外資安全審查的國際經(jīng)驗與中國路徑研究

摘要：完善外資安全審查制度，是總體國家安全觀的基本要求，也是構建新發(fā)展格局的有力保障。主要發(fā)達國家在長期外資安全審查過程中積累了較為豐富的經(jīng)驗，能夠為我國外資安全審查制度建設提供寶貴的借鑒。基于發(fā)達經(jīng)濟體美國、歐洲、加拿大的外資安全審查機制建設運行情況的分析，本文發(fā)現(xiàn)外資安全審查體系的發(fā)展趨勢：審查日趨嚴格、審查內(nèi)容泛化以及政治色彩濃厚。保護主義浪潮下加劇的國際競爭、民粹主義和保護主義在經(jīng)貿(mào)領域的持續(xù)蔓延，是導致當前外資安全審查機制出現(xiàn)這一趨勢的共同原因。此外，不同經(jīng)濟體的審查機制也展現(xiàn)出各自獨特的發(fā)展路徑?；诖?，本文提出了完善我國外資安全審查的具體建議：優(yōu)化央地聯(lián)動機制，強化風險全流程評估；完善內(nèi)外監(jiān)督機制，提高輿論引導水平；提升信息披露水平，更好掌握輿論主動權；完善新興領域監(jiān)管，推動多領域有序?qū)ν忾_放。

關鍵詞：外資安全審查；對外開放；保護主義

中圖分類號：F741.1文獻標志碼：A文章編號：1003-5559-（2024）09-0020-08

基金項目：本文系中國人民大學“求是學術”品牌科研基金項目“關于歷史政治學研究路徑的探討”（RUC24QSDL025）的階段性成果。

作者簡介：叢坤（1998—），女，中國人民大學國際關系學院博士研究生，研究方向為中外政治制度、歷史政治學；鄭霖豪（1998—），男，中國人民大學經(jīng)濟學博士，福建投資集團閩投研究院研究員，研究方向為數(shù)字經(jīng)濟與公共治理。

一、問題的提出

對外開放是我國的基本國策，改革開放40多年來，外商投資企業(yè)已經(jīng)深度融入我國經(jīng)濟，為我國的經(jīng)濟發(fā)展做出了積極貢獻。然而，沒有安全保障的對外開放不可持續(xù)，在積極促進和保護外商投資的同時，也要做好外商投資安全審查工作，從而平衡好經(jīng)濟發(fā)展利益和國家安全問題。隨著國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境不確定性攀升，一些國家不斷加強外資國家安全審查體系建設，其內(nèi)涵和外延大幅豐富，并出現(xiàn)“政治化”“擴大化”和“保守化”等傾向。我國高水平對外開放的不斷推進，對我國外資安全審查機制提出了更高的要求。在百年未有之大變局加速演進的時代背景下，考慮到我國外資安全審查起步晚，面臨高水平開放形勢下建設任務迫切，統(tǒng)籌做好安全與對外開放的難度加大，因此研究我國外資安全審查機制建設具有重大的理論意義和時代價值。

近年來，我國外資安全審查制度不斷健全和完善。2011年，我國建立外資安全審查制度，對外資并購境內(nèi)特定領域相關企業(yè)且可能取得實際控制權的，由外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查部際聯(lián)席會議開展并購安全審查工作。2015年進一步探索自由貿(mào)易試驗區(qū)外資安全審查，在自由貿(mào)易試驗區(qū)試點實施與負面清單管理模式相適應的外資國家安全審查措施。將自貿(mào)區(qū)審查對象拓展至涵蓋新建投資，審查范圍增加重要文化、重要信息技術產(chǎn)品和服務[1]。2019年，我國正式頒布《國家安全法》，規(guī)定建立國家安全審查和監(jiān)管的制度機制，進一步提升外資安全審查的戰(zhàn)略地位，凸顯了外資安全審查的重要性；同年3月我國通過了《外商投資法》。根據(jù)這兩部法律，2020年12月19日國家發(fā)改委、商務部聯(lián)合發(fā)布《外商投資安全審查辦法》。隨著負面清單管理模式的推進，更多領域放寬外資準入，我國逐步完善外資國家安全審查制度，建立外商投資國家安全審查工作機制，統(tǒng)籌外資安全審查工作。隨著我國推進更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，深化外資安全審查機制建設，有效構筑安全屏障重要性愈發(fā)凸顯?？紤]到我國外資安全審查機制建設較晚，面臨高水平開放形勢下建設任務更為迫切，而主要發(fā)達國家在長期外資安全審查過程中積累了較為豐富的經(jīng)驗，我國可以在充分借鑒發(fā)達國家有益做法的基礎上，結合我國實情構建具有中國特色的外資安全審查體系。

