基于ＰＤＣＡ 循環(huán)的蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展模式

摘 要：蓄滯洪區(qū)的建設(shè)管理事關(guān)流域防洪安全、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)化建設(shè)。在分析我國蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，以ＰＤＣＡ 循環(huán)改進策略（規(guī)劃、實施、評估、改進）為理論基礎(chǔ)，分別從防洪、經(jīng)濟、生態(tài)３ 個方面，針對目前蓄滯洪區(qū)防洪工程建設(shè)滯后、補償機制不完善、生態(tài)化建設(shè)較少等問題展開研究，并結(jié)合蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，提出蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的改進方案。以東大圩蓄滯洪區(qū)為例，分析其發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，基于建立的蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展水平評價指標(biāo)體系，對ＰＤＣＡ 循環(huán)改進后東大圩防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展水平進行評價，并從防洪、經(jīng)濟、生態(tài)３ 個方面提出了東大圩協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合保障措施。

關(guān)鍵詞：ＰＤＣＡ；蓄滯洪區(qū)；協(xié)調(diào)發(fā)展；東大圩

中圖分類號：ＴＶ２１２ 文獻標(biāo)志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２５．０３．０１４

引用格式：姬金雪，王樂，要威，等．基于ＰＤＣＡ 循環(huán)的蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展模式［Ｊ］．人民黃河，２０２５，４７（３）：９１－９６，１０３．

０ 引言

蓄滯洪區(qū)作為防洪工程的重要組成部分，在發(fā)生洪澇災(zāi)害時起著舉足輕重的作用。蓄滯洪區(qū)一方面承擔(dān)著調(diào)蓄洪水的功能，另一方面是蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民賴以生存的場所，這種雙重定位增加了蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的難度［１］ 。通過不斷地實踐和探索，我國初步建立了一套保障蓄滯洪區(qū)防洪功能運用和維護人民生命財產(chǎn)安全的基本制度，并制定了一系列關(guān)于蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理的政策法規(guī)［２］ 。

目前，蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理在防洪、經(jīng)濟和生態(tài)方面仍存在一些突出問題。防洪方面存在防洪工程建設(shè)滯后、安全設(shè)施老化、群眾轉(zhuǎn)移困難、現(xiàn)行補償政策難以滿足蓄滯洪區(qū)實際需要等問題，同時蓄滯洪區(qū)管理存在分散化特征，不同管理機構(gòu)負責(zé)不同領(lǐng)域的管理，導(dǎo)致管理職能的重疊和沖突［３－５］ 。經(jīng)濟方面存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、蓄滯洪區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)生活水平不高、管理模式較為粗放、土地資源管理效率較低等問題，蓄滯洪區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢［６－７］ 。生態(tài)方面，目前由于較注重蓄滯洪區(qū)防洪功能的發(fā)揮和經(jīng)濟發(fā)展，管理工作主要集中在保障防洪安全等方面，因此較少關(guān)注蓄滯洪區(qū)的生態(tài)化建設(shè)。

關(guān)于蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的研究，１９６３ 年日本將渡良瀨蓄滯洪區(qū)打造成兼具生態(tài)修復(fù)、城市供水、旅游等功能的區(qū)域［８］ ；荷蘭在２０ 世紀８０ 年代將自然恢復(fù)理念與洪水防御措施相結(jié)合，設(shè)立“ＰｌａｎＳｔｏｒｋ”項目，實現(xiàn)了防洪和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展［９］ ；余萍等［１０］ 提出蓄滯洪區(qū)做好防洪減災(zāi)工作的同時要更新觀念，將蓄滯洪區(qū)治理目標(biāo)由單一的防洪轉(zhuǎn)變?yōu)榉篮榧八Y源利用、環(huán)境及生態(tài)改善等；王薇等［１１］ 認為蓄滯洪區(qū)有調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功能，應(yīng)探索蓄滯洪區(qū)的多目標(biāo)利用方式，兼顧環(huán)境、社會、經(jīng)濟、生態(tài)等目標(biāo)，提升整體效益；胡德勝等［１２］ 提出“生態(tài)＋Ｘ 產(chǎn)業(yè)”的綠色產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展模式，以實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

