摘要：學(xué)界普遍認(rèn)為，隨著治理模式的變革和治理技術(shù)的提升，科層制的治理模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)下政府的治理需要，政府治理需要“去科層化”，但現(xiàn)實(shí)卻是科層制依舊是當(dāng)下政府治理的基本組織模式。造成這種理論與現(xiàn)實(shí)矛盾現(xiàn)象的原因在于學(xué)界普遍從政府治理效率角度出發(fā)，而忽視了科層制尤其是中國(guó)政治語境下科層制的建構(gòu)屬性。科層制的建構(gòu)屬性指的是其作為國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的制度基礎(chǔ)的屬性特征，就中國(guó)“大歷史”經(jīng)驗(yàn)而言，科層制在中國(guó)歷史發(fā)展中呈現(xiàn)為不同類型，分別影響了中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的不同形態(tài)?？茖又频慕?gòu)屬性位于其效率屬性之上，這也是科層韌性形塑的根本原因。

關(guān)鍵詞：科層制；國(guó)家建構(gòu)；疊合關(guān)系；科層韌性；歷史政治學(xué)

中圖分類號(hào)：D69" " " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " "文章編號(hào)：1003-8477（2024）08-0023-10

科層制在當(dāng)下中國(guó)的理論研究和現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中呈現(xiàn)出一種矛盾的狀態(tài)：一方面，學(xué)界普遍認(rèn)為，盡管科層制在特定歷史階段發(fā)揮了相應(yīng)的治理效能，但是隨著現(xiàn)代治理模式的變遷和治理技術(shù)的提升，其已經(jīng)越來越難以適應(yīng)當(dāng)下政府治理的需要，學(xué)界對(duì)科層制的預(yù)期基本限定在“重構(gòu)”“超越”“轉(zhuǎn)化”“替代”乃至于“砸碎”和“終結(jié)”等話語中，政府治理急需要“去科層制”（De-Bureaucratization）；另一方面，科層制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中表現(xiàn)出了極強(qiáng)的韌性，雖然其被學(xué)界批判了幾十年，但依舊是各國(guó)政府（尤其是中國(guó)政府）展開治理和運(yùn)作的基本組織模式和組織架構(gòu)，而且也沒有任何跡象表明其會(huì)如學(xué)界所預(yù)期的那樣走向“終結(jié)”。

為什么學(xué)界對(duì)科層制的學(xué)術(shù)批判和現(xiàn)實(shí)中科層制的治理韌性存在如此大的偏差？其根本原因在于當(dāng)下學(xué)界基本都是從政府治理“效率”的角度看待科層制，卻忽視了科層制的政治“建構(gòu)”屬性，也就是忽視了科層制在國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)中的重要作用。透過歷史政治學(xué)的視角可知，科層制之于中國(guó)的首要與核心意義并非政府治理效率，而是國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)，這是科層韌性形塑的根本原因。

一、“去科層化”的現(xiàn)實(shí)性悖論

從現(xiàn)代學(xué)術(shù)研究的角度而言，科層制（Bureaucracy，也被稱為官僚制）的系統(tǒng)化研究起始于馬克斯·韋伯。韋伯是從社會(huì)組織合理性的角度來看待科層制的，他認(rèn)為科層制就是一種理想類型的組織形態(tài)和行為模式。韋伯筆下的科層制具有官員的職業(yè)化，組織的層級(jí)化，管理的文案化、非人格化，以及運(yùn)作的規(guī)則性、專業(yè)性和理性化等特征。[1]（p280-281）相較于傳統(tǒng)的政府組織模式而言，科層制以理性為前提、以規(guī)則為約束、以制度為保障、以效率為目的，避免了前科層制政府治理的諸多弊端，誠(chéng)如本尼斯指出的那樣：“官僚制（科層制）舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期個(gè)人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進(jìn)行管理的方法?！盵2]（p279）韋伯也指出，任何國(guó)家一旦建立起科層行政體系，那么這種體制就會(huì)變得牢不可破：“官僚（科層）體制的組織廣泛傳播的決定性的原因，向來是由于它的純技術(shù)性的優(yōu)越超過任何其他的形式。一種充分發(fā)達(dá)的官僚體制機(jī)制和其他形式的關(guān)系，恰恰如同一臺(tái)機(jī)器與貨物生產(chǎn)的非機(jī)械方式的關(guān)系一樣。精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來，能達(dá)到最佳的效果?！盵1]（p296）

科層制之所以受到學(xué)界的廣泛批評(píng)，是因?yàn)槠湓谡卫韺用姹憩F(xiàn)出來的諸多弊端，諸如組織僵化、信息失真、機(jī)構(gòu)失靈、監(jiān)管不力、人性異化、盲目服從以及本文主義等，正如彼得·布勞指出的那樣，“科層制”已經(jīng)成為了低效率和繁文縟節(jié)的代名詞，不僅如此，彼得·布勞還指出：“當(dāng)代的批評(píng)者，無論是政治上的左派還是右派，都擔(dān)心科層制的力量。左派把當(dāng)今世界上許多邪惡都?xì)w罪于科層制，如帝國(guó)主義列強(qiáng)對(duì)弱國(guó)的控制，窮人的受壓迫，青年人的異化等。右派則把通貨膨脹、高稅收、規(guī)則過多對(duì)個(gè)人創(chuàng)造力的抹煞也歸為科層制?！盵3]（p2）我國(guó)學(xué)者王亞南也指出中國(guó)的官僚政治就像是“斬?cái)嗔祟^隨機(jī)又新生起來的九頭蛇似的怪物，許久以來就以其不絕的‘復(fù)活’而在人們心目中，特別在官僚意像中，顯示其‘永生’”。[4]（p16）