國外對外資安全審查的研究體系較為成熟和完善。國外學界對外資安全審查的研究主要聚焦在三個方面。一是國際投資條約和國際法理論關系問題。NewcombeandParadell[2]研究發(fā)現(xiàn)國際投資的蓬勃發(fā)展造就了雙邊投資協(xié)定的大量出現(xiàn)。Becerra[3]提出，國際投資制度上升到了前所未有的高度，需要納入到國際法的范疇之內(nèi)進行討論。二是安全審查標準問題。Holzer[4]認為外商直接投資在美國持續(xù)增長后，美國司法系統(tǒng)應及時變更審查標準，在支持國際投資的同時維護本國安全。Russell[5]總結了限制外國投資交易的權力權限，研究認為部分投資交易將受到擴大審查權的監(jiān)督，并對法案是否能有效保護美國國家利益進行了分析。三是國際投資與國家主權關系問題。Georgiev[6]指出安全審查制度的濫用非但損害國內(nèi)經(jīng)濟，還會破壞全球經(jīng)濟環(huán)境。Francioni[7]則指出，東道國在引入境外資本來促進經(jīng)濟增長的前提是不得違背本國或當?shù)氐墓舱摺?/p>

國內(nèi)對外資安全審查的研究起步較晚，國內(nèi)學界的研究主要是關于外資安全審查法律制度和國家間外資安全審查的制度差異方面。陳輝萍[8]提出國家安全審查制度與國際投資條約的沖突問題，如何平衡好二者之間的關系是當前亟須解決的問題。漆彤[9]認為出于對程序正義和保護外國投資者合法權益的考量，我國應在有效保障國家安全的同時加大對境外資本投資保護。孫哲[10]以美國政府頒布的涉及外資管控的文件和法律作為研究脈絡，指明了美國對境外資本進行管控的內(nèi)在意圖和發(fā)展趨勢。劉慧明[11]將中美兩國的安全審查制度進行梳理和對比，從審查對象、標準、程序等多方面提出切實建議，以期實現(xiàn)保護國家經(jīng)濟安全和促進經(jīng)濟發(fā)展的目標。

既有國內(nèi)外學者的寶貴研究為我國完善外資安全審查提供了寶貴的理論指導，但綜合國內(nèi)外學界研究尚存在兩點不足。一是外資安全審查問題研究的程度不足?，F(xiàn)有研究大多從國家體制和國家戰(zhàn)略等宏觀層面展開，研究目前較為局限，且最新研究較少，沒有及時跟進國家外資安全審查的最新變化。二是國際視野分析視角仍然較為狹窄，國際比較的研究也主要集中于中美比較。既有從國際比較和經(jīng)驗借鑒的視角進行研究的程度仍然不能滿足實踐的需要。有鑒于此，本文通過借鑒世界主要國家外資安全審查的做法與經(jīng)驗，深入分析當前我國外資安全審查發(fā)展與不足，提出完善我國外資安全審查機制建設的路徑，從而精準審查影響或者可能影響國家安全的外商投資。

二、發(fā)達國家外資安全審查體系發(fā)展趨勢

（一）外資安全審查日趨嚴格

外資安全審查日趨嚴格是發(fā)達國家外資安全審查最為鮮明的趨勢，具體體現(xiàn)在四個方面。一是判斷依據(jù)泛化。美歐開展審查的判斷依據(jù)從對具體企業(yè)的“控制權”延伸至對安全形成或可能形成特定影響。以美國為例，是否取得控制權或持股比例的多少并不是CFIUS作為審查的先決條件，如其認定任何可能使外國主體對美國公司產(chǎn)生影響，或獲取其關鍵資訊、數(shù)據(jù)、技術的投資行為都列入審查范圍。以歐盟為例，將“外商直接投資”定義為外國投資者進行的任何旨在與被投資方建立或保持長期和直接的聯(lián)系，由于滿足“長期和直接的聯(lián)系”的條件要比滿足產(chǎn)生“控制權”的條件要低得多，因此即便是外資對歐盟境內(nèi)企業(yè)的收購行為不會產(chǎn)生公司法或反壟斷法意義上的控制權，該收購也可能觸發(fā)符合規(guī)定的外國直接投資門檻。二是審查對象穿透。美國對實際控制人采用穿透原則，即收購方無論采用何種交易結構，審查時都會穿透至底層實際控制人及其關聯(lián)方，并據(jù)此確定標的公司在交易完成后是否會被外國人收購。三是自由裁量權不斷擴大。美國現(xiàn)行法律未明確“國家安全”概念，使得CFIUS具有很大的自由解釋空間，可根據(jù)實際情況對美國國家安全可能產(chǎn)生負面影響的交易自行判斷，并且可針對不同的國家采取不同的審查標準，從而在執(zhí)行過程中保留了很大的執(zhí)行彈性和操作空間。且憲法賦予美國總統(tǒng)無需事前經(jīng)過國會和司法機關審查即可否決交易的權利，只要總統(tǒng)認為交易可能對國家安全構成威脅，即可通過簽發(fā)行政令否決外資并購交易?！都幽么笸顿Y法》規(guī)定，除了聯(lián)邦法院，部長的決定、總督的決定和命令具有最終法律效力，不受司法審查或追訴。四是審查程序趨于復雜。以加拿大為例，其外資安審機制搭建了“凈利益審查”和“國家安全審查”雙重審查架構。第一種程序僅審查超過某個特定金額門檻的重大投資，該程序考量投資是否“使加拿大獲得凈利益”。第二種程序根據(jù)合理的預期，考量此等投資是否將損害加拿大的國家安全，適用于任何直接或間接可能損害國家安全的投資，無論金額大小。

