黨內(nèi)法規(guī)制度體系邏輯結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

〔摘要〕新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)隨著依規(guī)治黨、制度治黨實(shí)踐的不斷發(fā)展而日臻完善。全面從嚴(yán)治黨與黨的自我革命偉大實(shí)踐對黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)提出新的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)應(yīng)以內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效為其邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本要求。黨內(nèi)法規(guī)制度體系邏輯結(jié)構(gòu)的優(yōu)化要考量其重要前提、主要原則和建構(gòu)方式等因素。為應(yīng)對制度實(shí)踐中諸多問題，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)應(yīng)從三個(gè)方面不斷優(yōu)化：構(gòu)建以黨章為遵循的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的建設(shè)法規(guī)制度兩大板塊，以法典化為突破口強(qiáng)化制度體系的系統(tǒng)性建設(shè)，在體系模式上構(gòu)建“1+M+N”三層級制度結(jié)構(gòu)并保持第三層級制度規(guī)范的開放性與兼容性。

〔關(guān)鍵詞〕黨內(nèi)法規(guī)制度體系，依規(guī)治黨，自我革命，全面從嚴(yán)治黨

〔中圖分類號〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2025）01-0049-09

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告提出“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”的重要命題，并進(jìn)一步提出，“堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力”〔1〕49-50?！包h內(nèi)法規(guī)制度體系”的完善是新時(shí)代制度治黨、依規(guī)治黨的重要內(nèi)容，而關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)，不同時(shí)期的中央政策文件對其的表述也在不斷發(fā)生變化。結(jié)合《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》這三部“五年規(guī)劃”可以看出“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的邏輯結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化。第一個(gè)五年規(guī)劃綱要提出“建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，“黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)各領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)基本制定，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)制定取得重要進(jìn)展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架基本確立。”這種邏輯結(jié)構(gòu)可概括為“1+2+5”結(jié)構(gòu)，“1”即黨章，“2”為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面，“5”為黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)各領(lǐng)域。2016年12月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出的總體目標(biāo)為“到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”，并進(jìn)一步提出完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，“即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度”〔2〕510。2018年2月，第二個(gè)五年規(guī)劃則提出“到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，并進(jìn)一步提出“以黨章為根本遵循”“突出準(zhǔn)則在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的特殊地位和作用”“完善黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)”的層次內(nèi)容，這種邏輯結(jié)構(gòu)可以概括為1+1+4結(jié)構(gòu)，“1+1”為黨章+準(zhǔn)則，“4”則為組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)。第三個(gè)五年規(guī)劃綱要提出“為深入貫徹落實(shí)黨的二十大重大決策部署，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力，進(jìn)一步發(fā)揮依規(guī)治黨的政治保障作用”。第三個(gè)五年規(guī)劃綱要具體細(xì)分為堅(jiān)持以完善“兩個(gè)維護(hù)”制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度5個(gè)板塊，如果黨章為“1”，則構(gòu)成“1+5”的邏輯結(jié)構(gòu)。

隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)實(shí)踐的不斷發(fā)展，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善的理論研究也方興未艾，許多學(xué)者提出了真知灼見。有的學(xué)者借鑒法律部門體系結(jié)構(gòu)，依照黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象不同劃分為六大黨內(nèi)法規(guī)部門規(guī)范，即黨章及黨章性法規(guī)、權(quán)利保障類法規(guī)、組織類法規(guī)、思想作風(fēng)建設(shè)類法規(guī)、反腐倡廉紀(jì)律處分類法規(guī)、訴訟程序類法規(guī)〔3〕。有的學(xué)者提出“1+2+N”體系結(jié)構(gòu)，即黨章為1，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與黨的自身建設(shè)法規(guī)為2，N則為兜底性法規(guī)，實(shí)現(xiàn)其他黨內(nèi)法規(guī)全部包容〔4〕。有學(xué)者在“1+2+N”的體系結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，提出了“1+2+X”的體系結(jié)構(gòu)，“X”不再是“1+2+N”體系結(jié)構(gòu)中以“N”兜底的法規(guī)板塊，而是重點(diǎn)突出并重點(diǎn)建設(shè)的法規(guī)板塊，是緊跟時(shí)代發(fā)展，服務(wù)于黨在不同發(fā)展階段面臨的中心任務(wù)和發(fā)展主題的法規(guī)板塊，具有開放性和發(fā)展性〔5〕175-176。綜合來看，無論是權(quán)威性規(guī)范性文件，還是學(xué)理性設(shè)計(jì)，對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)設(shè)定還是基于實(shí)踐性需求，即只關(guān)注到黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量與體量不斷增加這一現(xiàn)實(shí)與依規(guī)治黨、制度治黨所需的制度供給的實(shí)然問題，而沒有從制度體系化的功能出發(fā)，考慮體系化邏輯結(jié)構(gòu)的應(yīng)然性與可行性。我們究竟要建構(gòu)什么樣的制度邏輯結(jié)構(gòu)來進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這一邏輯結(jié)構(gòu)要解決制度建設(shè)的什么問題。這也正是本文所思考的主要問題，即如何以體系化思維重新梳理黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)，從而保障黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)化、法治化。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)需求與可行條件

