地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的實踐問題與完善路徑

有效的監(jiān)督是實現(xiàn)檢察公益訴訟制度目標的重要保障。

鑒于法院內(nèi)部監(jiān)督、檢察監(jiān)督和民眾監(jiān)督存在一定局限性，地方人大作為公共利益的代表，加強對檢察公益訴訟的監(jiān)督是其行使監(jiān)督權(quán)力、履行監(jiān)督職責的必然要求，也是確保檢察公益訴訟依法有序進行的必要保證。

當前，部分地方人大在對檢察公益訴訟的監(jiān)督中存在監(jiān)督能力不足以及監(jiān)督力度不夠等問題，影響了地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟質(zhì)效的實現(xiàn)。

意識不足

在最高人民法院、最高人民檢察院頒布的司法解釋的指導下，檢察公益訴訟工作呈現(xiàn)出以檢察機關(guān)為主體，政府及法院、監(jiān)察、公安等機關(guān)協(xié)助，并由地方各級人大制定檢察公益訴訟專項決定支持的模式。但是，部分地方人大更注重對檢察公益訴訟的支持，而對其進行監(jiān)督的力度還不夠。

第一，地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的主動性、積極性不足。隨著依法治國和司法體制改革的不斷推進，司法公信力不斷提升，為避免在個案中出現(xiàn)“干預”司法的可能，地方人大弱化了對司法的監(jiān)督職能，這也導致地方人大對檢察公益訴訟的監(jiān)督意識逐漸降低。

第二，地方人大在檢察公益訴訟中主要發(fā)揮支持和保障作用。從地方各級人大關(guān)于檢察公益訴訟的立法中不難看出，地方人大在檢察公益訴訟中的主要職能是為檢察機關(guān)開展公益訴訟提供支持和保障，而非對檢察公益訴訟進行監(jiān)督。

如甘肅省人大常委會頒布的檢察公益訴訟決定中，只提及各級人大及其常委會應當加強對檢察公益訴訟工作的督促；湖北省和內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會頒布的檢察公益訴訟決定中并無人大及其常委會應對檢察公益訴訟工作的開展進行督促和監(jiān)督的內(nèi)容。

能力不足

地方人大的民主化和檢察公益訴訟的專業(yè)化兩者之間存在的沖突。而地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的能力不足，又會使其面臨“業(yè)余監(jiān)督者”去監(jiān)督“專業(yè)被監(jiān)督者”的尷尬現(xiàn)實。

第一，地方各級人大由來自各行各業(yè)的代表組成，這也導致在地方各級人大及其常委會的組成人員中，對檢察公益訴訟有著專業(yè)性認識的人較少，即使主動對檢察公益訴訟進行監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果一般為宏觀層面的建議，對解決檢察公益訴訟中的專業(yè)性問題作用有限。

第二，檢察公益訴訟作為一種專業(yè)化的訴訟類型，在一定程度上建立了專業(yè)化、排他性的知識壁壘。檢察公益訴訟的開展需嚴格遵循規(guī)范性、程序性。但地方人大對檢察公益訴訟的監(jiān)督通常是在民主化基礎(chǔ)上進行的形式監(jiān)督，缺少規(guī)范性和程序性。一個專業(yè)群體在開展檢察公益訴訟時，倘若以非規(guī)范化與非程序化的方式進行監(jiān)督，其效果可想而知。

力度不夠

地方人大監(jiān)督力度和監(jiān)督剛性的不足，會導致其對檢察公益訴訟的監(jiān)督效果大打折扣。

當前《監(jiān)督法》規(guī)定了人大行使監(jiān)督權(quán)的七種監(jiān)督方式，但地方人大對檢察公益訴訟的監(jiān)督方式主要為：聽取和審議司法機關(guān)有關(guān)檢察公益訴訟的年度工作報告，監(jiān)督方式較為單一。

在各省級人大常委會出臺的加強檢察公益訴訟工作的決定中，絕大部分檢察公益訴訟決定中規(guī)定的監(jiān)督方式比較單一。如海南省人大常委會頒布的檢察公益訴訟決定中，僅規(guī)定各級人大常委會應當加強對檢察公益訴訟工作的監(jiān)督，檢察機關(guān)應當在年度工作報告中向同級人民代表大會報告檢察公益訴訟工作情況，這意味著對檢察公益訴訟的監(jiān)督只是單次監(jiān)督，難以保證監(jiān)督效果。而像四川省、寧夏回族自治區(qū)、北京市等人大常委會頒布的檢察公益訴訟決定中，列舉了多種監(jiān)督方式，也與《監(jiān)督法》中規(guī)定的監(jiān)督方式相差不大，不夠多樣化和新穎化，針對性較弱。