（二）外資安全審查內(nèi)容泛化

外資安全審查內(nèi)容泛化主要體現(xiàn)在兩個方面。一是國家安全概念模糊。CFIUS的審查活動都是圍繞“國家安全”概念展開，但從現(xiàn)有的法律看，“國家安全”并未在法律文件中給出明確的定義，而是給出了一系列考量因素供CFIUS在審查工作中參考。在實踐中，CFIUS通過列舉與國家安全相關因素的開放列表方式，作為對外資并購安全審查的依據(jù)。因此，隨著美國外資安全審查實踐的演變，列表逐步變化，其國家安全內(nèi)涵和外延也隨之變化。二是將更多影響對象納入國家安全范疇。以美國為例，《外國投資與經(jīng)濟安全法案》將經(jīng)濟安全因素納入了國家安全概念中，外國投資委員會增加了外國并購對美國就業(yè)、資源、進出口以及環(huán)境產(chǎn)生的影響考量；《真實互惠投資法案》增加了對投資互惠問題的考慮，且CFIUS在審查交易時，將交易一方母國當前針對外資尤其是美國投資的法律、政策和實踐做法納入考量，從而決定CFIUS進行審查時具體采用何種標準；《外國投資風險評估現(xiàn)代化法案》（以下簡稱“FIRRMA”）進一步擴大了國家安全風險應當考慮的因素，主要集中在敏感數(shù)據(jù)、維護網(wǎng)絡安全和國防物資供應鏈等關鍵領域。以歐盟為例，通過非窮盡式列舉項目涉及的審查領域，使得歐盟委員會及各成員國有權基于各自對安全及公共秩序的解讀展開外資安全審查。以加拿大為例，“國家安全”的審查很大程度上會參考“凈收益”的評定因素，包括投資對加拿大經(jīng)濟活動是否有影響、是否能增加就業(yè)、是否能提升加拿大的生產(chǎn)力、對加拿大相關產(chǎn)業(yè)的競爭有何影響、是否與加拿大經(jīng)濟和文化政策一致、對加拿大在全球市場競爭力的影響等。

（三）外資安全審查政治色彩更加濃厚

外資安全審查政治色彩濃厚主要體現(xiàn)在兩個方面。一是凸顯國家針對性，以美國為例，根據(jù)法案，CFIUS可以確定“特別關注國家”名單，對名單中的國家涉及的并購交易實施更為專門性的嚴格審查。同時，在審查實踐中，對于政府出資的企業(yè)投資行為均認定為相關政府意志，認定交易出于戰(zhàn)略和政治目的。如我國對美某些并購中，即使并購方為非國有企業(yè)，也因接受過政策性銀行貸款或受惠于產(chǎn)業(yè)激勵政策，被視為擁有政府背景而加以限制。以歐盟為例，其將外國投資者與第三方政府的關系作為判定相關投資是否對公共秩序與安全構成威脅的重要因素。以加拿大為例，由于擔心外國國有企業(yè)投資對加拿大經(jīng)濟的影響，聯(lián)邦政府針對境外國有企業(yè)赴加拿大投資通過了具體的管理規(guī)定和指南。在審查外國國有企業(yè)對加拿大企業(yè)取得控制權是否對加拿大具有“凈利益”時，還會對外國國有企業(yè)治理結構、商業(yè)取向進行考量，要求外國國有企業(yè)提交更多承諾。二是體現(xiàn)行動一致性。在拜登政府執(zhí)政期間，美歐共同價值觀、戰(zhàn)略意義與同盟機制的影響不斷加強，其配合美國霸權制衡新興國家的行動不斷加強。而加拿大作為北約成員國和G7集團成員國，與美國保持密切的關系，容易受到美國政治傾向的影響。歐盟、加拿大等國外資審查逐步體現(xiàn)美國影響，在意識形態(tài)和行動上逐漸呈現(xiàn)與美方的一致性。