ＰＤＣＡ 循環(huán)是一種循環(huán)改進的管理方法，但是將ＰＤＣＡ 循環(huán)應(yīng)用于協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域的研究較少，因此本文將ＰＤＣＡ 循環(huán)和蓄滯洪區(qū)防洪、經(jīng)濟、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展研究相結(jié)合，基于ＰＤＣＡ 循環(huán)改進策略構(gòu)建蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)化體系，在不同階段對蓄滯洪區(qū)的發(fā)展進行改進，從而實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，并從防洪建設(shè)與管理、經(jīng)濟建設(shè)與管理、生態(tài)建設(shè)與管理方面提出蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合保障措施。同時，以巢湖流域東大圩蓄滯洪區(qū)為例，采用模糊綜合評價法對蓄滯洪區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展水平進行評價，根據(jù)ＰＤＣＡ 循環(huán)改進策略提出東大圩蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合保障措施，以促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的協(xié)同增長。

１ ＰＤＣＡ 循環(huán)用于蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展管理的階段劃分

ＰＤＣＡ 循環(huán)是一種科學(xué)的管理方法，由Ｐｌａｎ（計劃）、Ｄｏ（實施）、Ｃｈｅｃｋ（檢查）和Ａｃｔ（處理）４ 個階段組成［１３］ ，這４ 個階段形成一個循環(huán)，不斷重復(fù)以實現(xiàn)管理對象的改進和優(yōu)化。實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個長期過程，蓄滯洪區(qū)涉及自然、社會、經(jīng)濟、生態(tài)等因素，ＰＤＣＡ 循環(huán)提供了一個系統(tǒng)性、持續(xù)性的管理框架，通過不斷執(zhí)行ＰＤＣＡ 循環(huán)，持續(xù)優(yōu)化蓄滯洪區(qū)管理，提高蓄滯洪區(qū)的安全性、增強其抗洪能力。基于ＰＤＣＡ 循環(huán)改進的蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展管理模式可分為４ 個階段：規(guī)劃階段、實施階段、評估階段、改進階段?；冢校模茫?循環(huán)改進策略構(gòu)建蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)化體系，以螺旋式上升改進方式實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，若未實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，則開啟下一輪循環(huán)，直至實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，見圖１。

１．１ 規(guī)劃階段

規(guī)劃階段主要是確定蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展方向，并制定防洪等方面的保障措施，保障蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

１）資料收集與現(xiàn)狀調(diào)查。在對蓄滯洪區(qū)進行規(guī)劃前，要完成蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀調(diào)查，主要收集區(qū)域內(nèi)自然環(huán)境、社會經(jīng)濟、現(xiàn)有規(guī)劃政策、水利設(shè)施、蓄滯洪區(qū)歷史啟用等情況，啟用風(fēng)險和經(jīng)濟損失等方面的資料，以全面了解蓄滯洪區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀。

２）協(xié)調(diào)發(fā)展水平評價與問題分析。通過建立反映蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展水平的評價指標(biāo)體系，對蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀進行評價，分析蓄滯洪區(qū)在經(jīng)濟、防洪、生態(tài)方面存在的不協(xié)調(diào)因素及問題，同時分析蓄滯洪區(qū)洪水調(diào)蓄與人口發(fā)展的矛盾、蓄滯洪區(qū)運用與社會經(jīng)濟發(fā)展的矛盾、社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾等。