學(xué)界普遍認(rèn)為，隨著現(xiàn)代政府治理模式的變遷和治理技術(shù)的提升，科層制已經(jīng)來到了其命運(yùn)的“拐點(diǎn)”?，F(xiàn)代政府治理理論，諸如新公共管理理論、[5]網(wǎng)絡(luò)型治理理論、[6]網(wǎng)格化治理理論、[7]平臺(tái)型治理理論、[8]扁平化治理理論[9]以及當(dāng)下興起的數(shù)字政府建設(shè)理論[10]等都對(duì)科層制形成了根本的挑戰(zhàn)。這些都可以在不同程度上被理解為“去科層化”的研究路徑。所謂“去科層化”是指利用新的政府治理模式和治理技術(shù)消除和替換科層制的政府治理模式，諸如有學(xué)者指出利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府治理的“去中心化”和“去科層化”，[11]也有學(xué)者從政府治理扁平化的角度指出，要在“精簡(jiǎn)縱向?qū)蛹?jí)、打破職責(zé)同構(gòu)與優(yōu)化職權(quán)配置”的基礎(chǔ)上形成一個(gè)去科層化的扁平化政府，[12]也有學(xué)者基于城市數(shù)字化管理的角度指出，政府治理模式要從一元（行政）管理到“多元共治”治理模式的轉(zhuǎn)變等。[13]但是，就現(xiàn)實(shí)來看，“去科層化”的理論主張面臨一個(gè)非常嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)性悖論，那就是科層制依舊是世界各國(guó)政府展開運(yùn)作和治理的組織模式和基本架構(gòu)。不僅沒有實(shí)現(xiàn)學(xué)界所預(yù)期的“去科層化”的理論主張，而且在現(xiàn)實(shí)中科層制越來越表現(xiàn)出強(qiáng)勁的治理韌性。

面對(duì)“去科層化”的現(xiàn)實(shí)性悖論，不同學(xué)者也展開了“為科層制正名”的研究，有學(xué)者指出人們之所以誤解科層制，是因?yàn)闆]有把科層制（官僚制）與“官僚主義”有效區(qū)分，官僚主義體現(xiàn)的僅僅是科層制運(yùn)作中的消極因素。[14]有學(xué)者從英國(guó)高等教育治理的角度指出，自從英國(guó)高等教育以新公共管理理念為基礎(chǔ)進(jìn)行教育改革后，科層制非但沒有削弱，反而出現(xiàn)了進(jìn)一步強(qiáng)化，出現(xiàn)了“去科層化悖論”，這是因?yàn)椤翱茖又剖巧鐣?huì)中協(xié)調(diào)復(fù)雜行動(dòng)的最有效組織形式，……在促進(jìn)執(zhí)行方面無疑具有顯著優(yōu)越性”。[15]有學(xué)者指出中國(guó)的科層制不是僵化不變的，其是“一個(gè)處在演變過程中的復(fù)雜動(dòng)態(tài)體系”，[16]對(duì)于環(huán)境本身具有極強(qiáng)的適應(yīng)性。因此，中國(guó)需要做的不是“去科層化”，而是“重申科層理性”，來最大化發(fā)揮科層制的治理功能和治理功效。[17]也有學(xué)者指出，新型的治理模式和治理技術(shù)的興起并沒有改變科層制的基本運(yùn)作模式，反而需要借助科層制的組織形式才能展開有效運(yùn)作，諸如數(shù)字技術(shù)“嵌入”科層制政府、[18]“科層為體、整體性治理為用”、[19]“科層區(qū)塊鏈”、[20]數(shù)字科層制[21]等。

以上兩種觀點(diǎn)，無論是主張“去科層化”還是“為科層制正名”，都是從政府治理效率的角度而展開的，兩者都忽視了對(duì)中國(guó)科層制的一個(gè)歷史性考察，中國(guó)科層制的歷史與中國(guó)國(guó)家的歷史幾乎是同步發(fā)展的，這種歷史性的忽視就忽略了科層制的建構(gòu)屬性。通過歷史政治學(xué)的視角可知，科層制的首要屬性不是政府的治理效率，而是國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)?？茖又剖侵袊?guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的制度基礎(chǔ)，這就是中國(guó)科層制的建構(gòu)屬性。歷史政治學(xué)指的就是透過歷史的角度來研究政治，其注重的是歷史與當(dāng)下的延續(xù)性，注重政治建構(gòu)的歷史性，在這種歷史性中來透視當(dāng)下政治的內(nèi)在運(yùn)作邏輯。本文之所以以歷史政治學(xué)為研究路徑，就是因?yàn)橹袊?guó)科層制本身所具有的濃厚的歷史性，至少?gòu)那爻㈤_始，以“郡縣制”為基礎(chǔ)的科層制就在全中國(guó)得以確立，從中國(guó)歷史以及科層制歷史發(fā)展的脈絡(luò)關(guān)系中，無疑更能夠精準(zhǔn)把握中國(guó)科層制的內(nèi)在屬性。

二、中國(guó)科層制的建構(gòu)屬性：特性呈現(xiàn)與邏輯關(guān)系

就公共行政學(xué)發(fā)展的角度而言，古德諾的“政治—行政”二分法奠定了行政學(xué)（行政管理）研究的理論基礎(chǔ)。由此開始，“行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”（與其相對(duì)的就是“政治是國(guó)家意志的表達(dá)”）就成為了行政學(xué)獲得學(xué)科身份認(rèn)同和學(xué)術(shù)研究展開的邏輯起點(diǎn)，而“執(zhí)行”式的思維也導(dǎo)致行政學(xué)研究更注重對(duì)于政府治理技術(shù)上的效率問題，對(duì)于政府治理背后所蘊(yùn)含的政治邏輯卻關(guān)注甚少。體現(xiàn)在科層制研究中，就是學(xué)界普遍是從政府治理效率的角度看待科層制，而忽視了中國(guó)科層制本身具有的建構(gòu)屬性。

整體而言，科層制具有兩種基本屬性，一種是行政上的“治理”屬性，其關(guān)注的是科層制在政府治理過程中的效率高低問題；一種是政治上的“建構(gòu)”屬性，其關(guān)注的是科層制在政治層面的秩序穩(wěn)定與否的問題，這種政治秩序觀的核心表現(xiàn)就是科層制在中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)中的重要作用。簡(jiǎn)而言之，科層制的建構(gòu)屬性指的是科層制是中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的制度基礎(chǔ)。

當(dāng)下也有學(xué)者關(guān)注到了科層制在政治秩序建構(gòu)方面的作用，陳念平指出：“科層制是一種效率讓位于穩(wěn)定控制的制度安排，其核心價(jià)值在于非人格化的固化控制而非效率。”[22]馬克斯·韋伯也指出，歷史上有名的、真正的“大的國(guó)家”一般都包含有科層體制的行政管理，因?yàn)榭茖芋w制基本上總是與文化的統(tǒng)一性存在著很大的相互關(guān)系，其還特意指出了中國(guó)傳統(tǒng)政治中科層制與文化統(tǒng)一之間的關(guān)系。[1]（p292）韋伯尤其指出，“在中世紀(jì)，強(qiáng)有力的、‘現(xiàn)代’國(guó)家形成的萌芽，到處都是與官僚體制機(jī)構(gòu)的發(fā)展共同出現(xiàn)的，不僅這是毫無疑問的，而且，正是官僚體制最發(fā)展的政治機(jī)構(gòu)，最終摧毀那些基本上是建立在不穩(wěn)定的平衡狀態(tài)之上的混雜體?！盵1]（p292）其還指出，“一個(gè)國(guó)家越大，越是要無條件地依賴科層制。”[1]（p293）但是韋伯并未就德國(guó)或者是其他國(guó)家的歷史發(fā)展過程來論述科層制的相關(guān)作用?；蛘哒f韋伯所關(guān)注的國(guó)家中，科層制與國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的關(guān)系并不十分明顯。這種“大的國(guó)家”對(duì)于科層制的依賴作用鮮明地表現(xiàn)在中國(guó)的歷史實(shí)踐中。