三、主要發(fā)達國家外資安全審查的經(jīng)驗分析

國家的外資安全審查制度受內(nèi)外部環(huán)境影響而動態(tài)變化。隨著逆全球化、保護主義思想抬頭以及地緣爭端頻發(fā)，建立外資安全審查制度的國家不斷增加，審查范圍不斷擴大，審查力度不斷加強，并呈現(xiàn)“泛政治化”傾向。本文選取了美國、歐洲、加拿大這幾個較為典型的發(fā)達經(jīng)濟體作為研究對象進行經(jīng)驗分析，探究其外資安全審查機制發(fā)展趨勢的共性因素及異同點。

（一）發(fā)達國家外資安全審查發(fā)展趨勢的共性分析

上述外資安全審查發(fā)展趨勢作為當前發(fā)達經(jīng)濟體乃至部分發(fā)展中經(jīng)濟體的新的共性，主要源于兩方面因素。一是保護主義浪潮下加劇的國際競爭。由于我國在國際經(jīng)濟舞臺的影響力逐漸增大，近年來，發(fā)達經(jīng)濟體逐漸擔憂無法維持既有國際格局且在新產(chǎn)業(yè)革命中被邊緣化。以歐盟為例，法、德等國高度重視產(chǎn)業(yè)保護，采取了相應措施維護產(chǎn)業(yè)安全，通過制定產(chǎn)業(yè)計劃，扶持本國重點工業(yè)制造業(yè)。在外資安審中，歐洲多國均制定了新冠疫情外商投資并購的特別門檻，避免本國核心資產(chǎn)在價格波動中被迫賣出。同時，新冠疫情及地緣爭端加速了全球供應鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的重構，發(fā)達經(jīng)濟體對于保持產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢、重塑有利于自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈意愿迫切，在此背景下，持續(xù)加大外資安全審查符合其產(chǎn)業(yè)政策。而美西方等國的示范效應及一致行動，使得更多國家主動或被動收緊外資安審，從制度和操作層面呈現(xiàn)相同發(fā)展趨勢。二是民粹主義和保護主義在經(jīng)貿(mào)領域的影響在持續(xù)蔓延。受難民影響大、新冠疫情比較重、經(jīng)濟衰退程度高的國家中，極右翼政黨勢力更大。近年來，美歐等國選舉中，民粹主義政黨或通過上臺執(zhí)政、聯(lián)合政府以及其他政治活動，調(diào)整對外經(jīng)濟政策態(tài)度甚至方向。收緊外商投資審查是爭取國內(nèi)民粹主義與民族主義勢力、獲取競選選票的有效手段，也直接推動了外資安全審查趨嚴、內(nèi)容泛化、政治色彩愈發(fā)濃厚。

（二）發(fā)達國家外資安全審查制度的差異化分析

美國、歐盟、加拿大的外資安審制度因發(fā)展路徑和具體條件不同演變出不同特征，比較而言，美國的政策工具更豐富、影響力更大，歐盟的聯(lián)合審查機制設計有助于提高成員國主動性和行動一致性，加拿大的審查架構十分注重對加拿大經(jīng)濟利益和社會福利的增益。

1.美國外資安審制度的發(fā)展路徑及獨特性

美國外資安全審查制度建立于20世紀70年代，以1975年美國外國投資委員會（CFIUS）的設立為標志。隨著“9.11”恐怖襲擊及一系列安全事件，國家安全問題引起美國更大關注，此后，《2007年外國投資與國家安全法》（FINSA）出臺[12]，CFI-US的權限不斷擴展。隨著特朗普執(zhí)政，2018年《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），CFIUS職能進一步強化。CFIUS作為美國外資安全審查主體，在2005—2008年審查力度較弱，共收到468件并購審查申報，僅對37件進行正式調(diào)查，占比7.9%；2009—2016年，審查力度加強，共收到938件審查申報，對389件進行正式調(diào)查，調(diào)查數(shù)量年平均占比達41%；2017—2019年，審查力度空前，共收到697件審查申報，對443件進行正式調(diào)查，占比達63%[13]。

美國具有最豐富的針對審查和制裁的政策工具，可以從最大限度管轄出發(fā)開展外資安全審查。美國長臂管轄是美國司法管轄權根據(jù)“最低限度聯(lián)系”的原則對外進行的管轄權擴張。國家安全審查與長臂管轄相結合，使美國在安全審查執(zhí)行范圍內(nèi)跳出“美國企業(yè)”的概念邊界，將與美國企業(yè)有“最低限度聯(lián)系”的其他國家企業(yè)也涵蓋在內(nèi)。舉例而言，在外資安全審查范圍內(nèi)，CFI-US認定即便是在其他國家發(fā)生的非美國企業(yè)并購，只要在美國有子公司或相關業(yè)務，也屬于美國外資安全審查的范疇。