３）情景模擬與制定目標(biāo)。根據(jù)蓄滯洪區(qū)的實際情況設(shè)置延續(xù)傳統(tǒng)、洪水資源化、綜合協(xié)調(diào)發(fā)展等不同發(fā)展情景，結(jié)合現(xiàn)狀協(xié)調(diào)發(fā)展水平評價結(jié)果和目前存在的問題與矛盾，制定整改措施并確定蓄滯洪區(qū)的發(fā)展方向。在明確發(fā)展方向后，針對不同情景的具體特征和區(qū)域?qū)嶋H情況制定蓄滯洪區(qū)發(fā)展目標(biāo)，確定短期、中期和長期發(fā)展路徑。目標(biāo)的制定應(yīng)以科學(xué)評估為基礎(chǔ)，注重多目標(biāo)協(xié)調(diào)，確保防洪安全、生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展同步推進。

４）可行性分析與計劃實施。確定蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展方向并制定發(fā)展目標(biāo)后，分析蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的外部條件與內(nèi)在動力，制定保證蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的措施。完善防洪工程建設(shè)管理制度，做好前期準(zhǔn)備工作，根據(jù)蓄滯洪區(qū)的實際需求進行建設(shè)，保證資金來源充足和資金合理運用的同時，設(shè)立專門機構(gòu)對工程質(zhì)量進行監(jiān)管。

１．２ 實施階段

實施階段按照蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)組織實施，主要協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)、政策制度、運用管理等方面出現(xiàn)的問題。

１）工程建設(shè)。推進蓄滯洪區(qū)規(guī)劃方案的落地，形成防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的工程建設(shè)布局，同時以生態(tài)化建設(shè)為重點帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。一方面要確保防洪設(shè)施安全有效運行，在蓄滯洪水時能及時有效發(fā)揮蓄滯洪區(qū)的作用；另一方面要加強生態(tài)化建設(shè)，促進蓄滯洪區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

２）政策保障。目前，蓄滯洪區(qū)補償機制不完善，蓄滯洪區(qū)的補償大多僅限于行洪功能和居民損失的補償，對生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等方面的補償普遍缺乏，建議完善蓄滯洪區(qū)運用的補償管理辦法，并補充蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償機制，同時探索國家、社會、企業(yè)共同支持的蓄滯洪區(qū)洪水保險制度，建立并完善蓄滯洪區(qū)長效運行的激勵制度。

３）長效運維管理。明確蓄滯洪區(qū)運用管理責(zé)權(quán)，制定相關(guān)管理辦法，落實管理經(jīng)費；建立蓄滯洪區(qū)運用管理效益的考核機制和負面清單；形成運用管理的實時信息公開機制；建立蓄滯洪區(qū)防洪、環(huán)境損害等突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)機制。

４）協(xié)調(diào)矛盾，有序發(fā)展。解決蓄滯洪區(qū)人口管理問題和各部門管理協(xié)調(diào)問題，制定人口管理和社會保障政策，做好蓄滯洪區(qū)群眾教育、就業(yè)等引導(dǎo)工作，提供良好的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度和生活條件；建立職能部門之間的信息共享和協(xié)調(diào)溝通機制，并推動蓄滯洪區(qū)法制化建設(shè)。

１．３ 評估階段

評估階段是評估蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的防洪效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益等，檢查執(zhí)行情況是否符合預(yù)期效果，并找出不足之處，為下一步改進提供依據(jù)。

１）經(jīng)濟效益。經(jīng)濟效益主要核算蓄滯洪區(qū)改造后的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值以及蓄水、灌溉、養(yǎng)殖等效益的增加值。通過建立適合的社會經(jīng)濟發(fā)展模式，降低分洪成本，同時逐步縮小蓄滯洪區(qū)與周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

２）防洪效益。防洪效益主要評估蓄滯洪區(qū)建設(shè)后在提升防洪能力方面的效果。通過蓄滯洪區(qū)建設(shè)和規(guī)劃的實施，基本形成較為完善的防洪工程體系、公共基礎(chǔ)設(shè)施體系，保證蓄滯洪區(qū)安全分蓄洪水，保障蓄滯洪區(qū)人民群眾生命財產(chǎn)安全。

