〔摘要〕黨的二十屆三中全會提出“完善覆蓋全國的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺”，這為電子政務(wù)建設(shè)提出了新的目標和要求。隨著數(shù)字政府 “算法行政”范式和“政務(wù)算法”模式的不斷發(fā)展，“算法監(jiān)督”問題日益凸顯。而相關(guān)問題的解決，首先需要把握政務(wù)算法運行機制的基本特征，即從實體到數(shù)據(jù)“管理對象”、從場景到模型“運行方式”、從規(guī)范到代碼“權(quán)力模式”體系轉(zhuǎn)向，深入剖析算法監(jiān)督與算法監(jiān)管“銜接性”、算法實現(xiàn)與算法實施“關(guān)聯(lián)性”、算法構(gòu)成與算法價值“耦合性”等基礎(chǔ)性理論問題。并以此為基礎(chǔ)，通過實踐探索進一步完善以“預(yù)設(shè)性”為重點的事前監(jiān)督、以“合規(guī)性”為重點的事中監(jiān)督和以“價值性”為重點的事后監(jiān)督等系統(tǒng)性監(jiān)督制度體系。

〔關(guān)鍵詞〕電子政務(wù)；算法行政；政務(wù)算法；監(jiān)督機制

〔中圖分類號〕D63/TP301.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）06-0025-10

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，二〇三五年“基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化” ^〔1〕 。作為國家治理體系和推進依法行政建設(shè)的重要內(nèi)容，《決定》進一步提出要“完善覆蓋全國的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺”^〔2〕的目標要求。為了深入貫徹黨的二十大提出的“數(shù)字中國”戰(zhàn)略和黨的二十屆三中全會關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的重要指導(dǎo)精神，近年來行政管理理論研究和實踐探索逐漸聚焦“以大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈為標志的智能革命正重塑政府治理模式的轉(zhuǎn)型”^〔3〕，并催生了基于數(shù)字化技術(shù)形態(tài)的行政管理方式體系的研究思路。這種范式體系本身，是基于信息與通信技術(shù)引發(fā)深層轉(zhuǎn)變，在新的視角和觀察維度賦予行政管理以新的分析框架。更重要的是，這種應(yīng)用模式是在新的技術(shù)革命影響下行政管理方式變革的必然選擇，因此必將對當(dāng)前行政管理理論體系和運行模式產(chǎn)生重要影響。

一、問題提出的背景

隨著數(shù)字化和算法化等現(xiàn)代管理技術(shù)的發(fā)展，技術(shù)體系與現(xiàn)實社會運行相互交織與彼此互動，傳統(tǒng)行政管理模式正在加速向數(shù)據(jù)化和智能化轉(zhuǎn)換，同時催生了行政管理范式的重大轉(zhuǎn)型。特別是在第三代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)浪潮推動下，公共政策決策中廣泛使用大數(shù)據(jù)、計量模型定量等分析技術(shù)，使基于 “算法治理”相關(guān)問題研究成為行政管理gi+vtt9xq2ceCp1v+jDllhd9KttfXN8GkvMyWnXyOxE=理論范式體系的重要發(fā)展方向，并衍生出一系列相關(guān)概念。

（一）“算法行政”范式的演進

在“數(shù)字中國”和“數(shù)字政府”建設(shè)實踐推動下，數(shù)字化行政管理范式體系的理論研究不斷深化。在各種理論概念碰撞和磨合中，“人工智能與公共行政融合的不斷加深，推動著公共行政范式向‘算法行政’轉(zhuǎn)換”^〔4〕，這一理論觀點逐漸獲得廣泛認同。所謂“算法行政”，是指政府以政務(wù)算法為工具所進行行政管理活動的統(tǒng)稱。其運行機理是利用算法架構(gòu)對信息和數(shù)據(jù)進行高速計算，通過數(shù)字技術(shù)和算法進行自動化操作和決策，而這種運算過程能夠有效增強公權(quán)力的運行深度、廣度和效率。^〔5〕從范式體系轉(zhuǎn)型角度理解，數(shù)字政府時代“算法”之于“行政”的意義不僅僅是一種工具的技術(shù)性與現(xiàn)實問題相結(jié)合的問題，更是涉及行政管理理論研究范式和方法論模式的根本性轉(zhuǎn)換，甚至可以上升到現(xiàn)代政治分析理論和解釋模式的轉(zhuǎn)向。

（二）“政務(wù)算法”模式的形成

從社會科學(xué)角度看，算法不僅僅是對抽象數(shù)據(jù)分析和處理，其之所以能夠成為規(guī)范社會行為的有效形式，關(guān)鍵在于算法通過對社會數(shù)據(jù)信息分析處理，能夠影響現(xiàn)實社會的活動運行，并通過對社會行為的規(guī)制與調(diào)整達到現(xiàn)代化管理目標?；谏鲜龇治觯瑢W(xué)術(shù)界目前對于政務(wù)算法的概念理解主要從宏觀治理模式出發(fā)，認為政務(wù)算法本身是“算法行政”過程中行政機關(guān)借助算法對政務(wù)數(shù)據(jù)自動收集、整理和分析大數(shù)據(jù)的整體性活動，其本質(zhì)是基于算法所產(chǎn)生權(quán)力機制而形成一種全新社會治理模式。^〔6〕從上述“算法行政”范式和“政務(wù)算法”模式的分析可以看出，作為算法行政工具手段，政務(wù)算法本身是一種技術(shù)體系形態(tài)，但從行政管理行為角度分析則是行政權(quán)力運行的重要方式，與傳統(tǒng)行政權(quán)力運行過程之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。