2.歐盟外資安審制度的發(fā)展路徑及獨特性

歐盟層面外資審查制度可追溯到2008年。此后，在2011－2016年，我國企業(yè)對歐盟成員國公司的多起收購案例引發(fā)歐盟對我國的擔憂和安全風險的關注。2016年10月，美的集團收購德國機器人巨頭庫卡加速了歐盟層面外資審查的立法進程。2017年2月，德、法、意三國聯(lián)合致函將其正式提上日程。此后，歐洲理事會、歐盟委員會、歐盟議會就此分別展開廣泛討論、立法提案、起草意見等。2019年3月，歐盟議會和歐洲理事會通過了《歐盟外資安全審查條例》，作為第一部在歐盟層面審查外國直接投資的立法，于2020年10月11日實施。

歐盟的聯(lián)合審查機制就源于這部條例。條例確定了成員國與歐盟委員會以及成員國之間的合作機制，在審查主體上分為“各成員國審查機構”和“歐盟投資審查委員會”；在方式上分為信息共享機制和評議機制；從職權范圍看，“聯(lián)合審查機制”賦予成員國參與聯(lián)合審查的權力，規(guī)定了各自的職權范圍以及合作機制。對于東道國已啟動審查的外商投資項目，成員國認為東道國審查中的外商投資可能對其公共秩序及安全產(chǎn)生影響或者擁有涉及該外商投資的信息，可以向東道國提供評議；對于東道國未啟動審查的外商投資項目，成員國有權依法對該項目提出評議[14]。與美國主要以聯(lián)邦立法為主，各州沒有權力制定與外資安全審查相關的法律不同，歐盟作為經(jīng)濟體，制定和執(zhí)行法律的權力在各成員國。然而，雖然歐盟缺乏對成員國的強制性要求，但通過制度機制建設和聯(lián)合行動，有效推動成員國之間、成員國與歐委會之間密切合作。根據(jù)歐盟2021年底發(fā)布的首份外資審查年度報告，相比2017年僅11個成員國具備外資安全審查機制，截至2021年7月1日，建立外資安全審查機制的國家已增至18個。此外，報告期間，27個成員國中已有24個通過了審查機制，或?qū)ΜF(xiàn)有審查機制進行了修改，或已開始計劃增設審查機制。

3.加拿大外資安審制度的發(fā)展路徑及獨特性

1973年前，加拿大采取單一法規(guī)的形式對重點行業(yè)外資進行規(guī)制；1973年，《加拿大外資審查法》的出臺標志著加拿大全方位規(guī)制外資，建立了外資審查專門機構——外國投資審查局，確立了“逐案篩選”制度和“重大利益”原則；1985年，《外國投資法》出臺，使加拿大外資安全審查制度更加完善，正式形成“凈利益審查”和“國家安全審查”雙重審查架構[15]。在加拿大外資安審制度發(fā)展中，“9.11”恐怖襲擊等事件、主要投資國家的重大投資事件均推動了加拿大國家安全戰(zhàn)略加速演化，國家安全內(nèi)涵不斷擴展。

加拿大外資安全審查中十分注重外商對當?shù)亟?jīng)濟社會利益的增益。在加拿大的雙重審查架構中，“凈利益審查”是加拿大對非加拿大投資者的一般準入審查制度，重點在于投資是否可能促進加拿大經(jīng)濟增長和創(chuàng)造就業(yè)機會。投資者可以簽訂承諾書，明確當?shù)貑T工的雇傭、董事會高管的加拿大籍比重、公司總部設立位置等事項[16]。然而，“凈利益審查”也對特別產(chǎn)業(yè)和特別投資主體進行了區(qū)別對待和特別關注，例如在能源產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)保留產(chǎn)業(yè)準入審查權，對境外國有企業(yè)投資予以特別關注，于2007年制定了《國企投資指南——凈利益評估》，涉及一系列特別審查考量。在一般審查外，加拿大會根據(jù)該外商投資是否涉及威脅國家安全，決定是否采取雙重審查架構中的“國家安全審查”。

四、我國目前外資安全審查的進展與不足

（一）近年來外資安全審查工作取得積極進展

一方面，外商投資安全審查新制度基本形成。改革開放以來，我國形成了以中外合資經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營法為主的外商投資法律制度體系，為擴大對外開放、積極利用外資提供了有效法律保障。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，內(nèi)外資企業(yè)相關規(guī)定逐步統(tǒng)一，原有的外資三法越來越難適應構建開放型經(jīng)濟新體制的需要。因此，為應對中國對外開放和利用外資面臨的新形勢，2019年3月15日，十三屆全國人大二次會議審議通過了《中華人民共和國外商投資法》，該法已于2020年1月1日正式生效，正式取代了20世紀70年代制定的“外資三法”，這標志著中國邁出了“制度型開放”的實質(zhì)性步伐?！锻馍掏顿Y法》堅持總體國家安全觀，立足于推動形成全面開放型格局，突出擴大開放和積極利用外資的主基調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，確立了新時期外商投資的基本制度框架。另一方面，上下聯(lián)動的外資安審工作機制基本建立。在推進新一輪高水平對外開放的同時，為了防范安全風險，國家建立了外商投資安全審查新機制，設立外商投資安全審查工作機制辦公室（以下簡稱“工作機制辦公室”）。由工作機制辦公室統(tǒng)一負責外商投資安全審查申請的申報受理、組織審查、決定執(zhí)行等環(huán)節(jié)，統(tǒng)一對外口徑，全過程統(tǒng)一管理，改變過去跨部門分段、分散管理的狀況，并充分發(fā)揮相關部門和地方政府作用，形成維護國家安全的合力。