３）生態(tài)效益。生態(tài)效益主要評估蓄滯洪區(qū)水源涵養(yǎng)價值、氣候調(diào)節(jié)價值、空氣凈化價值、水質(zhì)凈化價值、土壤保持價值、碳固定價值、物種保育價值等生態(tài)化建設(shè)效益?？刹捎檬袌鰞r值法、替代成本法、影子工程法等核算生態(tài)系統(tǒng)的價值。

１．４ 改進階段

改進階段需要根據(jù)評估的效益，為實現(xiàn)階段性目標(biāo)對管理部門、企業(yè)及公眾等制定激勵措施，分析蓄滯洪區(qū)的遺留問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、制定整改措施，同時修訂防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，將未解決的問題納入下一循環(huán)中。

１）目標(biāo)實現(xiàn)激勵措施。蓄滯洪區(qū)的階段性目標(biāo)實現(xiàn)激勵措施旨在激發(fā)利益相關(guān)者（如工程建設(shè)者、管理機構(gòu)等）的積極性和責(zé)任感，推動蓄滯洪區(qū)項目的順利實施和防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。對管理部門來說，根據(jù)管理績效對管理部門進行績效獎勵和表彰；對企業(yè)來說，對完成考核指標(biāo)的企業(yè)予以稅收優(yōu)惠等獎勵；對公眾來說，獎勵和表彰參與蓄滯洪區(qū)建設(shè)的先進個人和集體。

２）遺留問題分析。首先要分析解決蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)遺留問題的外部條件和造成問題產(chǎn)生的原因，比如政策環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、資源利用沖突、生態(tài)環(huán)境等方面問題；其次要判斷解決蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)遺留問題的時機和條件是否成熟，成熟的技術(shù)手段、足夠的資金、政策的支持、較高公眾參與度都很重要。

３）經(jīng)驗與目標(biāo)修訂?？偨Y(jié)蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的運行管理經(jīng)驗，為后續(xù)工作的實施打下良好基礎(chǔ)。對于依舊存在的問題，根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀、外部條件等修訂蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，提出優(yōu)化方案和合理的對策并將其納入下一階段的循環(huán)中，制定新一輪的工作規(guī)劃直至實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

２ 基于ＰＤＣＡ 循環(huán)改進的東大圩協(xié)調(diào)發(fā)展

２．１ 規(guī)劃階段

１）東大圩現(xiàn)狀及問題。巢湖流域目前已建的省級蓄滯洪區(qū)僅有東大圩一處。東大圩位于兆河，圩口面積６２．９ ｋｍ２，蓄滯洪區(qū)面積６０．３ ｋｍ２，耕地約４ ０００ ｈｍ２。蓄洪水位為１２．０ ｍ 時蓄洪庫容為２．５９ 億ｍ３，蓄洪水位為１２．５ ｍ 時蓄洪庫容為２．８９ 億ｍ３。截至２０２４ 年東大圩蓄滯洪區(qū)累計運用７ 次，東大圩蓄滯洪區(qū)的管理主要由巢湖管理局東大圩進洪閘管理處負責(zé)，未設(shè)立專管機構(gòu)。

防洪方面，部分堤防達不到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，不能有效抵御洪水，同時避難設(shè)施不足，蓄滯洪水時居民需要臨時轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟方面，該區(qū)域以農(nóng)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，經(jīng)濟發(fā)展后勁不足，經(jīng)濟發(fā)展速度明顯低于其他地區(qū)。生態(tài)方面，蓄滯洪區(qū)發(fā)展的重點是防洪功能的發(fā)揮和經(jīng)濟，生態(tài)化建設(shè)和管理較少。