（三）“算法監(jiān)督”問題的凸顯

對于政務(wù)算法這種高度技術(shù)化的運行體系和管理工具，其運行本質(zhì)是對所采集政務(wù)數(shù)據(jù)的處理過程。從外在形態(tài)上看，這種代碼化結(jié)構(gòu)體系本身并不會直接對現(xiàn)實社會運行產(chǎn)生負面作用，因此看似并沒有規(guī)制的必要和可能。但是現(xiàn)實中，政務(wù)算法運行過程實際上卻已經(jīng)對現(xiàn)實社會運行產(chǎn)生了諸多影響。例如，算法本身的運行已經(jīng)在一定程度上帶來了技術(shù)濫用、價值扭曲和監(jiān)督缺失等深層次治理問題，如果不加限制和規(guī)范將對社會公共利益產(chǎn)生重大影響。目前，作為行政主體實施的一種行政行為，算法行政本身也是一種權(quán)力運行過程，理應(yīng)受到嚴格規(guī)制，對此學(xué)界已經(jīng)形成廣泛共識。但在實踐運行過程中，對于誰能夠監(jiān)督算法、如何監(jiān)督算法等問題，還缺少深層次理論研究和路徑探尋。因此，從剖析政務(wù)算法運行的基本特征和底層邏輯入手，進一步探索“政務(wù)算法”監(jiān)督制度對于深化數(shù)字政府建設(shè)具有重要現(xiàn)實意義。

二、“政務(wù)算法”運行機制的特征分析

算法治理之所以能夠成為規(guī)范社會行為和形成社會關(guān)系的有效形式，關(guān)鍵在于“基于算法決策系統(tǒng)的能力，能夠處理復(fù)雜的社會規(guī)制與協(xié)調(diào)任務(wù)”^〔7〕。作為大數(shù)據(jù)時代智能化數(shù)字政府運行和管理目標實現(xiàn)的核心技術(shù)，政務(wù)算法不僅是數(shù)字政府和電子政務(wù)的“技術(shù)基石”，同時其自身也在迅速、深刻地重構(gòu)著社會治理方式和規(guī)范形態(tài)。而也正是因為其自身所疊加的技術(shù)體系工具屬性與社會運行規(guī)范屬性，使得對相關(guān)問題研究具有特殊的分析框架與模式，從而具有了區(qū)別于傳統(tǒng)模式的特殊運行規(guī)律。此時，深入理解數(shù)據(jù)處理工具與現(xiàn)實社會之間如何形成有效關(guān)聯(lián)，以及這兩者之間邏輯聯(lián)接環(huán)節(jié)究竟如何發(fā)揮作用，成為決定“算法行政”監(jiān)督體系構(gòu)建和運行底層的基礎(chǔ)邏輯。

（一）從實體到數(shù)據(jù)的“管理對象”轉(zhuǎn)換

如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)“算法”處理和現(xiàn)實社會“治理”體系及“運行”機制之間的有效銜接，是溝通算法體系與現(xiàn)實問題的橋梁和紐帶。在傳統(tǒng)管理模式中，以文本為載體的文牘主義是傳統(tǒng)行政機關(guān)廣泛采取的管理手段和方式。在這種文本流轉(zhuǎn)模式和體系架構(gòu)中，行政管理本身以文本化運行體系進行信息流轉(zhuǎn)和處理。而算法行政與傳統(tǒng)行政管理模式之間的巨大差異并非簡單基于計算機技術(shù)本身所帶來的運算能力提升，更為重要的意義在于現(xiàn)代信息技術(shù)帶來的數(shù)據(jù)空間模式轉(zhuǎn)換，推動了算法行政模式下管理工具的“數(shù)字化”。這種數(shù)字化本質(zhì)是對事物信息的量化抽取，它不僅能夠幫助我們以前所未有的信息認知和處理能力去深度感知世界，同時也成為對于外部世界改造能力不斷提升的必然選擇。在這種范式轉(zhuǎn)換過程中，“政務(wù)算法”不再是一個數(shù)學(xué)或信息科學(xué)領(lǐng)域的專門概念，其本質(zhì)既包含數(shù)據(jù)信息處理模式，同時更加體現(xiàn)信息化社會條件下行政管理活動方式的變化。而這種變化的核心在于數(shù)據(jù)空間體系中，行政主體以某種數(shù)學(xué)結(jié)構(gòu)對行政行為模擬、處置和表達，從而形成以信息等價物（Informational Equivalent）形態(tài)代替實體性存在成為新的管理對象。此時，行政活動對象往往不再是以物理形態(tài)存在的實體，而是以數(shù)據(jù)本體身份存在的形態(tài)體系，并最終納入算法化體系中進行處理?；谏鲜鲈砜梢钥闯?，傳統(tǒng)行政管理對象首先必須數(shù)據(jù)化才能納入到“算法化場景”中進行處理，并以此為基礎(chǔ)通過數(shù)據(jù)化、代碼化、算法化流程轉(zhuǎn)型實現(xiàn)算法對于現(xiàn)實社會活動的管理，才能最終構(gòu)建完成“算法行政”范式運行模式和運行體系。