制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化首要考慮的問題，就是追問黨內(nèi)法規(guī)制度體系的正當(dāng)性問題，即黨內(nèi)法規(guī)制度為什么要體系化，“體系化”要實(shí)現(xiàn)什么目的？制度體系化的邏輯建構(gòu)能夠使雜亂無章的規(guī)范制度化、統(tǒng)一化，從而更有助于對制度規(guī)范性質(zhì)的認(rèn)知。正如凱爾森評價(jià)法律體系的邏輯功能時(shí)所說的，“法并不是像有時(shí)所說的一個(gè)規(guī)則，它是具有那種我們理解為體系的統(tǒng)一性的一系列規(guī)則。如果我們將注意力局限于個(gè)別的孤立的規(guī)則，那就不可能了解法的性質(zhì)”〔6〕3。

規(guī)范制度的體系化一般來說具有以下三項(xiàng)功能：一是類型學(xué)意義的系統(tǒng)歸類功能，類型學(xué)作為社會科學(xué)常用的研究方法，是為了更好理解研究對象的特征和規(guī)律而從認(rèn)識論角度對其進(jìn)行系統(tǒng)化的知識整理與歸納。系統(tǒng)歸類的好處在于歸納出研究對象的共性與特征，而制度體系化的邏輯建構(gòu)用來實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范的具體分類，分類依據(jù)和界定標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)分的前提，而類型化的目的在于進(jìn)行歸類，因而同一制度歸于一類；差異性制度區(qū)分邊界，從不同制度中找出差異性特征。二是教義學(xué)的理論系統(tǒng)化功能，制度體系的邏輯建構(gòu)便于研究者從學(xué)術(shù)知識生產(chǎn)角度，為體系化的制度提煉共性特征，進(jìn)而有利于專屬性概念、范疇、理論體系的生成與構(gòu)建。三是為制度規(guī)范建構(gòu)提供參考性依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，體系化結(jié)構(gòu)一定程度上意味著制度設(shè)計(jì)的規(guī)范化與科學(xué)化，制度體系化的邏輯結(jié)構(gòu)能夠保障制度之間的連貫性、融通性、標(biāo)準(zhǔn)化，為制度發(fā)展提供指引和參考。

（一）以邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)一步完善的現(xiàn)實(shí)需求

1.制度治黨、依規(guī)治黨的管黨治黨實(shí)踐的不斷深化，需要與之匹配的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。制度治黨、依規(guī)治黨是強(qiáng)化黨自身建設(shè)的根本，是管黨治黨的基本方式。從1921年黨制定《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》開始，從建黨之初的全國58名黨員，發(fā)展至9918.5萬名黨員（截至2023年12月31日），大黨治理這樣一個(gè)超大規(guī)模的國家，沒有規(guī)矩、不靠制度，是無法長期執(zhí)政的。制度治黨、依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的基本遵循，沒有配套完備、體系統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)制度，無法從黨的自身建設(shè)層面實(shí)現(xiàn)管黨治黨的科學(xué)化與長效化，更無法從政黨治理國家層面保證治國理政的有效性與長期性。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善、不斷發(fā)展倚賴于其內(nèi)部邏輯結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)適和優(yōu)化，而黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)只有不斷優(yōu)化，才能滿足制度治黨、依規(guī)治黨的供給需求，才能保證各級各類黨組織和全體黨員的行為規(guī)范有序，組織紀(jì)律嚴(yán)明，行動(dòng)步調(diào)一致，才能保證縱橫交錯(cuò)、復(fù)雜多樣的黨內(nèi)關(guān)系有條不紊，才能保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、行動(dòng)一致。

2.全面從嚴(yán)治黨體系、黨的自我革命制度規(guī)范體系的健全完善，需要與之匹配的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。體系化是黨的制度建設(shè)的重要里程碑，標(biāo)志著制度化水平的提升。全面從嚴(yán)治黨、黨的自我革命不斷走向體系化之路，也對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化提出了現(xiàn)實(shí)要求。習(xí)近平在中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“用系統(tǒng)思維、科學(xué)方法推進(jìn)管黨治黨內(nèi)容全涵蓋、對象全覆蓋、責(zé)任全鏈條、制度全貫通，進(jìn)一步健全要素齊全、功能完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的全面從嚴(yán)治黨體系”〔7〕，并且提出黨內(nèi)法規(guī)制度改革，形成科學(xué)完備、有效管用的制度體系的要求。黨的二十大提出的完善黨的自我革命制度規(guī)范體系，同樣提出要“堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系”〔8〕59。黨的自我革命從制度規(guī)范維度就是要借助黨內(nèi)法規(guī)這一制度載體實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的各項(xiàng)機(jī)制：一是黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)問責(zé)通過正風(fēng)肅紀(jì)實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)政治生態(tài)的自我凈化；二是黨內(nèi)法規(guī)制定、備案與清理制度實(shí)現(xiàn)規(guī)范自身的不斷完善；三是黨內(nèi)監(jiān)督與保障制度不斷健全保證了制度的不斷革新；四是主題學(xué)習(xí)制度、教育培訓(xùn)制度實(shí)現(xiàn)了黨員干部執(zhí)政能力的不斷提高。

3.中國特色社會主義法治體系需要與之匹配的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。在中國特色社會主義法律體系形成以后，建設(shè)中國特色社會主義法治體系成為法治中國建設(shè)的重大方略，黨的十八屆四中全會明確了這一宏觀旨向：“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”〔9〕93。前四項(xiàng)體系之間為“頓號”，表示平行列舉的邏輯關(guān)系，即法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系共同構(gòu)成了“國家法律體系”。“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”前面為“逗號”，表示其與前四項(xiàng)為并列關(guān)系?？梢姟包h內(nèi)法規(guī)體系”隸屬中國特色社會主義法治體系，與國家法律體系一道構(gòu)成中國特色社會主義制度體系，共同體現(xiàn)出動(dòng)態(tài)法治的屬性。黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系、黨內(nèi)法規(guī)保障體系應(yīng)是隸屬于黨內(nèi)法規(guī)體系的下位概念。黨內(nèi)法規(guī)制度體系更側(cè)重于靜態(tài)的制度建構(gòu)，重在搭建起黨內(nèi)法規(guī)制度的“四梁八柱”，支撐起黨內(nèi)法規(guī)制度大廈。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)堅(jiān)持法治的系統(tǒng)思維，形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的制度體系。