首先，我們需要從學(xué)理層面指出中國(guó)科層制建構(gòu)屬性的特性呈現(xiàn)及其內(nèi)在邏輯關(guān)系，中國(guó)科層制建構(gòu)屬性的特性呈現(xiàn)主要包括以下幾個(gè)方面：

一是政治性。政治性是中國(guó)科層制的首要和根本屬性。中國(guó)科層制并非“行政權(quán)力”（關(guān)注治理效率）鏈條的延伸，而是“政治權(quán)力”（關(guān)注政治秩序）層級(jí)延伸的基本組織架構(gòu)。這種政治權(quán)力的組織架構(gòu)保證了中央權(quán)力的有效性，中央權(quán)力以其唯一性和內(nèi)聚性為中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性提供了核心保障。也就是說，中央政府能夠以科層制為基礎(chǔ)，對(duì)地方權(quán)力主體進(jìn)行有效的管理和控制，這是中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的關(guān)鍵。簡(jiǎn)言之，中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的基礎(chǔ)在于政治權(quán)力的統(tǒng)一，而科層制就是政治權(quán)力統(tǒng)一的制度基礎(chǔ)。

二是教育性?？茖又频慕逃曰旧媳划?dāng)下的研究者所忽略了，教育性指的就是以科層制和科層體系為基礎(chǔ)而展開國(guó)民（家）教育。科層制的運(yùn)作核心就是用“官員”治理，而傳統(tǒng)中國(guó)官員產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)就是科舉制，科舉制度（考試）又以儒家思想教育為基礎(chǔ)。就這樣，“科層制—科舉制—國(guó)民教育”三者就有機(jī)地結(jié)合在一起，科舉制度不僅僅為科層體制的展開選拔了官員，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了國(guó)民教育體系和教育內(nèi)容的統(tǒng)一性。

三是文化性。文化性是教育性的延伸，文化是從思想層面而言的，指的是積淀于一個(gè)國(guó)家和民族心理層面的對(duì)于世界及其價(jià)值的認(rèn)知，以及由此而產(chǎn)生的價(jià)值意識(shí)和行為取向。不同國(guó)家和民族有不同的文化，而不同的文化也產(chǎn)生了相應(yīng)的文化認(rèn)同。教育的一個(gè)基本功能就是產(chǎn)生和形塑民族共同的心理認(rèn)知、價(jià)值理念和文化需求，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生一種“我”和“我們”，以及“他者”的身份認(rèn)知，是界別“你、我”的關(guān)鍵。教育是形塑一個(gè)國(guó)家和民族文化理念以及文化認(rèn)同的關(guān)鍵性因素，也是認(rèn)知中國(guó)科層制內(nèi)在屬性的一個(gè)關(guān)鍵維度。

四是認(rèn)同性。認(rèn)同性是科層制教育性和文化性的進(jìn)一步延續(xù)，政治與行政學(xué)上的認(rèn)同，一般指的就是對(duì)同一政治單元（通常為國(guó)家）中不同地域、不同群體和不同民族的認(rèn)可與接受，其整體上包含文化認(rèn)同、民族認(rèn)同、身份認(rèn)同以及國(guó)家認(rèn)同等不同維度。其中，文化認(rèn)同在中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)中具有關(guān)鍵性的作用。傳統(tǒng)中國(guó)認(rèn)同體系建構(gòu)的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是，不是以民族或宗教等身份來建構(gòu)認(rèn)同，而是以文化的優(yōu)劣程度來區(qū)分身份，正所謂“夷狄入中國(guó)則中國(guó)之”，這里面的關(guān)鍵因素就是中國(guó)文化，這也使得中國(guó)的文化認(rèn)同在身份認(rèn)同以及國(guó)家認(rèn)同中占據(jù)著非常重要的地位。

科層制的政治性、教育性、文化性和認(rèn)同性最終都會(huì)歸結(jié)為國(guó)家的建構(gòu)性，也就是以科層制為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)政治權(quán)力的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)教育體系和教育內(nèi)容的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)文化與認(rèn)同的統(tǒng)一，最終有效地把疆域遼闊、地形復(fù)雜、民族眾多、人口繁多、發(fā)展不均衡、外部局勢(shì)嚴(yán)峻的中國(guó)凝合為一個(gè)國(guó)家實(shí)體。簡(jiǎn)而言之，科層制并非我們常認(rèn)為的“無法走出的牢籠”，[23]而是中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的基本“骨架”，這個(gè)骨架把中國(guó)錯(cuò)綜復(fù)雜的因素給予最為有效的整合，進(jìn)而把中國(guó)凝合為一個(gè)國(guó)家統(tǒng)一體。

科層制建構(gòu)屬性是按照一定的邏輯順序展開的，其邏輯關(guān)系具體如下：

科層制→" 政治性→教育性→文化性→認(rèn)同性→建構(gòu)性

其中，政治性為科層制的首要與根本屬性，是科層制得以有效展開運(yùn)作的核心。在政治性統(tǒng)一，也就是國(guó)家政治權(quán)力統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，科舉制把教育體制和教育內(nèi)容通過選拔官員的科舉制度有效地嵌入全國(guó)各個(gè)地區(qū)、各個(gè)民族之間，進(jìn)而在教育性統(tǒng)一的基礎(chǔ)上產(chǎn)生文化和身份認(rèn)同，為中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)奠定有效基礎(chǔ)。這就是中國(guó)政治環(huán)境運(yùn)作下的科層制的建構(gòu)屬性的特性呈現(xiàn)及其內(nèi)在邏輯關(guān)系。接下來，本文將從中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的“大歷史”經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，按照一種“科層類型學(xué)”的視角對(duì)此予以詳細(xì)說明。

三、中國(guó)科層制建構(gòu)屬性的歷史經(jīng)驗(yàn)