（二）從場景到模型的“運行方式”轉(zhuǎn)換

行政管理活動本身，從決策形成到貫徹執(zhí)行全過程體現(xiàn)了流程化特征。那么，政務(wù)算法與傳統(tǒng)管理運行方式的不同也集中體現(xiàn)于兩者流程體系之間的區(qū)別。根據(jù)前文分析可以看出，算法行政的基礎(chǔ)是對現(xiàn)實行政管理活動本身進行編碼和抽象的過程，即通過數(shù)據(jù)表征將現(xiàn)實行政活動以數(shù)字邏輯信息的方式呈現(xiàn)。從算法運行過程看，只有把現(xiàn)實問題的線性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換成可被算法識別的數(shù)據(jù)對象，通過編碼技術(shù)從人們認知世界中抽取信息并使之符號化，進而通過嚴密的代碼化運算實現(xiàn)有效處理，算法本身才能夠真正意義上發(fā)揮效能和作用?！霸谶@一編碼和解碼過程中，我們所關(guān)心的真實世界和數(shù)學(xué)表示之間建立起來了一種建模關(guān)系。”^〔8〕因此，從運行方式角度看，算法運行過程本身是以抽象代碼結(jié)構(gòu)邏輯體系來調(diào)整和規(guī)范現(xiàn)實行政行為秩序，從而達到以算法自身的調(diào)整實現(xiàn)社會治理目標。即數(shù)字政府運行過程中利用對政務(wù)數(shù)據(jù)的處理，通過算法預(yù)設(shè)行為規(guī)范來調(diào)整和引導(dǎo)現(xiàn)實社會秩序。此時，通過算法代碼自身要素體系的結(jié)構(gòu)變換，其自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)體系才能適應(yīng)現(xiàn)實社會復(fù)雜性變換的需要，從而最終達到以算法體系調(diào)整現(xiàn)實對象行為的目的。而在此過程中，與應(yīng)用場景豐富性形成鮮明對比的是，數(shù)字化本身所依據(jù)的數(shù)據(jù)與算法結(jié)合的處理模式，使得現(xiàn)實生活中事物被算法化處理后將出現(xiàn)形式上“符號化”和過程上“數(shù)據(jù)化”的趨勢。但與這種趨勢相對應(yīng)的現(xiàn)實情況是，隨著行政管理活動和行政權(quán)力運行涉及社會生活的領(lǐng)域不斷拓展，行政管理領(lǐng)域涉及經(jīng)濟、財政、稅收、環(huán)保、文化、教育、衛(wèi)生交通等各個領(lǐng)域，內(nèi)容和形態(tài)特征十分廣泛，主體和流程異常復(fù)雜。此時，政務(wù)算法所面對對象的具體行政行為種類日益增多，特質(zhì)性也愈加明顯。因此，在這種專業(yè)化分工不斷細化的條件下，現(xiàn)實社會活動的信息經(jīng)由計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進行符號處理和合成轉(zhuǎn)換所形成的專業(yè)算法形態(tài)，超越了傳統(tǒng)行政管理行為“具象關(guān)系”的范疇，通過數(shù)字化符號形式抽象出客觀世界“關(guān)系實在”的模式，從而在這種“虛”“實”體系的轉(zhuǎn)換之間，實現(xiàn)了管理運行方式的根本性轉(zhuǎn)換。

（三）從規(guī)范到代碼的“權(quán)力模式”轉(zhuǎn)換

從技術(shù)發(fā)展角度理解，算法技術(shù)是運用模型、函數(shù)、“決策樹”所構(gòu)成的“代碼”體系將處理對象的數(shù)據(jù)元素進行運算處理。其外在形態(tài)體現(xiàn)為以一定抽象和模擬實現(xiàn)某種數(shù)學(xué)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，通過政務(wù)算法將現(xiàn)實行政主體與行政行為映射到數(shù)字空間層面加以計算和分析。從而建立面向行政行為對象的數(shù)據(jù)信息要素數(shù)據(jù)庫，并對包括要素指標等構(gòu)成元素進行模型化和算法化轉(zhuǎn)化。即算法行政通過原型模型設(shè)計和具體計算機軟件環(huán)境，實現(xiàn)對輸入系統(tǒng)信息的有效處理，從而達到算法輔助人工進行現(xiàn)實治理的目的。然而從社會運行角度看，政務(wù)算法運行能夠?qū)?fù)雜的社會關(guān)系以編碼的數(shù)據(jù)形式輸入到機器中，通過對數(shù)據(jù)信息處理達到對社會行為進行調(diào)整和管理的目的。在算法行政體系架構(gòu)中，行政管理行為的外在表現(xiàn)形式是通過專業(yè)化算法工具對數(shù)據(jù)進行獲取、匯總和比較等量化過程。也就是說是對行政活動所產(chǎn)生數(shù)據(jù)的科學(xué)性、邏輯性進行判斷和加工，通過政務(wù)算法的分析構(gòu)建出數(shù)據(jù)對象背后的運行規(guī)律，進而對相關(guān)數(shù)據(jù)對象處理提供科學(xué)決策信息。此時，基于現(xiàn)實管理行為“規(guī)范（Law）”之治與數(shù)據(jù)運行體系“代碼（Code）”之治的轉(zhuǎn)換過程，算法能夠在實現(xiàn)自身體系精準性運行基礎(chǔ)上，在政務(wù)算法的“代碼空間”與社會活動的“現(xiàn)實空間”之間形成一種緊密耦合關(guān)系。這種耦合關(guān)系本身從形式上看“體現(xiàn)為我們在某種程度上向代碼讓渡了權(quán)力和自治”^〔9〕。而算法體系內(nèi)部各組成部分之間互動關(guān)系的作用機制，通過代碼預(yù)設(shè)邏輯實現(xiàn)對現(xiàn)實社會行為的操作和改造，從而有效適用復(fù)雜現(xiàn)實于社會關(guān)系的調(diào)整。正是在“算法嵌入政府治理過程中，作為一種技術(shù)權(quán)力與國家公權(quán)力交織疊加相互強化”^〔10〕 ，算法作為一種全新權(quán)力運行形式，“實質(zhì)上是一種以治理為目標的權(quán)力關(guān)系”^〔11〕。這種基于“算法權(quán)力”在行政管理領(lǐng)域中“算法治理術(shù)”運行模式轉(zhuǎn)換所帶來的影響，在行政管理行為方式上呈現(xiàn)出由建立在公共性基礎(chǔ)上的“規(guī)范秩序”轉(zhuǎn)變?yōu)橛纱a形態(tài)所支配的“算法秩序”權(quán)力運行體系。

三、“政務(wù)算法”監(jiān)督機制的體系架構(gòu)