（二）以邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)一步完善的可行條件

1.黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成效明顯，黨內(nèi)法規(guī)制度體系日漸完善。習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上宣布，我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，這是黨的建設(shè)史特別是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史上的一個(gè)重要里程碑，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)由此邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)3615部。其中，黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)211部，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的部委黨內(nèi)法規(guī)163部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)3241部。在黨章統(tǒng)領(lǐng)之下，準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則一應(yīng)俱全，現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)中，黨章1部，準(zhǔn)則3部，條例43部，規(guī)定850部，辦法2034部，規(guī)則75部，細(xì)則609部〔10〕2。從黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量與體量來看，黨內(nèi)法規(guī)的立章建制工作已經(jīng)完成，中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)分工明確，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)的門類基本齊全，黨的十八大以來的依規(guī)治黨實(shí)踐為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化奠定了良好基礎(chǔ)與條件。

2.黨內(nèi)法規(guī)作用充分發(fā)揮，黨內(nèi)法規(guī)治理效能日益凸顯。黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨取得階段性勝利，并向縱深方向發(fā)展。黨中央堅(jiān)持把黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行擺在更加突出位置，深入開展黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育活動(dòng)，全體黨員尤其是關(guān)鍵少數(shù)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)規(guī)用規(guī)守規(guī)蔚然成風(fēng)，制度治黨、依規(guī)治黨成效明顯，黨紀(jì)學(xué)習(xí)教育常態(tài)化，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓紀(jì)律成為帶電的“高壓線”。但也要看到黨內(nèi)法規(guī)制度供給尚無法滿足依規(guī)治黨的制度實(shí)踐，配套性規(guī)范不足、制度規(guī)范碎片化、規(guī)范間重復(fù)交叉等問題仍然存在，突出反映了制度體系化程度不足的問題。因此，只有健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)，才能完善治黨管黨的治理體系建設(shè)，最大限度地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的治理效能，使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度不斷健全完善，保證中國式現(xiàn)代化不斷取得成功。

3.中國特色社會主義制度體系不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障。中國特色社會主義制度體系的最大政治特色在于治黨與治國是統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)的，治國必先治黨、治黨必依法度。在社會主義制度建設(shè)層面，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是有序銜接、協(xié)調(diào)共建的，共同作為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的根本制度保證。中國特色的國家法律體系已然成型，黨內(nèi)法規(guī)制度體系緊隨其后，二者同軌共軛、協(xié)同發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化不僅強(qiáng)化了黨的自身建設(shè)，而且強(qiáng)化了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，保障中國共產(chǎn)黨在世界形勢深刻變化的歷史進(jìn)程中始終走在時(shí)代前列，成為發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本要求

體系化表征制度的科學(xué)化、法治化，使多元制度整合為統(tǒng)一的整體，保證制度之間的有機(jī)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致、運(yùn)行有序，黨內(nèi)法規(guī)制度體系邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)滿足以下基本要求。

（一）內(nèi)容科學(xué)：全面涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面

制度是否體系化，一個(gè)最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是看所建構(gòu)的制度體系結(jié)構(gòu)是否能夠涵蓋所有制度規(guī)范，沒有個(gè)別規(guī)范的溢出或超出劃定的體系之外，也就是說，體系化能夠?qū)崿F(xiàn)對全部規(guī)范的包容和涵蓋。此外，體系化也是區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)，是界定某一規(guī)范的屬種關(guān)系，即a規(guī)范如果劃歸于A制度體系之中，就具有A制度體系的制度屬性和特征，從而能夠有別于其他制度體系。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）定義了黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)容，這也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)容限定，即“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”〔11〕1477。由此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)容限定體現(xiàn)了主體限定、調(diào)整領(lǐng)域限定、政治屬性限定與監(jiān)督保障限定四個(gè)方面，這就實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件、國家法律制度、社會規(guī)范的區(qū)分。體系化的內(nèi)容科學(xué)要求對“黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)”與“黨的建設(shè)活動(dòng)”兩大主類進(jìn)行制度化、法治化，這構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)的制度前提。

（二）程序嚴(yán)密：體現(xiàn)立規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)、守規(guī)全過程的制度設(shè)計(jì)