從中國(guó)“大歷史”發(fā)展的角度來看，中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)可以分為三種形態(tài)：統(tǒng)一、分裂與開拓。統(tǒng)一指的是國(guó)家實(shí)現(xiàn)了以中央集權(quán)為核心支撐的國(guó)家一統(tǒng)，分裂指的是國(guó)家分裂為不同的政治實(shí)體，而開拓指的就是國(guó)家疆域的拓展?？梢哉f，中國(guó)國(guó)家歷史的發(fā)展就是追尋“大一統(tǒng)”的過程，“大一統(tǒng)”亦即國(guó)家統(tǒng)一對(duì)于中國(guó)政治建構(gòu)而言具有無可替代的第一性。科層制的發(fā)展在追尋“大一統(tǒng)”過程中發(fā)揮著關(guān)鍵的制度性作用。由歷史政治學(xué)的視角出發(fā)，科層制與中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)具有一種疊合關(guān)系，所謂疊合，指的就是科層制與國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)在地理空間上的交疊重合，即國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的范圍與科層制的延伸范圍交互重疊。在疊合關(guān)系視角下，科層制的運(yùn)作有三種形態(tài)，分別是科層穩(wěn)定、科層分裂以及科層介入，其對(duì)應(yīng)的就是國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)中統(tǒng)一、分裂與開拓的三階段（表1）。

科層穩(wěn)定（Bureaucratic Stability）指的就是一種常態(tài)化的科層體系運(yùn)作，中央與地方之間，科層體系之間權(quán)力關(guān)系明確，國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定。中國(guó)統(tǒng)一王朝的運(yùn)作，諸如漢、唐、元、明、清等都是建立在科層穩(wěn)定的基礎(chǔ)上；科層分裂（Bureaucratic Split）指的是科層制受到破壞，中央與地方或者地方與地方之間的科層權(quán)力鏈條斷裂，出現(xiàn)國(guó)家混亂、國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)家分裂的局面，比如七國(guó)之亂、三國(guó)南北朝、藩鎮(zhèn)割據(jù)、五代十國(guó)、靖難之役和三藩之亂等；科層介入（Bureaucratic Intervention）指的是把科層制引入到新歸入版圖的領(lǐng)地或者在原先科層權(quán)力鏈條薄弱的地方強(qiáng)化科層運(yùn)作，比如秦之西南三郡、漢之西域都護(hù)府與河西四郡、改土歸流、新疆建省、東北三省建立等。

（一）科層穩(wěn)定與中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的穩(wěn)定階段

中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)一個(gè)最明顯的特征就是經(jīng)歷過幾個(gè)封建“大一統(tǒng)”王朝，其分別是秦、漢、隋、唐、宋、元、明、清等，中國(guó)歷史上的盛世與治世也都出現(xiàn)在“大一統(tǒng)”王朝時(shí)期。秦朝統(tǒng)一六國(guó)，建立了中國(guó)歷史上的第一個(gè)“大一統(tǒng)”王朝，其中一個(gè)關(guān)鍵性的制度就是郡縣制的安排及其全國(guó)推行?？たh制——也就是中國(guó)科層體制的原初模型得以在全國(guó)有效實(shí)施，其為今后中國(guó)的科層制度體系奠定了基礎(chǔ)，也是當(dāng)下我國(guó)省市縣科層體制制度的基礎(chǔ)。[24]郡縣制設(shè)置的最初目的就是以其為制度基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)于地方權(quán)力的有效管理和控制，其建構(gòu)政治秩序的意圖超過了對(duì)于政府治理效率的考量。郡縣制（科層制）對(duì)于中國(guó)的意義正如錢穆所言：“到了秦、漢統(tǒng)一，由封建轉(zhuǎn)為郡縣，古人稱‘化家為國(guó)’，一切貴族家庭都倒下了，只有一個(gè)家卻變成了國(guó)家?！盵25][p6]

“漢承秦制”，在地方制度建設(shè)中，隨著疆域面積的進(jìn)一步擴(kuò)大，漢朝在郡的基礎(chǔ)上設(shè)置刺史制度，后在刺史制度基礎(chǔ)上演變?yōu)橹菽林贫龋菡匠蔀榭ぶ系囊患?jí)行政單位，至此，中國(guó)“中央—州—郡—縣”四級(jí)科層體系正式形成。此后歷代統(tǒng)一王朝基本都沿用了此種科層體系，諸如唐朝的“中央—道—府（州）—縣”、宋朝的“中央—路—州—縣”、元朝的“中央—省—路—州（縣）”、明朝的“中央—布政使（省級(jí)單位）—州（府）—縣”、清朝的“中央—省—府—縣”等。新中國(guó)成立后，建立了“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的五級(jí)科層體系。由此可知，科層制的治理模式貫穿了中國(guó)全部“大一統(tǒng)”的歷史。

科層穩(wěn)定之所以與國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)穩(wěn)定存在正相關(guān)，主要包括以下三個(gè)方面原因：一是科層制保證了中國(guó)國(guó)家政治權(quán)力的統(tǒng)一，科層制的首要屬性為政治性，是國(guó)家政治權(quán)力自上而下的延伸，這種呈現(xiàn)金字塔的權(quán)力機(jī)構(gòu)保證了中央（主要通過官員的任免升遷等）對(duì)于地方有效的管理和控制；二是科層制保證了官員的政治向心力，科層制運(yùn)作的核心就是官員管理，而官員的選拔、升遷、任免等等權(quán)力都被有效地掌握在中央政府手中，這就保證了官員的政治向心力，而官員群體帶來的向心力自覺會(huì)影響和增強(qiáng)地方民眾對(duì)于中央（典型為明洪武年間的“南北榜案”）的政治認(rèn)同，最終建立對(duì)于國(guó)家的歸屬感；三是科層制有利于統(tǒng)籌國(guó)家資源，應(yīng)對(duì)各種問題，房寧指出中國(guó)政治體制必須具備“平衡不同區(qū)域發(fā)展的能力”，[26][p46]同時(shí)也要有能夠有效應(yīng)對(duì)外部威脅的能力，面對(duì)國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡和歷朝歷代面對(duì)的北部游牧民族的威脅，科層制能夠通過層層的資源汲取和政治整合來最大程度進(jìn)行應(yīng)對(duì)，典型為京杭大運(yùn)河的修建。