正如前文所述，“政務(wù)算法”體系本身作為設(shè)計精密的邏輯體系，通過程序運作實現(xiàn)各個規(guī)則之間相互配合，并借由這樣代碼語言實現(xiàn)對外部對象數(shù)據(jù)的調(diào)整?，F(xiàn)代社會系統(tǒng)治理工具往往傾向于高度抽象化趨勢，趨向于形成制度空間與現(xiàn)實空間體系協(xié)同運行的特征。而算法行政本身就是用抽象化算法代碼體系來詮釋和規(guī)范社會系統(tǒng)，從而達到通過規(guī)則體系的自我調(diào)整來實現(xiàn)社會有效運行。因此，政務(wù)算法運行過程通過抽象和模擬能夠創(chuàng)造出一個以數(shù)據(jù)為要素對現(xiàn)實社會進行有效模擬的模型體系，能夠以更加豐富的信息化形式對行政活動本身進行“鏡像化”處理，進而在數(shù)字空間體系中實現(xiàn)對實體狀態(tài)的構(gòu)建與分析。此時，在政務(wù)算法的數(shù)據(jù)空間體系與現(xiàn)實社會空間體系之間，算法技術(shù)規(guī)則與現(xiàn)實權(quán)力運行之間必然存在著體系架構(gòu)的關(guān)聯(lián)性。如何實現(xiàn)兩種體系之間的耦合，成為構(gòu)建政務(wù)算法監(jiān)督機制的焦點所在。

（一）算法監(jiān)督與算法監(jiān)管“銜接性”問題

當(dāng)前電子政務(wù)研究特別是算法行政研究聚焦于“以算法的治理與治理算法為基礎(chǔ)向度，回答人工智能時代‘治理什么’和‘如何治理’等關(guān)鍵性問題”^〔12〕。也就是圍繞如何 “用算法”開展治理活動，以及在此過程中如何“對算法”進行規(guī)制兩條進路展開。探尋政府如何利用算法進行行政管理活動同時對政務(wù)算法本身進行有效監(jiān)督，成為電子政務(wù)研究的基礎(chǔ)性問題。其中，“利用算法的治理”的焦點是作出治理性決策時對算法的利用性問題；而“對算法的治理”主要是探索如何對于算法開發(fā)和利用進行有效規(guī)范與監(jiān)督的問題 ^〔13〕。以算法為工具進行管理活動的本質(zhì)，是通過對現(xiàn)實社會信息轉(zhuǎn)化和符號化處理，將外部行為對象的復(fù)雜性映射到內(nèi)部代碼運行規(guī)律的調(diào)整過程之中。此時政務(wù)算法系統(tǒng)運行的維系及其穩(wěn)定性，均來源于內(nèi)部結(jié)構(gòu)的多層級和復(fù)雜信息運行結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)與外部行政環(huán)境之間所形成的復(fù)雜適應(yīng)性過程，即在兩者內(nèi)化與外化之間達到以算法為工具提升行政管理的科學(xué)性。這不僅在形式上體現(xiàn)為算法在行政管理活動中的介入和運用，同時更是“撼動了行政基本原則的運轉(zhuǎn)根基，導(dǎo)致‘權(quán)力—權(quán)利’格局的變動和失衡”^〔14〕。與利用算法實施的監(jiān)管活動相對應(yīng)，算法監(jiān)督本質(zhì)上就是對于行政行為進行監(jiān)督。在傳統(tǒng)行政管理活動中，行政權(quán)力如果未能得到有效制約，將不可避免地出現(xiàn)權(quán)力濫用可能；而政務(wù)算法如果無法得到有效監(jiān)督，將會導(dǎo)致“數(shù)字利維坦（Digital Leviathan）”的出現(xiàn)。因此，算法監(jiān)督的重大意義就在于，既要避免在行政管理活動中出現(xiàn)對算法技術(shù)依賴甚至是某種形式的“算法崇拜”，更重要的是避免政務(wù)算法在實施和運行過程中被濫用的可能。

（二）算法實現(xiàn)與算法實施“關(guān)聯(lián)性”問題

那么這種濫用究竟是“算法工具”本身被開發(fā)者刻意改變，還是 “算法權(quán)力”被異化呢？有學(xué)者提出，“算法權(quán)力是一種人工智能技術(shù)平臺的研發(fā)者和控制者利用自身在數(shù)據(jù)處理和深度學(xué)習(xí)算法上的技術(shù)優(yōu)勢而生成的對政府、公民、社會組織等對象擁有的影響力和控制力” ^〔15〕。即從形式上看，政務(wù)算法使用者的“顯性”權(quán)力與算法實現(xiàn)者的“隱形”權(quán)力之間產(chǎn)生了悖離。本應(yīng)當(dāng)為公共利益服務(wù)的算法權(quán)力被潛在技術(shù)和資本利益所操控，從而出現(xiàn)了政務(wù)算法運行“異化”的可能，而這也成為政務(wù)算法監(jiān)督機制建構(gòu)的重要原因?；趥鹘y(tǒng)文本形態(tài)所存在的行政管理規(guī)范體系，算法必須通過代碼轉(zhuǎn)換才能在以數(shù)據(jù)為存在形態(tài)的信息空間發(fā)揮作用。算法處理過程其本身就是對實體數(shù)據(jù)和信息的再編輯過程。編碼抽象程度越高，越要求對現(xiàn)象因果關(guān)系有著更深層的洞察和理解，從而能夠在更高維度發(fā)現(xiàn)文本體系無法形式化和清晰表達的隱含邏輯。因此，在政務(wù)算法的開發(fā)過程中，算法編寫技術(shù)水平程度越來越高、結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，這就要求政務(wù)算法的技術(shù)開發(fā)過程必然需要以高度抽象化的代碼體系和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)予以支撐。與此同時，這種高度抽象化的產(chǎn)物對于監(jiān)督主體而言將產(chǎn)生指數(shù)級增長的監(jiān)督難度。即算法本身是“以普通人所不熟悉的語言和邏輯編寫而成，只有經(jīng)過長時間學(xué)習(xí)和訓(xùn)練的專業(yè)人士才能摸清其中門路”^〔16〕。如果監(jiān)督主體無法對政務(wù)算法本身高度抽象的結(jié)構(gòu)體系進行系統(tǒng)性闡釋，將無法對其運行過程中可能產(chǎn)生的異化現(xiàn)象作出及時反應(yīng)，進而導(dǎo)致無法對政務(wù)算法實施更加有效的監(jiān)督。對于監(jiān)督主體而言，必須以全程和實時監(jiān)督模式，積極應(yīng)對政務(wù)算法運行過程中所形成的運行特征和模式轉(zhuǎn)型，這也對監(jiān)督主體的技術(shù)能力提出了更高要求。