黨內(nèi)法規(guī)制度體系從屬于黨內(nèi)法規(guī)體系，與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系、黨內(nèi)法規(guī)保障體系一道體現(xiàn)了法治邏輯與運(yùn)行規(guī)律，是靜態(tài)制度與動(dòng)態(tài)運(yùn)行的有機(jī)統(tǒng)一，更是借助程序規(guī)范保障了實(shí)體規(guī)范的轉(zhuǎn)化與實(shí)現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化要有程序制度的設(shè)置，保障黨內(nèi)法規(guī)實(shí)體權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的轉(zhuǎn)化與落實(shí)。程序是由時(shí)間要素和空間要素構(gòu)成的，時(shí)間要素體現(xiàn)為制度調(diào)整的行為是按一定時(shí)序和時(shí)限進(jìn)行的，時(shí)序是行為的先后順序、時(shí)限是行為所占的時(shí)間長短?？臻g要素體現(xiàn)為制度調(diào)整行為是依據(jù)特定關(guān)系和方式進(jìn)行的，關(guān)系是主體在空間范圍內(nèi)的相關(guān)性，方式是行為外部呈現(xiàn)的表現(xiàn)形式。黨內(nèi)法規(guī)制度體系化離不開程序制度保障其按照法治軌道運(yùn)行，立規(guī)方面的程序制度表現(xiàn)為法規(guī)廢改立釋的自我清理程序；執(zhí)規(guī)方面的程序制度表現(xiàn)為執(zhí)行公開、執(zhí)行監(jiān)督、執(zhí)行責(zé)任制的相關(guān)程序制度；督規(guī)方面的程序制度表現(xiàn)為黨內(nèi)監(jiān)督、黨內(nèi)問責(zé)、紀(jì)律處分等方面的程序規(guī)范；守規(guī)方面的程序制度表現(xiàn)為知規(guī)、學(xué)規(guī)、守規(guī)等程序制度設(shè)計(jì)，如黨員領(lǐng)導(dǎo)干部模范守規(guī)的程序規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育程序規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)制度公開程序規(guī)范等。

（三）配套完備：各類配套制度與主干制度間要有序銜接、連貫一體

制度配套是完善制度體系的基礎(chǔ)保障手段，目的在于增強(qiáng)制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。所有制度都是因地制宜、因時(shí)制宜的，新問題會隨時(shí)產(chǎn)生，現(xiàn)實(shí)情況也會發(fā)生新變化，既有制度不可能解決實(shí)踐中的所有問題，需要在制度執(zhí)行過程中出臺暫行（試行）規(guī)定、實(shí)施細(xì)則、配套辦法等來實(shí)現(xiàn)查缺補(bǔ)漏的制度填補(bǔ)和制度細(xì)化功能。黨內(nèi)法規(guī)配套制度能夠保障黨內(nèi)法規(guī)制度體系的開放性、融通性和靈活性。黨內(nèi)法規(guī)配套制度按分類角度不同，可分為幾種情況，相互之間也有交叉：一是按主體不同形成的層級配套，有兩種情況，其一是同一主體通過制定低層級黨內(nèi)法規(guī)為高層級黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行配套，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》為了細(xì)化《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》進(jìn)行配套。其二是低層級主體為高層級主體進(jìn)行配套立規(guī)，如中央各部委、省級黨委通過制定部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)為中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行配套。二是按事項(xiàng)功能不同，可分執(zhí)行性配套、試行性配套、暫行性配套、細(xì)則性配套等，執(zhí)行性配套可參見《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會、各部委、省級黨委為了“貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)”可作出配套規(guī)定。實(shí)踐中還經(jīng)常會出現(xiàn)暫行性規(guī)定、試行辦法、實(shí)施細(xì)則類等配套制度保障主干法規(guī)的有效實(shí)施。三是約束性不同，可分為指令性配套、選擇性配套，如《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定”。也有配套決定權(quán)在制定主體一方，如地方黨委根據(jù)實(shí)際情況，可以制定配套性法規(guī)，并不實(shí)行“一刀切”的方式強(qiáng)行配套。實(shí)踐中并不是所有黨內(nèi)法規(guī)制度都需要配套，要量體裁衣、精準(zhǔn)配套。如黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，如黨內(nèi)監(jiān)督、問責(zé)制度、紀(jì)律處分就要求全黨統(tǒng)一、整齊劃一，不適合各部委或地方黨委再制定出臺配套規(guī)定。

（四）運(yùn)行有效：制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)督、保障等各項(xiàng)機(jī)制健全

黨內(nèi)法規(guī)制度是黨的建設(shè)實(shí)踐的產(chǎn)物，是由實(shí)踐創(chuàng)生，也是在實(shí)踐中發(fā)展和完善的，實(shí)踐構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系運(yùn)行的土壤。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要服務(wù)于制度治黨、依規(guī)治黨的實(shí)踐需要，有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究，構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系有效運(yùn)行的基本要求。完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系要求黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)都是連貫的、統(tǒng)一的、有序的。在制定層面，黨內(nèi)法規(guī)制度重在質(zhì)量，要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則，以黨章為遵循，以民主集中制為原則，堅(jiān)持科學(xué)民主規(guī)范制定制度。在執(zhí)行層面，黨內(nèi)法規(guī)制度要嚴(yán)格執(zhí)行，不打折扣；公平執(zhí)行，不搞特權(quán)；公正執(zhí)行，不搞例外；規(guī)范執(zhí)行，不能濫權(quán)。在評估層面，黨內(nèi)法規(guī)制度要堅(jiān)持四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：一是政治性，不違背政治原則；二是合章合規(guī)性，不與黨章、上位黨規(guī)相抵觸；三是合理性，合乎公共理性和實(shí)踐情況；四是實(shí)效性，執(zhí)行落地，產(chǎn)生成效。在監(jiān)督層面，黨內(nèi)法規(guī)制度要構(gòu)建完善的黨內(nèi)監(jiān)督制度，堅(jiān)持政治監(jiān)督為根本，強(qiáng)化民主集中制原則，依規(guī)依紀(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用。監(jiān)督是手段，最終目的在于懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸。在保障層面，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施應(yīng)調(diào)整調(diào)動(dòng)各方面資源力量，實(shí)現(xiàn)對黨員權(quán)利、制度建設(shè)、機(jī)關(guān)運(yùn)行等方面的保障，以確保黨組織工作活動(dòng)高效順暢運(yùn)行，從而為黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。從保障形式上可分為物質(zhì)性保障、精神性保障；制度性保障、心理性保障；政策性保障、經(jīng)濟(jì)性保障、社會性保障等不同的分類，需要未來黨內(nèi)法規(guī)制度體系在邏輯結(jié)構(gòu)上進(jìn)一步細(xì)化和健全保障類法規(guī)制度。