為提升地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟實效，地方人大應當強化對檢察公益訴訟的監(jiān)督意識，提升監(jiān)督檢察公益訴訟能力，加大監(jiān)督檢察公益訴訟力度。

強化意識

第一，地方人大應主動對檢察公益訴訟的開展進行監(jiān)督。地方各級人大及其常委會的法律監(jiān)督權(quán)是憲法賦予的，除了對檢察公益訴訟的開展提供支持和保障外，還應摒棄難以監(jiān)督、不愿監(jiān)督的觀念，積極行使監(jiān)督權(quán)力、履行監(jiān)督職責，主動參與到對檢察公益訴訟的監(jiān)督中去。

第二，地方人大可通過立法的形式，強化監(jiān)督檢察公益訴訟意識。在檢察公益訴訟專項決定中以專章的形式擴充監(jiān)督內(nèi)容，或在《監(jiān)督法》的指導下單獨制定有關(guān)監(jiān)督檢察公益訴訟的工作細則，一方面通過明確監(jiān)督對象、形式以及程序等內(nèi)容來強化其監(jiān)督意識；另一方面通過立法的形式規(guī)范監(jiān)督行為，使其在合法的框架內(nèi)發(fā)揮監(jiān)督職能。

提升能力

首先，為協(xié)調(diào)人大的民主化和檢察公益訴訟的專業(yè)化之間的關(guān)系，地方人大可先依據(jù)司法機關(guān)辦案的法定程序，對檢察公益訴訟開展過程的合法性進行監(jiān)督。一方面可避免干預個案，尊重司法權(quán)威，保證司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)；另一方面，對檢察公益訴訟開展過程的合法性進行監(jiān)督屬于事中監(jiān)督，可以在發(fā)現(xiàn)問題的同時及時糾正解決，避免司法資源的浪費。

其次，地方人大應當組建監(jiān)督檢察公益訴訟的專業(yè)化隊伍?？裳垯z察公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)的法官、檢察官、學者、律師等專業(yè)人員組成檢察公益訴訟專業(yè)咨詢委員會，為其提供專業(yè)的意見和建議，提升監(jiān)督檢察公益訴訟的能力和效果。

最后，地方人大應加強對參與檢察公益訴訟監(jiān)督工作人員的培訓。可通過邀請檢察公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)的專家學者開展專題講座、派駐監(jiān)督人員到檢察機關(guān)掛職鍛煉、旁聽檢察公益訴訟庭審、監(jiān)督人員定期進行內(nèi)部總結(jié)交流等形式，不斷提升地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的專業(yè)性和能力。

加大力度

第一，豐富地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的方式?？稍诼犎『蛯徸h檢察公益訴訟專項報告、開展執(zhí)法檢查、旁聽公益訴訟庭審的基礎(chǔ)上，適時運用質(zhì)詢、對檢察公益訴訟中的特定問題進行調(diào)查、提出和審議決定撤職案等專項監(jiān)督手段，提升監(jiān)督剛性和權(quán)威性。此外，可以對檢察公益訴訟進行類案監(jiān)督?？申P(guān)注檢察公益訴訟個案背后的普遍問題和共性問題，并以此為切入點，在其監(jiān)督范圍內(nèi)對檢察公益訴訟進行類案監(jiān)督。

第二，拓寬地方人大監(jiān)督檢察公益訴訟的途徑。地方人大可充分發(fā)揮人大代表在檢察公益訴訟中的監(jiān)督作用?？赏ㄟ^宣傳人大代表名單、公布人大代表郵箱等方式，方便民眾向人大代表反映問題。在依靠民眾監(jiān)督的基礎(chǔ)上，發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，讓二者共同發(fā)力，解決人大監(jiān)督力量不足等問題。此外，人大代表在走訪調(diào)研中，也可將發(fā)現(xiàn)或收集到的公共利益受破壞的線索移交給檢察機關(guān)，監(jiān)督檢察機關(guān)積極開展檢察公益訴訟，維護公共利益。

（作者單位分別為：西南大學法學院、四川省廣安市前鋒區(qū)人民檢察院）