２）協(xié)調(diào)發(fā)展評價與問題分析。采用ＡＨＰ－模糊綜合評價法［１４－１５］ 對東大圩蓄滯洪區(qū)進行現(xiàn)狀協(xié)調(diào)發(fā)展水平評價，并設(shè)置預(yù)測情景預(yù)測東大圩蓄滯洪區(qū)未來的協(xié)調(diào)發(fā)展水平，以確定協(xié)調(diào)發(fā)展模式和發(fā)展方向。東大圩預(yù)測情景是將濕地面積增大到總面積的２０％，同時豐富當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物種植種類，推廣抗?jié)承妥魑?，減少田埂占地面積，同時適當(dāng)發(fā)展旅游業(yè)。發(fā)展指標(biāo)借鑒已有文獻［１４－１５］ 的研究成果設(shè)置，并結(jié)合實際需求進行測算。主要從經(jīng)濟效益、防洪效益、生態(tài)效益３ 個方面構(gòu)建蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展水平評價指標(biāo)體系，從經(jīng)濟資源、防洪、生態(tài)功能３ 個子系統(tǒng)中選取經(jīng)濟作物產(chǎn)值、蓄洪量、水質(zhì)凈化價值等１８ 個能夠反映蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展水平的評價指標(biāo)，見表１（表中生態(tài)功能子系統(tǒng)數(shù)據(jù)由生態(tài)價值核算得到，經(jīng)濟資源子系統(tǒng)和防洪子系統(tǒng)指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于２０２１ 年《滁州統(tǒng)計年鑒》和《關(guān)于印發(fā)２０２０ 年蓄滯洪區(qū)運用補償范圍、補償對象及補償標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)事項的通知》）。

利用層次分析法確定東大圩蓄滯洪區(qū)指標(biāo)權(quán)重，并采用隸屬度函數(shù)確定指標(biāo)隸屬度，主要參考朱積軍等［１６］ 采用的正態(tài)分布和柯西分布確定隸屬度函數(shù)，采用模糊綜合評價法得到東大圩防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展水平綜合評價結(jié)果。東大圩協(xié)調(diào)發(fā)展水平評價指標(biāo)權(quán)重和隸屬度見表２。參考已有蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展水平等級劃分方法［１７］ ，將蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展水平劃分為好、較好、一般、較差、差５ 個等級，其隸屬度取值范圍分別為（０．８，１．０］、（０．６，０．８］、（０．４，０．６］、（０．２，０．４］、［０，０．２］。東大圩防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展水平現(xiàn)狀、情景預(yù)測綜合評價結(jié)果分別為０． ４３８ ２、０．６３５ ０，協(xié)調(diào)發(fā)展水平分別屬于一般、較好等級。

東大圩現(xiàn)階段的協(xié)調(diào)發(fā)展水平為一般，存在的主要問題是：經(jīng)濟資源子系統(tǒng)中，東大圩地區(qū)種植結(jié)構(gòu)單一，以種植經(jīng)濟作物為主；防洪子系統(tǒng)中，分蓄洪水時損失較為嚴重，分洪量較大，說明東大圩防洪安全建設(shè)有待進一步完善；生態(tài)功能子系統(tǒng)中，現(xiàn)階段整體水平不高，對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度不夠，生態(tài)管理需要進一步加強。東大圩地區(qū)以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主，結(jié)合蓄滯洪區(qū)未來的協(xié)調(diào)發(fā)展水平預(yù)測結(jié)果可知，東大圩以生態(tài)化建設(shè)為基礎(chǔ)，打造生態(tài)化農(nóng)田，發(fā)展綠色經(jīng)濟、濕地經(jīng)濟和文化產(chǎn)業(yè)，成為旅游和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的生態(tài)友好型蓄滯洪區(qū)是可行的。

２．２ 實施及評估階段

防洪建設(shè)與管理方面，逐步完善蓄滯洪區(qū)防洪工程建設(shè)，加強防汛通信預(yù)警設(shè)施建設(shè)。明確蓄滯洪區(qū)可以納入補償范圍的農(nóng)作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖品種，探索國家、社會、企業(yè)共同支持的蓄滯洪區(qū)洪水保險制度，建立并完善蓄滯洪區(qū)激勵制度。