四、黨內(nèi)法規(guī)制度體系邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化的考量因素

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)，有依規(guī)治黨實(shí)踐生成的“1+5”模式、“1+4”模式、“1+2”模式，還有理論研究維度闡釋的法治體系模式、法律部門體系模式、“1+2+N”模式、“1+2+X”模式、“1+1+3”模式、關(guān)系型模式等〔12〕。無論哪種模式，都大體上符合體系化的制度邏輯，有其合理性，但不可否認(rèn)每一種模式都有其不足之處，都不是最優(yōu)解決方案。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化，最關(guān)鍵的問題可能還是回歸到原點(diǎn)問題，即黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的初衷是什么？也就是制度化的結(jié)構(gòu)功能是否能夠?qū)崿F(xiàn)？問題不破不立，反思黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)就是要打破固有的框架模式，先不要考慮中央層面三個(gè)規(guī)劃綱要中的模式變化，因?yàn)橐酪?guī)治黨實(shí)踐在不斷深化，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的建設(shè)制度隨著全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)，黨的自我革命制度規(guī)范體系不斷完善，黨和國家監(jiān)督體系不斷健全，都會對先前設(shè)計(jì)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的守正創(chuàng)新就要打破既有思維框架和制度模式的約束，擺脫制度變遷中的路徑依賴導(dǎo)致的“鎖定效應(yīng)”，要真正從制度衍生規(guī)律中發(fā)現(xiàn)制度本質(zhì)，科學(xué)認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在邏輯。

（一）認(rèn)清黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性是制度體系邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要前提

黨內(nèi)法規(guī)制度體系是有現(xiàn)實(shí)參照系的，即可參照國家法律制度體系不斷完善。不可否認(rèn)，以黨章為本的黨內(nèi)法規(guī)制度與以憲法為上的國家法律制度實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)成中國特色社會主義法治最鮮明的制度特征。中國特色社會主義法律的體系化建設(shè)必然促動(dòng)中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)，只有兩套制度共同的體系化，法治中國目標(biāo)才可能圓滿實(shí)現(xiàn)。作為有別于國家法律的制度建構(gòu)，黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性是確立其制度體系化的前提。從黨內(nèi)法規(guī)的生成機(jī)理來說，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)是馬克思主義基本原理與中國革命實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是中國共產(chǎn)黨在建黨、管黨、治黨實(shí)踐中不斷健全發(fā)展的制度形態(tài)，具有三重屬性。一是意識形態(tài)屬性，表征為鮮明的政治烙印；二是法治屬性，具有法治中國的本土性；三是政黨制度屬性，突顯政黨內(nèi)部規(guī)范特征〔13〕。也有學(xué)者提出黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性，主要包括政治屬性和規(guī)范屬性兩方面。政治屬性強(qiáng)調(diào)黨規(guī)姓黨，體現(xiàn)了黨的統(tǒng)一意志，而規(guī)范性強(qiáng)調(diào)的也是法治屬性，其具有一切規(guī)章制度共有的規(guī)范屬性〔14〕54。從黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建構(gòu)也兼具了三重屬性：從意識形態(tài)屬性來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系體現(xiàn)了黨的統(tǒng)一意志，即以民主集中制為制度原則。黨內(nèi)法規(guī)制度是無產(chǎn)階級政黨（共產(chǎn)黨）制度，集合了革命性、先進(jìn)性、純潔性和理想性于一身的意識形態(tài)屬性。黨章中的指導(dǎo)思想凸顯了黨內(nèi)法規(guī)制度的黨性本色。從法治屬性來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有法治規(guī)范性，包括確定性、穩(wěn)定性、普遍適用性、反復(fù)應(yīng)用性，從而體現(xiàn)制度規(guī)范之間的協(xié)調(diào)一致、調(diào)整有序、整體連貫、相互照應(yīng)。從政黨制度屬性來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系服務(wù)于政黨自身發(fā)展需要，以中國共產(chǎn)黨的章程、綱領(lǐng)為指引，秉持著依規(guī)治黨、制度治黨的治理邏輯。

（二）實(shí)現(xiàn)類型化的區(qū)分與歸類是制度體系邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要原則