（二）科層分裂與國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的分裂階段

科層分裂可以分為兩種情況，一個(gè)是地方與中央權(quán)力鏈條的斷裂，另一個(gè)就是中央政府層面的權(quán)力鏈條斷裂?？茖又频氖滓饬x在于維護(hù)中央對(duì)于地方的有效管理和控制，在于規(guī)范中央與地方政府之間的關(guān)系，在中國(guó)歷史上還有一種制度形態(tài)，使得這種權(quán)力關(guān)系鏈條出現(xiàn)分裂，最后演變?yōu)檠氲貨_突甚至是戰(zhàn)爭(zhēng)等形態(tài)，那就是分封制。分封制是脫離于科層體系之外的一種制度體系，地方政府對(duì)于地方擁有著政治、經(jīng)濟(jì)、稅收甚至于軍事等權(quán)力，這就會(huì)造成地方的權(quán)力過大而造成對(duì)于中央的威脅，諸如西漢的七國(guó)之亂。

西漢雖然“承秦制”，但是在郡縣科層體系之外又建立了封國(guó)制度，也就是“郡國(guó)并行制”，在郡之外設(shè)置諸侯王，諸侯王控制著漢朝絕大多數(shù)領(lǐng)土，真正為漢中央所屬的只有十五個(gè)郡而已。班固著《漢書》對(duì)此評(píng)論道：“諸侯原本以大，末流濫以致溢，小者淫荒越法，大者睽孤橫逆，以害身喪國(guó)”。就這樣，漢景帝采用晁錯(cuò)提議“削藩”，最終釀成了七國(guó)之亂。七國(guó)之亂預(yù)示著分封制——這一游離于科層體系之外的制度必然會(huì)造成對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的威脅。中國(guó)之后歷史的發(fā)展也證明了這點(diǎn)，典型為明朝的“靖難之役”和清朝的“平定三藩”等。

如果說地方與中央權(quán)力的關(guān)系鏈條斷裂更多帶來的是動(dòng)亂的話，那么中央層面的權(quán)力鏈條斷裂則直接意味著國(guó)家體的分裂，這就是中國(guó)歷史上的分裂時(shí)期：三國(guó)、南北朝和五代十國(guó)等。以三國(guó)為例，魏、蜀、吳彼此分別建立了獨(dú)立政權(quán)，從科層制的角度來說，實(shí)際上就是三個(gè)單獨(dú)的科層體系。三國(guó)分裂的制度性根源為漢朝的州牧制度，州牧的建立連橫并跨州郡，就有了與中央抗衡的資本，漢朝末年的分封割據(jù)就是以州牧為主體，比如袁紹占據(jù)幽州、青州和冀州；劉備占據(jù)徐州；劉表占據(jù)荊州；劉焉占據(jù)益州；馬騰、韓遂等割據(jù)涼州等。當(dāng)中央權(quán)力式微的時(shí)候，地方勢(shì)力并起，科層體系也就被打破，進(jìn)而也就很容易步入國(guó)家分裂的境地。中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的分裂，從科層制的角度來說，就是科層權(quán)力關(guān)系和權(quán)力鏈條的分裂。

（三）科層介入與國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的開拓階段

中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的一個(gè)鮮明特征就是其主體區(qū)域（以黃河和長(zhǎng)江流域?yàn)橹鞯谋狈胶湍喜康貐^(qū)）較為穩(wěn)定，而邊疆地區(qū)一直處在不斷的變化之中。整體而言，中國(guó)邊疆地區(qū)主要包括東北地區(qū)、北部（蒙古）、西北地區(qū)（新疆）、西南（西藏）等地區(qū)。在對(duì)邊疆地區(qū)的行政管理體制建構(gòu)中，最開始的都不是郡縣科層體制，而多為軍府制度，諸如漢朝在新疆地區(qū)建立的西域都護(hù)府、明清在東北地區(qū)建立的奴兒干都司和三大將軍府、西南地區(qū)的“土官”治理以及唐朝的羈縻府州、清朝在蒙古建立的盟旗制度等。這些地方行政制度體系的基本特征就是“因俗而治”，其并非與內(nèi)地的郡縣科層制一樣，要受到中央的層層節(jié)制，而是其治理權(quán)限基本保持在地方之上，其中的關(guān)鍵就在于地方官員基本是世襲統(tǒng)治，只需要得到中央的認(rèn)可即可。這并不利于邊疆地區(qū)的穩(wěn)定與國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的穩(wěn)定，歷史上出現(xiàn)的多次邊疆與內(nèi)地的“分分合合”即為例證。

就歷史進(jìn)程而言，以“因俗而治”為主要特征的邊疆行政管理體制，逐步“過渡”到了以科層制為主的行政管理體制，其標(biāo)識(shí)就是清末邊疆地區(qū)各個(gè)行省制度的確立。諸如新疆在1884年正式建省，西藏在清末經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)期的建省爭(zhēng)論，最終在新中國(guó)成立后的1965年正式建立西藏自治區(qū)（省級(jí)單位），1907年東北三?。ê邶埥?、吉林、奉天）建立，以及在清朝雍正年間在我國(guó)西南部分少數(shù)民族地區(qū)推行“改土歸流”等。

邊疆改制和邊疆建省的進(jìn)程實(shí)質(zhì)上就是不斷“科層化”的過程，因?yàn)檫@種“科層化”的過程直接帶來了邊疆地區(qū)國(guó)家政治與行政權(quán)力的內(nèi)附與歸屬。而且，伴隨這種變化而來的還有更為重要的教育與社會(huì)體制的改變，在與內(nèi)部“逐漸化一”的科層制體制下，邊疆地區(qū)官員的選拔和任命、地方的教育體系和教育內(nèi)容逐漸與內(nèi)地一致，出現(xiàn)了民族融合和文化認(rèn)同等局面。簡(jiǎn)單來說就是，科層體制的介入使得邊疆地區(qū)成功與內(nèi)地被視為一個(gè)整體，在認(rèn)知層面上跳脫出傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)“華夷之辯”的局限，真正把“邊疆”地區(qū)作為了中國(guó)牢不可分的一部分。在這里，“郡縣制”（?。┲疲▽?shí)質(zhì)上也就是科層制）已經(jīng)成為了一種“身份特征”，其象征的是與內(nèi)地（中央政府）政治權(quán)力關(guān)系的緊密聯(lián)系，取得了政治認(rèn)同的地位。

