陳　釗　陸　銘　許　政

一些大城市政府沒有看到，城市的治理能力完全可以隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大而提高，城市對人口的承載能力也會隨著城市治理能力的提高而提高。

不管是理論，還是實(shí)證的研究，都表明了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)有助于提高城市的勞動生產(chǎn)率。但是，中國的城市發(fā)展中卻存在著規(guī)模偏低、規(guī)模差距過小的問題。這與人們對城市化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識誤區(qū)有關(guān)。事實(shí)上，也正是這些誤區(qū)，使得地方政府相應(yīng)地采取了不利于城市化發(fā)展的政策措施。

誤區(qū)一：

通過限制人口流入保護(hù)城市居民利益

因?yàn)閾?dān)心外來人口爭奪有限的城市公共品資源和就業(yè)崗位，很多城市政府會通過各種手段限制外來勞動力流入。

但限制外來人口流入的政策會損害包括城市在內(nèi)的各方的利益。首先，外來人口特別是來自農(nóng)村的外來勞動力的利益受到損害，因?yàn)樗麄兏y以在城市立足，有很多農(nóng)民不得不仍然滯留在土地上。其次，限制人口流入的政策使企業(yè)不能雇用到更為合適的勞動力，或者必須為現(xiàn)有的勞動力支付更高的工資，這使企業(yè)因成本上升而失去一定的競爭優(yōu)勢。最后，由于勞動力要素不能充分地流動，城市的規(guī)模效應(yīng)賴以存在的要素匹配與分享等機(jī)制將受到限制。事實(shí)上，外來人口不僅增加了城市的勞動力供給，也通過集聚提高了城市勞動力的生產(chǎn)率。從長遠(yuǎn)看，所有這些因素都會損害城市的效率和當(dāng)?shù)鼐用竦母＠?

從上世紀(jì)80年代中后期開始，越來越多的農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市，但目前以戶籍制度為手段的城鄉(xiāng)勞動力市場分割仍然存在于中國各地的城市，特別是大城市之中。不擁有本地城市戶口的外來農(nóng)民在工資水平、社會保障、子女教育等方面不能享有與城市人口同等的待遇。如果這種狀況得不到根本的改變，那么隨著未來持續(xù)的城市化過程中更多的外來人口進(jìn)入城市就業(yè)，在城市內(nèi)部就會形成“本地人”和“外地人”之間“二元社會”分割的現(xiàn)象。

城市內(nèi)部的“二元社會”的形成又會導(dǎo)致低收入人群在教育、醫(yī)療等方面的社區(qū)公共品資源的惡化，并可能由此進(jìn)一步擴(kuò)大城市內(nèi)部的收入差距。所有這些問題最終都將影響低收入階層的人力資本和物質(zhì)資本積累，加劇未來城市內(nèi)部不同人群之間的社會矛盾，給未來的城市治理以及城市內(nèi)部的社會和諧發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長帶來巨大的挑戰(zhàn)。

誤區(qū)二：

小城市(鎮(zhèn))發(fā)展才是未來方向

由于擔(dān)心出現(xiàn)拉美國家的“城市病”現(xiàn)象，認(rèn)為小城市(鎮(zhèn))才是未來城市發(fā)展的合理方向的觀點(diǎn)始終存在。

這樣的認(rèn)識誤區(qū)只會造成中國目前這種大城市規(guī)模偏小，小城鎮(zhèn)過度發(fā)展，城市規(guī)模差異過小，從而損失經(jīng)濟(jì)效率的局面。事實(shí)上，從大城市到小城鎮(zhèn)的發(fā)展，是集聚效應(yīng)不斷加強(qiáng)的結(jié)果。隨著交通成本的下降，大城市經(jīng)濟(jì)活動的輻射范圍不斷擴(kuò)大，中心城區(qū)的集聚效應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，但同時(shí)也導(dǎo)致地租、工資等商務(wù)成本的上升，這種擁擠效應(yīng)的增加就促使一部分產(chǎn)業(yè)向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，帶動了周邊小城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展，從而形成了經(jīng)濟(jì)功能互為補(bǔ)充的“城市圈”或“城市帶”，使大城市的規(guī)模效應(yīng)充分得到發(fā)揮。更多樣化的產(chǎn)品需求與供給、更好的公共品提供以及更高的城市治理水平都將在大城市的發(fā)展中得到體現(xiàn)。相比之下，如果僅僅只有小城鎮(zhèn)，無論是社會公共品提供，還是多樣化需求都無法得到充分的滿足。

在當(dāng)前中國的城市發(fā)展中，一些大城市往往出于對城市人口承載能力的擔(dān)憂而有意識地控制城市規(guī)模的擴(kuò)大，這些城市的政府并沒有看到，城市的治理能力完全可以隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大而提高，城市對人口的承載能力也會隨著城市治理能力的提高而提高。

比如，東京因?yàn)楸３至吮憬莸慕煌ā⑶鍧嵉沫h(huán)境和較低的犯罪而使其容納了3500萬人口，成為世界最大的城市，并使整個(gè)日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受益于由此產(chǎn)生的集聚效應(yīng)。相比之下，目前在政府看來已經(jīng)人口規(guī)模龐大的上海只要能夠進(jìn)一步提高城市的治理能力，就可以發(fā)揮其在人口吸納與規(guī)模擴(kuò)大上的巨大潛力。即使從已有地鐵的運(yùn)能來看，東京每公里地鐵的運(yùn)客量是7472.88萬人/年，而上海為每公里387.07萬人/年?？梢?，即使是上海這樣的國際性大都市，在交通基礎(chǔ)設(shè)施的硬件和管理方面還有很大的改善空間，因而城市未來的規(guī)模擴(kuò)張也有極大的潛力。