黨內(nèi)法規(guī)制度體系化要堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃，要實(shí)現(xiàn)制度的類型化與有效區(qū)分，這是邏輯優(yōu)化的主要原則。根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，黨內(nèi)法規(guī)制度體系區(qū)分為“1+4”的框架，即在黨章之下，劃分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊。這種歸類方式具有以下特點(diǎn)：一是凸顯了黨章的統(tǒng)領(lǐng)地位，黨章是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的總章程總規(guī)矩，有利于維護(hù)黨章權(quán)威，也利于黨章的宗旨和精神在各板塊的貫徹落實(shí)。二是體現(xiàn)主體、行為、監(jiān)督“三位一體”的完整閉合系統(tǒng)。三是契合了“大黨建”格局，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與自身建設(shè)法規(guī)制度的并列，強(qiáng)化了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要地位。但是這種框架模式在區(qū)分度與歸類科學(xué)性方面還是稍顯不足。一是黨的自身建設(shè)法規(guī)制度的包容性太強(qiáng)，黨的自身建設(shè)包括了政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)等各方面。按照同類項(xiàng)合并的原則，從調(diào)整對象角度來看，黨的組織法規(guī)制度與黨的自身建設(shè)法規(guī)制度之中的黨的組織建設(shè)領(lǐng)域無法區(qū)分；黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度與黨的自身建設(shè)法規(guī)制度之中的黨的紀(jì)律建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)都存在交叉和重合；在一定維度上，黨的組織法規(guī)制度與監(jiān)督保障法規(guī)制度都可歸屬于黨的自身建設(shè)法規(guī)制度之中，這就導(dǎo)致原有四分體系相互之間無法實(shí)現(xiàn)類型化區(qū)分，導(dǎo)致發(fā)布的幾種版本的黨內(nèi)法規(guī)制度匯編的規(guī)范劃分方式不科學(xué)、不一致、不統(tǒng)一。二是從《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的“黨內(nèi)法規(guī)”定義來看，黨內(nèi)法規(guī)制度調(diào)整的主要領(lǐng)域明確區(qū)分為黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與黨的建設(shè)活動(dòng)，因而在黨章之下，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的建設(shè)法規(guī)制度的兩分法更契合體系分類的科學(xué)性，即“1+2”分類模式更合適。規(guī)劃綱要雖然是以主體—行為—監(jiān)督為劃分依據(jù)，但實(shí)踐中黨的組織法規(guī)制度與監(jiān)督保障法規(guī)制度不宜與領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度和自身建設(shè)法規(guī)制度處于同一位階，且這兩類都可歸入黨的建設(shè)法規(guī)制度之中，導(dǎo)致種屬關(guān)系不清晰。此外，監(jiān)督和保障法規(guī)是兩類不同性質(zhì)的規(guī)范制度，不宜混同在一起歸類。

（三）系統(tǒng)集成與結(jié)構(gòu)均衡是制度體系邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建構(gòu)方式

體系化不僅要達(dá)到分類與區(qū)分的效果，還要體現(xiàn)整體性，即實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)所有制度規(guī)范形式的全覆蓋、全包含、全適用。新時(shí)代以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得了高質(zhì)量發(fā)展，有力保障了黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平的提升。但是從邏輯結(jié)構(gòu)的體系化標(biāo)準(zhǔn)來看，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)仍存在著許多不足之處：一是體系結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致各調(diào)整領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)范數(shù)量不均衡。黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障方面黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量比較多、制度相對比較健全，但其他領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)相對滯后。二是“基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)還不夠齊全和系統(tǒng)，一些重要領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)仍然失之于散、碎片化，一事多規(guī)，缺乏綜合性、集成性的條例”〔15〕45。三是配套性黨內(nèi)法規(guī)匱乏，即使有配套，也沒有科學(xué)配套，上下一般粗，沒有體現(xiàn)出配套的必要性、科學(xué)性。四是一些黨內(nèi)法規(guī)沖突重復(fù)、疊床架屋，同一事項(xiàng)多部法規(guī)競合調(diào)整，導(dǎo)致適用混亂。五是層級位階混淆，下位法規(guī)違背中央黨內(nèi)法規(guī)的保留事項(xiàng)，越權(quán)立規(guī)、越權(quán)執(zhí)行，導(dǎo)致上位法規(guī)失位、下位法規(guī)僭越的現(xiàn)象。因而，從系統(tǒng)集成性角度，黨內(nèi)法規(guī)制度的體系建構(gòu)要從黨內(nèi)法規(guī)制度的基本性質(zhì)與內(nèi)在邏輯出發(fā)，遵循依規(guī)治黨、制度治黨的實(shí)踐規(guī)律，從中國特色社會主義制度出發(fā)，要以黨章為根本遵循，堅(jiān)持民主集中制原則，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與黨的建設(shè)制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨和黨的自我革命的偉大戰(zhàn)略實(shí)踐。從結(jié)構(gòu)均衡性角度，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要保障黨的各項(xiàng)事項(xiàng)于規(guī)有據(jù)、有規(guī)可依，都納入制度的軌道上來，保障制度的權(quán)力規(guī)范、權(quán)利規(guī)范、責(zé)任規(guī)范設(shè)置科學(xué)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致。黨內(nèi)法規(guī)制度體系要堅(jiān)持實(shí)體制度與程序制度的統(tǒng)一，要保障權(quán)力運(yùn)行、權(quán)利保障都納入規(guī)范程序之中，保障程序的開放性、參與性、公平性。

五、黨內(nèi)法規(guī)制度體系邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化的路徑

新時(shí)代新征程，在新的歷史起點(diǎn)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，必須針對黨內(nèi)法規(guī)的制度特點(diǎn)，把握中國特色社會主義制度的基本規(guī)律，把握制度體系建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵，保障黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)從以下幾方面著手。

（一）構(gòu)建以黨章為遵循的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的建設(shè)法規(guī)制度兩大板塊