綜合以上歷史經(jīng)驗(yàn)可知，中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體的建構(gòu)和科層權(quán)力體系有著直接的關(guān)系，當(dāng)科層權(quán)力體系和權(quán)力鏈條統(tǒng)一的時(shí)候，中國(guó)就是一種統(tǒng)一的狀態(tài)。當(dāng)科層權(quán)力體系鏈條斷裂的時(shí)候，極容易引起國(guó)家的動(dòng)蕩和分裂。而中國(guó)疆域開拓和穩(wěn)固的過程實(shí)質(zhì)上就是對(duì)于邊疆不斷“科層化”的過程?？茖臃€(wěn)定與科層分裂從正反兩方面論證了科層制的建構(gòu)屬性，而科層介入則更為鮮明地凸顯了科層制建構(gòu)屬性在邊疆治理和邊疆穩(wěn)定中的重要作用。

四、中國(guó)科層制建構(gòu)屬性的當(dāng)代價(jià)值

由以上分析可知，科層制之于中國(guó)的首要與核心意義不是政府治理效率，而是以其為制度基礎(chǔ)來有效統(tǒng)合中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體的建構(gòu)。相較于治理屬性而言，建構(gòu)屬性無疑更具有優(yōu)先性，沒有建構(gòu)屬性帶來的秩序，也就不會(huì)存在治理屬性帶來的效率。兩者不是“二選一”的價(jià)值選擇，而是“孰先孰后”“孰輕孰重”的屬性差別。那么，這里又引發(fā)了另外一個(gè)問題：當(dāng)下中國(guó)與傳統(tǒng)中國(guó)的內(nèi)外環(huán)境均發(fā)生了很大的變化，是否意味著科層制的建構(gòu)屬性失去了其價(jià)值？答案是否定的。科層制依舊是當(dāng)下中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的制度基礎(chǔ)，不僅如此，這種建構(gòu)屬性對(duì)于世界其他國(guó)家的國(guó)家整合與國(guó)家建構(gòu)而言同樣具有普遍性價(jià)值。

（一）科層制依舊是當(dāng)下中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的制度基礎(chǔ)

現(xiàn)代中國(guó)雖然與傳統(tǒng)中國(guó)的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了很多變化，但是整體而言，傳統(tǒng)中國(guó)的很多因素都予以延續(xù)了下來，其中首要就是遼闊的國(guó)土疆域，這就意味著中國(guó)當(dāng)下內(nèi)部情況依舊復(fù)雜。雖然整體來看，全國(guó)置于科層制的組織架構(gòu)之內(nèi)，但是各個(gè)地區(qū)之間基于科層制基礎(chǔ)上的行政生態(tài)也存在很大區(qū)別，諸如眾所周知的南北方行政生態(tài)環(huán)境的區(qū)別。當(dāng)下邊疆地區(qū)雖然同樣置于科層體制下，但是邊疆和內(nèi)地在國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)中的穩(wěn)定形態(tài)也存在程度上的區(qū)別，比如新疆和西藏地區(qū)的“疆獨(dú)”和“藏獨(dú)”等問題，科層制在邊疆地區(qū)所發(fā)揮的統(tǒng)合作用，當(dāng)下而言依舊十分重要。其次是人口和民族問題，中國(guó)人口眾多、民族復(fù)雜，這就意味著管理上的困難，在兩千多年的發(fā)展演變中，基于科層制制度基礎(chǔ)上的教育體系的統(tǒng)一造就了文化和認(rèn)同上的一統(tǒng)，使得中國(guó)雖然有十幾億之眾，但在基本文化脈絡(luò)和價(jià)值觀上實(shí)現(xiàn)了思想觀念的“大一統(tǒng)”，但這并不意味著內(nèi)部就沒有差別，尤其是少數(shù)民族聚集的地區(qū)，其依舊還存在著相當(dāng)程度的區(qū)別于內(nèi)地的文化價(jià)值理念認(rèn)知。最后是區(qū)域差異極大，中國(guó)國(guó)內(nèi)區(qū)域差別甚大，東、西、南、北在人口、經(jīng)濟(jì)、教育、就業(yè)、文化、價(jià)值理念等各個(gè)方面存在極大區(qū)別，如何有效“統(tǒng)合”這些區(qū)域是中國(guó)政治體制建構(gòu)面臨的重要問題。科層制以中央為統(tǒng)籌，以行政鏈條為紐帶，能夠最為有效地發(fā)揮國(guó)家統(tǒng)籌功能，調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展之間的差別等等。

這些問題的共存性和延續(xù)性同樣表明：科層制依舊在當(dāng)下中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。正如曹錦清指出的那樣：“（中國(guó)）國(guó)家的統(tǒng)一對(duì)百姓而言是安居樂業(yè)的前提條件，否則分裂必然導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)，內(nèi)戰(zhàn)則百姓生靈涂炭。對(duì)于我們這樣大版圖、人口眾、多民族、多宗教、區(qū)域差異極大的大國(guó)而言，維護(hù)統(tǒng)一無疑具有政治上壓倒一切的優(yōu)先性，也是任何執(zhí)政集團(tuán)先進(jìn)與否的關(guān)鍵指標(biāo)。對(duì)中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今并不過時(shí)?！盵27]

（二）科層制為解決我國(guó)特殊地區(qū)的行政建制提供了政策思維導(dǎo)向

我們還可以從一個(gè)“側(cè)面”來理解科層制建構(gòu)屬性的當(dāng)代價(jià)值。雖然當(dāng)下中國(guó)的疆域整體上是納入科層制體制范圍之內(nèi)的，但是還有較為特殊的地區(qū)存在，那就是特別行政區(qū)，主要為香港和澳門。特別行政區(qū)是中國(guó)共產(chǎn)黨為了解決歷史遺留問題而提出的制度建設(shè)，是中國(guó)共產(chǎn)黨政治與政策靈活性的高度體現(xiàn)，其為我國(guó)順利收回香港和澳門地區(qū)，以及為香港澳門的經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。從特別行政區(qū)的性質(zhì)看，“特別行政區(qū)制度是中華人民共和國(guó)作為一個(gè)政治共同體作出的政治決斷的產(chǎn)物，充分體現(xiàn)著作為一個(gè)統(tǒng)一的單一制國(guó)家的國(guó)家意志”。[28]

但就目前來看，特別行政區(qū)對(duì)于中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)而言存在著不穩(wěn)定因素。特別行政區(qū)相較于內(nèi)地的科層體制而言，其具有地方的高度自治性特征和擁有著高度的自治性權(quán)力。2014年國(guó)務(wù)院公布的《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書中指出，“香港特別行政區(qū)實(shí)行高度自治”，其中包括“自行制定經(jīng)貿(mào)、金融和科教文衛(wèi)體政策”，“特別行政區(qū)享有的行政管理權(quán)極為廣泛，涵蓋經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、體育、宗教、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)治安、出入境管理等。此外，根據(jù)中央政府的授權(quán)，特別行政權(quán)還享有一定的對(duì)外事務(wù)權(quán)”。[29]由此可以看出，特別行政區(qū)是游離于內(nèi)地科層體制的一種管理體制，這種高度自治的管理體制也引發(fā)了一些問題，就是港人的國(guó)家認(rèn)同問題，尤其是香港青少年的國(guó)家認(rèn)同問題。

