誰是中國土地的擁有者？

陳國富

在中國，可能沒有一種資源能像土地那樣如此深刻地牽扯于歷史與現(xiàn)實、城市與鄉(xiāng)村、政府與社會的關(guān)系之中。土地所承載的錯綜復(fù)雜的關(guān)系決定了中國土地產(chǎn)權(quán)的特殊性。因此，對中國土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行剖析無疑可以加深人們對中國社會和中國改革的理解。何·皮特以一個域外人的視角為我們描述了中國土地產(chǎn)權(quán)是如何模糊化的以及這種模糊產(chǎn)權(quán)可能產(chǎn)生的社會后果。

作者認(rèn)為，中國土地產(chǎn)權(quán)最突出的特征是它的模糊性。這種模糊既表現(xiàn)在權(quán)利主體資格的不確定上，也表現(xiàn)在權(quán)利邊界的不確定上。例如，修訂后的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有。但立法者在這里有意不對“集體”一詞進(jìn)行界定，人們無法確定究竟哪一級的集體單位應(yīng)該掌握土地控制權(quán)。法律本身的模棱兩可是造成地權(quán)模糊的一個重要根源。

在處理土地糾紛時，法院經(jīng)常受到地方政府的干預(yù)，法律要服從政策。司法和行政之間的權(quán)力界限模糊經(jīng)常使法院做出一些自相矛盾的判決。這實際上破壞了土地制度應(yīng)有的提供穩(wěn)定預(yù)期的功能。

饒有意味的是，模糊的土地產(chǎn)權(quán)具有自我增強(qiáng)的機(jī)制，從而具有確定的運行結(jié)果。

一是“產(chǎn)權(quán)模糊”為地方政府強(qiáng)占集體土地制造了借口。模糊是強(qiáng)者的偏好。隨著地價的飆升，原來作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體——自然村因為無力抵御來自地方政府的侵權(quán)行為，實際上已喪失了土地的所有權(quán)。不少失地農(nóng)民流離失所。

二是它為習(xí)俗權(quán)介入土地提供了可能。這是弱者對模糊地權(quán)所做的反應(yīng)。習(xí)俗權(quán)是指法律沒有明確規(guī)定的、因長時間占有或使用而形成的權(quán)利。一個人盡管可能不是其所占土地的合法所有者，但只要占有的時間一長，他在這塊土地上的投資就會越多，這樣他就會聲稱自己擁有這塊土地的習(xí)俗權(quán)。但習(xí)俗權(quán)介入土地?zé)o疑會加劇地權(quán)的模糊程度。

三是它讓土地登記變得愈加困難。一項制度要有效就必須具有“記憶”功能。正如羅頓·辛普森所說，“土地政策的制度框架及其實施，很大程度上依賴于有效的‘土地登記，即這些記錄的制定和保存”。但土地登記不是一個簡單的程序，它是明確權(quán)利的手段，又是后期解決沖突的重要憑據(jù)。在本質(zhì)上，土地登記與政府追求制度模糊的傾向是相互沖突的。

地權(quán)的模糊化也可能具有某些積極功能，例如，它讓受害者的受損利益變得模糊不清，只要受損利益沒有顯性化，受害者的抵抗就會被延緩。作者認(rèn)為，在體制轉(zhuǎn)軌初期，中國地權(quán)的模糊反而是體制運行的潤滑劑，它抑制了社會沖突的突然爆發(fā)。但作者也指出，總體來說，模糊化的土地產(chǎn)權(quán)會導(dǎo)致社會矛盾的積累，它不僅降低了制度的可信度，而且可能成為社會沖突的導(dǎo)火索。

(作者為南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授)