農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的問題與對策

李兵

近日，讀到《人民教育》2003年第11期的一組文章《特別關(guān)注：努力完善“以縣為主”新體制》。這組文章，從理性的角度，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革中的一些問題作了理性的思考，提出了一些具有科學(xué)性和實(shí)踐性的完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的政策建議。同時，也從實(shí)踐的角度，總結(jié)推薦了基層人民政府實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，履行“以縣為主”管理體制職貴的經(jīng)驗，富有啟發(fā)性和指導(dǎo)性。

這組文章的發(fā)表，有著特殊的意義，其時正值全國基礎(chǔ)教育工作會議精神、國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》似下簡稱《決定》）實(shí)施兩周年、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的《通知》以下簡稱《《通知》）實(shí)施一周年。這將進(jìn)一步鼓舞和堅定我們貫徹落實(shí)全國基礎(chǔ)教育工作會議精神、《決定》和《《通知》的信心和決心，將啟迪我們從更寬的視野、更深的層次思考一些亟待研究解決的理論和實(shí)踐問題，從而使農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革不斷向縱深發(fā)展。為推動農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革理論和實(shí)踐的探索，筆者想從以下兩個方面談點(diǎn)粗淺看法。

一、當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革中的主要問題。

全國基礎(chǔ)教育工作會議召開兩年來，應(yīng)當(dāng)說我國農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革取得了較大進(jìn)展和成效，但就全國范圍和實(shí)際工作來說，筆者認(rèn)為還沒有取得突破性進(jìn)展和理想成效。其主要原因在于以下幾個方面。

1.缺乏強(qiáng)有力的地方政府行為。一些地方政府，包括省、市級人民政府，對當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)教育改革與發(fā)展，對實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革缺乏較強(qiáng)的認(rèn)同感、緊迫感、責(zé)任感和使命感，因而就缺乏堅定的行政意識，不能有力而有效地貫徹落實(shí)。

2.缺乏配套的相關(guān)政策法規(guī)。如一些地方政府未能出臺農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革實(shí)施意見，教育、人事和財政部門未能制定頒發(fā)農(nóng)村中心學(xué)校設(shè)置規(guī)定、農(nóng)村中心學(xué)校管理規(guī)程和各級農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措、干部和教師管理實(shí)施辦法等。

3.缺乏闡釋法規(guī)與指導(dǎo)實(shí)踐的理論。如“以縣為主”的地方行政管理體制改革理論和似縣為主”的地方教育行政管理理論等問題應(yīng)當(dāng)盡快探索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校設(shè)置與管理的理論也需要進(jìn)行開拓性的構(gòu)建。

4.缺乏全面扎實(shí)、創(chuàng)新性的實(shí)踐。一些地方?jīng)]有全面理解和全面貫徹落實(shí)《決定》和《《通知》精神，或只重視將教師工資收歸縣統(tǒng)一發(fā)放：或只在形式上撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育行政管理機(jī)構(gòu)，“換湯不換藥”，未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革;或遇到問題和阻力就畏縮不前，不積極主動去思考和解決問題，排除障礙，因而未能全面扎實(shí)創(chuàng)新性地進(jìn)行整體的改革實(shí)踐。

6.缺乏釋解改革困惑的政策。如普遍存在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育機(jī)構(gòu)撤銷后，如何正確實(shí)施對中小學(xué)的管理”的困惑。目前，有的縣、市仍按老辦法管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育，基層難以應(yīng)付：有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府片面認(rèn)為自己不必再管教育，因而出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理的“真空”;有的中心學(xué)校仍然按原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育機(jī)構(gòu)的管理辦法管理學(xué)校，“穿新鞋走老路”。

6.缺乏富有指導(dǎo)性的經(jīng)驗。目前見諸報刊的經(jīng)驗真正能夠全面領(lǐng)會并貫徹落實(shí)《決定》和《《通知》精神的實(shí)在不多，有些經(jīng)驗雖然可資借鑒，但缺乏可操作性。

上述問題，在行政、政策、理論和實(shí)踐等方面影響了對全國基礎(chǔ)教育工作會議精神、《決定》和《通知》精神的全面正確理解和全面貫徹執(zhí)行，制約了我國農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的完善進(jìn)程，這些問題必須引起我們高度重視，要認(rèn)真研究解決。