（三）算法構(gòu)成與算法價值“耦合性”問題

基于上述背景，在算法運行過程中是監(jiān)督算法還是監(jiān)督算法使用者，這個問題看似簡單，但是在技術(shù)形態(tài)與現(xiàn)實政務(wù)活動相互交織背景下，上述問題答案將關(guān)系到如何對政務(wù)算法進行理論定位。政務(wù)算法的基本運行模式是通過基于非線性“代碼”來調(diào)整行政行為過程，這不僅是治理工具的簡單形式轉(zhuǎn)換，更是具有豐富內(nèi)涵理念的轉(zhuǎn)變。在這種結(jié)構(gòu)體系中，政務(wù)行為和流程被解構(gòu)成巨量和復(fù)雜的信息系統(tǒng)，其系統(tǒng)形態(tài)本身在不斷地傳送、處理和輸出政務(wù)信息。在紛繁復(fù)雜的代碼性構(gòu)成體系中，政務(wù)算法的本身邏輯極為縝密。其自身運行就是通過體系結(jié)構(gòu)縱橫交錯的數(shù)據(jù)運算模式所構(gòu)建出的一個適應(yīng)社會復(fù)雜性特征的系統(tǒng)體系，這對現(xiàn)實社會的因果關(guān)系分析和判斷將更加具有效率性。從形式上看，算法本身是一種代碼化的體系架構(gòu)，并不具有價值性因素。特別是政務(wù)算法執(zhí)行過程看似算法可以獨立對行政管理活動實施全程化自動處理，并不體現(xiàn)出自然人外在意識的影響和介入。但是無論從技術(shù)層面還是現(xiàn)實層面理解，政務(wù)算法本身的工具屬性都蘊含著價值判斷和運行體系過程。換言之，算法本身技術(shù)中立是不存在的。因此，作為一種管理工具，政務(wù)算法的運行過程并非簡單的數(shù)字化抽象，其運行過程也蘊含著“解釋的公共性而非私人性的一面，它牽涉到公共理性，要解決理解的共識性、交互性、共享性的問題”^〔17〕。換言之，對于算法結(jié)構(gòu)和運行過程的監(jiān)督，就是對算法結(jié)構(gòu)體系的價值趨向與行為目標進行監(jiān)督，確保其在高度技術(shù)化體系架構(gòu)中內(nèi)涵的公共利益價值訴求得以實現(xiàn)。

四、“政務(wù)算法”監(jiān)督機制的構(gòu)建

綜合上述分析可以看出，如何實現(xiàn)對“政務(wù)算法”實現(xiàn)有效監(jiān)督最終落腳點在于制度體系的構(gòu)建，既要防止行政主體過分基于算法工具而產(chǎn)生“懶政”風(fēng)險，又要杜絕基于算法工具濫用而出現(xiàn)對于公共利益損害的“怠政”行為，這成為政務(wù)算法監(jiān)督體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。其中如何厘清算法開發(fā)者與算法使用者之間的責(zé)任關(guān)系，明確算法監(jiān)督的主體權(quán)力與被監(jiān)督對象的義務(wù)，成為當(dāng)前政務(wù)算法監(jiān)督體系構(gòu)建的關(guān)鍵所在。黨的二十大報告指出：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行”。^〔18〕從這一論述可以看出，其目的在于通過對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，構(gòu)建起覆蓋全層級、全領(lǐng)域、全過程、全時段、全方位的權(quán)力運行監(jiān)督體系。因此，政務(wù)算法監(jiān)督機制的構(gòu)建過程絕不能簡單套用國外概念體系和經(jīng)驗做法，而應(yīng)當(dāng)將制度設(shè)計納入我國權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)建過程中進行分析和探討，通過制度體系的構(gòu)建提升算法行政行為規(guī)范性水平。

（一）以“預(yù)設(shè)性”為重點的事前監(jiān)督

作為政務(wù)算法的權(quán)力運行工具，算法本身兼具技術(shù)屬性與社會屬性，如何能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)體系與社會運行相結(jié)合是提升監(jiān)督成效的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。算法本身的技術(shù)性特征，對監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督能力提出了更高要求。對此有學(xué)者提出了“算法審計”監(jiān)督模式，通過對包括算法模型、數(shù)據(jù)及與之有關(guān)的設(shè)計開發(fā)運行活動開展審計，進而達到對電子形態(tài)政府監(jiān)督目的。 ^〔19〕但是，對于算法審計模式而言存在一個無法回避的理論困境，即從政治監(jiān)督角度理解，對于權(quán)力運行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全覆蓋性質(zhì)的活動，特別是從權(quán)力設(shè)定初始階段就應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，從而保證監(jiān)督的全流程性。如果只是從事后“審計”環(huán)節(jié)入手進行監(jiān)督活動，那么算法設(shè)計環(huán)節(jié)的行政行為將出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督制約真空。但是，受政府機關(guān)技術(shù)力量的限制和市場化運行需要，當(dāng)前政務(wù)算法開發(fā)與設(shè)計往往采取委托專業(yè)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開發(fā)模式。基于技術(shù)層面因素制約，算法設(shè)計運行解釋權(quán)、話語權(quán)將很有可能最終集中在少數(shù)技術(shù)專家、研發(fā)企業(yè)之手，權(quán)力運行的公正性和公平性受到了質(zhì)疑。即使算法制定者披露了源代碼，算法監(jiān)督部門也難于了解算法設(shè)計的意圖。這不僅因為算法治理需要算法開發(fā)者、算法訓(xùn)練者以及算法管理維護者技術(shù)層面的支持，更為重要的是治理參與者在治理過程中對于算法構(gòu)建過程中其本質(zhì)形態(tài)的理解和把握。那么，面對這種技術(shù)障礙，是否就要對上述環(huán)節(jié)放任不管呢，答案自然是否定的。