在黨內(nèi)法規(guī)制度體系之中，黨章是黨的根本大法，是黨的總章程、總遵循和總依據(jù)，處在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的最高位階。其他黨內(nèi)法規(guī)制度都要以黨章為根本、為源頭，是黨章的延伸和具體化。依照2019年修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)概念的界定，黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與黨的建設(shè)活動(dòng)是一對并列的概念范屬，而黨的紀(jì)律的制度功能在于保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的順利實(shí)施。在黨章之下，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的建設(shè)法規(guī)制度應(yīng)成為并立的兩大板塊。這種兩分板塊設(shè)計(jì)主要基于以下幾點(diǎn)理由：第一，黨的建設(shè)法規(guī)制度契合了黨章關(guān)于“黨的建設(shè)”的規(guī)定。黨章序言明確了新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程，“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，以偉大自我革命引領(lǐng)偉大社會革命”〔16〕18?！饵h內(nèi)法規(guī)學(xué)》中黨的自身建設(shè)只包含了“政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)”五個(gè)方面〔15〕192，忽略了“制度建設(shè)”，失之全面。由此可見，“黨的建設(shè)法規(guī)制度”比“黨的自身建設(shè)法規(guī)制度”的概念更加科學(xué)和更具包容性。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的建設(shè)法規(guī)制度相并列契合了中國式現(xiàn)代化視域下黨的建設(shè)制度的改革方向。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中明確了“聚焦提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和長期執(zhí)政能力，創(chuàng)新和改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，深化黨的建設(shè)制度改革，健全全面從嚴(yán)治黨體系”〔17〕17。如果說，黨的領(lǐng)導(dǎo)是進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的根本保證，那么，黨的建設(shè)是解決大黨獨(dú)有難題、建設(shè)更加堅(jiān)強(qiáng)有力的馬克思主義政黨的必然要求，只有不斷深化黨的建設(shè)，才能進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而深化和完善黨的建設(shè)制度改革，必須完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力。第三，把黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的建設(shè)法規(guī)制度并列，實(shí)現(xiàn)類型化區(qū)分，符合黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)化方向。這一兩分并列體系，避免了黨的組織法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)與黨的自身建設(shè)法規(guī)混同的問題，平行結(jié)構(gòu)也突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)的核心地位。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中起到定海神針作用。從結(jié)構(gòu)功能匹配性來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)是并行的，黨的組織制度、監(jiān)督保障制度歸屬于黨的建設(shè)之中更符合黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)。

（二）以法典化這一突破口強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系的系統(tǒng)性建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)法典化是黨內(nèi)法規(guī)制度體系成熟的重要標(biāo)志，意味著通過長時(shí)間、高質(zhì)量的法規(guī)制度建設(shè)，某一領(lǐng)域制度規(guī)范的系統(tǒng)化、科學(xué)化程度比較健全和完善，更利于制度體系建構(gòu)的完備統(tǒng)一、銜接有序、協(xié)調(diào)一致?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》提出“黨的組織法規(guī)法典化”的重要工作任務(wù)，為黨內(nèi)法規(guī)法典化找到了重要的突破口。黨內(nèi)法規(guī)法典化為黨內(nèi)法規(guī)制度體系化奠定了良好的制度基礎(chǔ)。首先，法典化有利于化解黨內(nèi)法規(guī)制度體系間的龐雜問題，形成以法典為主干性法規(guī)，匯集分支性法規(guī)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的多元領(lǐng)域分類。其次，法典化有利于化解黨內(nèi)法規(guī)的“碎片化”問題，使零散的、不易分類的規(guī)范自動(dòng)地歸集，從而實(shí)現(xiàn)散亂的規(guī)范向中心法典的統(tǒng)合與集中。最后，法典化提升了制度體系化的水平，使立規(guī)技術(shù)更加科學(xué)化、規(guī)范化，并且借助于法典化設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)了規(guī)范與規(guī)范之間的效力沖突、適用競合、解釋乏力等制度整合問題。從目前的制度實(shí)踐來看，黨的組織法典步入立規(guī)建制階段，表征新時(shí)代黨的組織建設(shè)的功能定位已然基本成形，黨內(nèi)組織關(guān)系相對比較穩(wěn)定，黨的組織法規(guī)制度相對成熟。黨的組織法典的編纂工作應(yīng)秉承以下建構(gòu)原則：第一，遵循實(shí)質(zhì)性法典的編纂原則，提煉出共性更強(qiáng)的概念、范疇、原則與制度體系，為黨的組織工作奠定基礎(chǔ)性制度。第二，黨的組織法規(guī)法典應(yīng)體系適中，能夠做到涵蓋黨的組織工作活動(dòng)的主要內(nèi)容，包括黨的組織體系建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)，人才隊(duì)伍和黨員隊(duì)伍建設(shè)等四項(xiàng)主要內(nèi)容。第三，法典具有統(tǒng)合性與綜合性，能夠全面覆蓋黨的組織工作的各個(gè)主體、各個(gè)方面、各項(xiàng)程序，并且具有前瞻性，能夠在一定時(shí)間保持規(guī)范調(diào)整事項(xiàng)的穩(wěn)定性和有效性，避免新規(guī)立后不斷修修補(bǔ)補(bǔ)。

（三）在體系模式上構(gòu)建“1+M+N”三層級制度結(jié)構(gòu)