中國(guó)科層制建構(gòu)屬性中的一個(gè)關(guān)鍵即為教育屬性，但是特別行政區(qū)的教育體系與教育內(nèi)容同內(nèi)地是割裂的，這在很大程度上影響了香港青少年的文化認(rèn)知以及國(guó)家認(rèn)同。由于自成一體的香港教育體系，使得“香港高等學(xué)校有些本地師生缺乏對(duì)中國(guó)國(guó)情和中國(guó)文化的了解，極大地阻礙了學(xué)生國(guó)家意識(shí)、民族認(rèn)同、文化認(rèn)同和價(jià)值認(rèn)同的培養(yǎng)”，[30]在很大程度上就造成了國(guó)家認(rèn)同危機(jī)，出現(xiàn)了“弱國(guó)家認(rèn)同”。[31]加之特別行政區(qū)與內(nèi)地科層制之間的政治體制也出現(xiàn)斷裂，港人與內(nèi)地分享的是兩種不同的政治制度模式，長(zhǎng)時(shí)期的隔閡也造成了港人對(duì)于內(nèi)地政治形態(tài)的不理解、排斥甚至是抵觸的態(tài)度，在長(zhǎng)期的制度隔閡中，出現(xiàn)了香港本土主義與愛國(guó)主義的相互對(duì)立，其極端表現(xiàn)就是所謂“港獨(dú)”意識(shí)，[32]甚至出現(xiàn)了“親西方、抗中國(guó)”的政治心態(tài)。[33]有學(xué)者指出，香港教育“無論是教師選拔、聘任還是課程設(shè)置與內(nèi)容，都重視‘全民教育’而冷落了國(guó)情教育和國(guó)民意識(shí)教育，重視西式教育而輕視對(duì)中國(guó)文化的培養(yǎng)。加上香港本土高校以西方政治理念和文化理念為教學(xué)內(nèi)容，香港學(xué)術(shù)愛國(guó)愛港的理念愈加薄弱”。[34]香港2019年6月出現(xiàn)的“反修例”風(fēng)波正是此問題的體現(xiàn)。

就當(dāng)下來看，盡管在表現(xiàn)形式和表現(xiàn)機(jī)制上存在很大區(qū)別，特別行政區(qū)制度仍成為了中國(guó)歷史上都護(hù)制、盟旗制、羈縻府州等這些游離于科層體制外的“鏡像”再現(xiàn)，其在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)出來的對(duì)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一體建構(gòu)的不利因素值得關(guān)注。

（三）科層制的建構(gòu)屬性對(duì)于世界其他國(guó)家而言同樣具有普遍性價(jià)值

雖然很多學(xué)者在倡導(dǎo)“去科層化”，但是就世界各國(guó)的發(fā)展而言，很多國(guó)家還從未成功有效地建立科層制，尤其是對(duì)于一些后發(fā)國(guó)家而言。盡管當(dāng)下各國(guó)都共享著“國(guó)家”這一名稱，但是顯然眾多“國(guó)家”之間在國(guó)家建構(gòu)的各個(gè)維度上存在明顯差別，比如國(guó)家的穩(wěn)定性、國(guó)民的國(guó)家認(rèn)同、國(guó)家（政府）治理水平等等。對(duì)于一些后發(fā)國(guó)家，諸如眾多非洲國(guó)家而言，徒具“國(guó)家”之名，而無“國(guó)家”之實(shí)，主要表現(xiàn)就是很多非洲國(guó)家的中央并非能夠很好地對(duì)地方給予有效治理，地方上的各種權(quán)力，諸如經(jīng)濟(jì)、民事、教育、宗教等等，很多依舊囿于地方管轄，在國(guó)家內(nèi)部的統(tǒng)合性和整體性上嚴(yán)重欠缺，這也導(dǎo)致非洲諸多國(guó)家中央政府并不能有效地統(tǒng)合國(guó)家發(fā)展資源。

楊光斌從流行于西方的“治理”理論視角指出，“治理”理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)的作用而主張一種“無政府的治理”，但是很多非洲國(guó)家基于此出現(xiàn)了事實(shí)上的治理失敗，究其原因在于這些國(guó)家尚未有效地“組織起來”，尚未真正完成“國(guó)家建設(shè)”的任務(wù)。[35]而要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家的有效建構(gòu)（建設(shè)），科層制是首要的選擇。這就意味著在國(guó)家發(fā)展前階段，不是要“舍棄政府”，而是要首先“確立政府”的主體地位。以政府權(quán)力為基點(diǎn)來有效地統(tǒng)籌國(guó)家資源，統(tǒng)合國(guó)家建設(shè)與國(guó)家發(fā)展等，這是后發(fā)國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)有效發(fā)展和“彎道超車”的關(guān)鍵條件，否則，建立在多元權(quán)力體制上的更多是“一盤散沙”式的國(guó)家。

科層制的建構(gòu)屬性不僅僅對(duì)于后發(fā)國(guó)家具有重要價(jià)值，對(duì)于一些發(fā)達(dá)國(guó)家而言同樣重要。當(dāng)下，國(guó)家統(tǒng)一的問題依舊困擾一些發(fā)達(dá)國(guó)家，諸如英國(guó)。英國(guó)是歐洲最早建立大規(guī)模文官體系的國(guó)家，但是其文官體系基本以政府管理技術(shù)為導(dǎo)向，與中國(guó)的科層機(jī)制存在非常大的區(qū)別，中國(guó)科層制由一個(gè)中央政府為核心支撐，各級(jí)地方政府都要對(duì)中央負(fù)責(zé)。而英國(guó)雖然在名義上以國(guó)王（政府層面為首相）為領(lǐng)導(dǎo)核心，但是蘇格蘭地區(qū)有自己的政府與議會(huì)，其雖然受到英國(guó)政府的節(jié)制，但兩者之間并沒有上下科層體系關(guān)系，這種科層鏈條體系的分裂也導(dǎo)致蘇格蘭地區(qū)長(zhǎng)期存在著獨(dú)立傾向，2014年的蘇格蘭獨(dú)立公投就是最為明顯的例證。