誤區(qū)三：

“民工荒”表明勞動力短缺時(shí)代到來

始于2004年春天的“民工荒”似乎預(yù)示著中國勞動力短缺時(shí)代的到來，資本似乎應(yīng)主動向勞動力較充裕的內(nèi)地轉(zhuǎn)移。如果不考慮城市化進(jìn)程中城市集聚效應(yīng)的進(jìn)一步發(fā)揮，不考慮可能發(fā)生的制度上的變化，只是靜態(tài)地看一些地區(qū)出現(xiàn)的民工短缺現(xiàn)象，上述結(jié)論是有可能的。

但事實(shí)卻是，除了一些導(dǎo)致民工局部性短缺的短期因素外，城市勞動力市場對民工的政策歧視才是導(dǎo)致民工荒的更為重要的根本性原因。表面上來看，似乎沒有戶籍并不影響在城市工作，但是，沒有戶籍卻意味著那些在城市打工的勞動力不能擁有與城市居民一樣的社會保障，他們的勞動權(quán)益也往往在城市有關(guān)部門的關(guān)注范圍之外，他們的子女在城市上學(xué)常常還需要交納額外的費(fèi)用，甚至在學(xué)校里也會受到歧視。由于這些制度上的城鄉(xiāng)分割，中國的農(nóng)村勞動力流動以短期為主，大部分外來勞動力（特別是女性）在婚后以及有孩子的期間將回到農(nóng)村。

也正是由于人為原因造成的勞動力市場分割和流動成本，大量農(nóng)村勞動力不能在城市化進(jìn)程中轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛谐擎?zhèn)戶籍的居民。換句話來說，事實(shí)上在中國農(nóng)村仍然有大量“潛在”的剩余勞動力，隨著社會勞動生產(chǎn)力的持續(xù)提高，這些勞動力還有必要大規(guī)模地轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代二、三產(chǎn)業(yè)中去，繼續(xù)為中國的經(jīng)濟(jì)增長注入活力。

從勞動力供給角度來看，由于歷史上的“三年自然災(zāi)害”和“獨(dú)生子女”政策，中國農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)存在一些低谷，而在2002～2007年間，作為勞動力流動主力軍的20～25歲人口恰恰處在人口數(shù)量的低谷，這是造成近年來“勞動力短缺”的重要原因之一。

同時(shí)，2004年之后，中央實(shí)施的惠農(nóng)政策也相對降低了進(jìn)城打工的收益，成為造成“勞動力短缺”的另一個(gè)客觀原因。當(dāng)然，農(nóng)村土地長期以來難以流動也是阻礙農(nóng)村勞動力長期離開土地，定居城市的重要原因。

誤區(qū)四：

應(yīng)當(dāng)限制東部城市的發(fā)展

不少人認(rèn)為，城市發(fā)展中的集聚效應(yīng)會擴(kuò)大中國的城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展差距，為此應(yīng)當(dāng)采取限制東部城市發(fā)展的政策措施。對這個(gè)認(rèn)識誤區(qū)的剖析，需要從幾個(gè)方面看。

首先，客觀地看，城市的集聚效應(yīng)短期內(nèi)的確可能擴(kuò)大城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距，但只要勞動力是充分流動的，勞動力市場是充分競爭的，這種差距的擴(kuò)大就更多只是體現(xiàn)在GDP的統(tǒng)計(jì)上，而并非實(shí)際收入上。一個(gè)很好的例子便是，1.5億農(nóng)民工進(jìn)城打工的收入絕大部分都被用于反哺農(nóng)村家庭。

第二，農(nóng)村勞動力在返鄉(xiāng)后，會帶回在城市先進(jìn)部門所積累的資金、技術(shù)、管理等，這些農(nóng)村稀缺資源能夠有力促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，一定程度上縮小城鄉(xiāng)差距。城市化是有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距的。

第三，從長期來看，城市集聚效應(yīng)發(fā)揮到一定階段，部分產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈的某些環(huán)節(jié)就會向內(nèi)地或農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。而此時(shí)，隨著勞動力的流出，內(nèi)地的人均資源（尤其是土地等自然資源）的擁有量將增加，這必然會帶來內(nèi)地勞動生產(chǎn)率以及收入的增長。因而在長期中城市集聚效應(yīng)的充分發(fā)揮并不會擴(kuò)大區(qū)域間的收入差距。

根據(jù)世界銀行的研究，在美國、智利和巴基斯坦，地區(qū)間的收入收斂都是因?yàn)楦浞值囊亓鲃有?，而不是地區(qū)發(fā)展的特殊政策。在美國和法國這些發(fā)達(dá)國家的歷史上，也曾經(jīng)出現(xiàn)過地區(qū)間差距擴(kuò)大的現(xiàn)象，但是后來，地區(qū)間的差距出現(xiàn)了持續(xù)的縮小趨勢。事實(shí)上，只有要素流動和持續(xù)發(fā)展才能最終縮小地區(qū)間的差距。

即使在短期內(nèi)地區(qū)間的發(fā)展差距有所擴(kuò)大，中央政府也可以通過適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移來避免過大的地區(qū)差距。例如，政府可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移來縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域間在公共品提供和社會保障方面的差距，提高落后地區(qū)的教育水平，為地區(qū)間最終的協(xié)調(diào)發(fā)展做好基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障和人力資本的準(zhǔn)備，也為勞動力最終的自由流動做好準(zhǔn)備。

（摘自《望東方周刊》2008年第15期）