（二）當前外資安全審查工作存在的不足領域

1.項目風險全流程評估監(jiān)測機制有待健全

地方在開展外資安全審查時由于面臨招商引資任務繁重，尤其穩(wěn)外資工作落實政策取得實效上愈發(fā)困難的情形，因而可能導致引進外資工作上只算經(jīng)濟賬，缺乏底線思維，防控風險意識不足，出現(xiàn)重發(fā)展、輕安全的傾向；另一方面，部分地方也存在泛化外資安全審查，變相收緊利用外資政策，增加外資企業(yè)負擔，影響外商投資信心，不利于融入高水平對外開放格局。此外，項目落地后，隨著行業(yè)要素、格局、規(guī)則等變化，存在項目運行中衍生新風險的問題。上述情形均需健全風險全流程評估監(jiān)測機制，探索更加成熟的央地聯(lián)動模式。

2.前沿和交叉領域外商投資風險評估方法有待提升

隨著新一代人工智能技術發(fā)展與應用，信息采集、數(shù)據(jù)挖掘和處理能力不斷提升，遭到潛在非法侵入與控制的渠道增多[17]。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等經(jīng)營交叉領域的企業(yè)集團業(yè)務發(fā)展中存在交叉風險衍生和蔓延的可能[18]。上述情形可能導致風險雖在外商投資企業(yè)項目執(zhí)行初期不存在，卻在項目發(fā)展中逐步產(chǎn)生。

3.公開透明和公眾監(jiān)督機制有待完善

當前，歐美基本形成了外商投資審查執(zhí)行年度報告制度，通過立法確定了對議會的定期匯報和對公眾的信息公開機制。雖然審查過程因政治傾向存在不透明的問題，但審查結果的統(tǒng)計梳理由官方對外發(fā)布，實現(xiàn)了一定程度上的公開透明和公眾監(jiān)督。外資安全審查作為外商投資的敏感領域，受到國內(nèi)外各方關注，我國雖未公開年度審查結果，但國外研究機構和媒體頻繁追蹤統(tǒng)計和對外發(fā)聲，其中不乏對我外資安審制度進行歪曲報道和解讀，不利于我爭取外資安全審查領域國際輿論的主導權，對推進更高水平開放、增強我對外資吸引力形成掣肘。

五、完善我國外資安全審查的具體路徑

（一）完善央地聯(lián)動機制，加強風險全流程評估監(jiān)測

完善央地聯(lián)動有助于更好把握高水平對外開放中的重大風險，實現(xiàn)對項目全流程風險的把控。在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的方向下，央地在操作中存在顯著的目標差異。然而，由于屬地條塊交叉，中央有賴于地方監(jiān)管資源和地緣優(yōu)勢延伸監(jiān)管能力，地方也有賴于中央提供更具宏觀視野的監(jiān)管指導。在此背景下，科學的責任劃分成為更高水平防范風險的前置要素，只有通過對地方關鍵崗位壓實既定責任，才能為機制落地生效打下基礎。否則，若地方外資項目決策者和項目運行監(jiān)管者不需要完全承擔決策和監(jiān)管失誤導致的風險成本，則或?qū)е峦馍掏顿Y激勵與監(jiān)管激勵的不平衡，進而產(chǎn)生監(jiān)管職責落實不到位的問題。而科學的聯(lián)動機制作為信息定期溝通的渠道，是更高水平防范風險的主要屏障，只有及時的、全面的信息交流才能為正確的、適當?shù)臎Q策和處置方案夯實基礎。

一方面，將外資安全審查納入地方行政官員政績考核范疇，明確風險項目落地的決策責任和項目運行衍生風險的監(jiān)管責任，建立風險發(fā)生的行政問責機制和風險處置機制，對高水平招商引資和成功化解外資風險的地方做法均實行考核激勵，壓實屬地責任，提高地方統(tǒng)籌做好招商引資與維護國家安全工作的意識和能力。成立年度評估督導組，由上級政府牽頭組織對下級地方政府外資安審工作進行評督。其中，中央政府牽頭的評督工作重點保障以下幾方面安全：一是體系安全，避免出現(xiàn)重大系統(tǒng)性風險，避免風險交叉?zhèn)魅?；二是市場安全，保證行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，維持市場一定程度的競爭力；三是要素安全，保證信息數(shù)據(jù)等重要要素安全。下級政府應及時與上級政府溝通存量外資項目監(jiān)督中的有關問題，定期上報評估監(jiān)測情況。

