李小勇

在我國公務(wù)員管理實踐中，一直存在著公務(wù)員入口不嚴(yán)、出口不暢、能上不能下的問題。對此，《公務(wù)員法》大膽進行制度創(chuàng)新，嚴(yán)把公務(wù)員隊伍的入口關(guān)，暢通出口關(guān)，形成了解決這個問題較為系統(tǒng)、具體的制度。具體而言：

第一，明確進入公務(wù)員隊伍的條件，規(guī)范進入公務(wù)員隊伍的方式。明確公務(wù)員隊伍入口條件，這既是提高公務(wù)員整體素質(zhì)，又是嚴(yán)把公務(wù)員入口關(guān)的重要制度措施?！豆珓?wù)員法》第十一條規(guī)定了年齡條件、品行條件、文化條件、工作能力、身體條件等七項條件；第十八條、第二十三條規(guī)定了擬任職所要求的資格條件；第二十四條規(guī)定了不得錄用為公務(wù)員的法定條件；第四十一條規(guī)定了正式擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)的編制、職數(shù)、職位空缺條件。通過這些規(guī)定，從制度上設(shè)置了進入公務(wù)員隊伍的門檻，從而為嚴(yán)格入口，建設(shè)高素質(zhì)公務(wù)員隊伍提供了法律上的保障。

《公務(wù)員法》還進一步規(guī)定了公民成為公務(wù)員的法定方式和法定程序。與以前的公務(wù)員管理條例只規(guī)定考任、調(diào)任作為錄用公務(wù)員的法定方式不同，《公務(wù)員法》規(guī)定了考任、選任、調(diào)任、聘任四種成為公務(wù)員的法定方式。首先，對依法需通過選舉產(chǎn)生的擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員要依據(jù)憲法和組織法的規(guī)定通過選任方式產(chǎn)生。其次，《公務(wù)員法》規(guī)定了聘任制公務(wù)員的錄用方式和程序，即第九十六條規(guī)定的“可以參照公務(wù)員考試錄用程序進行公開招聘”。確定人選后，機關(guān)與被聘任的公務(wù)員要簽訂書面聘任合同，聘任合同期限為１年至５年。聘任制為機關(guān)吸引優(yōu)秀的人才特別是專業(yè)技術(shù)人才開辟了一條合法的渠道，為使用輔助性、操作性的人員提供一種靈活、便捷的方式。再次，考試是公民成為公務(wù)員的主要方式?！豆珓?wù)員法》第二十一條第一款規(guī)定：凡錄用不屬于聘任制范圍內(nèi)的主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員都要通過考試。通過公務(wù)員考試、考察，被新錄用為公務(wù)員的，有一年的試用期，期滿考核合格的，才能被委任為正式公務(wù)員。最后，對于通過調(diào)任方式擔(dān)任公務(wù)員的，公務(wù)員法第六十四條詳細規(guī)定了調(diào)任的條件和程序，具有較強的可操作性。

在考任制選拔方式中，初任法官、檢察官單獨公開選拔是公務(wù)員法的一個亮點。鑒于法官、檢察官與一般行政系統(tǒng)公務(wù)員的職業(yè)屬性差異在選拔任用上應(yīng)區(qū)別對待，充分發(fā)揮統(tǒng)一司法考試在選拔司法系統(tǒng)公務(wù)員方面的作用，《公務(wù)員法》確定初任法官、檢察官的任職人員只需參加司法考試即可，不需要再參加公務(wù)員考試。同時，法官、檢察官的任用有從事法律工作年限等特別要求，其任命機關(guān)是各級人大常委會而不是政府機關(guān)；初任法官、檢察官也沒有試用期的規(guī)定。

對于在考試錄用中容易引發(fā)爭議的兩個相關(guān)問題，《公務(wù)員法》也作了相應(yīng)的處理。其一是關(guān)于報考資格問題?？忌欠窬邆淇荚囐Y格，在實踐中往往會發(fā)生爭議，如實際發(fā)生的“乙肝歧視”案、“性別歧視”案、“身高歧視”案、“文憑歧視”案。對于資格爭議應(yīng)如何處理？這涉及到兩個問題。一是爭議的處理渠道。通過行政訴訟來處理報考資格案，這已經(jīng)沒什么異議。二是處理的實體標(biāo)準(zhǔn)。這實際上涉及到了國家對公務(wù)員條件的管制與公民憲法權(quán)利的沖突。從憲法的角度來看，任何未被剝奪政治權(quán)利的具有完全行為能力的成年公民，均有擔(dān)任國家公職的權(quán)利，不論其身高、性別、職業(yè)、文憑、是否患某種疾病?！豆珓?wù)員法》確認(rèn)了考生的資格條件，實際上表明了公民的憲法權(quán)利受到該法一定的限制。在憲法監(jiān)督機關(guān)對該限制未作否定性評判前，應(yīng)遵行立法的規(guī)范?！豆珓?wù)員法》授權(quán)省級以上公務(wù)員主管部門對報考資格作出具體規(guī)定（見第二十三條的規(guī)定），這些具體規(guī)定實際上就成為處理報考資格爭議案件的實體標(biāo)準(zhǔn)。其二是關(guān)于錄用爭議的處理方式。對于考試、考核合格而未被錄用發(fā)生的爭議應(yīng)通過何種渠道處理，在實踐中也存在爭議?！豆珓?wù)員法》明確了因取消錄用而產(chǎn)生的爭議由內(nèi)部申訴方式處理（見第九十條），而對“不予錄用”的爭議由什么方式處理并未作出規(guī)定。總之，上述這些問題，應(yīng)在《公務(wù)員法》施行過程中逐步予以完善。