可以看出，如何在算法設(shè)計環(huán)節(jié)進行權(quán)力監(jiān)督工作既是一個技術(shù)性難題，也是一個緊迫性問題。政務(wù)算法的本質(zhì)是作為程序員編寫出能以機器利用格式進行編碼的程序。而在算法的開發(fā)設(shè)計過程中，以代碼運行的方式與現(xiàn)實世界發(fā)生關(guān)聯(lián)時，雖然程序開發(fā)者的技術(shù)因素發(fā)揮了重要作用，但就其本質(zhì)而言，算法運行目的才是程序運行的決定性因素。因此，算法預(yù)設(shè)性的意義在于，通過技術(shù)手段把人類積淀的經(jīng)驗、知識融會到“預(yù)置”代碼的編寫和計劃體系中，通過對數(shù)據(jù)模型的可控性疊加分解重組，從而以算法模型方式和形態(tài)反映出建模者的目標和思想觀念。雖然對于算法技術(shù)本身的監(jiān)督難度較大，但對于算法編寫腳本和邏輯框架的“監(jiān)督”是完全可行的。對此可參考《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》相關(guān)條文規(guī)定，監(jiān)督主體可以要求算法的實現(xiàn)主體對算法的服務(wù)形式、應(yīng)用領(lǐng)域、類型體系和運行預(yù)期進行詳細技術(shù)說明，并進行備案審查。例如，2023年5月國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室制定的《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》明確要求，在生成式人工智能技術(shù)研發(fā)過程中進行數(shù)據(jù)標注的，提供者應(yīng)當(dāng)制定符合本辦法要求的清晰、具體、可操作的標注規(guī)則。上述規(guī)定本身均強調(diào)從“預(yù)設(shè)性”角度出發(fā)，加強對算法設(shè)計監(jiān)督，從而為相關(guān)機制建構(gòu)提供制度性參考。在具體監(jiān)督策略上，通過增強算法的解釋性和運行過程的透明性提升監(jiān)督效能。具體在實現(xiàn)路徑上可以通過外部第三方專業(yè)技術(shù)力量的引入，從代碼設(shè)計和實現(xiàn)技術(shù)層面進行專業(yè)化處理，從而實現(xiàn)對政務(wù)算法“技術(shù)黑箱”的突破。

（二）以“合規(guī)性”為重點的事中監(jiān)督

從前文論述可以看出，隨著算法工具不斷對傳統(tǒng)行政活動的介入和影響，數(shù)字化政府建設(shè)中越來越多的政務(wù)行為將依賴于算法對政務(wù)數(shù)據(jù)的處理和解釋，算法行政將成為基于政務(wù)算法所形成的一種全新行政權(quán)力運行機制。但是，相較于對于政務(wù)算法設(shè)計與應(yīng)用環(huán)節(jié)，在算法行政運行過程中，更為薄弱的監(jiān)督工作在于政務(wù)算法運行過程中監(jiān)督體系的構(gòu)建問題。這是因為，對于算法運行而言，其本質(zhì)是對數(shù)據(jù)對象的分析和處理。特別是隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)體系的復(fù)雜程度已經(jīng)遠超人工處理能力。這意味著算法工具使用過程本身的復(fù)雜性也非專業(yè)人士能夠處理，那么對于如何對算法運行過程實施有效監(jiān)督，不僅僅需要從技術(shù)層面進行規(guī)制，同時更需要探尋傳統(tǒng)規(guī)范性與現(xiàn)代技術(shù)性相結(jié)合的方式，以算法運行規(guī)范性為目標開展監(jiān)督工作。

從傳統(tǒng)監(jiān)督方式角度理解，政務(wù)算法的實現(xiàn)過程本質(zhì)上依然無法脫離“人”和“事”兩個方面，還是圍繞“人”和“事”兩個不可分割的監(jiān)督要素展開。如何避免出現(xiàn)信息化時代新的“算法官僚”，從而“既能充分發(fā)揮算法權(quán)力對國家治理的積極功能，也可以最大限度地規(guī)避算法權(quán)力帶來的消極作用，是智能社會急需解決的重要問題”^〔20〕。以國家監(jiān)督體制為依托開展政務(wù)算法監(jiān)督，監(jiān)督的主要對象依然是“人”的行為，即“事”的對象化。而國家監(jiān)督體系建設(shè)的目的，就是要從以“行為”為中心的監(jiān)督維度轉(zhuǎn)向以“權(quán)力”為中心的監(jiān)督體系，主要監(jiān)督對象是行政機關(guān)及其公職人員，及其公職人員的行政行為。監(jiān)督機制的構(gòu)建，既要解決算法使用過程中的算法不作為，又要查處算法濫用亂作為問題；既要解決算法執(zhí)行活動中的形式主義、官僚主義、教條主義等問題，更要查處弄虛作假、虛報浮夸、以權(quán)謀私等違規(guī)違法行為。即將政務(wù)算法運行過程納入國家權(quán)力監(jiān)督運行體系的意義在于通過對算法運行過程個體行為的“合規(guī)性”進行監(jiān)督，達到對政務(wù)算法監(jiān)督的目的。也就是說，在政務(wù)算法執(zhí)行過程中，對于算法本身的監(jiān)督要與公權(quán)力監(jiān)督制約結(jié)合起來，不僅要重視算法執(zhí)行過程是否合規(guī)合法，更要重視算法實現(xiàn)目標的合規(guī)性和合法性。