二、深化農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的主要對策建議。

完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，是進(jìn)一步落實(shí)地方政府舉辦義務(wù)教育的責(zé)任，加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育管理，保證經(jīng)費(fèi)投入，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展的治本之策：是提高農(nóng)村人口素質(zhì)，推動我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重大舉措。因此，應(yīng)當(dāng)牢固樹立實(shí)施科教興國戰(zhàn)略必須首先落實(shí)到義務(wù)教育上來的思想，克服阻力，戰(zhàn)勝困難，強(qiáng)化政府行為，加強(qiáng)部門協(xié)作，完善管理體制，保障經(jīng)費(fèi)投入，促進(jìn)我國農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展。

1.應(yīng)當(dāng)將貫徹落實(shí)《決定》和《通知》結(jié)合起來?！稕Q定》是主體法規(guī)，《通知》是輔助法規(guī)?！锻ㄖ分皇菍Α稕Q定》中體制改革的有關(guān)問題，其中主要是對管理體制、經(jīng)費(fèi)保障、人事制度問題作了較為具體的補(bǔ)充規(guī)定，而未涉及《決定》中的教育事業(yè)發(fā)展與教育教學(xué)改革問題。因此，在農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革實(shí)踐中，不能只貫徹《通知》而不全面貫徹《決定》，不能只重視經(jīng)費(fèi)、人事問題而忽視事業(yè)發(fā)展與教育教學(xué)問題。

2.應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革與農(nóng)村稅費(fèi)改革結(jié)合起來。農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革中的體制、人事問題都涉及到經(jīng)費(fèi)問題，而經(jīng)費(fèi)問題也就涉及到在全國已全面推開的農(nóng)村稅費(fèi)改革。這一改革將影響到似縣為主”管理體制下基層政府對教育發(fā)展的決心和經(jīng)費(fèi)投入的態(tài)度。因此，高層政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的政策確保這兩項改革成功。

3.應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革與農(nóng)村中小學(xué)內(nèi)部管理改革結(jié)合起來。其實(shí)農(nóng)村中小學(xué)內(nèi)部管理改革是農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的重要內(nèi)容，但在農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的實(shí)施過程中，往往只重視學(xué)校外部體制改革問題而忽視學(xué)校內(nèi)部管理改革問題，二者分離，沒能同步，未能產(chǎn)生整體改革效應(yīng)和效益。因而地方政府和教育行政部門應(yīng)當(dāng)引起重視，應(yīng)當(dāng)盡快將學(xué)校內(nèi)部人事制度改革提到議事日程上來并全面推行，以使上述兩項改革緊密結(jié)合起來整體推進(jìn)，既促進(jìn)學(xué)校外部體制改善，又促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部機(jī)制健全，使“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制全面完善并運(yùn)行。

4.應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革與農(nóng)村中小學(xué)教育教學(xué)改革結(jié)合起來。管理體制改革是為教育教學(xué)改革提供保障和服務(wù)的，其宗旨是繼續(xù)普及九年義務(wù)教育，鞏固提高倆基”成果;全面推進(jìn)素質(zhì)教育，全面提高教育教學(xué)質(zhì)量。因而實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)將這兩項改革有機(jī)結(jié)合起來，不能因重視體制改革問題而忽視了教學(xué)改革問題，不能因重視管理完善問題而忽視了質(zhì)量提高問題。對此，地方政府教育行政部門應(yīng)制定相關(guān)規(guī)章，做好導(dǎo)向和管理工作。

5.應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革與農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來。農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革涉及到機(jī)構(gòu)撤并、人員分流問題，這也就必然涉及到一些中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題。如果中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整工作不與之同步，必定不能使管理體制改革得以完善。因此，在農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革中應(yīng)當(dāng)重視并努力做好中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整工作。

完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革重在實(shí)施，重在落實(shí)，重在探索，重在完善。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《決定》和《通知》精神制定有較強(qiáng)操作性的政策法規(guī)，例如農(nóng)村義務(wù)教育管理體制實(shí)施辦法、農(nóng)村義務(wù)教育管理改革責(zé)任追究制、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付各級政府分擔(dān)辦法、農(nóng)村中心學(xué)校設(shè)置辦法、農(nóng)村中心學(xué)校管理規(guī)程等，以推動農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革開展。

農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，是新世紀(jì)我國基礎(chǔ)教育的嶄新而宏大的改革工程，具有前瞻性、探索性和綜合性，沒有現(xiàn)成成熟的理論，沒有現(xiàn)成成套的經(jīng)驗，一切都需要實(shí)踐摸索。因此，應(yīng)當(dāng)樹立開拓意識，發(fā)揚(yáng)創(chuàng)新精神，反對本本主義，反對經(jīng)驗主義;勇于實(shí)踐，勇于創(chuàng)新;敢于探索，敢于超越。只有這樣，才能解決農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革中的諸多問題，才能保證農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革取得成功。