另一方面，形成包括基礎設施建設在內(nèi)的信息雙向溝通機制，暢通中央和地方安審工作流程，促進上下機構協(xié)同高效工作。重點對涉及以下三方面的外資主體或行為進行全流程、常態(tài)化監(jiān)督：一是跨界經(jīng)營主體的并購控股行為，二是涉及基礎設施建設運營和重要技術、渠道服務提供的外資主體，三是對我方擁有自主知識產(chǎn)權的關鍵技術的購買及使用行為。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)等信息技術監(jiān)管工具作用，降低傳統(tǒng)監(jiān)管成本，實現(xiàn)集低成本、實時性、前瞻性為特征的風險跟蹤模式[19]。根據(jù)各地引進外資的存量領域和目標領域，開展差異化的審查能力培訓活動。建立信息溝通常態(tài)化機制，對于涉及多省市、跨領域經(jīng)營的外資主體，地方可以提請中央?yún)f(xié)助提供相關省市或部門內(nèi)部審查及評督結果，提升綜合判斷外商本地投資風險能力，提高外商本地經(jīng)營實時監(jiān)測水平。

（二）健全內(nèi)外監(jiān)督機制，提高引導輿論和預期水平

健全內(nèi)外監(jiān)督機制有助于提高機制執(zhí)行水平，提升外資安審工作解讀的權威性，引導外資形成合理預期。當前，我國外資安全審查起步較晚，缺乏細化的監(jiān)督機制，外媒對于我制度設計、執(zhí)行、監(jiān)督多環(huán)節(jié)存在各種意圖的揣測和猜疑。隨著外部環(huán)境趨于復雜，穩(wěn)外資工作挑戰(zhàn)加大，為更好構建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，持續(xù)推進高水平對外開放，推進自我監(jiān)督、主動發(fā)聲的外資安審工作符合國際安審工作發(fā)展態(tài)勢。

參照歐美經(jīng)驗，形成年度審查報告，包括歷年審查案件的數(shù)量、行業(yè)分布、典型審查案件、需注意的審查事項等。一方面，考慮通過全國人大及常委會設立內(nèi)部監(jiān)督機制，由工作機制辦公室定期形成并遞交年度審查報告，通過全國人大履行內(nèi)部監(jiān)督和質(zhì)詢權利。另一方面，針對社會尤其是重點群體關注領域，公開部分審查統(tǒng)計數(shù)據(jù)及信息，既充分保護外國投資者和公眾的知情權，又從正面引導國內(nèi)外輿論關注熱點，通過正面權威發(fā)聲對引進外資工作進行解讀和宣介[20]。

（三）提升信息披露水平，更好掌握輿論主動權

掌握外資審查結果的解釋權和輿論主導權對于保護國家利益、提升透明度、維護社會穩(wěn)定和影響輿論導向都具有重要意義。掌握外資審查結果的解釋權能夠確保國家在外資引入和運營過程中能夠保持主導地位，防范外部風險對國家利益的侵害。其次，掌握輿論主導權有利于提升外資審查的透明度。透明的外資審查結果能夠加強政府決策的公正性和公信力，促進政府與社會之間的互信和合作，提升外商對國家政策穩(wěn)定性的信心，同時也能夠提高外商對國家投資環(huán)境的信任度，推動更多外商的投資。

在外資安全審查中，提升信息披露水平是關鍵之舉，有助于更好地掌握輿論主導權。其中，建立健全的信息披露制度至關重要。包括確保審查標準、程序和結果的透明性，以及明確信息披露的責任方和時機。其次，建立專門的信息披露渠道和平臺，向公眾和媒體充分披露外資審查的相關信息，包括審查標準、審查過程、審查結果等，以增強信息的公開透明度。另外，積極倡導信息公開的文化氛圍，通過開展相關法規(guī)、政策的宣傳教育，提高社會公眾對信息披露的重視和理解，增強社會各界對信息披露工作的配合與支持。建立有效的輿論引導機制，通過主動溝通、回應社會關切、引導輿論方向等方式，及時回應社會熱點問題，主動塑造外資審查的輿論導向，確保信息披露的積極效果。

