(huán)節(jié)和重點內(nèi)容。當(dāng)前城鄉(xiāng)融合亟需以縣域單元為載體，以要素平等交換和雙向流動為核心，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。要圍繞“人、地、錢”，深化農(nóng)民就近市民化體制機制改革，建立健全成本由政府、農(nóng)民和企業(yè)等各方分擔(dān)機制，實施向縣域更加傾斜的財政、投資、土地、產(chǎn)業(yè)等政策，支持縣城吸納更多的農(nóng)村人口落戶；深化人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)制度改革，制定更加有力的財政金融、社會保障等激勵政策，吸引高校畢業(yè)生、外出務(wù)工人員、經(jīng)商人員以及教育、科技、文化、衛(wèi)生和體育領(lǐng)域人員等各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)，積極廣泛參與鄉(xiāng)村全面振興；深化農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度改革，進(jìn)一步激活承包地經(jīng)營權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。對進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)建立健全充分保障機制，并建立市場化退出機制和渠道。深化投融資體制機制改革，健全鄉(xiāng)村全面振興的多元化投融資機制。采取貸款貼息、擔(dān)保補貼、風(fēng)險分擔(dān)等方式，健全金融機構(gòu)把更多信貸資金投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的有效機制。創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境和穩(wěn)定的預(yù)期，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和平臺，健全鼓勵和規(guī)范資本下鄉(xiāng)的有效機制。二是抓住“經(jīng)濟牽引”，深化縣域一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機制改革。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動融合指根據(jù)三大產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間的分布特點，以區(qū)位選擇理論為依據(jù)、以資源稟賦優(yōu)勢和市場為指向，發(fā)展城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，打通工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)價值鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈，在雙向產(chǎn)業(yè)延伸過程中促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的分工與合作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補互動、一體化發(fā)展?？h域經(jīng)濟涵蓋了從一產(chǎn)到三產(chǎn)，從種植、加工到服務(wù)的完整產(chǎn)業(yè)體系，具有一定的產(chǎn)業(yè)吸納和轉(zhuǎn)化能力。推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動融合發(fā)展，要以產(chǎn)鎮(zhèn)融合為核心理念，培育產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展品牌，構(gòu)建“一鎮(zhèn)一特”“一村一品”的發(fā)展格局，創(chuàng)建一批特色示范小鎮(zhèn)；大力培育優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)融合園區(qū)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，加強縣域商業(yè)體系建設(shè)，推進(jìn)縣域新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。在縣域?qū)用?，要搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的有效平臺，創(chuàng)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展基地和先行區(qū)，構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、以企幫村的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機制。鼓勵已有城市產(chǎn)業(yè)下沉到鄉(xiāng)村，引入現(xiàn)代科技、管理等先進(jìn)要素，鼓勵村集體與縣城、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等聯(lián)合發(fā)展，形成城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)融合繁榮局面。三是抓住“公共資源配置”，深化縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護和公共服務(wù)供給機制改革。以縣域為載體深化城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給體制機制改革，根據(jù)未來城鄉(xiāng)人口分布的變化，優(yōu)化縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，推動縣、鄉(xiāng)、村三級層面的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)形成均衡供給機制。健全以縣城市政交通設(shè)施、對外連接通道、防洪排澇設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)能力、老化管網(wǎng)改造、數(shù)字化改造等為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護機制，提升醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化體育、養(yǎng)老和社會福利等公共服務(wù)水平，建立健全基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋機制，增強縣城人口承載力和吸引力。充分發(fā)揮和大力提升縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力，加快建立縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋的有效制度，積極建設(shè)縣域城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體、醫(yī)療衛(wèi)生共同體，建立健全縣、鄉(xiāng)、村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，以提升和優(yōu)化鄉(xiāng)村居民的生活環(huán)境。按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)“不同類但等值”的原則，以縣域這一范圍作為整體，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)的道路、供水、供電、信息、垃圾污水等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，分層分類確定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)先順序，推動縣城部分基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級。四是抓住“高效治理”，深化縣域規(guī)劃、建設(shè)、治理體制機制改革。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體制，改變長期以來的城鄉(xiāng)國土空間、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃分割格局。優(yōu)化縣、鄉(xiāng)、村三級治理體系，強化縣級黨委抓鄉(xiāng)促村責(zé)任，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級組織體系，增強凝聚力、組織力、戰(zhàn)斗力。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，實施村級綜合服務(wù)設(shè)施提升工程，完善村級公共服務(wù)經(jīng)費保障機制。健全德治、法治、自治相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理機制，加強新型社區(qū)治理，完善社會工作服務(wù)體系。適應(yīng)信息技術(shù)的快速發(fā)展，加強縣、鄉(xiāng)、村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)智慧縣城、智慧社區(qū)、數(shù)字鄉(xiāng)村。