第二，完善辭職辭退退休制度，創(chuàng)造公務(wù)員能上能下、能進能出的機制。

１、辭職制度是《公務(wù)員法》制度創(chuàng)新的一大亮點。關(guān)于公務(wù)員辭職問題，《公務(wù)員法》明確了辭職的兩種不同情況，即辭去公職與辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。公務(wù)員在不違反《公務(wù)員法》第八十一條規(guī)定的情況下，可以書面申請辭去公職，該法第八十條規(guī)定了申請和批準(zhǔn)程序。

公務(wù)員辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的規(guī)定，是公務(wù)員立法的重大制度創(chuàng)新?！豆珓?wù)員法》第八十二條詳細規(guī)定了擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的四種不同情況：因工作變動辭去現(xiàn)任職務(wù)、自愿提出辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和被責(zé)令辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在這四種情況中，特別值得一提的是引咎辭職和責(zé)令辭職。近幾年推行問責(zé)制，引咎辭職和責(zé)令辭職是領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的重要方式。如何規(guī)范引咎辭職和責(zé)令辭職，既是我國政治生活良性發(fā)展的內(nèi)在要求，也是問責(zé)制權(quán)威化、合法化的必然要求。《公務(wù)員法》借鑒了國外的制度實踐，并結(jié)合我國的成功經(jīng)驗，對引咎辭職和責(zé)令辭職的條件作了規(guī)定，如該法第八十二條第三款規(guī)定了引咎辭職：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”；第四款規(guī)定了責(zé)令辭職：“領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，本人不提出辭職，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。這就使得實踐中存在的領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職等行為，既有了法律上的依據(jù)，又有了操作上的準(zhǔn)繩，還為這些制度進一步具體化開辟了法律上的空間。

２、辭退公務(wù)員是公務(wù)員重要的退出機制?！豆珓?wù)員法》第八十三條規(guī)定了被辭退的公務(wù)員的法定條件，第八十四條規(guī)定了不得辭退的法定事由，第八十五條規(guī)定了辭退公務(wù)員的程序以及公務(wù)員被辭退后的待遇。這些規(guī)定對于建立公務(wù)員的退出機制具有重要意義，并直接強化了公務(wù)員的勤政意識、競爭意識和危機意識。公務(wù)員被辭退后，“可以領(lǐng)取辭退費或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定享受失業(yè)保險”的待遇規(guī)定，可以減低公務(wù)員被辭退的抵觸情緒，使得這項制度能夠較為順暢地實施。

３、公務(wù)員退休制度。《公務(wù)員法》第八十七條規(guī)定了退休制度，第八十八條規(guī)定了提前退休制度。與以前的《國家公務(wù)員暫行條例》相比，在退休制度上明顯的區(qū)別就是《公務(wù)員法》沒有明確規(guī)定公務(wù)員的退休年齡，而是授權(quán)國家根據(jù)實際情況對退休作出靈活規(guī)定。這實際上是考慮到我國即將步入老齡社會，職工的退休年齡可能延長，不在法律上明確規(guī)定退休年齡，正是為了適應(yīng)這一情況。

在公務(wù)員退出機制的制度規(guī)定上，《公務(wù)員法》不僅注重法定條件等實體性規(guī)定，也注重程序性規(guī)定，如第八十六條“公務(wù)員辭職或者被辭退，離職前應(yīng)當(dāng)辦理完公務(wù)交接手續(xù)，必要時按規(guī)定接受審計”。這種實體和程序規(guī)范的銜接配套，既有利于法律的實施，也表明了我國的立法技術(shù)日益成熟，立法水平日益提高。

當(dāng)然，對于事關(guān)選人用人大業(yè)的《公務(wù)員法》來說，它的頒布只是表明有法可依，并不意味公務(wù)員管理就已經(jīng)實現(xiàn)法治化。如何真正實現(xiàn)嚴(yán)格、公正執(zhí)法，其意義更大，任務(wù)也更重。