（四）加強新興領域監(jiān)管，借鑒“監(jiān)管沙盒”試點推動更多領域有序?qū)ν忾_放

產(chǎn)業(yè)科技的更新?lián)Q代是當前難以開展審查的潛在風險領域，例如大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、云計算等發(fā)展過程中外商投資對國家安全構成的潛在風險。“監(jiān)管沙盒”作為金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點工作的重要手段，有助于提升監(jiān)管部門對新興領域的認識，構建新興領域監(jiān)管能力和制度。當前，我國在外商投資領域的類似做法為自貿(mào)試驗區(qū)負面清單制度，在21個自由貿(mào)易試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港試行更大程度開放。然而，自由貿(mào)易試驗區(qū)在對外開放進程中增設數(shù)量有限，能夠代表的全國地域經(jīng)濟差異不夠充分。未來，在我國對外限制開放領域，可借鑒“監(jiān)管沙盒”的試點方法，通過地方申請試點，對更多有待開放領域進行外資“入盒”測試。

一方面，多試點測試同一領域開放投資項目，有助于更多地方在試點測試過程中加快對前沿和交叉領域外商投資潛在風險的認識，成熟一項開放一項，什么程度能夠把握開放安全就開放到什么程度，通過試點測試推動地方形成對外開放階梯。對存在多元生態(tài)融合的外商投資提升部門聯(lián)動測試機制設計，對前沿領域外商投資納入科研院所專家咨詢機制，實現(xiàn)多視角、多維度、跨區(qū)域測試。另一方面，引導不同城市群結合發(fā)展方向，在外商投資試點測試中針對性引進高水平外資，提升區(qū)域整體對外開放水平，以外資安全審查試點帶動區(qū)域招商引資工作，將提升地方外資安審能力與提升營商環(huán)境能力相結合，推動試點工作不僅成為改革開放的“試驗田”，也是提升對外開放水平的“排頭兵”。

六、結語

完善外資安全審查制度，對及時識別和應對外資帶來的潛在風險、提升我國投資環(huán)境的透明度和公信力以及更好地參與國際規(guī)則的制定具有重要意義。主要發(fā)達國家在長期外資安全審查過程中積累了較為豐富的經(jīng)驗，能夠為我國外資安全審查制度建設提供寶貴的指導?；诎l(fā)達經(jīng)濟體美國、歐洲、加拿大的外資安全審查機制建設運行情況，本文分析發(fā)現(xiàn)審查日趨嚴格、審查內(nèi)容泛化、政治色彩濃厚是外資安全審查體系的發(fā)展趨勢。而保護主義浪潮下加劇的國際競爭、民粹主義和保護主義在經(jīng)貿(mào)領域的持續(xù)蔓延是當前外資安全審查機制出現(xiàn)這一趨勢的共性，同時不同經(jīng)濟體的審查機制也有獨特的發(fā)展路徑。近年來，我國外資安全審查體系構建取得積極進展，同時在項目風險全流程評估監(jiān)測機制、前沿和交叉領域外商投資風險評估方法和公開透明和公眾監(jiān)督機制方面仍有待進一步提升。在此基礎上提出了完善我國外資安全審查的具體路徑，為我國的外資安全審查體系的健全完善提供借鑒和參考。

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TheInternationalExperienceofForeignInvestmentSecurityReviewandStudyonChina'sPathway

CONGKun1，ZHENGLinhao1，2

（1.RenminUniversityofChina，Beijing100872，China;2.FujianInvestmentGroup，F(xiàn)uzhouFujian350001，China）

Abstract：Improvingthesystemofforeigninvestmentsecurityreviewisafundamentalrequirementoftheoverallnationalsecurityoutlookandastrongguaranteeforestablishinganewdevelopmentpattern.Majordevelopedcountrieshaveaccumulatedricherexperienceintheprocessoflong-termforeigninvestmentsecurityreview，whichcanprovidevaluableinsightsforthedevelopmentofsuchasysteminChina.BasedontheoperationofforeigninvestmentsecurityreviewmechanismsindevelopedeconomiessuchastheUnitedStates，Europe，andCanada，thispaperidentifiesthatincreasinglystringentreviews，generalizedcontent，andastrongpoliticalqualitycharacterizethetrendoftheforeigninvestmentsecurityreviewsystem.Theintensifiedinternationalcompetitionunderthewaveofprotectionism，alongwiththecontinuedspreadofpopulismandprotectionismintheeconomicandtradesectors，arecommonreasonsofthistrendinthecurrentforeigninvestmentsecurityreviewmechanisms.Besides，thereviewmechanismsofdifferenteconomiesalsohavetheiruniquedevelopmentalpaths.Onthesebases，specificsuggestionsforimprovingChina'sforeigninvestmentsecurityreviewareproposed：optimizingmechanismofcoordinationofenterprisesandsocialentities，strengtheningfull-processriskassessment，improvinginternalandexternaloversightmechanismstoenhancethelevelofpublicopinionguidance，increasingthelevelofinformationdisclosuretobettergrasptheinitiativeinpublicopinion，andrefiningonregulationinemergingfieldstopromoteorderlyopennessacrossmultipledomains.

Keywords：foreigninvestmentsecurityreview;opening-up;protectionism

（責任編輯：劉睿智）