言而總之，以縣域為突破口深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革，需要賦予縣級政府和有關(guān)部門更大的自主權(quán)，激發(fā)基層依靠群眾推動城鄉(xiāng)改革的積極性。要繼續(xù)深化擴權(quán)強縣改革，核心是賦予縣級更多的資源整合使用自主權(quán)，增強縣級自有財力和自主分配權(quán)，將直接面向基層、量大面廣、由縣級管理更方便有效、縣級能接得住管得好的經(jīng)濟社會事項交由縣級管理，大力支持縣域積極探索符合自身實際的城鄉(xiāng)融合改革發(fā)展路徑，健全改革的“容錯機制”，形成鼓勵探索的良好氛圍。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合改革涉及面廣、觸及利益程度深、推進(jìn)難度大、復(fù)雜性高，各領(lǐng)域各方面改革的關(guān)聯(lián)性和互動性強。因此，需要樹立系統(tǒng)觀念，協(xié)同推進(jìn)各項改革，重點是要整體推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，融合推進(jìn)城市二三產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村一產(chǎn)業(yè)，一體推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與建立落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)自愿有償退出機制，協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)“人、地、錢”三者改革，銜接推進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場化改革與公共服務(wù)供給改革，貫通推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)與治理。

（本文系四川省社會科學(xué)基金重大項目“四川以縣域為重要切入點推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論與實踐研究”的階段性成果，項目編號：SCJJ24ZD31；四川省社科院2023級碩士研究生吳蝶對本文作出重要貢獻(xiàn)）

注釋

[1]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，2019年5月5日，https：//www.gov.cn/zhengce/202203/content_3635390.htm。

[2]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日，第1版。

[3]《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議公報》，2024年7月18日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202407/content_6963409.htm。

[4]《中國城鎮(zhèn)化“下半場”更凸顯“人”》，2024年8月2日，https：//zmgr.chinanews.com/cj/2024/08-02/10262619.shtml。

[5]《走融合發(fā)展之路 讓城鄉(xiāng)“雙向奔赴”》，2024年7月29日，https：//news.gmw.cn/2024-07/29/content_37465123.htm。

[6]《全面深化公安改革，服務(wù)保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展》，2024年8月28日，https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202408/content_6970875.htm。

[7]《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，2016年10月30日，https：//www.gov.cn/zhengce/2016-10/30/content_5126200.htm。

[8]錢忠好：《深化農(nóng)村土地制度改革》，《光明日報》，2023年4月4日，第11版。

[9]王浩：《“農(nóng)地”入市，怎么入》，《人民日報》，2017年6月11日，第9版。

[10]《2018年中央一號文件》，2018年2月5日，http：//www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/zyyhwj/。

[11]《劃重點！新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點展開 探索自愿有償退出機制》，2021年7月6日，https：//news.cctv.com/2021/07/06/ARTIt0YNdetihjRotFoR0MQo210706.shtml。

[12]陳耀東：《農(nóng)村三權(quán)分置怎樣與現(xiàn)行法律銜接》，《人民論壇》，2017年第11期。

[13][14]常欽：《如何完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制（政策問答·2024年中國經(jīng)濟這么干）》，《人民日報》，2024年1月14日，第1版。

[15]《2021年中央一號文件》，2021年2月21日，http：//www.moa.gov.cn/ztzl/jj2021zyyhwj/。

[16]《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等九部門部署開展“我的家鄉(xiāng)我建設(shè)”活動》，2023年7月28日，https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202307/content_6895289.htm。

[17]《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，2019年4月8日，https：//www.gov.cn/guowuyuan/2019-04/08/content_5380457.htm。

[18][21]宋靜恩：《以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)》，《人民日報》，2024年3月4日，第5版。

[19]《五年行動計劃再發(fā)布，今年實施新措施，三項政策覆蓋全國》，2024年9月1日，http：//views.ce.cn/view/ent/202408/09/t20240809_39098319.shtml。

[20]數(shù)據(jù)來源參見國家統(tǒng)計局：https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202401/t20240117_1946624.html。

[22]《居民收入延續(xù)恢復(fù)性增長 消費支出增長較快》，2024年4月17日，https：//www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202404/t20240417_1948602.html。

[23]劉國中：《完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制（學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神）》，《人民日報》，2024年8月1日，第6版。

責(zé) 編∕楊 柳 美 編∕梁麗琛