由此可以看出，科層制的建構(gòu)屬性不僅對(duì)中國(guó)具有特殊性，對(duì)于世界其他國(guó)家而言同樣具有普遍性，對(duì)于困擾一些“建構(gòu)失敗”“整合失效”的國(guó)家而言，建立有效運(yùn)作、上下貫通的科層體制或許是最好的理論和現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)然，各個(gè)國(guó)家的歷史發(fā)展不同，其內(nèi)在的國(guó)家建構(gòu)與國(guó)家發(fā)展邏輯也存在差異，面對(duì)科層制的建構(gòu)屬性，各個(gè)國(guó)家也要根據(jù)自身的歷史和現(xiàn)實(shí)，來針對(duì)性地發(fā)揮其政治效果。

綜上可知，科層制的建構(gòu)屬性不是一個(gè)“歷史問題”，也并非一個(gè)“時(shí)代問題”，而是具有永恒性（至少就當(dāng)下人類社會(huì)的發(fā)展演變而言）屬性。這種建構(gòu)屬性所帶來的國(guó)家建構(gòu)，其本質(zhì)就在于建構(gòu)政治秩序，而秩序在國(guó)家政治體制建構(gòu)中無疑具有第一優(yōu)先性，正如美國(guó)當(dāng)代政治學(xué)者拉塞爾·柯克指出：“良善社會(huì)的特征是保有相當(dāng)程度的秩序、正義和自由。在這三者之間，秩序居首：因?yàn)橹挥性诤侠淼墓裆鐣?huì)秩序之中，正義才能實(shí)現(xiàn)；而且除非秩序能賦予我們法律，否則自由無非就等于暴力?！盵36][p5]

五、結(jié)語

以上分析了科層制的建構(gòu)屬性及其當(dāng)代價(jià)值，其實(shí)最后還有一個(gè)問題，那就是科層制建構(gòu)屬性能夠予以有效發(fā)揮的條件是什么？科層制建構(gòu)屬性能夠正常運(yùn)作是需要相應(yīng)條件的，否則中國(guó)歷史上也不會(huì)出現(xiàn)諸多“反國(guó)家建構(gòu)”（動(dòng)蕩與分裂）的歷史事實(shí)，整體而言，這些條件包括如下：

一是一個(gè)穩(wěn)定和權(quán)威的中央政府，這是科層制存在的前提條件。中央集權(quán)與科層制是“一體兩面”的關(guān)系，如果沒有中央集權(quán)，科層制很大程度上就失去了存在的必要，而如果沒有科層制的有效運(yùn)作，中央集權(quán)也就無法實(shí)現(xiàn)。中國(guó)歷史上諸多政治事件恰恰就是在中央權(quán)力式微和中央權(quán)威消散的前提下而發(fā)生。因此，保障中央政府的權(quán)威性和有效性就是中國(guó)政治建構(gòu)的“第一原則”，這牽涉的不僅僅是政策的“貫通執(zhí)行”，還是整個(gè)中國(guó)國(guó)家體的建構(gòu)，是整個(gè)中國(guó)政治得以有效運(yùn)作的“立基點(diǎn)”。當(dāng)下而言，就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，特別是堅(jiān)定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

二是以科層體制為基礎(chǔ)展開文化共識(shí)性教育。文化共識(shí)性教育指的就是在多元文化建設(shè)中建構(gòu)一套共同遵守和奉行的價(jià)值觀念和行為選擇。盡管當(dāng)下社會(huì)的整體理念是倡導(dǎo)文化價(jià)值的多元化，但是共識(shí)性的文化認(rèn)同更有利于國(guó)家統(tǒng)一，這也是美國(guó)政治學(xué)者羅伯特·達(dá)爾指出美國(guó)的“同化”政策有利于民主運(yùn)行的原因。[37][p128]就當(dāng)下中國(guó)而言，加強(qiáng)以愛國(guó)主義教育和中華民族認(rèn)同為核心的文化共識(shí)性教育是必要性選擇，這也是科層制建構(gòu)屬性的應(yīng)有之義。

三是完善科層體制本身的有效運(yùn)作。由科層制的建構(gòu)屬性可知，我們對(duì)待科層制不是一個(gè)“去”或“留”的問題，而是不斷優(yōu)化科層體制運(yùn)作，最大化發(fā)揮科層治理效率的過程。這里面的一個(gè)基本思路就是由“去科層化”到“科層為體+”，即以科層制為基礎(chǔ)，不斷介入其他治理模式或者是治理技術(shù)提升優(yōu)化科層運(yùn)作，諸如利用數(shù)字技術(shù)發(fā)展“科層為體，數(shù)字為用”的數(shù)字政府模式等。

實(shí)際上，當(dāng)下學(xué)界對(duì)于科層制政府的爭(zhēng)論，雖然是基于組織運(yùn)作或者是治理技術(shù)的角度而展開，但是更深層次的依舊是政治哲學(xué)層面的問題，那就是對(duì)于政治權(quán)力本身態(tài)度的問題?？茖又剖艿奖姸嗯械脑虿皇怯捎谄浣M織形態(tài)，而是因?yàn)槠浔旧砭褪钦螜?quán)力的表征，正如張乾友指出，主流觀點(diǎn)通常將官僚制（科層制）視為權(quán)力，并出于對(duì)權(quán)力的厭惡而反對(duì)官僚制。[38]人們引入的各種關(guān)于科層組織結(jié)構(gòu)變革的理論，諸如扁平化治理、多中心治理、網(wǎng)格化治理、數(shù)字治理等等，其表面上是關(guān)于科層組織結(jié)構(gòu)的變革，但實(shí)質(zhì)上是對(duì)以政府為代表的政治權(quán)力的調(diào)節(jié)，更多地認(rèn)為政府治理權(quán)力應(yīng)當(dāng)“讓位”于社會(huì)與民眾。這確實(shí)代表了無論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外政治與行政學(xué)研究的整體趨向，但是這里的問題依舊是一個(gè)關(guān)于“度”的問題，即政府權(quán)力的讓渡權(quán)限和讓渡邊界的問題。本文認(rèn)為，對(duì)待科層制的研究態(tài)度與研究取向已經(jīng)不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的學(xué)術(shù)問題，而是一個(gè)政治問題，它需要的不是一個(gè)簡(jiǎn)單的原則或者是單純的理論，而是依據(jù)事實(shí)而變化的政治智慧和政治行為，也就是根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)適，這考驗(yàn)的不是學(xué)者學(xué)術(shù)建構(gòu)的能力，而是政治家不斷根據(jù)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行有效治理的智慧。

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