黨內(nèi)法規(guī)制度體系應(yīng)以黨章為統(tǒng)帥，重新建構(gòu)符合依規(guī)治黨實(shí)踐的制度體系的內(nèi)部邏輯結(jié)構(gòu)。在借鑒既有理論研究與實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可嘗試構(gòu)建“1+M+N”（見圖1）的三級制度體系結(jié)構(gòu)，其中的“1”為黨章，“M”為現(xiàn)有的兩大制度板塊，即黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的建設(shè)法規(guī)制度，現(xiàn)在的M處在第二級，但為何用“1+M”而不是“1+2”，主要理由在于依規(guī)治黨的實(shí)踐不斷發(fā)展，對黨內(nèi)法規(guī)二級板塊的認(rèn)知也不斷發(fā)生變化，如果未來能夠出現(xiàn)與黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)并列一級的調(diào)整領(lǐng)域，這里“M”就可能出現(xiàn)數(shù)量上的變化，制度發(fā)展是與時(shí)俱進(jìn)的，制度實(shí)踐也在不斷豐富完善，“1+M”更具有開放性與延展性，從而能夠保證制度發(fā)展的張力?！癗”是三級法規(guī)，三級法規(guī)是對“M”級法規(guī)制度的細(xì)化與再分類，如黨的領(lǐng)導(dǎo)制度法規(guī)處于M級，N級的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度法規(guī)再按不同設(shè)定依據(jù)進(jìn)行細(xì)分，如按領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域不同，可劃分為黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作制度法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)政府工作法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)單位工作法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)工作法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)宣傳工作法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)工作法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)社會團(tuán)體工作法規(guī)等。N級的黨的建設(shè)法規(guī)也可再分類為黨的政治建設(shè)法規(guī)、黨的思想建設(shè)法規(guī)、黨的組織建設(shè)法規(guī)、黨的紀(jì)律建設(shè)法規(guī)、黨的作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、黨的制度建設(shè)法規(guī)等?！?+M+N”三級設(shè)計(jì)以“M”“N”的約數(shù)保證了各級法規(guī)制度的延伸性、開放性，有利于法規(guī)制度體系因時(shí)制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（四）保持第三層級制度規(guī)范的開放性與兼容性

依照上述“1+M+N”的體系框架，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重點(diǎn)工作方向應(yīng)該是N級，即第三層級制度規(guī)范的分類與細(xì)化，因?yàn)椤癕”級的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度與黨的建設(shè)法規(guī)制度并行的二分結(jié)構(gòu)在目前來說是比較穩(wěn)定的體例，既符合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)的界定，也契合當(dāng)前依規(guī)治黨、制度治黨的制度實(shí)踐精神。第三層級法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行完善。第一，進(jìn)一步健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，建構(gòu)體系層次分明的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度。以中辦法規(guī)局編著的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》〔18〕為例，其“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”部分只分了六個(gè)門類，即“黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作、黨領(lǐng)導(dǎo)編制工作、黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)、黨領(lǐng)導(dǎo)宣傳思想工作、黨領(lǐng)導(dǎo)社會治理、黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作”。這其實(shí)反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系尚不健全，與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化還有不小的差距，許多重要的黨內(nèi)法規(guī)仍然處于缺失狀態(tài)，亟待立規(guī)建制，補(bǔ)齊制度短板。第二，黨的建設(shè)法規(guī)制度需要系統(tǒng)性整合，厘清黨的建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域的制度規(guī)范。從既有黨內(nèi)法規(guī)匯編中可見，黨的組織法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)與黨的自身建設(shè)法規(guī)應(yīng)重新整合到“黨的建設(shè)法規(guī)”之中，哪些屬于組織建設(shè)的，哪些屬于紀(jì)律建設(shè)的，哪些屬于作風(fēng)建設(shè)的，都應(yīng)重新設(shè)計(jì)，從而避免規(guī)范之間的交叉重疊、疊床架屋。第三，應(yīng)在第三級黨的建設(shè)法規(guī)下擴(kuò)展“黨務(wù)工作法規(guī)制度”這一類屬?！包h務(wù)工作者”“基層黨務(wù)工作”等說法在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)，往往與大黨建工作相混淆?！包h務(wù)工作”應(yīng)是黨的建設(shè)的下位概念，與“黨的各類建設(shè)”平行，強(qiáng)調(diào)其黨的內(nèi)部管理工作，大多用于管理、輔助各類具體的黨的專項(xiàng)建設(shè)。黨務(wù)工作一般體現(xiàn)為管理型、事務(wù)型、輔助型等業(yè)務(wù)類型，側(cè)重于業(yè)務(wù)操作與工作規(guī)程。“黨務(wù)工作”往往具有一定綜合性，其制度形態(tài)與黨的各專項(xiàng)建設(shè)存在交叉，體現(xiàn)出綜合性或混和性法規(guī)的特點(diǎn)，如黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)工作、機(jī)關(guān)檔案管理、黨政機(jī)關(guān)公文處理等黨務(wù)工作就涉及到無法歸類到黨的六大建設(shè)法規(guī)之中的問題。目前大多數(shù)黨內(nèi)保障類法規(guī)制度其實(shí)就是黨務(wù)工作的一部分，可以把保障法規(guī)制度整合到黨務(wù)工作法規(guī)之中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部體系的一致性和平衡性。

總而言之，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)優(yōu)化不可能一蹴而就，它會隨著新時(shí)代依規(guī)治黨、制度治黨實(shí)踐的不斷深化，不斷契合全面從嚴(yán)治黨與黨的自我革命的偉大實(shí)踐來豐富其制度結(jié)構(gòu)的具體內(nèi)容。建立健全并不斷完善和優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，要不斷夯實(shí)制度的基礎(chǔ)性工作，把握黨內(nèi)法規(guī)制度的中國特色，從制度自主性、特殊性的角度思考黨內(nèi)法規(guī)的制度本質(zhì)、運(yùn)行規(guī)律與實(shí)施成效，從豐富制度板塊的規(guī)范內(nèi)容、拓展制度調(diào)整領(lǐng)域、系統(tǒng)設(shè)置各層級規(guī)范等多方面，不斷追求其制度體系的邏輯結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、法治化。

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責(zé)任編輯 陳 鵑