經(jīng)濟建設(shè)與管理方面，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H生產(chǎn)經(jīng)營情況，出臺蓄滯洪區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營品種和范圍指導(dǎo)性意見，探索區(qū)域內(nèi)與蓄滯洪工程相適應(yīng)的社會經(jīng)濟發(fā)展模式。對于東大圩來說，對農(nóng)田進行生態(tài)化改造，提高糧食產(chǎn)量的同時減少環(huán)境污染，打造“白湖大米” 等特色產(chǎn)品［１８］ ；同時發(fā)展旅游業(yè)，推動花卉規(guī)?；B片種植，打造花海田園綜合體等吸引游客。通過優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，種植高附加值的經(jīng)濟作物，預(yù)計可增加產(chǎn)值５５９．２４萬元；發(fā)展生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖，推廣循環(huán)養(yǎng)殖模式，預(yù)計養(yǎng)殖效益可提高１６．７５ 萬元；結(jié)合蓄滯洪區(qū)自然景觀，開展生態(tài)體驗和農(nóng)業(yè)觀光活動，發(fā)展生態(tài)旅游，預(yù)計休閑旅游價值可增加３１４．２７ 萬元。

生態(tài)建設(shè)與管理方面，推動落實蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償政策，對于蓄滯洪區(qū)的環(huán)境影響損失予以適當(dāng)補償；同時加強區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，建成生態(tài)環(huán)境保護、旅游等多目標(biāo)協(xié)調(diào)發(fā)展模式。針對東大圩的實際情況，采取以下措施：在關(guān)鍵區(qū)域劃定小型濕地功能區(qū)，通過種植耐水植物恢復(fù)濕地功能；在農(nóng)田邊緣設(shè)置植物緩沖帶，攔截泥沙和農(nóng)田徑流；對現(xiàn)有排水系統(tǒng)和蓄滯洪區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進行維護，提高防洪能力；試點推廣綠色種植技術(shù)，減少化肥和農(nóng)藥施用。東大圩生態(tài)建設(shè)與管理方面的相關(guān)措施實施后，氣候調(diào)節(jié)價值、水質(zhì)凈化價值、空氣凈化價值、土壤保持價值、碳固定價值、生物多樣性價值和科研教育價值均有所增加，其中氣候調(diào)節(jié)價值增加得最多，增加了１ ４０８．１３ 萬元；其次為土壤保持價值，增加了１ １３０．８８ 萬元。

除此之外，防洪方面需要對防洪工程施工進度和質(zhì)量進行評估，經(jīng)濟方面需要對區(qū)域內(nèi)人口控制、土地開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的情況進行評估，生態(tài)方面需要對整體的生態(tài)環(huán)境狀況包括生態(tài)化農(nóng)田改造狀況及綠化情況等進行評估。

２．３ 改進階段

實現(xiàn)東大圩協(xié)調(diào)發(fā)展是一個長期過程，以防洪工程設(shè)施為例，首先要檢查工程建設(shè)進度是否符合預(yù)期時間安排，其次要對已建工程的質(zhì)量進行評估，最后要對已建造工程持續(xù)進行后續(xù)維護。情景預(yù)測的東大圩協(xié)調(diào)發(fā)展水平為較好，但蓄滯洪區(qū)規(guī)劃與建設(shè)實施后，其發(fā)展?fàn)顩r可能難以立即達到協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，因此整個過程需要循環(huán)進行目標(biāo)修訂、實施方案調(diào)整、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、總結(jié)經(jīng)驗，直至實現(xiàn)東大圩防洪－經(jīng)濟－生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

３ 蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展綜合保障措施

３．１ 防洪建設(shè)與管理

一是建設(shè)良好的蓄滯洪區(qū)防洪工程體系，二是有重點、分步驟地持續(xù)推進蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)，三是加強蓄滯洪區(qū)防洪通信預(yù)警設(shè)施建設(shè)。建立責(zé)權(quán)分明的蓄滯洪區(qū)管理體系，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級管理相結(jié)合的制度［１９］ ，管理單位要嚴格執(zhí)行水利管理的法律法規(guī)，確保在蓄滯洪水時能及時、有效發(fā)揮作用，保障人民生命財產(chǎn)安全。除此之外，完善蓄滯洪區(qū)運用補償政策，并積極探索建立蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償機制和洪水保險制度，同時加強對補償資金使用的監(jiān)管［２０］ 。