從監(jiān)督過程看，必要的技術(shù)力量依然是實現(xiàn)監(jiān)督效果的關(guān)鍵。雖然從傳統(tǒng)監(jiān)督方式角度出發(fā)，能夠在一定程度上避免算法因權(quán)力主體濫用權(quán)力而出現(xiàn)“異化”趨勢，但從技術(shù)運行角度理解，算法行政活動本身還是將以數(shù)據(jù)分析處理工具的形態(tài)出現(xiàn)。因此，如何在算法運行過程中進行實時監(jiān)督也就成為問題的關(guān)鍵。對此，可以借鑒技術(shù)哲學(xué)領(lǐng)域中較為成熟的AMAs（Artificial Moral Agents），即人工智能道德主體技術(shù)理念——以代碼為特征的算法模型從建構(gòu)初始階段就強調(diào)內(nèi)在邏輯的嚴密性構(gòu)建。而制度規(guī)則的邏輯運行，其載體形式隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展也在從文本轉(zhuǎn)向代碼形態(tài)。^〔21〕因此，可以通過規(guī)范體系進行代碼化轉(zhuǎn)換，即將規(guī)范要素體系以監(jiān)督子程序形式融入現(xiàn)有政務(wù)算法體系之中，通過規(guī)范體系“算法化”路徑，達到“以算法監(jiān)督算法”。而實現(xiàn)上述過程，不僅需要配備與算法運行規(guī)模相適應(yīng)的專業(yè)化監(jiān)督人才和技術(shù)支撐，更為重要的是提升對政務(wù)算法監(jiān)督認識的必要性與緊迫性，盡快加強相關(guān)技術(shù)的研發(fā)進程，從而為算法監(jiān)督工作建構(gòu)堅實的技術(shù)“底座”。

（三）以“價值性”為重點的事后監(jiān)督

針對算法運行過程可能存在算法偏見甚至是算法歧視等問題，多數(shù)學(xué)者認為算法治理過程中所構(gòu)建的邏輯性代碼體系，雖然能夠解決治理的規(guī)范性問題，但從本質(zhì)上依然是一種工具形態(tài)，因此從價值評判角度進行監(jiān)督的難度較大。那么，作為一種技術(shù)理性為主要特征的治理模式，其價值屬性是否無法有效發(fā)揮規(guī)制和監(jiān)督作用呢？代碼作為一種技術(shù)形式通過算法的聚合，將現(xiàn)實事物的內(nèi)在信息轉(zhuǎn)化為具有數(shù)學(xué)特征的信息結(jié)構(gòu)體系，并以準確無誤的符號形式表示出來，從而將復(fù)雜現(xiàn)實映射和表征為一種有序、可掌控的算法體系。雖然從技術(shù)層面看這是一個相對純粹的數(shù)學(xué)過程，但算法通過計算機代碼方式對數(shù)據(jù)進行運算處理并得出相應(yīng)計算結(jié)果的過程在一定程度上是社會行為價值調(diào)整與導(dǎo)向的過程。也就是說，在政務(wù)算法的開發(fā)過程中除了要考慮治理目標和管理目標以外，還要重視社會生活中人們實實在在的行為目標和價值取向。從本質(zhì)上看算法作為一種計算邏輯，是一種程序設(shè)計，但從更為宏觀的視野解讀算法功能，其根本目的還是服務(wù)于社會，提升社會治理效能。因此，作為一種具有價值屬性的“公共產(chǎn)品”，政務(wù)算法本身會潛移默化地影響人的價值觀念和政治行為。

習(xí)近平總書記指出，要“用主流價值導(dǎo)向駕馭‘算法’”^〔22〕。這一重要論述更加凸顯出如何在理論層面深入分析價值理念引領(lǐng)算法技術(shù)和實現(xiàn)路徑的重要性。作為一種伴隨著現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展而形成的技術(shù)產(chǎn)物，算法本身隨著技術(shù)發(fā)展進步而不斷迭代更新，它不僅在數(shù)字空間體系中推動了意識形態(tài)話語體系的模式變遷，更重要的是在更深層次改變了價值體系引領(lǐng)作用的實施方式，從而為數(shù)字空間中實現(xiàn)正確意識形態(tài)引領(lǐng)與主流價值體系引導(dǎo)提供了重要技術(shù)支撐。在政務(wù)算法開發(fā)過程中，其設(shè)計過程已經(jīng)將豐富價值內(nèi)涵的道德價值標準內(nèi)化于算法結(jié)構(gòu)體系中，并通過相應(yīng)算法路徑來落實上述價值目標體系。換言之，政務(wù)算法體系的構(gòu)建不僅僅是簡單冰冷規(guī)則的堆積，而是內(nèi)在真正符合和體現(xiàn)“公共價值”要素的結(jié)構(gòu)關(guān)系體系。此時，對于算法監(jiān)督不僅要以技術(shù)路徑作為出發(fā)點，還應(yīng)當(dāng)以價值倫理作為落腳點，強調(diào)“算法作者的價值觀，無論是否有意，都被凍結(jié)在代碼中，有效地制度化了這些價值觀”^〔23〕。因此，在算法監(jiān)督機制建構(gòu)過程中要正確處理好“算法的價值導(dǎo)向作用”和“價值導(dǎo)向駕馭算法”之間的辯證關(guān)系。特別是抓住算法作為技術(shù)體系與社會現(xiàn)實運行之間的關(guān)鍵銜接點，在算法的“技術(shù)社會化”與“社會技術(shù)化”之間尋求有效的平衡點，從而為新技術(shù)革命背景下數(shù)字空間主流價值引領(lǐng)發(fā)揮有效作用提供理論支撐和路徑選擇。具體而言，在政務(wù)算法監(jiān)督體系的構(gòu)建過程中，事后監(jiān)督的重點是對算法執(zhí)行活動結(jié)果予以價值判斷，通過將政務(wù)算法結(jié)果納入現(xiàn)有監(jiān)督體系框架之中，以其是否實現(xiàn)“公共價值”為標準進行監(jiān)督，確保其運行結(jié)果的正確價值取向，最終形成“形式理性與實質(zhì)理性、工具理性與價值理性的平衡”^〔24〕。

綜上分析可以看出，“政務(wù)算法”之所以能夠成為當(dāng)前行政管理治理工具體系中的重要范式，究其本質(zhì)“算法行政”是“政務(wù)算法”之治，是要讓代碼服務(wù)社會公共利益。對于政務(wù)算法的理解已經(jīng)從單純計算機程序的構(gòu)建，轉(zhuǎn)換為社會“現(xiàn)實轉(zhuǎn)換器”的重要體系。如何從本質(zhì)上把握政務(wù)算法運行過程中現(xiàn)實性行政行為與抽象性數(shù)據(jù)處理過程之間的關(guān)系，不僅關(guān)系到“算法行政”運行規(guī)律的探尋，更為重要的是如何能夠?qū)φ?wù)算法運行活動實施有效監(jiān)督。從現(xiàn)實社會發(fā)展角度看，政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)模指數(shù)級增長催生著算法體系的不斷建構(gòu)與完善，而算法對數(shù)據(jù)的處理又不斷影響著現(xiàn)實社會。因此，在信息化時代背景下，政務(wù)算法監(jiān)督機制建設(shè)的挑戰(zhàn)在于能否通過監(jiān)督體系的不斷完善來有效應(yīng)對監(jiān)督活動的復(fù)雜性、有效規(guī)制和應(yīng)對算法結(jié)構(gòu)體系不斷變化的需要，從而以監(jiān)督體系的構(gòu)建與運行機制的完善來適應(yīng)和調(diào)整信息化環(huán)境下算法行政范式體系的轉(zhuǎn)型與變革。而對于行政管理理論研究者而言，“需要將社會科學(xué)和數(shù)據(jù)科學(xué)的思想結(jié)合起來，才能充分利用數(shù)字時代帶來的機會”^〔25〕，這也將成為學(xué)界未來深化數(shù)字政府建設(shè)和電子政務(wù)理論研究的重要領(lǐng)域。

五、結(jié)論

黨的二十大報告指出要加快“數(shù)字中國”建設(shè)，作為以數(shù)字中國戰(zhàn)略助力中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，政府治理的“數(shù)字化”轉(zhuǎn)型意義重大。在數(shù)字政府時代，公共行政與算法技術(shù)融合所產(chǎn)生的“算法行政”治理模式，其運行模式的核心是通過在政府決策和行政活動中引入“政務(wù)算法”工具，基于數(shù)字化技術(shù)手段“賦能”行政管理模式與治理方式改革，進而達到提高治理技術(shù)水平，提升治理活動高效性、精準性和科學(xué)性的目標。特別是“政務(wù)算法”運行機制為數(shù)字政府建設(shè)所帶來的發(fā)展機遇，不僅涉及社會信息化背景下政府治理基礎(chǔ)理論研究視角的轉(zhuǎn)換，同時也關(guān)系到未來新一代信息技術(shù)發(fā)展環(huán)境下政府運行模式從“數(shù)字化”轉(zhuǎn)向“算法化”的目標實現(xiàn)。但我們在看到機遇的同時，也必須清醒地認識到所面臨的挑戰(zhàn)：無論是對“算法行政”運行模式還是“政務(wù)算法”技術(shù)體系來說，對其本身的規(guī)制與監(jiān)督問題還處于理論探索與制度建構(gòu)的起步階段，存在諸多亟待解決的基礎(chǔ)性與關(guān)鍵性問題。具體而言，從微觀角度看相關(guān)監(jiān)督體系建設(shè)在一些領(lǐng)域取得了階段性成果，如“備案模式”及“算法審計”等模式的提出，以及相關(guān)監(jiān)督模式的建立，對于加強算法監(jiān)督運行機制確實提出了可行性路徑。但從宏觀視角看，作為“黨和國家監(jiān)督體系”在數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域中的重要體現(xiàn)，政務(wù)算法監(jiān)督制度的研究與制度探索還無法完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展需要。因此，如何把傳統(tǒng)政治監(jiān)督理論與現(xiàn)代信息技術(shù)工具更加有機緊密地結(jié)合起來，進一步建構(gòu)和完善基于對算法權(quán)力屬性、運行過程及價值目標為對象的全過程、全領(lǐng)域和全方位的監(jiān)督制度體系，對于探索在新一代人工智能背景下算法行政監(jiān)督體系發(fā)展的“智能化”轉(zhuǎn)向等問題，將具有重要的理論意義與實踐價值。

與此同時，從更加宏觀的視角上分析，“政務(wù)算法”運行機制的原理探討與監(jiān)督體系建構(gòu)雖然只是當(dāng)前“數(shù)字政府”建設(shè)與“治理現(xiàn)代化”研究中的一個組成部分，但相關(guān)問題的探索將進一步拓展數(shù)字空間場域下傳統(tǒng)政治學(xué)研究的視角。以此為契機，相關(guān)成果也將為當(dāng)前計算政治學(xué)學(xué)科的范式建構(gòu)與研究方法創(chuàng)新提供重要參考，進而為推動“數(shù)字中國”戰(zhàn)略背景下社會科學(xué)研究的中國自主知識體系建設(shè)與發(fā)展作出一定的貢獻。

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