３．２ 經(jīng)濟建設(shè)與管理

采取分類與分區(qū)相結(jié)合的風(fēng)險管理措施，規(guī)范人口、土地利用和經(jīng)濟發(fā)展等活動。通過細化管理措施，有效防范各類社會經(jīng)濟活動和資源開發(fā)利用行為帶來的潛在風(fēng)險，提高管理的針對性和有效性。第一，引導(dǎo)蓄滯洪區(qū)群眾外遷，對于不符合規(guī)定擅自遷入、返遷的人員，制定懲罰措施［２］ ，同時對蓄滯洪區(qū)內(nèi)群眾的合理發(fā)展空間進行規(guī)劃。第二，土地利用不能影響蓄滯洪區(qū)的正常運用，要合理分區(qū)，及時調(diào)整發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。第三，制定與蓄滯洪區(qū)管理目標(biāo)相符的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，重視生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展，探索多種發(fā)展模式［２１］ 。保護合理的發(fā)展權(quán)益，做到發(fā)展的合理化、精細化和生態(tài)化，達到有序發(fā)展。

３．３ 生態(tài)建設(shè)與管理

探索協(xié)調(diào)發(fā)展模式，實現(xiàn)防洪、水資源利用、環(huán)境保護、生態(tài)旅游等協(xié)調(diào)發(fā)展。因地制宜推動蓄滯洪區(qū)濕地建設(shè)，持續(xù)改善蓄滯洪區(qū)生態(tài)環(huán)境的同時，促進區(qū)域經(jīng)濟社會和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。開展生態(tài)修復(fù)［２２］ ，進行生態(tài)護岸建設(shè)，并建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，及時發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題并采取相應(yīng)管理措施。同時，積極推廣綠色產(chǎn)業(yè)，打造以現(xiàn)代種植業(yè)和生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)為特色的綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，將蓄滯洪區(qū)的自然風(fēng)光、野生動植物資源等生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為旅游資源。

４ 結(jié)論

根據(jù)我國蓄滯洪區(qū)的基本情況，分析蓄滯洪區(qū)防洪、經(jīng)濟、生態(tài)建設(shè)與管理存在的問題，得出當(dāng)前蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理面臨的共性問題：防洪工程建設(shè)滯后、安全設(shè)施老化、土地資源管理效率較低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、較少關(guān)注蓄滯洪區(qū)的生態(tài)化建設(shè)等。根據(jù)存在的問題，基于ＰＤＣＡ 循環(huán)改進蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展模式，以螺旋式上升的方式實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展管理目標(biāo)的達成。首先，根據(jù)蓄滯洪區(qū)的特點合理規(guī)劃蓄滯洪區(qū)的發(fā)展方向；其次，制定蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)、政策保障、長效運維管理等方面的措施，保障蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)的實現(xiàn)；然后，從生態(tài)效益、防洪效益、經(jīng)濟效益方面評估蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展水平；最后，分析蓄滯洪區(qū)的遺留問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、制定整改措施，同時修訂防洪－經(jīng)濟－生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，將未解決的問題納入下一循環(huán)中。通過對蓄滯洪區(qū)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行計劃、實施、檢查和處理，從理論與實踐層面尋找適宜蓄滯洪區(qū)發(fā)展和提升其協(xié)調(diào)發(fā)展水平的方案，不斷提高蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展水平。

以東大圩為例，分析其面臨的問題，通過東大圩蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀，以及基于ＰＤＣＡ 循環(huán)改進后東大圩協(xié)調(diào)發(fā)展水平評價，從防洪、經(jīng)濟、生態(tài)三方面提出了東大圩蓄滯洪區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合保障措施，為蓄滯洪區(qū)規(guī)劃建設(shè)及發(fā)展提供了可參考的解決方案。

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